Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы формирования бюджетной системы Российской Федерации 13
1.1. Теоретические и правовые аспекты функционирования отечественной бюджетной системы 13
1.2. Современная бюджетная политика Российской Федерации 25
1.3. Роль федерального бюджета в социально-экономическом развитии страны: отечественный и зарубежный опыт 33
Глава II. Анализ методического обеспечения формирования и расходования нефтегазовых доходов .48
2.1. Оценка источников формирования нефтегазовых доходов 48
2.2. Характеристика денежных фондов, формируемых за счет средств нефтегазовых доходов 70
2.3. Нефтегазовые доходы как источник финансирования дефицита федерального бюджета 85
Глава III. Совершенствование процесса формирования и расходования нефтегазовых доходов России 99
3.1.Тенденции и перспективы использования нефтегазовых доходов 99
3.2. Обоснование необходимости модернизации модели формирования нефтегазовых доходов 112
3.3.Совершенствование бюджетного планирования в системе формирования и расходования нефтегазовых доходов 131
Заключение 156
Список литературы 169 Приложение 179
- Современная бюджетная политика Российской Федерации
- Роль федерального бюджета в социально-экономическом развитии страны: отечественный и зарубежный опыт
- Характеристика денежных фондов, формируемых за счет средств нефтегазовых доходов
- Обоснование необходимости модернизации модели формирования нефтегазовых доходов
Введение к работе
Актуальность темы исследования.Трансплантация экономических институтов и
осуществленные за два последних десятилетия преобразования в РФ привели к
формированию рыночных механизмов управления экономической системой, однако их
эффективность остаётся недостаточной для решения стратегических задач государства.
Реализация значительного количества стратегических программно-проектных инициатив
государства определяется объективной необходимостью повышения
конкурентоспособности России, основанной на её институциональной и технико-
технологической модернизации. Стратегической целью развития РФ в соответствии с
Концепцией долгосрочного развития РФ на период до 2020 года является «достижение
уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как
ведущей мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной
экономической конкуренции…»1. Для реализации такой масштабной цели необходимо
соответствующее ресурсное обеспечение. С учетом множественности стратегических
задач, идентифицируемых в отдельных программно-проектных документах,
ограниченности бюджетных ресурсов и особенностей источников их формирования, актуальной становится задача повышения эффективности использования бюджетных средств.
Особенности национальной экономики определяют структуру поступлений в бюджет РФ. Доминирующая роль нефтегазового комплекса (НГК) в экономической системе проявляется также в формировании доходов бюджета, поэтому научно обоснованная организация системы формирования и расходования нефтегазовых доходов способна обеспечить надлежащее исполнение федерального бюджета, финансирование целевых государственных национальных и региональных программ для решения стратегических задач развития страны.
Радикальное повышение нефтегазовых доходов невозможно без решения важных задач налогообложения недропользователей. В большинстве стран природная рента изымается посредством роялти, налога на сверхприбыль, акцизов и т.д. Однако механическое заимствование и перенос моделей рентной политики в недропользовании, которые зарекомендовали себя в других странах, опасно, поскольку они органически присущи конкретным социально-экономическим системам и детерминируются их историческими, институциональными, ментальными и другими особенностями.
1 КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. - Режим доступ (дата обращения: 10.10.2013).
Столкновение диаметрально противоположных взглядов ученых и специалистов по вопросу установления налоговой нагрузки (сверхвысокой или сверхнизкой) отечественного НГК определяет необходимость решения сложившейся дилеммы, а также задачи рационального перераспределения бюджетных средств, поскольку исполнение бюджета зачастую является наиболее уязвимым местом бюджетного процесса Решения, имеющие отложенный результат, необходимо оценивать, ход их реализации -контролировать, а качество исполнения - проверять. Эта задача требует соответствующей регламентации, упорядочивания, формирования единой теоретико-методической платформы, обеспечивающих оценку результатов исполнения программно-проектных инициатив.
Таким образом, проведение исследования теоретических и практических аспектов формирования и расходования нефтегазовых доходов, а также разработка мероприятий по повышению эффективности и рациональности их использования являются актуальными в контексте ресурсного обеспечения процесса реализации стратегических целей программно-проектных инициатив государства, повышения конкурентоспособности России.
Степень научной разработанности проблемы. При формировании теоретической и методологической базы исследования использовались научные труды, посвященные вопросам государственных и муниципальных финансов, трансформации отечественной бюджетной системы, таких ученых, как А.М. Бабич, А.И. Буковецкий, ПИ Вахрин,
Л.С. Гринкевич, А.Г. Игудин, СИ. Лушин, ИД. Мацкуляк, АС Нешитой, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, В.А Слепов, СП Солянникова, Н.В. Фадейкина и других.
Вопросы разработки и повышения эффективности бюджетно-налоговой политики, совершенствования бюджетного процесса и финансового контроля, финансового планирования и бюджетирования рассматривали в своих исследованиях Л.И. Абалкин, В.Б. Акулов, М.П. Афанасьев, ИТ. Балабанов, В.Е. Богомолов, АИ Болонин, Д.В. Василевская, СЮ. Глазьев, АГ. Грязнова, Л.З. Дадашев, ЛА Дробозина, Ф.Н. Емельянова, АГ. Игудин, Р.И. Капелюшников, В.В. Клевцов, Т.М. Ковалёва, АН. Козырин, АЛ Кудрин, В.И Павлов, Л.П. Павлова, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, М.В. Романовский, В.К. Сенчагов, ММ. Соколов, СВ. Степашин, В.Н. Сумароков, АВ. Улюкаев, Д.Г. Черник, Ф.И. Шамхалов, АЕ. Шаститко, С.Д Шаталов, АД Шеремет, ЕБ. Шувалова и другие. Среди зарубежных исследований следует выделить работы Г. Дженкинса, Р. Масгрейва, Р. Рефьюза, Дж Слэмборда, Дж Стиглица, Д. Хартвика.
Отечественные исследователи, среди которых МП. Афанасьев, В.Д Гамуникин, ИА Евдокимова, А.М. Лавров, ИВ. Стародубровская, КВ. Сыроватский, а также
зарубежные авторы Д. Аксон, Ю. Горнас, Дж. Даймонд, Дж. Келли, У. Ривенбарк, М. Робинсон и другие рассматривали бюджетирование, ориентированное на результат, как альтернативу сметному бюджетированию.
Несмотря на наличие значительного числа научных работ, посвященных совершенствованию бюджетно-налоговой политики, бюджетного процесса, финансового контроля, вопросы формирования и расходования нефтегазовых доходов, определяющих емкостное наполнение бюджета РФ, изучены недостаточно, что обусловило выбор темы диссертации, ее цель и основные задачи.
Цель исследования заключается в решении научной задачи по разработке и обоснованию методического обеспечения процесса формирования и перераспределения нефтегазовых доходов для повышения эффективности их воздействия на национальную экономику на основе программно-целевого метода финансирования государственных расходов.
Цель работы обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:
1) выявить и обосновать необходимость совершенствования бюджетно-налоговой
политики, её адаптации к ситуации снижения объемов государственных доходов;
2) разработать рекомендации по совершенствованию процесса формирования
нефтегазовых доходов федерального бюджета РФ;
-
идентифицировать резервы повышения налоговых поступлений и определить инструменты увеличения нефтегазовых доходов бюджетной системы;
-
разработать схему перехода к программно-целевому способу формирования и исполнения бюджета;
5) разработать и научно обосновать систему мероприятий, направленных на
совершенствование подходов к оценке эффективности расходования бюджетных средств
в процессе решения задач государственных программно-проектных инициатив, и
методического обеспечения их реализации.
Объектом исследования является процесс формирования и расходования нефтегазовых доходов.
Предмет исследования – процессы и тенденции, сопровождающие формирование и расходование нефтегазовых доходов федерального бюджета РФ.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по исследуемой и смежной проблемам в области теории государственных и муниципальных финансов и управления, бюджетирования, финансового менеджмента в общественном секторе.
Методологическая база исследования основана на общенаучных методах научного познания: метод системного подхода, анализа и синтеза, индукции и дедукции,
конкретизации и абстрагирования, исторической и логической оценки экономических явлений, соотношения общего, особенного и единичного.
Анализ статистических данных проводился с помощью методов выборки, сравнения, группировки и агрегации, использованы табличные и графические приемы их представления.
Информационно-эмпирическая база исследования построена на документах и информационных материалах Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Счетной палаты РФ, данных Федеральной службы государственной статистики, Федеральной таможенной службы РФ, отраслевых экономических обзоров, форм финансовой отчётности ведущих национальных нефтегазовых компаний. В диссертации использованы данные научных публикаций и докладов, материалы научных семинаров, сайтов сети Интернет и т.д. В работе корректно учтены нормативно-правовые акты РФ по исследуемым вопросам.
Научная новизна исследования состоит в разработке теоретических, организационно-методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию процесса формирования и расходования нефтегазовых доходов РФ посредством модернизации системы налогообложения недропользователей и применения программно-целевых методов управления бюджетным процессом.
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором и выносимые на защиту:
1. На базе исследования научных взглядов на функционирование бюджетной системы РФ, анализа ее принципов, направлений расходования средств федерального бюджета, а также основных задач бюджетной политики и содержания основных государственных программ диагностирован стихийный характер принятия стратегических решений в бюджетной сфере. На этой основе доказана необходимость переформатирования бюджетно-налоговой политики, её адаптации к ситуации снижения объемов государственных доходов, совершенствования процесса формирования и расходования нефтегазовых доходов бюджета РФ.
Обосновано, что в условиях низкой волатильности цен на нефть нефтегазовые доходы должны быть рационально использованы для решения стратегических задач государства Доказана необходимость формирования в РФ бюджетных резервов в форме специальных фондов, образуемых за счет нефтегазовых доходов, и выявлен консервативный характер реализуемой Министерством финансов РФ инвестиционной политики, результат которой - низкий уровень доходности нефтегазового резерва Это позволило разработать рекомендации по эффективному управлению резервными нефтегазовыми фондами России: объединение Резервного фонда и ФНБ в один с
выделением в нем инвестиционного портфеля и установлением нормативной величины ликвидных резервов, при превышении которой возникала бы возможность более активного инвестирования средств портфеля; сохранение ФНБ и обеспечение перехода от консервативной инвестиционной стратегии к умеренно-агрессивной, определяющей более активное размещение средств, что позволит получить более высокий инвестиционный доход в долгосрочной перспективе и реализовать цель фонда
2. Доказано, что политика бюджетной сбалансированности, состоящая в
сосредоточении значительной части нефтегазовых доходов бюджета в специальных
фондах и ориентированная на предотвращение дефицита бюджета при минимизации
расходов на экономику, здравоохранение, науку, образование, требует соответствующих
институциональных изменений. Выявлено, что объем изъятия природной ренты в РФ
является незначительным, а развитие российской экономики будет по-прежнему
детерминировано конъюнктурой цен на углеводородное сырьё. Это позволило определить
направления модернизации функционирующей системы налогообложения
недропользователей: совершенствование институциональной среды, изъятие
государством сверхприбыли предприятий, стимулирование затрат экологического
назначения и инвестиций, цель которых - повышение технико-экономической
эффективности НГК и др.
Анализ финансовых результатов деятельности предприятий отраслей обрабатывающей промышленности и организаций НГК позволил выявить, что: налоговая нагрузка предприятий НГК не является сверхвысокой и государству целесообразно изымать бльшие объемы природной ренты из их чистой прибыли; высокая рентабельность предприятий НГК - результат противоречивой политики государства в области повышения внутренних цен на углеводороды.
3. Предложено специфику налогообложения предприятий НГК идентифицировать
с помощью системы показателей: налоги, извлекаемые государством с реализуемых
углеводородов; налоговая нагрузка по отношению к выручке; рентабельность продаж;
рентабельность затрат (последний показатель часто является более информативным).
Выявлено и раскрыто, что объемные характеристики налоговой нагрузки определяет не
только экспорт нефти, но и весь ассортимент реализуемой продукции. Это позволило
доказать, что система налогообложения в сфере недропользования стимулирует
государство и предприятия НГК к наращиванию в экспорте продуктов сырьевой
направленности, а не высококачественных нефтепродуктов.
На основе исследования динамики денежного агрегата М2 в России обосновано, что повышение бюджетных расходов, детерминированное предлагаемой модернизацией
системы налогообложения недропользователей, не вызовет существенного повышения уровня инфляции.
-
Обосновано, что расходование нефтегазовых доходов для финансирования предприятий реального сектора следует осуществлять на основе бюджетирования, ориентированного на результат. Это позволило разработать схему перехода от сметного финансирования к программно-целевому способу формирования и исполнения бюджета с оплатой фактически оказанных услуг организациями, работающими по государственным (муниципальным) заданиям. Выявлено и раскрыто, что одним из основных ограничений процесса внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, являются недостатки методологического обеспечения оценки эффективности реализации государственных целевых программ. Обосновано, что внедрение программного бюджета позволит обеспечить интеграцию стратегического и бюджетного планирования.
-
Разработана и научно обоснована система мероприятий, направленных на совершенствование подходов к оценке эффективности расходования бюджетных средств в процессе решения задач государственных программно-проектных инициатив и методического обеспечения их реализации. Она включает в себя: обеспечение сравнения итоговых результатов с целевыми индикаторами, отвечающими определенным требованиям; регламентирование формализации оценки достижения поставленных в программе целей, что позволит исключить лоббистский подход к ней; инициирование инвентаризации паспортов программ на предмет формирования реестра целевых индикаторов, их значений и источников публикации; создание сайта, на котором возможно аккумулирование информации из паспортов всех реализуемых в стране программ, что даст возможностьвцентрализованном порядке проводить мониторинг исполнения программ исвоевременно разрабатывать методические рекомендациипо их реализации; регламентирование, что разработчиком программы, исполнителем и оценщиком эффективности ее реализации должны выступать три не связанные друг с другом стороны; и др.
Обоснованность полученных результатов подтверждается критически
переработанными теоретическими позициями, тщательной проработкой российских и
международных нормативно-правовых и программно-проектных положений
государственной бюджетно-налоговой политики, обсуждением результатов на научно-практических конференциях, семинарах и форумах, публикациями в научных изданиях, в том числе включенных в список ВАК Минобрнауки России.
Достоверность полученных результатов обеспечена достаточной
репрезентативностью информационно-эмпирической базы, содержательным анализом выявленных фактов и закономерностей формирования и расходования нефтегазовых
доходов федерального бюджета РФ, использованием статистических методов обработки полученных эмпирических данных и программного инструментария Microsoft Excel.
Теоретическая значимость результатов исследования состоит в приращении научных знаний в области теории государственных и муниципальных финансов, бюджетно-налоговой политики, финансового менеджмента общественного сектора Полученные в ходе исследования результаты позволяют теоретически обосновать и развить методическое обеспечение процесса формирования и перераспределения нефтегазовых доходов. Исследование дополняет научное представление о факторах, детерминирующих стратегические решения в бюджетной сфере, подходах к использованию нефтегазовых доходов путем предварительной их концентрации и наращивания в специальных фондах, формирует основу для дальнейших исследований вопросов совершенствования бюджетного процесса
Разработанные теоретические, методические и организационно-управленческие основы формирования и расходования нефтегазовых доходов федерального бюджета РФ способствуют решению стратегических программно-проектных инициатив государства, обеспечению экономического роста и устойчивости бюджета, пенсионной системы на этой основе.
Практическая значимость исследования заключается в разработке:
рекомендаций по повышению эффективности управления средствами специальных фондов РФ, формирование которых обеспечено нефтегазовыми доходами;
предложений по модернизации системы налогообложения недропользователей и повышению объёмов налоговых поступлений в бюджеты всех уровней от предприятий НГК;
системы показателей эффективности деятельности, отражающих специфику налогообложения предприятий нефтегазового комплекса;
схемы перехода организациями, работающими по государственным заданиям, от сметного финансирования к программно-целевому принципу формирования и исполнения бюджета с оплатой фактически оказанных услуг;
системы мероприятий, направленных на совершенствование подходов к оценке эффективности расходования бюджетных средств в процессе решения задач государственных программно-проектных инициатив и в совершенствовании методического обеспечения их реализации.
Теоретически обоснованные в диссертации положения и практические решения представляют интерес для органов власти разных уровней при разработке документов в области бюджетной политики, в процессе реализации программно-проектных инициатив и оценки их эффективности.
Основные результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при подготовке бакалавров, магистров и аспирантов в области государственных и муниципальных финансов, финансового менеджмента, бюджетирования.
Область диссертационного исследования соответствует п. 2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов»; п. 2.18 «Механизмы распределения бюджетных средств» Паспорта научной специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические положения и практические выводы исследования отражены в докладах на 7 международных, всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях: «Инновационное развитие современной экономики: теория и практика» (ЕАОИ: Москва, 2011, 2012 гг.), «Партнерство бизнеса и образования в инновационном развитии региона» (ТФ МЭСИ: Тверь, 2011 г.), «Евразийское пространство: приоритеты социально-экономического развития» (ЕАОИ: Москва, 2011, 2012 гг.), «Инновационная политика хозяйствующего субъекта: цели, проблемы, пути совершенствования» (РУДН, ЕАОИ: Москва, 2011 г.), «Экономика, государство и общество в XXI веке» (РГТЭУ: Москва, 2013 г.), семинаре-совещании «О первоочередных задачах органов внешнего финансового контроля» (Счетная палата РФ: Москва, 2012 г.).
Основные положения диссертации использованы при разработке программ дисциплин «Управление финансами и бюджетирование», «Актуальные вопросы международных финансов» магистерской подготовки по направлению «Экономика» в Московском государственном университете экономики, статистики и информатики (МЭСИ), а также внедрены в практику деятельности межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по Центральному федеральному округу, г. Москва (справка о внедрении № 1548/13 от 12.12.2013 г.); Управления по связям с органами законодательной и исполнительной власти Правительства Москвы, г. Москва (справка о внедрении № 1-46-834 от 08.11.2013 г.).
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 8 работах (авторский объем - 4,4 п.л.), в том числе в 5 научных статьях (авторский объем - 2,85 п.л.), опубликованных в рецензируемых научных журналах, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России.
Структура диссертации определена целью, задачами, логикой исследования и включает введение, три главы, заключение, список литературы и приложение.
Современная бюджетная политика Российской Федерации
Бюджетная политика является основой экономической политики государства и отражает его взаимоотношения с различными субъектами экономических отношений. При планировании бюджетной политики государство определяет уровень социальной и экономической стабильности всего общества. Осуществляя бюджетную политику, государство целенаправленно воздействует на экономику, т. е. бюджетная политика выступает инструментом регулирования среднесрочной и долгосрочной стратегии социального и экономического развития государства. Таким образом, стратегия развития самой бюджетной политики формируется на задачах совершенствования и модернизации социально-экономической системы на ближайшую и отсроченную перспективу. Бюджетная стратегия основывается на бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию страны. Инструментами реализации бюджетной политики выступают бюджетные расходы и доходы, налоги, бюджетный дефицит, процентная ставка, государственная собственность. Приоритеты бюджетной политики, как и финансовой политики в целом, не остаются неизменными. Они определяются уровнем общественно-политического развития станы, степенью участия государства в регулировании экономики и социальной сферы, состоянием научно-технической сферы и производств, факторами внешнеэкономического характера. Реализация бюджетной политики нацелена на обеспечение государства финансовыми ресурсами для исполнения им своих функций. Для этого разрабатываются соответствующие мероприятия по организации бюджетных отношений: определяются цели и приоритеты бюджетной политики, разрабатываются механизмы, позволяющие исполнить намеченные планы. Достижение поставленных целей требует постановки и решения задач, затрагивающих все сферы социально-экономических отношений: мобилизация и концентрация финансовых ресурсов государства для финансирования приоритетных направлений бюджетной политики: упорядочение и повышение эффективности государственных расходов; оптимизация бюджетной нагрузки на экономику; развитие и стабилизация социальной сферы. Материальное воплощение бюджетная политика получает через бюджетную систему. Среди проблем действующей бюджетной системы можно выделить следующие: повышение доходности бюджета; оптимизация бюджетных расходов; проблемы сбалансированности государственного бюджета; - управления государственным долгом и пр.
Одним из условий разрешения перечисленных проблем является повышение качества государственных прогнозов социально-экономического развития и принятие взвешенных решений по формированию расходной части бюджета и контролю его исполнения.
Важен комплексный учёт бюджетных последствий проводимых структурных преобразований, как в экономике в целом, так и в социальной сфере. В противном случае бюджет вполне может превратиться в причину макроэкономической нестабильности и социальных катастроф.
Роль бюджетной политики в современных условиях состоит в том, чтобы, сохраняя стабильное макроэкономическое равновесие, уравновешенность (сбалансированность) бюджетной системы, обеспечить результативное, высокоэффективное и прозрачное расходование бюджетных средств, для того чтобы достичь реальных, итоговых и общественно значимых результатов, в свою очередь, ведущих к дальнейшему повышению возможностей развития государства во всех сферах жизни (рисунок 1.2).
Основные задачи бюджетной политики Российской Федерации С одной стороны, бюджетная политика последних лет направлена на восстановление макроэкономической стабильности и окончательного выхода экономики из кризиса С другой стороны, она обращена на решение важнейших задач по инновационному развитию экономики нашего государства с отказом от сырьевой модели развития, а также на решение социальных проблем, как накопившихся прошедшими десятилетиями при административно-командной системе, так и остро стоящими вопросами, «авторство» которых обычно отдают монетаризму 1990-х гг.
Перед бюджетной политикой РФ стоят серьезные вызовы с учетом ситуации в российской и глобальной экономике. Так, модель экономики, основанная на росте нефтяных цен, сегодня явно не срабатывает, возможности по постоянному быстрому росту бюджетных расходов исчерпаны, следовательно, решение видится только в усовершенствовании действующей системы социально-экономического и бюджетного планирования. Для достижения среднесрочных целей необходимо решение следующих задач, сформулированных в Бюджетном послании на 2014-2016 гг. Президентом РФ19: 1) Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как базового принципа ответственной бюджетной политики; 2) Выявление путей оптимизации расходов бюджета РФ; 3) Развитие программно -целевых методов планирования и управления; 4) Принятие решений, обеспечивающих долгосрочную сбалансированность и прозрачность пенсионной системы; 5) Создание новых механизмов финансирования развития инфраструктуры; 6) Переход к формированию государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения; 7) Повышение действенности и результативности налоговой системы; 8) Совершенствование межбюджетных отношений; 9) Обеспечение принципа прозрачности (открытости) бюджетов и бюджетного процесса 19 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 13.06.2013 г. «О бюджетной политике в 2014-2016 годах». Рассмотрим подробнее содержание наиболее значимых из перечисленных задач. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы. В ближайшие годы российская экономика столкнётся с сокращением доходов от продажи ресурсов, причем это затронет не только текущие доходы, но и накопленные ранее резервы. Таким образом, государству необходимо прибегнуть к политике в области расходов, которая позволит, не допуская обострения социальных проблем, стимулировать рост внутреннего спроса и производства Однако политика такого типа не должна способствовать как излишнему росту дефицита бюджета, так и ультрабыстрому темпу повышения государственного долга
Начиная с 2000 г. вплоть до текущего мирового финансового кризиса из года в год расходы федерального бюджета неизменно увеличивались. Рост расходов опережал темпы роста экономики и фактически затронул все Сегодняшняя насущная задача правительства - необходимость переформатирования бюджетной политики, приспособления её к периодам невысоких государственных доходов21. Ближайшие годы будут переходным этапом, когда правительство стоит перед неизбежностью осуществления стимулирующей бюджетной политики и восстановления в полной мере макроэкономической устойчивости. Компромисс между этими направлениями может быть достигнут при последовательном сокращении бюджетного дефицита После завершения переходного периода, возможно, надо будет вернуться к принципам бюджетной политики, зафиксированным в БК РФ в 2008 г.22, так как расходы федерального бюджета должны находиться на уровне суммы нефтегазовых доходов и нефтегазового трансферта - 3,7% ВВП и финансирования дефицита за счёт прочих источников (в основном долговое финансирование)- г% ВВПР.
Роль федерального бюджета в социально-экономическом развитии страны: отечественный и зарубежный опыт
В условиях рыночной системы хозяйствования подразумевается свободное движение товаров и капитала, спонтанное установление отношений между участниками процессов производства, натуральных и стоимостных пропорций35. Однако неконтролируемый обществом частный капитал, как известно, не только не в состоянии разрешить большинство социально-экономических проблем, но и в силу своего характера препятствует прогрессивному развитию социальной сферы. В этой связи государство как гарант свобод и прав граждан должно осуществлять не только прямое государственное регулирование, используя законодательные и иные нормативные акты, но и косвенное финансовое регулирование, воздействуя как на экономические, так и социальные процессы36. Косвенное финансовое регулирование претворяется через кредитно-финансовую политику, посредством государственного (центрального) бюджета и связанной с ним системой налогов. При проведении налоговой политики важными рычагами воздействия служат налоговые ставки и льготы. Используя налоговые ставки и льготы, государство имеет возможность оказывать влияние как на предложение и спрос отдельных видов товаров и услуг, так и на объем производства в целом. Расходуя бюджетные средства, государство проводит финансирование госпрограмм, благоприятствующих улучшению тех или иных сфер экономики, повышая тем самым их эффективность. Государство может субсидировать отдельные предприятия и даже целые отрасли. Льготные беспроцентные кредиты и гарантии по банковским ссудам также относятся к рычагам государственного воздействия37. Централизуя и распределяя денежные средства, государство получает возможность корректировки саморегулирующегося действия рыночного механизма. Собираемые через государственный бюджет и государственные внебюджетные фонды средства используются для расходов на общегосударственные нужды, которые за счёт частного предпринимательства не могут быть удовлетворены. К ним, в частности, относятся государственное управление, общественная безопасность, социальные программы, здравоохранение, экология, оборона и др.38 Перераспределение ресурсов между сферами экономики,отраслями,социальными группами и территориями служит важнейшим рычагом реструктуризации экономики, реализации различных целевых и научно-технических программ39. Таким образом, система государственного регулирования экономики в России сегодня - это механизм перераспределения доходов, целью которого должно быть обеспечение экономического роста, полной занятости и увеличения национального богатства Сбор средств в бюджете позволяет государству претворять в жизнь социальные программы по развитию здравоохранения, образования, культуры, решению жилищных проблем, поддержке имеющего низкие доходы населения. Очевидно, что функция государственного управления финансами разнится с другими государственными функциями и заключается в частности в оказании населению (обществу в целом) нерыночных услуг, перераспределении собственности, доходов. Эта сфера государственного управления от с помощью налогов и иных обязательных платежей. Кроме создания условий для экономического развития и сглаживания последствий мирового финансового кризиса, направленность бюджетной политики заключается в применении бюджетных средств ради обеспечения социально-экономической стабильности. Однако современная российская практика показывает, что в расходовании средств государственного бюджета имеют место вопиющие нарушения. В подтверждение приведём мнение известного экономиста: «Но главное - нынешние расходы бюджета, в огромной степени коррупционные. Когда мы говорим о борьбе между сторонниками социальных расходов и сторонниками расходов на оборону, надо понимать: это производит впечатление борьбы сторонников воровства на обороне и воровства на социальной сфере. На деле, система финансирования российской экономики цинична Российское государство собирает все деньги у бизнеса и вывозит за границу (в Резервный фонд, Фонд национального благосостояния) - размещает в ценных иностранных бумагах. В итоге эти деньги оказываются влитыми в финансовую систему развитых стран. Они там прокручиваются и предоставляются в кредит российским же субъектам экономики. Это просто бред…»40. Характеристика, возможно, выглядит резко, однако её суть, скорее всего, верно отражает современную ситуацию. Исследование проблем долгосрочных инвестиций и структурной перестройки экономики показывает, что доля государственных инвестиций в их общем объеме в последние годы составляет от 20 до 40%.
Государственные финансы, их базис - бюджет страны - влияют на основные экономические индикаторы по причине того, что само государственное управление является атрибутивной составляющей экономики, принимающей участие в общем кругообороте товаров, доходов и расходов41. Государственные финансы влияют на эко - при увеличении государственных расходов уровень совокупного спроса растет, и, как следствие, происходит рост объема выпуска продукции и занятости; - высокий уровень налогообложения (чистых налогов - суммы, которую частный сектор уплачивает правительству, за минусом учета величины всех трансфертов) способствует сокращению личных располагаемых доходов домашних хозяйств, сокращению расходов, выпуска продукции и занятости42. Фискальная (налогово-бюджетная) политика правительства, определяемая ее шагами в области налогообложения, государственных расходов, должна быть направлена на стабилизацию, экономический рост, антиинфляционную политику и подъем деловой активности. При этом политика стабилизации (как и политика экономического роста43) предполагает «использование фискальных и кредитно-денежных мер поддержки стабильного уровня цен, предельного приближения ВВП к его потенциальному уровню, обеспечения занятости»44.
Государственная политика стимулирования экономического роста направлена на обеспечение реализационных мер для увеличения ВВП, в то время как политика ограничения деловой активности (сдерживающая) приводит к уменьшению уровня валового внутреннего продукта по сравнению с потенциальным. Итак, стимулирующая фискальная политика проводится при экономическом спаде, реализуется посредством увеличения государственных расходов и снижении налогов, что приводит к возникновению дефицита бюджета, а сдерживающая фискальная политика проводится в условиях инфляции, вызванной избыточным спросом при «перегреве» экономики, направлена на рост чистых налогов, сокращение правительственных закупок, что и приводит к бюджетному профициту. Учитывая тот факт, что влияние стимулирующей и сдерживающей фискальной политики неотъемлемой частью связано с изменением бюджетного сальдо (дефицитом/профицитом), это влияние обусловливается методами финансирования бюджетного дефицита и направлений применения бюджетного излишка. При дефиците бюджета для его покрытия государство применяет такие методы, как внутренние и внешние заимствования, денежную эмиссию. Государство прибегает к займам, путем выпуска государственных ценных бумаг. Главная цель государственных ценных бумаг – финансирование бюджетного дефицита. Однако займы такого рода обусловлены ростом спроса на деньги, что в конечном результате приводит к увеличению величины равновесной процентной ставки. Поскольку величина инвестиций с ростом процентных ставок уменьшается, конкуренция государственных ценных бумаг на денежном рынке ведёт к сокращению инвестиций45. Причём «эмиссия денег для покрытия бюджетного дефицита не связана с уменьшением инвестиций и в этом отношении оказывает более существенное воздействие на совокупный спрос, чем увеличение государственных займов»46. Тем не менее денежная эмиссия вызывает значительное развитие инфляционных процессов, что вызывает рост цен на товары и услуги и резко повышает уровень неудовлетворенного платежного баланса. Из-за этого государство, как правило, не использует этот метод. При возникновении избыточного спроса, который приводит к взлету цен (инфляции), государству необходимо направить усилия для появления бюджетного избытка. Если правительство использует профицит для погашения задолженности, то денежные средства вновь будут направлены в обращение, что увеличит денежную массу и выступит мерой антиинфляционного воздействия. Однако правительство может изъять излишек доходов бюджета из обращения, что даст более существенный антиинфляционный эффект по сравнению с вариантом использования излишка для погашения государственного долга, так как в этом случае деньги не возвращаются в оборот47.
Характеристика денежных фондов, формируемых за счет средств нефтегазовых доходов
Специальные фонды благосостояния действуют во многих странах мира, ставят перед собой различные цели и располагают разнообразными источниками их доходов. Многие фонды направлены на выполнение социальной и стабилизационной функции, сбережений части доходов населения для будущих поколений, а также финансировании пенсионной системы. Специальные фонды многих стран, чья экономика зависит от экспорта топливно-энергетических ресурсов, как правило, разделяются для решения стабилизационных задач и формирования сберегательной части. Исходя из формирования доходов многих стран, экспортирующих невоспроизводимые природные ресурсы, и их последующего распределения, фонды следует разделить на три основных типа 120: 1) ориентированные на обеспечение краткосрочной и среднесрочной макроэкономической стабильности (резервный фонд Кувейта, стабилизационный фонд Чили, нефтегазовые фонды Казахстана, Азербайджана и т.д.); 2) направленные на образование долгосрочных сбережений, например для обеспечения финансовой сбалансированности пенсионной системы (резервный фонд Ирландии, Фонд национального благосостояния РФ и т.д.); 3) инвестиционные фонды (инвестиционный фонд Сингапура). Фондов, выполняющих только инвестиционную функцию, мало. Появление их, как правило, связано со слабым развитием экономики, неустойчивостью её и политической ситуации. Такие фонды, в принципе, можно отдельно не выделять, поскольку инвестиционную функцию, так или иначе, выполняют все рассматриваемые денежные фонды
Как правило, фонды осуществляют не одну целевую функцию, а сразу несколько, например Глобальный фонд Норвегии (бывший Государственный нефтяной фонд) реализует как стабилизационную и сберегательную, так и инвестиционную функцию. В зависимости от экономического состояния страны инвестиционная стратегия фондов может существенно изменяться. В период кризиса стратегия фондов трансформировалась: произошел коренной переход от стратегии долгосрочного сбережения средств, что обеспечивало бы максимальный инвестиционный доход, к стратегии инвестирования в высоколиквидные активы, чтобы располагать в нужный момент необходимыми средствами для поддержки экономики в период спада В состоянии нестабильности экономики необходимо рационально использовать средства этих фондов для вспомогательной «страховки» от шоков, негативно влияющих на экономику. Так, возможно, увеличится доля активов, вложенных в инструменты с фиксированной доходностью, вместо вложений в акции, чья доля, согласно инвестиционной стратегии, должна составлять не менее 60%121. В период мирового финансового кризиса произошло существенное сокращение средств многих специальных фондов, поскольку странам пришлось использовать эти средства для поддержки экономики, путем: - расходования средств государственного фонда, направленного на покрытие дефицита бюджета; - вложения средств в активы банковской системы, а также инвестиций в другие активы внутри страны для поддержки компаний и предприятий в целом. Второй случай предполагает изменение состава инвестиционного портфеля, формально прямого расходования средств фондов не наблюдается. Многие страны использовали второй метод, например Саудовская Аравия, Китай и Россия, но только в части использования средств фондов национального благосостояния. Прямое расходование средств использовали в основном станы - экспортеры нефти и газа, такие как Казахстан и Азербайджан, когда оказались в ситуации вынужденного покрытия бюджетного дефицита на фоне дополнительных расходов в рамках антикризисной политики. В России при использовании средств Резервного фонда также пошли первым путем. По экспертным оценкам122, в период финансового кризиса, включая 2009 г., стоимость активов в обговариваемых фондах всех стран сократилась на 600 млрд долл., или порядка 20%. Совокупная стоимость акций в портфелях этих фондов упала на 45% и на 18% -облигаций. Следует отметить, что потери фондов отчасти происходили за счет применения средств фондов для поддержки экономической и финансовой стабильности. Поскольку страны нуждались в средствах для реализации программ, направленных на поддержку экономики, портфели фондов были вынуждены распродаваться в период кризиса, когда стоимость активов была максимально низкой, хотя изначально такие портфели были рассчитаны на извлечение высокого инвестиционного дохода в долгосрочном периоде. Однако благодаря именно этим возможностям стала очевидна важная стабилизирующая роль фондов. На начало 2012 г. общий объём средств рассматриваемых фондов в мире составил около 4758 млрд, долл., из них 2654 млрд долл. - средства нефтегазовых фондов123. Объёмы фондов в разных странах существенно варьируются. Так, в Норвегии объём фонда превышает 100% ВВП, в Азербайджане - около 40%, в России суммарный объём Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ФНБ) с учётом перечисления дополнительных доходов за 2011 г. в Резервный фонд в январе 2012 г.-около 8% ВВП124. Система формирования и расходования средств нефтегазового бюджета современной России имеет относительно непродолжительную, но, в силу сырьевого характера экономики страны, интенсивную и порою драматическую историю. Полемика в обществе и среди специалистов по решениям, принимаемым властью в этой области, всегда была острой, не затухает она и сегодня.
В России придерживаются консервативного стиля управления в отношении размещения средств российских нефтегазовых фондов: основное усилие было направлено на сохранение накопленных ресурсов. Следует отметить, что средства Резервного фонда и основной части ФНБ инвестируются в основном в гособлигации США, и только некоторая часть средств ФНБ размещается на депозитах в ГК «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк). Хотя инвестиционная стратегия фондов в России подвергалась развернутой критике до кризиса, например из-за негативного влияния курсовой разницы в период укрепления рубля, однако именно во время мирового финансового кризиса политика такого рода дала возможность: 1) сравнительно безболезненно направить средства Резервного фонда для государственной поддержки бюджета; 2) не только избежать значительных потерь стоимости активов, но и приумножить рублевый объем средств Резервного фонда и ФНБ в период проведения девальвации рубля, благодаря курсовой разнице от переоценки средств этих фондов. В 1998 г. впервые в проекте федерального бюджета РФ фигурировал «бюджет развития». Краеугольной идеей его появления являлось намерение правительства финансировать грандиозные планы реконструкции и развития промышленности (большей частью ВПК), которые должны были сыграть роль «основного звена» цепи, потянув за которое можно обеспечить рост промышленности России в условиях коллапса реформируемой экономики и кризиса 1998 г.
Обоснование необходимости модернизации модели формирования нефтегазовых доходов
Суть дискуссий последнего времени относительно бюджетной политики, если сформулировать её предельно кратко, заключается, на наш взгляд, в следующем: что необходимо считать главной задачей бюджета в условиях глобального кризиса - обеспечение стабильности страны или структурную трансформацию её экономики. Конечно, желательно, чтобы обе задачи решались и были решены одновременно. Но на практике этот главный вопрос формулируется иным образом: каков может быть допустимый риск у бюджетной политики, если даже насущная необходимость модернизации служит оправданием его возникновения? Это сложный вопрос, который, по всей видимости, обосновать теоретически нельзя, и ответ на который даст только сам ход выполнения действующей государственной властью своих решений. На консерватизм бюджетной политики при проведении реформ и принятий решений оказывает влияние отечественный опыт 1980-1990 гг. Хотя, конечно, прошлый опыт не может быть абсолютным критерием при принятии решений по современным проблемам и проблемам будущего. Принятое бюджетное правило, законодательно устанавливающее ограничения на возможность использования нефтегазовых доходов в текущем бюджете и на размеры государственного долга, стало показательным результатом 2012 г. Для бюджета страны, крайне зависящего от ресурсной ренты, этот шаг, наверное, необходим, ибо позволяет несколько ослабить уязвимость её экономики перед внешними шоками. Однако одновременно данное решение жёстко ограничивает возможность поддержки отдельных отраслей экономики, особенно с точки зрения модернизации отраслей, считающихся приоритетными.
Эта поддержка возможна и необходима при проведении в жизнь расходной политики бюджета, особенно при урезании расходов в одних и наращивании их в других сферах экономики. Такие решения всегда болезненны В настоящее время в арсенале у государства значительные ресурсы и относительно небольшой внешний долг. Появляется стремление вести экспансионистскую бюджетную политику179. Это политический выбор, и в 2013-2014 гг., по всей видимости, вопрос о трансформации бюджетного правила выйдет на первый план в правительственной деятельности по формированию и расходованию средств нефтегазовых фондов. Возможно, не лучшим вариантом развития событий станет отказ от действующего в настоящее время бюджетного правила без жёсткого закрепления положения о недопустимости наращивать госдолг.
В этом аспекте необходимо отметить, что сохранение плавающего валютного курса -принципиальное достижение денежной политики Правительства РФ. Рост инфляции в 2012 г., скорее всего, был временным эпизодом, а в 2013 г. и далее она будет снижаться. Важно, что процентные ставки по депозитам достигли положительной зоны и в среднесрочном плане теперь можно денежную политику ориентировать на создание реальных предпосылок по превращению российского рубля в региональную резервную валюту, ввиду того что вопрос об архитектуре резервных валют в условиях перманентного глобального кризиса автоматически попадает в текущую повестку дня. Хотя опять-таки возникают следующие опасения: как известно, поднятие процентных ставок может ощутимо понизить совокупный спрос, что вполне может создать условия для ограничения роста цен на некоторые товары и услуги, особенно на неторгуемые, и заметно затормозить рост экономики. В российских условиях, когда экономика и так демонстрирует невысокие темпы роста, такая дополнительная нагрузка может привести к падению темпов роста экономики до уровня, близкого к нулю. Это горькое лекарство от инфляции может быть опаснее болезни - так как при этом сами по себе эти меры не могут сбить инфляцию до планового уровня, при условии что их уровень не будет поднят до непереносимого. То есть это достижение - в отношении процентных ставок - мнимое, так как фактически это просто элемент скрытого инфляционного таргетирования. Между тем инфляция во многом импортирована, а подъём процентных ставок не окажет никакого воздействия на устанавливаемые международными рынками цены зерна, нефти, газа и топлива Ответственная бюджетная политика особенно важна в решении проблем формирования доходной части федерального бюджета Недостатки в прогнозировании и планировании конечных результатов, так же как неэффективная политика в сфере налогообложения, приводят к общему нерадостному положению в отечественной экономике и вообще в жизненном укладе современного российского общества Нерешённость проблем наполнения доходной части федерального бюджета вызывает необходимость поиска возможностей его увеличения, связанных с деятельностью компаний НГК Необходимо сразу отметить, что проводимая в последние годы нефтегазовыми компаниями информационная обработка общественного мнения, повествующая о непомерной и всё возрастающей налоговой нагрузке на их деятельность, сыграла с ними злую шутку. Биржевые игроки, приняв это за «чистую монету», стали играть на понижение по их акциям, что, в свою очередь, отразилось и на капитализации - она стала падать, за исключением «ТНК-ВР». Так, за 2011 г. по «Газпрому» она упала на 7%- со 170 до 158 млрд долл., «Роснефти» на 19% - со 101 до 82 млрд долл., «ЛУКОЙЛ» на 9% - с 60 до 55 млрд долл., «Сургутнефтегазу» на 25% - с 42 до 31 млрд долл., а по «ТНК-ВР», наоборот, повысилась на 8% - с 45 до 49 млрд долл.
Не подлежит сомнению, что налоговая нагрузка является одним из главных экономических показателей, уровень которой воздействует на результаты деятельности как отдельных хозяйствующих субъектов, так и отраслей экономики в целом. Например, налоговая нагрузка оказывает влияние на наполнение государственного бюджета путем корректировок ставок налогообложения и изменения таможенных пошлин. Несмотря на важную роль данного показателя, у экономистов прослеживается отсутствие единого мнения по уровню и методам её исчисления. По мнению ряда экономистов, налоговую нагрузку следует определять по доле налогов в выручке, других - исчислять её долей изымаемых налогов в прибыли, третьих -соотношением налогов и валовой добавленной стоимости. Из чего можно заключить, что большое количество разногласий разглядывается среди экономистов и при оценке налоговой нагрузки в НГК, где налогообложение особо специфично.
