Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы исследования механизма взаимодействия бюджетной системы рф и коммерческих банков .17
1.1. Система формирования бюджетных полномочий федеральных, региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления 17
1.2. Муниципальная собственность: сущность, состав и источники финансирования 31
1.3. Размещение свободных остатков денежных средств как механизм взаимодействия местного самоуправления с банковским сектором 49
ГЛАВА 2. Исследование механизма формирования местных бюджетов 64
2.1. Формирование доходной и расходной частей местных бюджетов и
регламентации бюджетного процесса 64
2.2. Анализ бюджета муниципального образования 84
2.3. Оценка действующей системы взаимодействия органов местного самоуправления с коммерческими банками и возможности её совершенствования 104
ГЛАВА 3. Разработка механизма взаимодействия органов местного самоуправления и банковской системы 117
3.1. Методологические принципы формирования бюджетной модели взаимодействия государства и коммерческих банков 117
3.2. Показатели эффективности использования временно свободных денежных средств в системе взаимодействия муниципалитета и коммерческих банков .130
3.3. Совершенствование механизма взаимодействия муниципалитета и коммерческих банков... 135
Заключение 150
Библиография
- Муниципальная собственность: сущность, состав и источники финансирования
- Размещение свободных остатков денежных средств как механизм взаимодействия местного самоуправления с банковским сектором
- Анализ бюджета муниципального образования
- Показатели эффективности использования временно свободных денежных средств в системе взаимодействия муниципалитета и коммерческих банков
Введение к работе
Актуальность исследования. Изменения в бюджетной политике государства, а именно перенос значительной финансовой ответственности на региональный и местный уровни, обусловливают необходимость поиска путей достижения сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. В процессе реформирования бюджетно-налоговой системы возникает ряд противоречий в финансовых взаимоотношениях между федеральными и региональными органами власти, что, в свою очередь, влечет возникновение проблем в межбюджетных отношениях по линии «регион - муниципальные образования».
Российское государство в течение последних лет весьма прагматично оценивает значимость совершенствования межбюджетных отношений, предпринимая решительные действия по упорядочению бюджетного устройства и совершенствованию бюджетного процесса, вовлекая в эту деятельность органы государственного управления всех уровней бюджетной системы. К настоящему времени в рамках проводимой бюджетной реформы удалось достичь существенных позитивных результатов на федеральном уровне, в меньшей степени - на региональном и местном. Одной из основных причин наличия финансовых проблем в деятельности местных администраций является несоответствие сложности финансово-хозяйственных задач, возложенных федеральным правительством на органы местного самоуправления, имеющимся в их распоряжении финансовым ресурсам. Результатом данного несоответствия является постоянная недостаточность собственных финансов для покрытия дефицита местных бюджетов. В связи с этим крайне актуальной становится задача привлечения дополнительных ресурсов путём использования механизмов взаимодействия органов местного самоуправления с кредитной системой государства для преодоления возникающего дефицита бюджетов на местном уровне.
Вместе с тем, использование механизма взаимодействия и соответствующих инструментов заимствований в целях обеспечения расходных обязательств органов местного самоуправления сопряжено с рядом нерешённых вопросов, связанных с противоречивостью бюджетного законодательства в части возникновения и расходования бюджетных средств, отсутствием единых стандартов определения эффективности использования привлекаемых субъектами дополнительных ресурсов и несовершенством механизмов заимствований для финансирования дефицитов
бюджетов. Поэтому исследование процессов формирования местных бюджетов с использованием возможностей кредитной системы государства и научное решение проблем совершенствования механизма взаимодействия коммерческих банков и органов местного самоуправления при управлении муниципальными финансами на сегодняшний день является актуальной научной задачей.
Степень разработанности проблемы. Исследование вопросов формирования и совершенствования механизма взаимодействия коммерческих банков с органами местного самоуправления в системе управления муниципальными финансами является относительно новой проблемой, недостаточно разработанной российской экономической наукой.
Теоретическому обоснованию существующих механизмов взаимодействия коммерческих банков и органов местного самоуправления посвящены труды известных финансистов, таких как А.И.Буковецкий, А.Г.Игудин, Т.А.Корчагина, Г.Б.Поляк, В.Г.Пансков, С.П.Солянникова и др. Они первыми начали разрабатывать теоретические подходы к трактовке принципов трансформации отечественной бюджетной системы, отражающих новое государственное устройство России.
В трудах Г.В.Базарова, А.М.Бабич, А.М.Бирмана, М.В.Васильева, А.Г.Грязновой, А.Г.Зверева, Е.В.Коломина, Д.С.Молякова, Л.Н.Павловой, Г.Б.Поляка, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, А.В.Уварова, Б.И.Филимонова, Я.Б.Хесина, Н.А.Ширкевича исследован ряд бюджетных проблем, в частности, особенности несбалансированности бюджетной задолженности и бюджетных обязательств.
Работы И.М.Бусыгина, В.Г.Введенского, А.Г.Гранберга, А.В.Истомина и других посвящены изучению принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах, а также анализу мирового опыта урегулирования и профилактики бюджетной задолженности. На рубеже XX-XXI веков появились труды по специальным вопросам бюджетных отношений в системе национальных финансов и региональной политики. В них достаточно глубоко исследованы вопросы кредиторской задолженности бюджета и бюджетных обязательств. Среди авторов таких работ можно выделить С.Д.Валентея, И.А.Умнова, В.Н.Лексина, Л.Н.Лыкова, Л.В.Сминягина, С.А.Шахрая, А.Н.Швецова. У выше указанных авторов не решалась научная задача взаимодействия коммерческих банков и органов местного самоуправления в бюджетном процессе на уровне муниципального образования.
Цель исследования заключается в решении научной задачи разработки и обоснования механизма взаимодействия коммерческих банков и органов местного самоуправления в бюджетном процессе на уровне муниципального образования.
Цель обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:
-
раскрыть состав, структуру и проблемы формирования доходов и расходов бюджетов муниципальных образований, а также обосновать принципы их эффективного финансирования;
-
теоретически обосновать и раскрыть содержание этапов бюджетного процесса на муниципальном уровне с участием коммерческих банков, в ходе которого обеспечивается снижение дефицита местных бюджетов за счёт доходов от размещения свободных остатков денежных средств по окончанию финансового года на депозитных банковских счетах;
3) обосновать концептуальные положения формирования механизма
взаимодействия органов местного самоуправления с банковской системой,
предложить инструменты регулирования данного взаимодействия;
4) разработать методику организации взаимодействия органов местного
самоуправления и коммерческих банков;
5) обосновать основные направления совершенствования механизма
использования свободного денежного остатка, разработать показатели,
характеризующие эффективность его использования.
Объектом исследования выступают экономические отношения между коммерческими банками и органами местного самоуправления по поводу взаимовыгодного использования временно свободных денежных средств местных бюджетов.
Предметом исследования является механизм взаимодействия коммерческих банков и органов местного самоуправления в процессе управления муниципальными финансами.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды отечественных и зарубежных учёных по вопросам теории государственных и муниципальных финансов, бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ.
Методология исследования основана на общенаучных и специальных методах и приёмах научного познания: анализе и синтезе, индукции и дедукции, конкретизации
и абстрагировании, системном подходе, экспертных оценках, структурно-функциональном анализе.
В работе использовались статистические методы исследования: индексный, корреляционно-регрессионный анализ, анализ рядов динамики, методы прогнозирования, а также табличные и графические приёмы представления статистических данных.
Информационно-эмпирическая база исследования построена на данных Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Банка России (далее - ЦБ РФ), Федеральной службы государственной статистики, Федерального казначейства, Департамента финансов администрации западного административного округа (ЗАО) г.Москвы; статистических материалах внутригородских муниципальных образований (далее - ВМО) в г.Москве; справочных и аналитических материалах всероссийских, международных научных и научно-практических конференций и семинаров; в материалах сети Интернет; данных, полученных диссертантом в процессе исследования.
Научная новизна исследования состоит в разработке и научном обосновании механизма взаимодействия коммерческих банков с органами местного самоуправления, создающего возможности реализации государственных интересов по повышению бюджетной обеспеченности муниципальных образований и снижению дефицита местных бюджетов.
Наиболее существенные научные результаты, обладающие элементами научной новизны и выносимые на защиту:
-
Доказана необходимость совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления и коммерческих банков путём размещения свободных денежных средств бюджетов муниципальных образований на депозитных счетах банков. Это позволит генерировать дополнительные доходы для финансирования социально-экономических программ муниципальных образований.
-
Усовершенствована модель бюджетного процесса на уровне муниципального образования, которая содержит ряд новых элементов, а именно - размещение свободных денежных остатков местного бюджета на депозитных банковских счетах с последующим зачислением начисленных процентов в доход бюджета муниципального образования на очередной финансовый год.
-
Введено в научный оборот и раскрыто понятие «обслуживающий» банк, выявлены его отличительные функциональные особенности от имеющегося понятия «уполномоченный» банк. «Уполномоченный банк» это банк, имеющий специальное разрешение правительственных органов на проведение определённых банковских операций по поручению этих органов, а также банк, представляющий интересы правительства в международных финансово-кредитных организациях. «Обслуживающий» банк взаимодействует с контрагентами, работающими с муниципальными образованиями в целях исполнения бюджета. Такое взаимодействие способствует расширению конкурентной среды коммерческих банков. На обслуживающий банк может быть возложено кассовое исполнение местного бюджета и кассовое обслуживание органов местного самоуправления; размещение (инвестирование) свободных остатков средств местного бюджета с обязательным зачислением доходов в местный бюджет; размещение муниципальных облигаций и билетов, муниципальных денежно-вещевых лотерей и др.
-
Разработаны показатели эффективности использования свободного остатка денежных средств, позволяющие оценить возможности органов местного самоуправления по отношению к самофинансированию делегированных государством полномочий в части реализации социально-экономических и программно-проектных инициатив и программ; осуществлять мониторинг и контроль над неиспользованными средствами бюджетов муниципальных образований, размещённых на депозитных банковских счетах; контролировать динамику покрытия дефицита по мере зачисления процентов в доход бюджета муниципального образования.
-
Разработан механизм взаимодействия органов местного самоуправления и коммерческих банков, целью функционирования которого является повышение эффективности использования бюджетных средств и финансовой обеспеченности органов местного самоуправления за счёт введения дифференцированных налоговых ставок по налогу на доходы физических лиц и земельному налогу, закреплённых за муниципальными образованиями в размерах в зависимости от их типов. В результате использования указанных дифференцированных налоговых ставок повышается бюджетная обеспеченность муниципальных образований; при исполнении бюджета с профицитом либо при наличии остатков дотаций вышестоящих бюджетов на конец финансового года посредством инструментов
данного механизма свободные денежные средства временно размещаются на депозитных счётах коммерческого банка с последующим включением начисленных процентов в доход местного бюджета на очередной финансовый год.
Достоверность полученных результатов обеспечена достаточной репрезентативностью информационно - эмпирической базы, содержательным анализом выявленных фактов и закономерностей, использованием статистических методов обработки полученных эмпирических данных и программного инструментария пакета прикладных программ Statistica, Microsoft Excel.
Обоснованность полученных результатов подтверждается критически проработанными методологическими позициями по теме диссертации; тщательной проработкой нормативных правовых и программно-проектных положений; сравнительным анализом разработанного методического обеспечения снижения дефицита местных бюджетов за счёт взаимодействия с банковским сектором; обсуждением результатов на научно-практических конференциях; публикациями в научных изданиях, в том числе включённых в перечень ВАК Минобрнауки России.
Теоретическая значимость работы заключается в развитии теоретических положений государственных и муниципальных финансов, теоретическом обосновании механизма взаимодействия органов местного самоуправления и коммерческих банков в целях обеспечения финансовой устойчивости муниципальных образований и системы показателей оценки эффективности его функционирования.
Практическая значимость результатов исследования. Обоснованные предложения, выводы и рекомендации могут быть использованы:
при разработке документов нормативного правового характера по вопросам регулирования финансовых взаимоотношений между муниципальными образованиями и субъектами кредитной системы;
при разработке стратегии и тактики эффективного использования бюджетных средств на муниципальном уровне;
для совершенствования планирования и прогнозирования использования свободных остатков средств местных бюджетов с целью получения кредитной системой активов, а муниципальными образованиями дополнительного дохода;
в практической деятельности руководителей муниципальными образованиями для создания механизма взаимодействия с кредитными организациями.
Область диссертационного исследования соответствует п.2.3. «Теория, методология, методика финансового планирования на уровне государства и муниципальных образований», п. 10.21. «Банковские ресурсы и их формирование. Политика банка в области привлечения средств. Проблемы эффективного использования банковских ресурсов» Паспорта научной специальности 08.00.10 -«Финансы, денежное обращение и кредит».
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические положения и практические выводы исследования отражены в докладах и получили одобрение на:
VII Международном научно-практическом семинаре «Проблемы трансформации современной российской экономики: теория и практика организации и обеспечения управления» (ИНИОН РАН: Москва, 2008г.);
- Международной научно-практической конференции «Экономико-прикладные
задачи системного управления и логистики» (МФПА: Москва, 2008г.);
X Международной межвузовской научно-практической конференции «Виттевские чтения-2009». «Современная экономика: состояние и перспективы выхода из кризиса» (МБП: Москва, 2009г.);
- VI научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых
учёных «Инновационное развитие современной экономики: теория и
практика»/Международный консорциум «Электронный университет» (ЕАОИ:
Москва, 2010г.);
Международной научно-практической конференции «Евразийское пространство: приоритеты социально-экономического развития» (ЕАОИ, РУДН: Москва, 2011г.);
II Международной научно-практической конференции «Евразийское пространство: приоритеты социально-экономического развития» (ЕАОИ: Москва, 2012г.).
Материалы и научные результаты диссертации используются в учебном процессе МЭСИ и ЕАОИ в курсах «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Оценка эффективности бюджетных расходов и программ», а также внедрены в практику деятельности муниципалитета внутригородского муниципального образования (ВМО) Филёвский Парк в г.Москве.
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 12 статьях (общим объёмом 4,07 п.л.), из них три в журналах (общим объём 0,62 п.л.), рекомендованных ВАК Минобрнауки России.
Структура и объём работы. Логика исследования определила структуру работы, которая состоит из введения, трёх глав, включающих девять параграфов, заключения, списка литературы и шести приложений.
Муниципальная собственность: сущность, состав и источники финансирования
Вместе с тем, использование механизма взаимодействия и соответствующих инструментов заимствований в целях обеспечения расходных обязательств органов местного самоуправления сопряжено с рядом нерешённых вопросов, связанных с противоречивостью бюджетного законодательства в части возникновения и расходования бюджетных средств, отсутствием единых стандартов определения эффективности использования привлекаемых субъектами дополнительных ресурсов и несовершенством механизмов заимствований для финансирования дефицитов бюджетов. Поэтому исследование процессов формирования местных бюджетов с использованием возможностей кредитной системы государства и научное решение проблем совершенствования механизма взаимодействия коммерческих банков и органов местного самоуправления при управлении муниципальными финансами на сегодняшний день является актуальной научной задачей.
Степень разработанности проблемы. Исследование вопросов формирования и совершенствования механизма взаимодействия коммерческих банков с органами местного самоуправления в системе управления муниципальными финансами является относительно новой проблемой, недостаточно разработанной российской экономической наукой. Теоретическому обоснованию существующих механизмов взаимодействия коммерческих банков и органов местного самоуправления посвящены труды известных финансистов, таких как А.И.Буковецкий, А.Г.Игудин, Т.А.Корчагина, Г.Б.Поляк, В.Г.Пансков, С.П.Солянникова и других. Они первыми начали разрабатывать теоретические подходы к трактовке принципов трансформации отечественной бюджетной системы, отражающих новое государственное устройство России. В трудах Г.В.Базарова, A.M.Бабич, А.М.Бирмана, М.В.Васильевой, А.Г.Грязновой, А.Г.Зверева, Е.В.Коломина, Д.С.Молякова, Л.Н.Павловой, Г.Б.Поляка, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, А.В.Уварова, Б.И.Филимонова, Я.Б.Хесина, Н.А.Ширкевича исследован ряд бюджетных проблем, в частности, особенности несбалансированности бюджетной задолженности и бюджетных обязательств.
Работы И.М.Бусыгиной, В.Г.Введенского, А.Г.Гранберга, А.В.Истомина и других посвящены изучению принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах, а также анализу мирового опыта урегулирования и профилактики бюджетной задолженности. На рубеже XX-XXI веков появились труды по специальным вопросам бюджетных отношений в системе национальных финансов и региональной политики. В них достаточно глубоко исследованы вопросы кредиторской задолженности бюджета и бюджетных обязательств.
Среди авторов таких работ можно выделить С.Д.Валентея, И.А.Умнову, В.Н.Лексина, Л.Н.Лыкову, Л.В.Смирягина, С.А.Шахрая, А.Н.Швецова. У выше указанных авторов не решалась научная задача взаимодействия коммерческих банков и органов местного самоуправления в бюджетном процессе на уровне муниципального образования.
Несмотря на широкий спектр теоретических и практических разработок в области бюджетных отношений, многие вопросы изучены недостаточно, являются дискуссионными. В частности, вопросы теории и методологии формирования и функционирования механизма заимствований, как способа достижения сбалансированности бюджетов, устранения бюджетного дефицита денежных средств (БДДС), организационного обеспечения решения социально-экономических проблем, стабилизации и роста экономики в должной мере не рассматриваются, хотя на практике предпринимаются попытки их обоснования, моделирования и реализации. Сегодня отсутствуют действенные механизмы реализации эффективной системы бюджетирования ориентированного на результат, финансирования сферы муниципальных услуг и обеспечительной деятельности местных администраций. На проведение системных преобразований бюджетных отношений нацелен Закон № 83-ФЗ от 8 мая 2010г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Следует подчеркнуть, что в 2000-х годах Правительством РФ в целом успешно реализована Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012г.3 Сформированы основы современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами и новый взгляд на проблемы эффективности расходования временно свободных денежных средств.4 В продолжение намеченного курса разработана новая Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020г.5 базирующийся на таких элементах как институты, инвестиции, инновации, инфраструктура и некоммерческое партнёрство. Однако до настоящего времени планы государства по снижению БДДС в стране ориентированы на узкий государственный сектор, следовательно, здоровая конкуренция в банковской среде за использование временно свободных бюджетных денежных средств остаётся невозможной.
Размещение свободных остатков денежных средств как механизм взаимодействия местного самоуправления с банковским сектором
На уровне муниципальных образований представляется целесообразным усилить организацию контроля над начислением и поступлением земельного налога и налога на имущество физических лиц. Для этого необходимо: систематически проводить мероприятия по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечения их к налогообложению; содействовать в оформлении прав собственности на земельные участки и имущество физическими лицами; установить экономически обоснованные налоговые ставки по местным налогам. При этом важно следовать принципам полноты учёта налогоплательщиков и спецификации налогообложения земельных участков. Эту работу необходимо проводить также при оформлении разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию объектов, так как застройщик обязан представить в органы местного самоуправления правоустанавливающие документы на земельный участок25.
В качестве источников финансирования объектов муниципальной собственности могут выступать различные средства (рис.2). Источники финансирования Местный бюджет Внебюджетные фонды органов местного самоуправления Немуниципальные фонды, образованные сучастием органов местногосамоуправления Независимые фонды (образованные без участия органов местного самоуправления) Финансово-кредитные организации Другие юридические и физические лица
Муниципальные предприятия Рис.2. Источники финансирования объектов муниципальной собственности 25 Мишин С.В. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления //Бухгалтерский учёт в бюджетных и некоммерческих организациях, Калининград: - 2010г. - № 19(259). http://saldo.ru/. Управление бюджетными финансами от имени и в интересах населения должно осуществляться при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов территорий муниципальных образований для предоставления социально значимых услуг, прозрачности и подотчётности налогово-бюджетной политики в целях выравнивания доступа населения муниципальных образований к основным общественным услугам и социальным гарантиям. Одним из главных источников финансирования является местный бюджет. В частности, к местным налогам и сборам относятся: земельный налог; налог на имущество физических лиц; местные лицензионные сборы.
К собственным налоговым доходам местных бюджетов относятся доли федеральных и региональных налогов, распределённые между бюджетами разных уровней и закреплённые за муниципальными образованиями на постоянной основе.
К другим собственным доходам местных бюджетов (неналоговым доходам) относятся: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель; платежи за пользование недрами и природными ресурсами; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты, а также безвозмездные перечисления. На рисунке 3 прослеживается структура финансовых ресурсов местного бюджета в части формирования доходной и расходной базы. Рис.3. Финансовые ресурсы местного бюджета
Местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.26
Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением осуществляются органами муниципального самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Федеральным законом № 181-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.
Субъектами финансирования объектов муниципальной собственности выступают различные представительные и исполнительные органы власти (табл.1).
Как известно, любой бюджет состоит из доходной и расходной частей. При этом применительно к местным бюджетам в связке «доходы -расходы», расходы занимают ведущее место, поскольку их уровень во многом предопределён установленными федеральным и региональным законодательством, нормативами, стандартами и пр.
Направления, объем, и порядок расходования средств местных бюджетов определяются полномочиями, осуществляемыми органами местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998г. N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998г.) (действующая редакция). В числе причин, вызывающих у муниципальных образований бюджетные трудности, необходимо назвать отсутствие заинтересованности муниципалитетов в проведении собственной бюджетной политики. Таблица 1 Субъекты финансирования муниципальных предприятий и учреждений п/п Название субъектов 1 Представительный орган местного самоуправления (префектура) 2 Муниципальные органы управления фондами, в некоторых случаях в лице представительного органа местного самоуправления или главы муниципального образования 3 Органы управления (правления) независимых фондов 4 Органы управления (правления и советы директоров) финансово-кредитных организаций 5 Руководители муниципальных предприятий, органы местного самоуправления (в соответствии с уставами предприятий) 6 Органы управления юридических лиц (советы акционеров, советы директоров, правления, директора, владельцы) 7 Сами физические лица (граждане)
Институты местных бюджетов делится на подинституты: - расходов и доходов местных бюджетов; - дефицита местных бюджетов; - межбюджетных отношений; - местного бюджетного процесса; - гарантий бюджетных прав органов местного самоуправления; - социальной ответственности органов местного самоуправления в финансовой сфере.27
Основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов по удовлетворению бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в РФ: проблемы развития конституционно-правовой модели – М.: монография Издательство: Стаут, 2007; Пешин Н.Л.
Административная реформа и реформа государственной службы в России - вопросы реализации и координации - М.: Стаут, 2006. const@low.msu.ru. муниципальных образований. В настоящее время у органов местного самоуправления нет достаточных финансовых ресурсов для формирования и реализации планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, осуществления капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие экономики соответствующих территорий.
В условиях проведённой муниципальной реформы образовался недостаток доходных источников местных бюджетов, не позволяющих органам местного самоуправления обеспечивать полное и качественное исполнение своих полномочий.
Размещение свободных остатков денежных средств как механизм взаимодействия местного самоуправления с банковским сектором Одним из основных принципов построения и функционирования современной бюджетной системы РФ является принцип самостоятельности бюджетов, т.е. расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами. Однако, данные анализа бюджетов на местном уровне свидетельствуют о том, что это не получает достаточного подтверждения. Недостаток собственных средств местных бюджетов для финансирования деятельности органов местного самоуправления компенсируется значительными объёмами дотаций, субвенций и других видов финансовой помощи местным бюджетам. Не решив данную проблему, нельзя рассчитывать на качественное улучшение механизма бюджетного регулирования, достижения реальной самостоятельности местных бюджетов. Для того чтобы принцип самостоятельности местных бюджетов не носил формального характера, помимо законодательного разграничения доходных и расходных функций между бюджетами различных уровней, необходимо заинтересовать органы местного самоуправления в получении дополнительных источников средств. Эти источники могут завесить от выполнения территориальными единицами таких экономических показателей, как собственные доходы, кассовый план (инкассация торговой выручки), товарооборот предприятий торговли и общественного питания, объем промышленного производства, платные услуги, объем строительно-монтажных работ и др.
Разработка научно обоснованной методики определения нормативов расходования бюджетных средств, учитывающей инфляционные процессы, различие потребностей в социальных расходах, обеспечит объективность в определении размеров минимального бюджета, уменьшить потребность в трансфертах и других видах межбюджетной помощи. Как известно, доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчётам. По окончанию финансового года остаются свободные остатки денежных средств.
Свободный остаток в бюджетной сфере – остаток денежных средств, возникший в результате временного кассового разрыва, под которым понимается краткосрочный (неделя, день, месяц, три месяца) недостаток денежных средств на счёте бюджетной организации для покрытия предъявленных денежных обязательств.
Источником покрытия временного кассового разрыва являются свободные остатки предыдущих лет. Размер свободных остатков бюджета любого уровня, необходимых для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих в течение финансового года при исполнении бюджета, определяются п.4 ст.94 «Источники финансирования государственного бюджета» (далее - БК РФ).
Анализ бюджета муниципального образования
В настоящее время Бюджетный кодекс РФ предоставляет право на размещение бюджетных средств на депозитах в коммерческих банках только Федерации и субъектам РФ, не получающим дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, но ограничивает право финансово устойчивых муниципальных образований размещать временно свободные остатки денежных средств на депозитах в коммерческих банках, что не даёт им возможность получать дополнительный доход для решения важных социальных и других задач, стоящих перед всеми муниципальными образованиями, среди которых можно отметить такие крупнейшие города России как Казань, Липецк, Новосибирск, Уфа, Челябинск и т.д., в которых сосредоточены основные промышленные производства страны, население которых составляет более миллиона жителей.
Действующая редакция ст.236 БК РФ лишает возможности субъекты РФ и муниципальные образования, которым предоставляются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, но имеющим значительные свободные остатки денежных средств по итогам исполнения бюджета на конец финансового года законно получать инвестиционный доход.
Целесообразно было бы разрешить субъектам РФ, не получающим дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности или получающим дотации в размере не более 20 % объёма собственных доходов размещать свободные остатки денежных средств на банковских депозитах. Необходимо обратить внимание на то, что значительные остатки бюджетных средств в течение финансового года накапливаются и лежат «мёртвым грузом» на казначейском счёте. Так в 2007г., в среднем остатки в городах с населением свыше 1 млн. человек на конец каждого месяца составляли около 1 млрд. рублей в связи с тем, что действующее бюджетное законодательство не предоставляет возможности эффективного их использования в интересах соответствующего административно-правового образования, в 2008г. уже 1,5 млрд. рублей, в 2009г. – снижение снова до 1 млрд. руб. за счёт перераспределение в вышестоящие бюджеты на выравнивание в период кризисной ситуации, далее снова наблюдается прогрессивное увеличение примерно в 500 млн. руб. в год. Следовательно, расширение возможности получения дополнительного дохода за счёт размещения субъектами РФ и муниципальными образованиями и взаимодействия с банковской системой, создаёт механизм компенсации возможных потерь от влияния негативных макроэкономических факторов.
Органы местного самоуправления имеют те же проблемы что, и региональные субъекты, в зависимости от их территориальной принадлежности, поскольку весь государственный бюджет постоянно трансформируется.
Так, особенностью исполнения бюджета ВМО г.Москвы является законодательная возможность для размещения временно свободных денежных средств на депозитные счета банков. Следует иметь ввиду, что существуют виды сделок, которые может совершать муниципальное образование, например, такие как: продажа акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации, в том числе и по инвестиционному конкурсу; продажа долей, паёв, акций, находящихся в муниципальной собственности в соответствии с действующим законодательством; продажа недвижимого имущества и др., что может способствовать увеличению доходной части их бюджетов. Вместе с тем, органы местного самоуправления не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере, не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. При этом муниципальное образование вправе создавать предприятия, учреждения и организации, участвовать во внешнеэкономической деятельности путём осуществления внешнеторговой деятельности, предоставляет гарантии и льготы участникам деятельности, создаёт страховые и залоговые фонды в сфере внешнеторговой деятельности и иные. Поскольку органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов, то сумма превышения их доходов над расходами по результатам отчётного года не подлежит изъятию ни федеральными органами государственной власти, ни органами государственной власти её субъектов.
Таким образом, следует полагать, что законодательно муниципальное образование имеет право размещать свободные средства местного бюджета в уполномоченном банке, так как муниципальному образованию предоставлено право как самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов, так и самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшихся в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов, но фактически, те же законодательные Положения и акты одновременно такой возможности не дают. Как следствие, свободные остатки на сегодняшний день фактически используются только для сокращения (покрытия) временных кассовых разрывов при БДДС, что приводит к дефициту бюджета при наличии свободных средств.
Показатели эффективности использования временно свободных денежных средств в системе взаимодействия муниципалитета и коммерческих банков
Реформирование экономических отношений в России на рыночных принципах решило некоторые, возникшие в недрах прежней системы хозяйствования проблемы развития экономики, но породило новые. Это, прежде всего проблема слабой инвестиционной активности.
Особую остроту эта проблема приобрела на региональном и местном уровнях, в тех субъектах федерации и муниципальных образованиях, где отсутствуют крупные экспортно-ориентированные предприятия, способные самостоятельно удовлетворять свои инвестиционные запросы и инвестировать средства в развитие региональной и местной инфраструктур.55 Банковская система в рыночной экономике играет весьма существенную роль в решении инвестиционных проблем. Одна из особенностей современной банковской системы России - крайне неравномерное территориальное распределение кредитных организаций, их высокая концентрация в отдельных субъектах и крупных региональных центрах, главным образом в городах Москве и Санкт-Петербурге.
В 2010 году количество действующих банков сократилось на 46 единиц – до 1012 организаций (см. таблицу 5).
В течение года были отозваны (аннулированы) лицензии у 28 кредитных организаций; в связи с реорганизацией в форме присоединения исключены из Книги государственной регистрации 19 кредитных организаций; получила лицензию на осуществление банковских операций 1 новая кредитная организация. Таким образом, в 2010 году продолжилась тенденция последних лет к уменьшению числа действующих кредитных организаций, наблюдавшаяся во
Крупные многофилиальные банки в 2010 году, расширяя своё присутствие на региональных рынках банковских услуг, одновременно проводили политику снижения издержек за счёт оптимизации своих региональных подразделений.56
На долю Москвы приходится основная часть банков России без учёта созданной ими филиальной сети (см. табл. 5).
Количество филиалов действующих кредитных организаций (без учёта ОАО «Сбербанк России») снизилось с 2538 до 2352 (на 7,3%). Сбербанк России также продолжил работу по оптимизации филиальной сети, в результате количество филиалов банка за 2010 год сократилось на 71 (на 11,0%). Одновременно с сокращением количества филиалов в 2010 году увеличилось число дополнительных и операционных офисов. Общее количество внутренних структурных подразделений 10 кредитных организаций за год выросло на 884 единицы и на 01.01.2011г. составило 38 431.
В результате в Российской Федерации за 2010 год количество структурных подразделений банков увеличилось с 26,5 до 27,1 в расчёте на 100 тыс. человек. По состоянию на 01.01.2011г. удельный вес прибыльных региональных банков в общем числе действующих региональных банков повысился до 90,8% (против 90,3% на 01.01.2010г.), в активах региональных банков – до 95,2%. Вместе с тем в целом ряде регионов остаётся острым вопрос обеспеченности банковскими услугами. Доля банков находящихся в Москве без учёта филиальной сети составляет 50,7%. Санкт-Петербург уступает Москве, его доля составляет немногим более 4,6% общего числа кредитных организаций зарегистрированных в стране. К административно-территориальным образованиям с развитой банковской сетью можно отнести Приволжский округ 11.66% и Северо-Кавказский и Сибирские округа 5,6%.58
Многие областные (краевые, республиканские), а отчасти и местные администрации в рамках имеющихся у них полномочий проводили протекционистскую политику59, направленную на всемерное поощрение создания региональных банков и препятствование проникновению на их территорию сильных иногородних банков. Со временем такая политика выявила свою несостоятельность, и региональные администрации, осознав маломощность созданных под их покровительством территориальных банковских структур, начали контактировать с иногородними, в основном московскими и санкт-петербургскими банками, обеспечивая их филиалам режим наибольшего благоприятствования. Предполагалось, что с помощью этих банков, накопивших значительный опыт работы и располагающих крупными капиталами, удастся поправить финансовую ситуацию в регионах. Наметилась тенденция к росту влияния иногородних банков и дочерних
Центральный банк Российской Федерации. ЦБ РФ «Отчёт о развитии банковского сектора и банковского надзора в 2010 году. (книжн.). Экономическая политика государства, направленная на Ограждение национальной экономики от иностранной конкуренции. Толковый словарь Ожегова С.И. Ожегов Н.Ю. Шведова. финансово-промышленных структур на экономику регионов через приобретение крупных пакетов акций местных предприятий, занятых производством электроэнергии, добычей и переработкой предназначенного для экспортных поставок сырья. Деятельность филиалов иногородних банков неоднозначно влияет на экономику регионов и, соответственно муниципальных образований. В предоставлении кредитов местным предприятиям филиалы иногородних банков почти полностью оттеснили на задний план региональные кредитные организации. Во многих административных районах местная экономика обслуживается зачастую единственным банковским учреждением, в роли которого выступает соответствующее территориальное подразделение регионального отделения Сберегательного банка РФ. Из-за чрезмерного числа местных банковских учреждений, распыляются ограниченные кредитные ресурсы, дробится клиентская база, создаются условия для недополучения бюджетом налогов.
Сосредоточение денежного оборота региональных и местных хозяйств, преимущественно в иногородних банках, предполагает заключение специальных договоров между ними и территориальными администрациями, которым принадлежит право выбора подходящих для этой цели структур. По целому ряду позиций подобному предназначению более других соответствовали бы финансово устойчивые региональные банки. Они имеют тесные, в том числе неформальные, связи с субъектами реальной экономики, свободно ориентируются в обстановке на местах и не ограничены в тех полномочиях, которые имеют филиалы иногородних банков. Кроме того, территориальным администрациям легче договориться с ними по вопросам их практического участия в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований, поскольку интересы региональных банков кардинальным образом не расходятся с интересами территорий.
