Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 13
1.1. Бюджет как основа реализации социально-экономических интересов общества 13
1.2. Эволюция бюджетного устройства России 27
1.3. Организационно-правовая регламентация бюджетной системы 45
ГЛАВА 2. ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФЕДЕРАТИВНОЙ МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА 63
2.1. Роль принципов федерализма в формировании многоуровневой бюджетной системы 63
2.2. Исследование современных тенденций бюджетной децентрализации в Российской Федерации 79
ГЛАВА 3. ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА 102
3.1. Национальные особенности бюджетных отношений в странах с федеративным устройством 102
3.2. Развитие межбюджетных отношений в России в условиях реформирования бюджетной системы 124
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 151
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 159
ПРИЛОЖЕНИЕ 170
- Бюджет как основа реализации социально-экономических интересов общества
- Роль принципов федерализма в формировании многоуровневой бюджетной системы
- Национальные особенности бюджетных отношений в странах с федеративным устройством
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принципиально важным направлением современного развития России как государства федеративного типа, предполагающего децентрализацию финансово-экономических отношений и высокую самостоятельность территориальных образований, является формирование адекватной бюджетной системы, отвечающей общегосударственным, региональным и местным интересам.
Проблема совершенствования бюджетной системы Российской Федерации сопряжена с неполнотой и несовершенством теоретической концепции бюджетного устройства федеративного типа, наличием практических проблем организационного построения федеративных отношений в бюджетной сфере. Современная теория развития бюджетного устройства федеративного государства пока не представляет собой комплексной системы знаний, поскольку не установлено достаточного единства подходов разных авторов к пониманию его экономико-правового содержания, структуры, принципов и механизма функционирования.
Исследования разных аспектов функционирования федеративной бюджетной системы дают существенно различающиеся выводы и результаты. Нередко эти исследования не учитывают их глубинной связи с сущностью и особенностями федерализма, в том числе экономического. В силу этих обстоятельств необходимо комплексное изучение бюджетной системы страны, принципов её построения, направленное на выработку единых подходов в трактовке сущности, экономического содержания и механизма функционирования. При этом следует провести последовательную работу по успешному завершению начатой реформы бюджетной системы, основанной на принципах федерализма, с учетом исторического и международного опыта, широкого спектра территориальных особенностей субъектов Федерации и перспектив социально-экономического развития государства. Научно-
прикладная значимость данного направления исследования представляется достаточно обоснованной.
Степень разработанности проблемы. Теоретические вопросы
бюджетного устройства стали широко рассматриваться в XIX — начале XX века,
хотя и до этого предпринимались отдельные попытки сформулировать и
узаконить принципы построения бюджетной системы, технологию бюджетного
процесса, исследовать воздействие бюджета на финансовое состояние страны,
отдельные отрасли экономики или различные социальные группы населения.
Теоретические и практические аспекты функционирования бюджетов разных
уровней исследовались широким кругом авторов дореволюционной и советской
эпохи: А.М.Александровым, Д.А.Аллахвердяном, М.И.Боголеповым,
А.М.Бирманом, Э.А.Вознесенским, П.П.Гензелем, В.П.Дьяченко,
Е.В.Коломиным, И.М.Кулишером, И.Х.Озеровым, К.Н.Плотниковым,
Г.Л.Рабиновичем, П.Ф.Сенчаговым, В.Н.Твердохлебовым, М.И.Фридманом,
И.И.Янжуль и др. Из современных авторов, которые активно занимаются
исследованием проблем формирования эффективной бюджетной системы и
межбюджетных отношений в РФ, можно выделить О.Б.Богачеву,
О.В.Врублевскую, О.Б.Иванову, А.Г.Игудина, Ю.А.Крохину, А.М.Лаврова,
В.И.Лексина, С.И.Лушина, Л.П.Павлову, В.Г.Панскова, И.В.Подпорину,
Г.Б.Поляка, В.М.Родионову, М.В.Романовского, А.В.Улюкаева, В.Б.
Христенко и др.
Среди наиболее известных зарубежных авторов, внесших значительный вклад в изучение вопросов построения бюджетных систем, правомерно выделить А. Вагнера, К. Викселя, С. Вобана, Г. Жеза, Р. Масгрейва, Ф. Нитти, А. Пигу, К. Pay, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, М. Фридмана и др.
Вместе с тем происходящие в России коренные социально-экономические преобразования требуют всестороннего исследования проблем построения бюджетной системы с учетом особенностей федеративного типа государственного устройства РФ и выработки приоритетных направлений повышения бюджетной самостоятельности и самообеспеченности регионов.
Актуальность и высокая значимость указанных проблем развития бюджетного устройства для современного этапа развития Российской Федерации предопределили выбор темы диссертационного исследования, его цели и задач. Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в развитии теоретико-методологических основ построения и функционирования российской бюджетной системы, предполагающей формирование эффективно действующих федеративной модели бюджетного устройства и механизма межбюджетных отношений, базирующихся на принципах бюджетного федерализма.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих взаимосвязанных задач:
теоретического переосмысления социально-экономического содержания бюджета и бюджетной системы;
рассмотрения основных этапов становления федеративной модели бюджетного устройства России;
исследования организационно-правовой регламентации бюджетной системы;
изучения принципов федерализма и их значения в формировании многоуровневой бюджетной системы;
анализа распределения доходов и расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ в современных условиях;
обобщения зарубежного опыта бюджетной децентрализации и функционирования бюджетных систем государств федеративного типа;
разработки комплекса мер по трансформации отечественной модели бюджетного устройства и системы межбюджетных отношений.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является бюджетное устройство России, основанное на принципах федерализма и межбюджетного регулирования. Предметом исследования выступают денежные отношения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями по поводу формирования эффективной
модели бюджетного устройства, направленной на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления, снижение межбюджетных потоков денежных средств, полную реализацию принципов построения бюджетной системы.
Теоретико-методологическую основу исследования составили фундаментальные разработки в области теории и практики финансов, бюджета, налогов, федерализма, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, являющихся представителями институционального направления и классической школы федерализма; концепции и программы развития межбюджетных отношений и бюджетного федерализма в России; законодательные и нормативные акты органов власти разных уровней по рассматриваемой проблеме.
Диссертационная работа выполнена в соответствии с Паспортом специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздел 2 Государственные финансы, п. 2.3. Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике.
Инструментарно-методический аппарат исследования включает в себя общенаучные и специальные методы и приемы научного познания, в том числе методы абстрагирования, экспертных оценок, историко-диалектического, экономико-математического, статистического, формально-логического и системного анализа, приемы индуктивного и дедуктивного изучения. Они позволили адекватно оценить современное состояние бюджетной системы России, определить основные тенденции и перспективы совершенствования бюджетного устройства страны в условиях трансформации федеративных отношений.
Информационно-эмпирической базой исследования послужили данные Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Федеральной службы по статистике РФ и их территориальных подразделений в Ростовской области и в ряде других регионов России; материалы периодических изданий и
экспертно-аналитических центров и институтов, комитетов и комиссий по бюджетным и налоговым вопросам при законодательных и исполнительных органах власти разных уровней. Обобщена и проанализирована нормативно-законодательная база по финансам, бюджету и налогам, а также по федеративным отношениям и местному самоуправлению.
Рабочая гипотеза состоит в исследовании и развитии теоретико-методологических положений функционирования российской модели бюджетного устройства, которые направлены на формирование эффективно действующей трехуровневой бюджетной системы, учитывающей не только фискальные потребности всех уровней власти и управления, но и необходимость устойчивого роста экономики и бюджетного потенциала территорий. Это требует теоретического переосмысления социально-экономического содержания бюджета и бюджетного устройства в направлении разработки дополнительных критериев и принципов построения бюджетной системы страны и функционирования межбюджетных отношений, учитывающих концептуальные положения бюджетного федерализма и федеративного устройства Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Успешное решение проблем, связанных с разработкой и реализацией теоретических и практических положений по совершенствованию бюджетного устройства, повышению эффективности реализации принципов построения бюджетной системы страны, непосредственно зависит от правильного выбора методологических установок, положенных в основу исследования. Поэтому изучение организации бюджетной системы одновременно усиливает необходимость раскрытия методологических основ этого исследования как важнейшего условия обеспечения эффективного конечного результата. Важными структурными элементами методологии науки являются понятия и категории, с помощью которых обобщаются и систематизируются факты. При исследовании организации бюджетной системы такими категориями выступают
бюджет, бюджетная система, бюджетное устройство, бюджетный федерализм и межбюджетные отношения.
Эффективность организации и функционирования бюджетной системы страны, прежде всего, определяется совокупностью принципов ее построения. Процесс их формирования прошел довольно длинный и противоречивый путь, подчиняясь изменениям и требованиям общественно-политических и финансово-экономических задач, решаемых государством на каждом этапе своего становления и развития. Многие проблемы и недостатки в функционировании современной бюджетной системы России обусловлены недостаточно полной и качественной реализацией выработанных теорией и испытанных на практике многих стран принципов ее построения. В связи с чем важное значение в улучшении механизма бюджетного устройства РФ будет иметь законодательное закрепление и строгое соблюдение предложенных в работе дополнительных принципов (специализации, качественности и подконтрольности, приоритетности расходов, чистоты бюджета, бюджетирования, ориентированного на результаты (или результативности бюджетных расходов), бюджетной ответственности, бюджетного федерализма и др.), отражающих требования рыночной экономики и российской действительности. От прочной и эффективно действующей бюджетной системы зависит успешное выполнение задач социально-экономического развития общества.
Федеративный тип государственного устройства радикально влияет на основы построения бюджетной системы страны, коренным образом изменяя механизм формирования доходов и распределения расходов бюджетов всех уровней. По мере того, как происходит процесс децентрализации финансово-экономических отношений в обществе, от решения проблемы оптимального соотношения средств федерального бюджета и бюджетов территорий во многом зависит сохранение целостности страны, стабильности и управляемости социально-экономической сферы. Сегодня крайне велика роль субъектов РФ в реализации указанных задач. В то же время их эффективность определяется
тем, какие бюджетные средства получают в свое распоряжение региональные органы власти и органы местного самоуправления. С учетом принципов бюджетного и налогового федерализма, опыта построения бюджетных систем ряда зарубежных государств, современного состояния доходной базы территорий в работе предлагается новая структура разграничения налоговых источников доходов между звеньями бюджетной системы страны. Предлагаемая система межбюджетного распределения налоговых доходов служит важным этапом развития полноценной и эффективной модели бюджетного федерализма в России.
Бюджетный федерализм служит одной из ключевых составляющих механизма функционирования федеративного государства. Поэтому принципы, на которых он основывается, не должны противоречить общим принципам федерализма. Под принципами бюджетного федерализма понимаются основы разграничения и распределения доходов и расходов между бюджетами разных уровней, а также бюджетных полномочий между уровнями власти с учетом федеративного начала государственного устройства.
Российская модель бюджетного устройства унаследовала многие черты административно-командной системы управления. Это наглядно проявляется в формах межбюджетных отношений - сохранении превалирующего значения нормативного метода распределения средств и высокой доли трансфертных платежей в доходах нижестоящих бюджетов. Региональные и местные налоговые доходы играют незначительную роль в формировании бюджетов территорий, что свидетельствует о высокой зависимости их от вышестоящего уровня. Современная бюджетная система России имеет тенденцию к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления. Следовательно, наиболее актуальной является задача выработки качественно новой системы бюджетного выравнивания и межбюджетных отношений, обеспечивающих сбалансированность всех звеньев бюджетной системы страны.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в развитии теоретико-методологических аспектов функционирования бюджетной системы России, направленных на формирование эффективно действующих федеративной модели бюджетного устройства и механизма межбюджетных отношений, базирующихся на принципах бюджетного федерализма.
Основные положения диссертационного исследования, составляющие научную новизну, сводятся к следующему:
обоснована авторская позиция сущности дефиниции «децентрализованная модель бюджетного устройства», которая характеризуется как бюджетная система, обусловленная федеративным типом государственного устройства, организованная на принципах бюджетного федерализма и регламентируемая нормами права, позволяющая каждому уровню власти реализовать закрепленные законодательством бюджетные полномочия на самостоятельной основе за счет собственной доходной базы;
сформулированы и аргументированы дополнительные принципы построения бюджетной системы России (специализации, приоритетности расходов, чистоты бюджета, результативности бюджетных расходов, бюджетной ответственности, бюджетного федерализма и др.), законодательное оформление и практическая реализация которых позволит формировать эффективно функционирующий механизм бюджетного устройства федеративного типа, решить многие современные проблемы бюджетного финансирования;
предложена структура разграничения налоговых источников доходов между бюджетами разных уровней РФ, отличающаяся от существующей разделением налогов на федеральные, региональные, муниципальных районов и поселений, учитывающая современные требования к построению бюджетной системы страны и децентрализованной модели бюджетного федерализма, предусматривающая обеспечение собственными бюджетными средствами реализацию функций и задач Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований;
выделены две группы принципов бюджетного федерализма: общие (основаны на принципах федерализма и федеративной модели бюджетного устройства: бюджетная ответственность, законность, сбалансированность, самостоятельность и др.) и частные (базируются на критериях разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней: экономическая эффективность, мобильность налоговой базы, социальная справедливость, субсидиарность, эффект территориальной дифференциации, эффект масштаба и др.), способствующие повышению качества разработки и проведения бюджетной политики страны, направленной на построение децентрализованной бюджетной системы, отвечающей федеративному типу государственного устройства, и минимизацию межбюджетных потоков денежных средств;
разработаны теоретические и практические положения по совершенствованию системы межбюджетных отношений в РФ, включающие, в частности, классификацию бюджетных трансфертов, используемых в российской и мировой практике межбюджетного выравнивания, основанную на специфических признаках и целевом назначении каждого вида трансферта, алгоритм предоставления и оценочные показатели результативности использования межбюджетных трансфертов, позволяющие повысить эффективность управления бюджетными потоками и выбрать наиболее предпочтительную форму финансовой помощи с точки зрения достижения конечной результативности бюджетного финансирования.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что диссертация вносит существенный вклад в развитие теоретико-методологических основ функционирования бюджетного устройства РФ. В ней отражены теоретические положения, направленные на формирование адекватной требованиям федеративного государства модели бюджетного устройства, к которым, в частности, относятся разработка дополнительных принципов построения бюджетной системы, развитие экономического содержания и методологической базы бюджета, бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. Вышеперечисленное может служить
теоретической основой для разработки концепций и программ развития бюджетной и налоговой систем, бюджетного устройства и бюджетного процесса в России.
Практическая значимость выполненного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по реформированию бюджетной системы и существующей модели бюджетного федерализма РФ. Их реализация позволит комплексно подойти к формированию и реализации современной концепции бюджетной политики, а также программ социально-экономического развития РФ и отдельных регионов.
Рекомендации соискателя по решению исследуемых в диссертации проблем могут быть использованы при разработке документов нормативного и программного характера, определяющих направления реформирования бюджетной системы РФ, а также при подготовке учебных пособий, текстов лекций по финансовым дисциплинам.
Апробация работы. Основные положения диссертационной работы нашли отражение в опубликованных работах и выступлениях на общероссийских, межрегиональных и вузовских научно - практических конференциях аспирантов и молодых ученых. Результаты исследования используются в учебном процессе в Ростовском государственном экономическом университете «РИНХ», о чем имеется справка о внедрении.
По результатам диссертационной работы соискателем опубликованы 4 работы общим объёмом 2,8 п.л.
Бюджет как основа реализации социально-экономических интересов общества
Рыночные преобразования, проводимые в Российской Федерации, усиливают значение устойчивого и сбалансированного функционирования бюджетов разных уровней, призванных обеспечивать общегосударственные и территориальные потребности в денежных средствах. В процессе реформы решается ряд важных проблем, связанных с использованием бюджетной системы в перераспределении ВВП, национального дохода в территориальном, отраслевом и социальном разрезах, регулировании воспроизводственных процессов, проведении структурных преобразований в экономике. Бюджет — это сложная система прямых и обратных связей (в денежной форме) в экономике. С одной стороны, он является как бы пассивным следствием процесса перераспределения части вновь созданной стоимости, поскольку связан с объективным фактором существования государства со свойственными ему функциями и задачами, с другой - через мобилизацию доходов в бюджет и финансирование расходов оказывается активное влияние на процессы воспроизводства, спрос и предложение товаров, покупательную способность рыночных контрагентов, уровень жизни населения.
От реального планирования бюджетных показателей, полного и качественного их исполнения, гармонизации межбюджетных отношений и отношений налогоплательщиков с бюджетом, надлежащего соблюдения принципов построения бюджетной системы РФ и бюджетного федерализма, наличия совершенного бюджетного и налогового законодательства в стране во многом зависит исход проводимых рыночных преобразований в России. В этих условиях особенно актуальным стал целый ряд вопросов теоретического характера, касающихся экономической сущности и функций бюджета, принципов построения бюджетной системы, содержания бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.
Успешное решение проблем, связанных с разработкой конкретных предложений по совершенствованию бюджетного устройства, повышению эффективности реализации принципов построения бюджетной системы страны, непосредственно зависит от правильного выбора методологических установок, положенных в основу его исследования. Поэтому исследование организации бюджетной системы одновременно усиливает необходимость раскрытия методологических основ этого исследования как важнейшего условия обеспечения эффективного конечного результата.
Под методологией понимается система способов организации и построения теоретической и практической деятельности, а также учение об этой системе. /143, С.365/. Методологические аспекты есть направления исследования и основы построения знаний о предмете и объекте познания. Использование приемов логики лежит в основе всех существующих методов исследования. Специфическая задача собственно логики, правила которой являются общенаучными методами исследования, заключается в том, чтобы, располагая мысли в определенном порядке и последовательности по содержанию, обнаруживать скрытые за ними связи. Логика определяет структуру исследования.
Следовательно, говоря о методологических аспектах вообще и организации бюджетной системы в частности, мы ведем речь о путях научного исследования, отдельных этапах и стадиях познания исследуемого объекта. От того, насколько методологически правильно выбран и осмыслен этот путь, и будет зависеть успех исследования, т.е. достижение реальных и практически эффективных знаний о бюджете и бюджетном устройстве страны.
Важными структурными элементами методологии науки являются понятия и категории, с помощью которых обобщаются и систематизируются факты. При исследовании организации бюджетной системы такими категориями выступают бюджет, бюджетная система, бюджетное устройство, бюджетный федерализм, межбюджетные отношения и др.
Для раскрытия сущности бюджета представляется необходимым провести краткое историческое исследование относительно самого термина, его возникновения и толкования различными экономистами. Слово «бюджет» первоначально означал «мешок»: при утверждении палатой общин Англии в XVI-XVII вв. субсидий королю канцлер казначейства выходил на трибуну и открывал портфель (мешок) с соответствующим законопроектом. Эта процедура называлась открытием бюджета и с конца XVII в. сама роспись доходов и расходов стала называться бюджетом. /61, С. 14/.
Профессор Парижского университета начала XX в. Гастон Жез в своей фундаментальной работе «Общая теория бюджета», которая была переведена на русский язык и издана в 1930 г., приводит определение бюджета, данное другим французским экономистом П. Леруа - Болье: «Бюджет - это смета предполагаемых доходов и расходов на определенный период времени; это исчисление и сопоставление подлежащих взиманию доходов и предстоящих расходов; это, кроме того, разрешение или приказ подлежащих властей производить эти расходы и взимать эти доходы». «Государственный бюджет, говорит со своей стороны Штурм Р., это акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов» -продолжает он. И на основе проведенного анализа дает собственное определение бюджета: «Следующее определение было бы совершенным, хотя и не в достаточной мере точным: «В современных государствах бюджет представляет собой предположение и исчисление для всех государственных расходов и доходов и разрешение на взимание и расходование для некоторых расходов и доходов». /61, С. 36/. Автор выделяет следующие особенности бюджета как «финансовой программы, плана деятельности» - предвидения, перечисления и сопоставления доходов и расходов.
Роль принципов федерализма в формировании многоуровневой бюджетной системы
Построение федеративного государства предусматривает создание адекватной модели бюджетного федерализма, отвечающей и общегосударственным интересам, и интересам субъектов Федерации, а также местных органов самоуправления. При этом возрастает роль и значение научной разработки современной концепции теории федеративных отношений во всех сферах жизни общества, в бюджетной сфере в особенности.
Для раскрытия сущности бюджетного федерализма следует в первую очередь рассмотреть понятие «федерализм». В энциклопедическом словаре по федерализму дается следующее его толкование: «Федерализм» (от лат. federatio — союз, объединение) - форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, кантонов, земель, республик и т.п.); субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной конституцией, каждый субъект федерации имеет свою правовую и служебную системы; одновременно существует единое федеративное (союзное) гражданство и гражданство союзных единиц». /140, С.244/.
В толковом словаре русского языка федерализм характеризуется как принцип государственного устройства, основанного на федерации, а федерация, в свою очередь, - как «Союзное государство, состоящее из объединившихся государств или государственных образований, сохраняющих определенную юридическую и политическую самостоятельность». /132, С.838/. В зарубежной науке по данной проблеме выделяют труды специалистов в области федерализма Д. Элазара, В. Острома, А. Токвиля и др.
Д. Элазар отмечал, что в узком смысле понятие «федерализм» обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, в широком смысле - сочетание «самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации». /161, С. 109/. В этом понятии он впервые четко сформулировал некоторые аспекты федерализма: с одной стороны, это система взаимоотношений, с другой, сочетание принципов, на которых основывается действие федерализма. Практическое значение имеет выделение принципа соучастия в управлении органов государственной власти, предполагающего конституционное разграничение предметов ведения.
В. Остром характеризует сущность федерализма с такой позиции «чтобы, опираясь на процесс заключения совместного договора - соглашения и объединения людей - установить взаимоотношения самоуправляющегося сообщества». /101, С.21/. В этом определении он трактует федерализм как процесс установления взаимоотношений и выделяет один из возможных способов образования федеративного государства.
Фундаментальным исследованием процесса формирования и развития американского федерализма является известный труд Алексиса де Токвиля «Демократия в Америке». К определяющим показателям федерализма он относит: приоритет прав человека над законами государства; равноправие всех граждан; народовластие; развитое гражданское общество с высоким уровнем образования и науки; разделение властей государства; сильный правопорядок. /130, С. 87/.
Идеи федерализма приобрели широкое распространение в 19 веке, когда специалисты и политики многих стран мира обратились к тщательному изучению устройства и функционирования бюджетной системы США на принципах федерализма. В настоящее время в мире насчитывается свыше двадцати государств с федеративным устройством бюджетной системы (США, ФРГ, Канада, Индия, Россия, Пакистан, Нигерия, Бразилия, Австралия, Мексика, Эфиопия и др.) и охватывает более половины территории земного шара и примерно треть населения земли. /129, С.58/. В последнее время к ним присоединилась Бельгия, которая стала федерацией. Еще большее число стран мира имеют те или иные элементы федерализма.
Процесс становления федеративных государств нельзя считать завершенным. Например, в настоящее время Испания проводит реформу своего государственного переустройства из унитарного типа в федерацию. Возможно по этому же пути пойдет и Украина, где выборы главы государства в 2004 г. выявили слабые места в построении унитарного государства. Даже в уже устоявшихся федерациях в ходе исторического развития постоянно меняются конкретные формы федерализма, отражая различные варианты взаимоотношений между федеральной властью и властями субъектов федерации прежде всего в области бюджета и налогов. Поэтому не существует и единого мнения о числе моделей федерализма. Обычно выделяют три наиболее известные — договорную, централистскую и кооперативную. Им соответствует и определенный финансово-экономический механизм взаимодействия властных структур разных уровней. Таким образом, модель или форма федерализма радикально влияет на организацию бюджетной системы страны и принципы ее построения, т.е. на бюджетное устройство государства.
Национальные особенности бюджетных отношений в странах с федеративным устройством
Дифференциация субъектов РФ по целому ряду показателей социально -экономического развития (например, по итогам 2003 г. разрыв по объему производства ВРП на душу населения составлял в 28,4 раза, промышленной продукции - 138,0, по обороту розничной торговли на душу населения - 26,0, по объему инвестиций в основной капитал - 16,5 раза. /56, С. 51/) требует применения различных подходов и принципов при формировании отечественной модели бюджетной системы. В этой связи представляется обоснованным с теоретической и практической точек зрения изучение различных зарубежных моделей бюджетного федерализма, механизмов регулирования межбюджетных отношений между звеньями бюджетной системы. Начнем наше исследование с бюджетной системы США, которая отвечает требованиям децентрализованной модели бюджетного федерализма.
Центральное звено государственных финансов США включает три уровня: федеральный бюджет, бюджеты штатов и бюджеты местных органов самоуправления. Самостоятельность двух низших уровней по отношению к федеральному относительна и ни в коей мере не является полной. Федеральный бюджет, помимо финансирования общегосударственных нужд и программ, в наибольшей степени выполняет также роль инструмента экономического регулирования. Бюджеты штатов и местных самоуправлений нацелены главным образом на удовлетворение повседневных нужд населения конкретных административно-территориальных образований или единиц в сферах образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, охраны окружающей среды, состояния местных дорог и т. п.
Деление общественных функций между уровнями власти начало складываться после принятия американской Конституции на основе полномочий, сообща делегированных всеми штатами федеративным органам власти и каждым штатом по отдельности — входящим в штаты местным самоуправлениям. За штатами формально остались права и полномочия, не переданные центру и прямо не запрещенные конституцией. На деле возникало множество противоречий и разногласий, иногда имевших весьма существенное значение. Однако все они разрешались в рамках общих конституционных установок, хотя иногда окончательное решение занимало годы и даже десятилетия. /43, С. 8/.
Что касается распределения между бюджетными уровнями конкретных расходных и налоговых полномочий, оно оставалось незавершенным с начала века примерно до 70-х годов, когда был достигнут определенный баланс между бюджетами федерации, штатов и местных самоуправлений по общим масштабам доходов и расходов, распределению бюджетных сфер и по финансовой связи между всеми уровнями. К этому времени наступило очевидное насыщение федерального уровня теми общегосударственными функциями, которые в него оказались включены. Кроме того, в тот же период возросли расходы бюджета на национальную оборону и социальные нужды и появились опасения, что скоро наступит бюджетный кризис, тем более, что начался затяжной период хронических и растущих бюджетных дефицитов федерального бюджета.
Все эти кризисные факторы, не случайно совпавшие по времени проявления, знаменовали завершение длительного периода первичного оформления бюджетной системы США. Бюджетная реформа 1974 г. стала началом второго этапа в развитии государственных финансов США, который можно характеризовать переносом акцента в действиях властей на достижение наиболее эффективного перераспределения бюджетно-налоговых функций между уровнями власти, попытками добиться общей оптимизации правительственных расходов и установить более определенный баланс между бюджетно-исполнительными функциями президентской администрации и контролирующими полномочиями конгресса. /48, С.41/.
Одним из направлений бюджетной реформы и действий администрации и законодателей явилась версия политики так называемого "нового федерализма", разработанная и внедрявшаяся при президенте Р.Рейгане в 80-е годы. "Новый федерализм" берет начало в годы президентства Р.Никсона, а толчок его возникновению дали социально-бюджетные программы, инициированные при Джонсоне под общим наименованием "великое общество". В результате их внедрения значительно повысился удельный вес социальных расходов в федеральном бюджете; а так как это совпало по времени с эскалацией войны в Юго-Восточной Азии и ростом военных расходов, то все это вместе взятое заложило основу роста бюджетных дефицитов и общей бюджетной нестабильности. В числе целей "нового федерализма" было стремление предотвратить эти кризисные явления.
Позже стало очевидным, что решение проблемы следовало искать главным образом не в экономической плоскости, а в сфере политических решений. Прагматичный путь реальной ликвидации дефицита федерального бюджета, найденный только администрацией Б. Клинтона к 1996 финансовому году, благодаря удачному для США стечению международных и внутренних обстоятельств, показал относительно небольшое значение социальных расходов как фактора возникновения и развития бюджетного кризиса 80-90-х годов. Связанные с социальными и военными (война в Ираке и т.д.) программами бюджетные осложнения, если не предусмотреть нужных изменений в бюджетной политике, могут начаться в 2005 г. и усилиться в последующие 10-15 лет. Это, однако, не означало бесполезности поисков таких подходов к государственному финансовому планированию, которые позволили бы сэкономить федеральные средства и повысить эффективность бюджетных затрат высшего и более низких уровней.
