Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 9
1.1. Теоретические аспекты социально- экономического содержания бюджета 9
1.2. Организационно-правовая регламентация бюджетной системы РФ 25
1.3. Таксономические закономерности управления дефицитом бюджета 43
ГЛАВА II. ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Эволюция региональной бюджетной политики России 91
2.2. Современные тенденции формирования бюджетов
территорий 121
2.3. Структурные особенности и нормативное обеспечение
бюджетного финансирования 15 5
ГЛАВА III. РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 176
3.1. Бюджетный федерализм: сущность, критерии, условия реализации 176
3.2. Концептуальные положения реформирования системы межбюджетных отношений 195
3.3. Экономические предпосылки и приоритетные направления повышения бюджетного потенциала субъектов федерации 267
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 322
ЛИТЕРАТУРА 334
ПРИЛОЖЕНИЕ 355
- Теоретические аспекты социально- экономического содержания бюджета
- Эволюция региональной бюджетной политики России
- Бюджетный федерализм: сущность, критерии, условия реализации
Введение к работе
На данном этапе развития РФ стоят весьма сложные задачи, отражающие особенности и трудности переходного периода: необходима скорейшая реализация комплекса мер по социально-экономическому развитию страны; усиление финансово-экономической самостоятельности регионов в рамках единого федеративного государства; стабилизация финансового рынка и др. Обязательным условием успешного их выполнения является преодоление бюджетного кризиса, который наиболее остро проявился, в частности, в резком сужении доходной базы бюджетов всех уровней; увеличении бюджетного дефицита и росте инфляционных источников его покрытия; критическом накоплении государственного долга и росте расходов на его обслуживание; значительном сокращении бюджетных расходов, в первую очередь на инвестиционные цели; передаче на нижестоящие уровни управления расходных полномочий без соответствующего подкрепления их доходными источниками; недостаточной разработанности вопросов разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; обострении противоречий в межбюджетных отношениях и нарастании процессов перераспределения денежных средств по вертикали и горизонтали.
Начиная с 1993 года расходы консолидированного бюджета РФ снизились с 51% до 31% в 1998 году, а в 1999 году ожидаются на уровне 27,7% от ВВП при одновременном его (ВВП) сокращении за это время более чем треть. Резкое уменьшение бюджетных расходов парализует выполнение государством функций, необходимых для устойчивого развития страны, формирования основ рыночной экономики, обеспечения жизнедеятельности общества. Преодоление затяжного кризиса в бюджетной сфере выходит за рамки задач собственно макроэкономической стабилизации. От решения бюджетных проблем зависит будущее России - сохранится ли она как единое государство, развивающееся на принципах подлинного федерализма, или под действием центробежных сил распадется на ряд слаборазвитых территориальных образований. Это связано с низкой эффективностью нынешней модели бюджетного федерализма и форм межбюджетных отношений, несбалансированностью всей российской бюджетной системы, резко обостряющей финансово-экономические и политические противоречия между федеральным центром и субъектами Федерации.
Теоретические и практические аспекты функционирования бюджетов разных уровней, их роль в социально-экономическом развитии общества исследовались широким кругом авторов дореволюционной, советской, современной эпохи: А.М.Александровым, Д.А.Аллахвердяном, М.И.Боголеповым,
В.Е.Богомоловым, В.Г.Болдыревым, А.М.Бирманом, С.Ю.Витте,
Э.А.Вознесенским, П.П.Гензелем, И.Я.Горловым, Л.А.Дробозиной, В.П.Дьяченко, А.С.Игудиным, Е.В.Коломиным, И.М.Кулишерем,
С.И.Лушиным, Ю.И.Любимцевым, Д.С.Моляковым, Н.С.Мордвиновым, И.Х.Озеровым, К.Н.Плотниковым, И.В.Подпориной, Г.Б.Поляком, И.Т.Посошковым, Г.Л.Рабиновичем, В.М.Родионовой, М.В.Романовским, Б.М.Сабанти, Э.А.Селигманом, П.Ф.Сенчаговым, С.А.Ситаряном,
Н.Г.Сычевым, М.М.Сперанским, В.Н.Твердохлебовым, Н.И.Тургеневым, М.И.Фридманом, М.И.Ходоровичем, И.И.Янжулем и др.
Вместе с тем, происходящие в России коренные преобразования во всех сферах жизни общества требуют дополнительного всестороннего изучения вопросов сущности бюджета, его роли в регулировании экономики, выравнивании территориального развития субъектов Федерации; комплексного исследования проблем построения бюджетной системы страны; анализа функционирования бюджетов территорий; содержания бюджетного федерализма и межбюджетных отношений; обоснования новой методологии управления бюджетным дефицитом; выбора приоритетных направлений повышения бюджетного потенциала регионов. Несомненная высокая актуальность и научно-практическая значимость указанных проблем на современном этапе развития Российской Федерации предопределили выбор темы исследования.
Цель диссертационной работы заключается в исследовании теоретических аспектов социально-экономического содержания таких основополагающих понятий, как бюджет, бюджетный дефицит, бюджетный федерализм, межбюджетные отношения и определении на его основе возможных направлений бюджетной реформы, предполагающей усиление роли бюджетных методов регулирования территориального развития, повышение эффективности управления дефицитом бюджета, бюджетного потенциала субъектов Федерации, совершенствование бюджетного устройства РФ и системы межбюджетных отношений.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
? теоретического переосмысления социально-экономического содержания и функций бюджета;
? рассмотрения организационно-правовой базы бюджетной системы РФ и эволюции принципов ее построения;
? обобщения отечественной и зарубежной практики функционирования бюджетов территорий, разработки рекомендаций по использованию положительного опыта в ходе бюджетной реформы;
? изучения современных тенденций формирования бюджетов субъектов Федерации;
? выявления структурных особенностей бюджетного финансирования территориальных программ;
? раскрытия причин и последствий роста бюджетного дефицита, поиска возможных путей построения эффективной системы управления дефицитом;
? анализа развития теории и практики построения российской модели бюджетного федерализма;
? исследования системы межбюджетных отношений;
? определения конкретных возможностей по повышению бюджетного потенциала территорий;
? разработки предложений по совершенствованию бюджетного законодательства.
Объектом исследования явились бюджетная и налоговая системы РФ, функциональная характеристика бюджетов субъектов Федерации, исторический опыт и зарубежная практика решения проблем бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.
В основу экспериментальной базы положены данные Министерства экономики РФ, Министерства финансов РФ, Министерства РФ по налогам и сборам; Министерства экономики и Министерства финансов Республики Дагестан и других республик Северного Кавказа; комитетов по экономике, инвестициям и финансам г.Санкт-Петербурга, Ленинградской области и ряда других регионов РФ; органов статистики, архивные материалы и др.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили положения историко-диалектического, экономико-математического, корреля
ционно-статистического анализа. Обобщена и проанализирована нормативно-законодательная база по экономике, бюджету, налогам, федеративному устройству РФ и региональной политике; монографическая, учебно-методическая литература отечественных и зарубежных авторов по исследуемым вопросам, материалы периодических изданий, экспертно-аналитических центров и институтов, комитетов и комиссий по финансовым, бюджетным и налоговым вопросам при законодательных и исполнительных органах власти разных уровней. Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:
• в результате теоретического обобщения социально-экономического содержания бюджета, комплексного анализа структуры доходной и расходной частей бюджетов субъектов РФ выявлены их функциональные особенности, перспективы усиления роли в регулировании территориального развития;
• на основе исследования эволюции бюджетной системы РФ и практики реализации принципов ее построения обоснованы возможности правовой регламентации бюджетного устройства страны применительно к современным условиям;
• сформулированы концептуальные положения, формы разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней;
• уточнено понятие и определена методологическая база сметно-бюджетного финансирования в условиях переходной экономики;
• впервые в отечественной финансовой науке обоснована и проведена классификация видов и форм бюджетного дефицита по ряду основополагающих признаков, выявлены характерные особенности каждого из них в целях совершенствования практики управления бюджетным дефицитом на уровне Федерации и ее субъектов;
• раскрыты специфика и критерии формирования российской модели бюджетного федерализма, аргументированы условия ее эффективной реализации;
• по результатам глубокого анализа системы межбюджетных отношений в РФ, отечественного и зарубежного опыта бюджетного выравнивания разработаны предложения методологического, правового и организационного характера по реформированию отношений между бюджетами разных уровней;
• усовершенствована методика формирования и распределения трансфертов внутри субъекта Федерации в целях горизонтального бюджетного выравнивания регионов;
• предложена новая методика расчета размера оборотной кассовой наличности бюджетов территорий, гарантирующая финансирование защищенных статей бюджета.
Практическая значимость выполненного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ, методологических основ функционирования бюджетов территорий, повышению их доходной базы, управлению бюджетным дефицитом, гармонизации межбюджетных отношений, усилению бюджетной дисциплины.
Материалы исследования используются в учебном процессе на кафедре финансов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, Ростовской государственной экономической академии, Дагестанского государственного университета, а также в практической работе Министерства экономики и Министерства финансов Республики Дагестан, Государственной налоговой инспекции по РД, комитетов по экономике, инвестициям и финансам Ленинградской области. Автор принимал участие в разработке законодательной базы Ленинградской области по организации межбюджетных отношений.
Основные положения диссертационной работы докладывались и получили апробацию на ряде научно-практических конференций и семинаров в городах Москве, Санкт-Петербурге, Ростове-на-Дону и Махачкале (1993—1999 гг.), международных курсах по Проекту «Управление государственным бюджетом» (октябрь 1998 г., Москва, Финансовая академия при Правительстве РФ; февраль 1999 г., Санкт-Петербург, СПбГУЭФ).
Теоретические выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы федеральными и региональными органами власти, органами местного самоуправления при разработке концепций, программ и практических рекомендаций по преодолению бюджетного кризиса и гармонизации межбюджетных отношений.
Основные положения диссертации нашли отражение в 21 публикации общим объемом 46,7 п.л.
Структура работы обусловлена целью и задачами, поставленными в данном исследовании. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения,
списка литературы и приложений. Объем работы 354 страницы, список использованной литературы 382 наименования, 43 таблицы, 4 схемы, 37 приложений.
Теоретические аспекты социально- экономического содержания бюджета
Рыночные преобразования усиливают значение устойчивого и сбалансированного функционирования бюджетов территорий, призванных обеспечивать общерегиональные потребности. В связи с этим повышаются требования к дальнейшему совершенствованию теории и практики бюджетного устройства Российской Федерации. В процессе реформы решается ряд важных проблем, связанных с использованием бюджетного механизма в регулировании территориального развития, в проведении структурных преобразований в экономике. От правильного и реального планирования бюджетных показателей, полного и качественного их исполнения; гармонизации межбюджетных отношений и отношений налогоплательщиков с бюджетом; надлежащего соблюдения принципов построения бюджетной системы РФ и бюджетного федерализма; наличия совершенного бюджетного и налогового законодательства в стране во многом зависит исход проводимых преобразований в РФ.
В этих условиях особенно актуален целый ряд вопросов теоретического характера, касающихся экономической сущности и содержания бюджета, его функций, принципов построения бюджетной системы, бюджетного федерализма, форм и методов межбюджетных отношений. По этому поводу проф. В.М.Родионова совершенно справедливо заметила, что «... создание бюджетного законодательства требует осуществления глубоких теоретических исследований, которые позволили бы получить обоснованные ответы на вопросы о самом бюджете, формах его функционирования, экономической природе межбюджетных отношений и т.д.» [242, с.6]. В то же самое время, обосновывая определение государственного бюджета, существовавшее при СССР, «как единый централизованный фонд денежных средств государства, используемый на удовлетворение общегосударственных потребностей», как устаревшее и неправильное, в работе, к сожалению, не дается своего определения бюджета, адекватного современным требованиям и российским реалиям.
Для раскрытия сущности бюджета представляется необходимым провести краткое историческое исследование относительно самого термина, его возникновения и толкования различными экономистами. Бюджет («budget»), первоначально означал «мешок» - при утверждении палатой общин Англии в XVI-XVII вв. субсидий королю канцлер казначейства выходил на трибуну и открывал портфель (читай - мешок) с соответствующим законопроектом. Эта процедура называлась открытием бюджета и с конца XVII в. сама роспись доходов и расходов стала называться бюджетом.
Причиной возникновения налогов и формирования бюджета является образование государства, но это не значит, что на всех этапах своего развития оно имело единый финансовый документ, объединявший расходы и доходы. В каждом случае, при появлении расходов государство изыскивало и закрепляло соответствующий доход.
Борьба налогоплательщиков в области налогов и государственных расходов послужила исходной предпосылкой возникновения и развития бюджета и бюджетного права. По словам французского экономиста начала XX в. Г.Жеза: «Исходным пунктом было положение, что налог подлежит одобрению со стороны представителей налогоплательщиков, что далось с немалым трудом. Представители налогоплательщиков стали доказывать, что право вотирования (голосования - авт.) налогов включает в себя право наблюдения за расходованием собранных средств и обсуждение мотивов, вызывающих необходимость данного налога, т.е. следовательно, и данных расходов. Затем они добились прав обсуждения всех доходов и расходов без исключения. С тех пор как представители налогоплательщиков завоевали право регулярно вотировать, только с этого дня бюджет начал свое существование» [88, с.28—29].
Ежегодное утверждение бюджета стало впервые практиковаться в Англии. При этом, периодом, на который он принимался, был определен один год, получивший название финансового, и совпадал с календарным годом.
Эволюция региональной бюджетной политики России
Резкое ухудшение финансово-экономической ситуации в РФ после 17 августа 1998 г. со всей очевидностью свидетельствует не только о наличии и накоплении глубинных его причин, но и о необходимости расширения поиска путей скорейшего выхода из системного кризиса. Закон преемственности и определил одно из направлений нашего исследования: от истории - к современности. Изучение исторического опыта функционирования бюджетов территорий имеет принципиальное значение в разработке теоретических предпосылок и практических решений по совершенствованию бюджетной работы в регионах. За последние годы у нас в стране все чаще обращается внимание на зарубежную практику, которая зачастую внедряется без учета российской специфики и региональных особенностей, что не всегда приводит к желаемым результатам. Богатый опыт развитых стран с рыночной экономикой, бесспорно, полезен для России, но в то же время нельзя ни в коем случае игнорировать и умалять свой отечественный (включая советского периода времени) опыт функционирования и регулирования бюджетов территорий, который изобилует нас интересными и полезными фактами и событиями. В качестве объекта исследования мы выбрали один из ключевых регионов Северного Кавказа - Республику Дагестан. Это связано с тем, что вот уже многие годы ее бюджет формируется в основном (на более чем 80%) за счет средств федерального бюджета. Удельный вес Дагестана в Федеральном фонде финансовой поддержки регионов также очень высок (в 1998 г. он составлял 5,1%, в 1999 г. - 6,9%). Таких дотационных регионов в России сегодня большинство. Каково же было положение бюджетов территорий до и после революции 1917 г.? Как решались тогда вопросы межбюджетных отношений? На эти и на многие другие вопросы функционирования низовых бюджетов находим ответы в проведенном ретроспективном исследовании.
С момента вхождения Дагестана в состав России в 1860 г. последняя стала проводить единую бюджетную и налоговую (податную) политику на его территории с учетом местных реалий, традиций и обычаев. Население области облагалось податью постепенно, с упразднением ханского управления и с освобождением зависимых сословий от повинностей владетельным фамилиям и бекам. При этом оклад подати соразмерялся каждый раз с экономическим положением жителей. Таким образом, во второй половине XIX века впервые в истории Дагестана была установлена унифицированная налоговая система, стала проводиться единая налоговая политика. Принципы налогообложения приобрели более совершенный, цивилизованный характер. Все это заложило основы становления государственных финансов республики.
В это же время власти начали проводить большую работу по разграничению доходов и расходов городов и сельских обществ Дагестана. Были приняты юридические акты, определяющие устройства сел и городов, виды доходов и расходов, относимые к ним, а также порядок и принципы отбывания государственных и общественных повинностей. Так, например, 26 апреля 1868 г. было утверждено «Положение о сельских обществах Дагестана», согласно которому сельское общественное управление состояло из: 1) сельского схода (джамаат), 2) старшины, 3) кадия и 4) судьи. На сельский сход возлагались обязанности назначать сборы на выполнение таких общественных работ, как строительство и ремонт мечетей, дорог и мостов, провод воды и т.д. Он наблюдал за правильным употреблением доходов с общественных имуществ и сборов, занимался раскладкой «казенных податей и повинностей, равно как и общественных повинностей и порядком ведения счетов по ним». Избранный же сельским сходом старшина контролировал сбор и расходование средств, проводил учет в специальной книге учета доходов и расходов [147 с.297]. Такого рода положения были приняты и в отношении городов. Например, по «Положению об управлении городом Темир - Хан - Шурой» (тогдашней столицей Дагестана, ныне г. Буйнакск) от 29 ноября 1866 г., земли в черте города считались навечно личными, если за них вносилась плата в размере 4 коп. за 1 квадратную сажень (2,13 м). За выдаваемые данные об этих землях взималась пошлина, которая полностью поступала в городскую казну. То есть, документом были определены конкретные виды доходов, их размер и суммы расходов с раскладкой по статьям. Так, расходы на управление городом в 1866 г. были установлены в размере 7720 руб., или 5,2% от объема расходов на эти цели по всему Дагестану.
Бюджетный федерализм: сущность, критерии, условия реализации
Проводимые в Российской Федерации радикальные экономические преобразования, ориентированные на рыночные отношения, потребовали разработки новой финансовой, бюджетной и налоговой политики, выступающей важной и составной частью в системе мер государственного воздействия на процессы воспроизводства. Построение федеративного государства с предоставлением максимальной самостоятельности региональным органам власти и муниципальным образованиям в решении социально-экономических задач на подведомственной им территории требует создания адекватной модели бюджетного федерализма, отвечающей и общегосударственным интересам, и интересам субъектов Федерации, а также местных органов самоуправления. При этом возрастает роль и значение научной разработки современной концепции теории федеративных отношений во всех сферах жизни общества, в бюджетной сфере в особенности.
В толковом словаре русского языка федерализм характеризуется как принцип государственного устройства, основанного на федерации, а федерация, в свою очередь, - как «Союзное государство, состоящее из объединившихся государств или государственных образований, сохраняющих определенную юридическую и политическую самостоятельность» [201, с.838]. Понятие «федерализм» специалисты рассматривают шире, чем понятие «федерация». В энциклопедическом словаре по федерализму, вышедшем в 1997 г., дается следующее толкование этих понятий: «Федерализм» (от лат. federatio - союз, объединение) - форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, кантонов, земель, республик и т.п.); субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной конституцией, каждый субъект федерации имеет свою правовую и служебную системы; одновременно существует единое федеративное (союзное) гражданство и гражданство союзных единиц» [308, с.244].
В настоящее время в мире насчитывается свыше двадцати стран с федеративным устройством (США, ФРГ, Канада, Индия, Россия, Пакистан, Нигерия, Бразилия, Австралия, Мексика, Эфиопия и др.) и охватывает более половины территории земного шара и примерно треть населения земли [29„ с.58]. Еще большее число стран мира имеют те или иные элементы федерализма. Процесс становления федеративных государств нельзя считать завершенным. Даже в уже устоявшихся федерациях в ходе исторического развития постоянно меняются конкретные формы федерализма, отражая различные варианты взаимоотношений между федеральной властью и властями субъектов федерации прежде всего в области бюджета и налогов. Поэтому не существует и единого мнения о числе моделей федерализма. Обычно выделяют три наиболее известные - договорную, централистскую и кооперативную. Им соответствует и определенный финансово-экономический механизм взаимодействия властных структур разных уровней. Таким образом, модель или форма федерализма радикально влияет на организацию бюджетной системы страны и принципы (основы) ее построения, т.е. на бюджетное устройство государства.
В традиционном смысле под федерацией понимают форму государственного устройства, когда из нескольких государств создается одно [308, с.258]. В современных условиях этот термин не обязательно означает объединение государств (федерация снизу), а подразумевает исторически сложившееся государство, которое в ходе эволюции переходит на путь федерализации, на применение принципов федерализма (федерация сверху). Именно такой федерацией является Россия.
