Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы бюджетного регулирования межбюджетных отношений 10
1.1. Сущность и содержание механизма регулирования межбюджетных отношений 10
1.2. Методологические основы бюджетного регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне 21
1.3. Зарубежный опыт межбюджетного регулирования 32
Глава 2. Анализ бюджетного регулирования межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия) 45
2.1. Характеристика бюджетной системы Республики Саха (Якутия) 45
2.2. Анализ вертикальной бюджетной сбалансированности в Республике Саха (Якутия) 60
2.3. Оценка эффективности горизонтального выравнивания в Республике Саха (Якутия) 74
Глава 3. Основные направления совершенствования бюджетного регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне 96
3.1. Совершенствование доходных полномочий на субфедеральном уровне 96
3.2. Совершенствование механизма распределения средств из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) 115
Заключение 136
Список использованной литературы 144
Приложения 157
- Сущность и содержание механизма регулирования межбюджетных отношений
- Характеристика бюджетной системы Республики Саха (Якутия)
- Совершенствование доходных полномочий на субфедеральном уровне
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Межбюджетные отношения являются основным инструментом достижения баланса интересов федерации, ее субъектов и местного самоуправления. Регулирование межбюджетных отношений, основанное на сбалансированном разграничении доходных полномочий и выравнивании бюджетной обеспеченности на субфедеральном уровне, является одной из ключевых проблем государственного устройства. Организация межбюджетных отношений и бюджетное регулирование, особенно на субфедеральном уровне, стали объектом как теоретических разработок экономистов, так и поиска практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России.
Сложившиеся взаимоотношения на субфедеральном уровне между регионами и муниципальными районами (городскими округами) характеризуются многочисленными проблемами, особенно в части бюджетного регулирования. Так, пропорции расщепления налоговых доходов по уровням бюджетной системы региона не совсем учитывают интересы местных бюджетов. Это подрывает стимулы органов местного самоуправления к развитию собственного налогового потенциала, повышению собираемости налогов и эффективности управления муниципальными финансами. Несмотря на механизмы горизонтального выравнивания, имеющиеся у региональных властей, перераспределение бюджетных средств происходит не в пользу экономически успешных муниципальных районов (городских округов). Эти механизмы не содействуют заинтересованности муниципальных районов (городских округов) в расширении собственных источников бюджетных доходов.
Наличие вышеуказанных проблем связано не только с несовершенством действующего механизма функционирования межбюджетных отношений, но и
с рядом объективных причин, таких как существенная дифференциация уровней экономического потенциала и состояния социальной сферы муниципальных районов (городских округов). В этой связи совершенствование системы бюджетного регулирования доходов муниципальных районов (городских округов) является актуальным и приоритетным в современной экономической науке.
В этих условиях возникает объективная необходимость формирования концептуальной модели бюджетного регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне на основе анализа сбалансированности местных бюджетов и оценки эффективности распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
Степень научной разработки проблем бюджетного регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне определяется высокой практической востребованностью этих исследований. В работах отечественных авторов рассматривается обширная область проблем межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы. Однако остаются недостаточно исследованными практические подходы к бюджетному регулированию местных бюджетов и методике распределения средств из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
В этой связи представляется необходимым исследовать практическое применение механизмов бюджетного регулирования на субфедеральном уровне, акцентируя внимание на совершенствовании налоговых полномочий местных бюджетов и методики распределения средств из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Объектом исследования является система межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.
Предметом исследования является бюджетная система Республики Саха (Якутия).
Цель диссертационного исследования состоит в обосновании и разработке теоретико-методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию механизма бюджетного регулирования и принципов организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, направленных на повышение эффективности функционирования местных бюджетов в Республике Саха (Якутия).
Для достижения этой цели в диссертационной работе поставлены следующие задачи:
изучить содержание и сущность бюджетного регулирования на
субфедеральном уровне, механизмов вертикального и горизонтального
выравнивания бюджетной обеспеченности;
выявить основные тенденции развития бюджетной системы Республики
Саха (Якутия) и провести анализ межбюджетных отношений в Республике;
оценить эффективность распределения дотаций в Республике Саха (Якутия);
разработать схему расщепления налоговых доходов, позволяющую увеличить собственные доходы местных бюджетов в Республике Саха (Якутия);
усовершенствовать модель распределения дотаций из Республиканского
фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов),
позволяющую стимулировать муниципальные власти к увеличению
собственного доходного потенциала.
Методологической и теоретической основой исследования явились принципы системного анализа и математической логики, концепции рыночного равновесия и рационального поведения рыночных субъектов. При проведении исследования использовались общенаучные методы: индуктивный и дедуктивный анализ, классификация и группировка, исторический и экономико-
статистический методы. Их сочетание является основой для достижения необходимой степени глубины и универсальности исследования, обоснования его выводов и практических рекомендаций.
В основе исследования лежат работы ведущих российских ученых в сфере межбюджетных отношений: А. М. Бабича, В. К. Бурлачкова, Т.А. Голиковой,
A. Г. Игудина, В. П. Иваницкого, В. Н. Лексина, С. И. Лушина,
М. С. Максимова, В. Г. Панскова, И. В. Подгорных, Г. Б. Поляк,
Л. И. Прониной, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, В. К. Сенчагова,
B. А. Слепова, Н. Г. Сычева, И. В. Трунина, В. Б. Христенко, А. Н. Швецова,
Н. А. Ширкевич, В. Б. Шубы и др.
В работе также использованы работы зарубежных ученых, посвященные теории федерализма и местных финансов; среди авторов — Э. Б. Аткинсон, X. Беккер, Ф. Вернер, Э. Дж. Долан, К. Д. Кэмпелл, Р. Дж. Кэмпелл, Ж. Ф. Коне, И. Мюллер, Л. И. Рутельман, В. Е. Оутс, Дж. Э. Стиглиц и др.
Эмпирическую основу исследования составили:
нормативно-правовые акты Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, ведомственные нормативные документы Министерства финансов Республики Саха (Якутия), Министерства экономического развития Республики Саха (Якутия), Управления федеральной налоговой службы по Республике Саха (Якутия);
официальные статистические и аналитические данные территориального органа Федеральной службы государственной статистики РФ по Республике Саха (Якутия), Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Республики Саха (Якутия) за 2003-2008 гг.;
материалы периодической экономической печати России и зарубежных стран.
Научная новизна проведенного диссертационного исследования заключается в следующем:
предложена авторская трактовка понятия «бюджетное регулирование»:
процесс межбюджетных отношений, включающий всю совокупность
механизмов и методов горизонтального и вертикального выравнивания доходов
бюджета для обеспечения финансовых ресурсов, минимально необходимых в
целях эффективного функционирования бюджетов;
разработана и обоснована методология оценки вертикальной сбалансированности бюджетов, включающая анализ и оценку показателей вертикальной сбалансированности;
выявлены основные направления сбалансированности бюджетной системы и бюджетного регулирования в Республике Саха (Якутия);
оценена эффективность горизонтального выравнивания по показателю бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Республики Саха (Якутия);
выявлены основные направления повышения собираемости региональных и местных налогов в Республике Саха (Якутия);
разработана методология расчета стимулирующей дотации из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), учитывающая существующую практику в области оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Практическая значимость исследования состоит в следующем:
разработана и предложена к реализации модель организации налоговых
полномочий бюджетной системы региона, обеспечивающая более полное
финансирование расходов бюджетов муниципальных районов (городских
округов) Республики Саха (Якутия);
обоснована и апробирована методика оценки эффективности управления
муниципальными финансами и социально-экономического развития
муниципальных районов (городских округов) Республики Саха (Якутия) для определения получателей стимулирующих дотаций;
разработана методика распределения средств из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), направленная на усиление заинтересованности органов местного самоуправления в повышении качества управления муниципальными финансами.
Апробация работы и использование результатов. Результаты диссертационного исследования использованы Министерством финансов Республики Саха (Якутия) и Министерством экономического развития Республики Саха (Якутия) в работе трехсторонней группы по совершенствованию межбюджетных отношений, при разработке программ реформирования межбюджетных отношений, что подтверждается справками о внедрении. Кроме того, результаты работы внедрены в учебный процесс курса "Финансы и кредит" Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова, что подтверждается справкой о внедрении.
Публикации. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в пяти научных публикациях общим объемом 2,5 печ. л.
Структура работы. Логика исследования определила структуру работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Во введении обоснована актуальность темы, определена степень разработанности проблемы, цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту, раскрыта научная новизна и практическая значимость, представлены результаты апробации работы.
В первой главе диссертации «Теоретические основы бюджетного регулирования межбюджетных отношений» раскрываются теоретические основы содержания основных понятий имеющихся в работе, принципы бюджетного федерализма, механизм бюджетного регулирования, а также рассмотрен зарубежный опыт бюджетного регулирования.
Во второй главе диссертации «Анализ бюджетного регулирования межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия)» анализируются финансово-бюджетные отношения в регионе, проведен анализ вертикального выравнивания, оценена эффективность горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности в Республике Саха (Якутия).
В третьей главе диссертации «Основные направления совершенствования бюджетного регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне» разработаны и обоснована схема расщепления налоговых полномочий в Республике Саха (Якутия), путем дифференциации нормативов налоговых полномочий между Республиканским и местными бюджетами. Усовершенствована модель распределения дотаций из Республиканского Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), путем внедрения стимулирующей дотации.
В заключении сформулированы основные теоретико-методические и практические выводы и предложения по совершенствованию бюджетного регулирования на субфедеральном уровне, полученные в ходе исследования.
Сущность и содержание механизма регулирования межбюджетных отношений
Основной проблемой взаимоотношений бюджетной системы РФ, в настоящее время, является проблема межбюджетных отношений, которая охватывает отношения на всех уровнях бюджетной системы, в том числе и на субфедеральном уровне. Регулирование финансовых потоков обуславливает возникновение сложных взаимоотношений между бюджетами всех уровней, основанных на теории бюджетного федерализма. Таким образом, сущность понятия "бюджетное регулирование" вытекает из определения бюджетного федерализма. Все это требует определения сущности понятия "бюджетный федерализм". Рассмотрим множество существующих трактовок определения данного термина.
Ряд авторов связывают понятия "бюджетный федерализм" и "межбюджетные отношения". Например, Ю. Любимов определяет термин "бюджетный федерализм" как "взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов", уточняя, что в широком смысле понимается "процесс финансового обращения бюджетных денежных средств между источниками ресурсов, органами власти и субъектами присвоения ресурсов", а в узком понятии как "систему межбюджетных отношений федерального бюджета и совокупности бюджетов более низкого уровня". [77] Данное определение в корне неверно, поскольку межбюджетные отношения, являясь более широким по смыслу, имеют место в любой бюджетной системе и в унитарной и в федеративной.
Вместе с тем, бюджетный федерализм проистекает лишь в федеративных государствах, где существует самостоятельные субфедеральные и местные уровни бюджетной системы. Так, Богачева О.В. трактует "бюджетный федерализм" как "экономическое понятие, не связанное с государственным политическим устройством и характеризующее многоуровневость бюджетной системы, а как автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом" [35].
Поляк Г.Б. считает, что бюджетный федерализм это "разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов РФ и органами местного самоуправления в области финансовой и в частности бюджетной сферы" [90]. В.Н. Лексин и А.Н. Швецов понимают «бюджетный федерализм» как многоаспектный и сложносоставной механизм установления и регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. [76]
Недостатки данных определений состоят в том, что не отражают экономические интересы участников процесса — государственных и региональных органов власти и органов местного самоуправления. Поскольку, только четкое соблюдение экономических интересов субъектов взаимоотношений, сможет гарантировать выполнение бюджетной политики, обеспечение минимально необходимых государственных стандартов, предоставления услуг и социально-экономическое развитие территорий и страны в целом.
Характеристика бюджетной системы Республики Саха (Якутия)
Бюджетная система Республики Саха (Якутия) является составной частью бюджетной системы Российской Федерации и состоит из бюджетов следующих уровней: [10]
1) государственный бюджет Республики Саха (Якутия) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
2) местные бюджеты, в том числе:
а) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов;
б) бюджеты городских и сельских поселений.
На первом уровне находится государственный бюджет Республики Саха (Якутия) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Второй уровень бюджетной системы Республики Саха (Якутия) разделен на два уровня: верхний уровень состоит из бюджетов городских округов и муниципальных районов; нижний уровень из бюджетов городских и сельских поселений. Каждый уровень бюджета обладает собственным бюджетом, источниками дохода и органами местного самоуправления. Взаимоотношения внутри бюджетной системы Республики Саха (Якутия) можно условно разделить на две части: первая часть на уровне бюджета Республиканского бюджета и бюджетов муниципальных районов (городских округов); вторая часть на уровне бюджетов муниципальных районов и бюджетов сельских и городских поселений.
Совершенствование доходных полномочий на субфедеральном уровне
Основной целью современной российской финансовой политики является обеспечение сбалансированного социально-экономического развития муниципальных образований, что должно выразиться в сокращении различий в уровне развития, а также обеспечения баланса между наращиванием экономического потенциала муниципальных образований и обеспечением комфортной среды обитания для населения, созданием равных возможностей для граждан РФ независимо от места проживания в реализации своих социальных и экономических прав и удовлетворении потребностей. Этому способствует формирование эффективной модели межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, в рамках которой местным бюджетам, выделяются средства в различных формах - в форме бюджетных кредитов, трансфертов, иных безвозмездных и безвозвратных перечислений бюджетных средств. В то же время, одним из основных инструментов бюджетного регулирования, является вертикальное регулирование налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, поскольку без создания стабильной и весомой налоговой базы для муниципальных образований невозможно обеспечить стабильное развитие и экономический рост местных бюджетов. Таким образом, финансовая самостоятельность местных бюджетов является необходимым условием для создания эффективной модели межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.
Реализуемая в настоящее время налоговая политика в Российской Федерации и Республике Саха (Якутия) не лишена ряда недостатков, которые в долгосрочном периоде могут стать реальным препятствием на пути динамичного развития Республики.
Ежегодный рост объема местных бюджетов в Республике Саха (Якутия), обусловлен, прежде всего, ростом безвозмездных поступлений, а не ростом собственной доходной базы. Способность местного бюджета к удовлетворению социально-значимых потребностей населения предопределяется состоянием доходной базы. Поэтому одним из направлений реализации намеченных целей будет являться установление оптимальной пропорции расщепления налоговых доходов в бюджетной системе Республики.
В некоторых исследованиях российских авторов, обсуждается вопрос о предоставлении значительных налоговых полномочий местным органам самоуправления. По их мнению, права муниципалитетов по введению налогов и определению их ставок должны быть существенно расширены. [76]
Другие авторы считают, что предоставление значительных налоговых полномочий местным органов самоуправления является нецелесообразным. В условиях постоянной нехватки финансовых ресурсов, большинство местных органов самоуправления может увеличить количество и ставки налогов, что приведет к сокращения уровня предпринимательской активности и снижению общего уровня налоговых доходов в среднесрочной перспективе. [101]
Вместе с тем, муниципальные образования с высоким уровнем социально-экономического развития могут, наооборот, снизить налоговое бремя с целью привлечения инвестиций и дальнейшего развития. Это приведет к притоку экономических субъектов на территорию муниципального образования, где установлены наиболее низкие ставки налогов, что установит конкуренцию между муниципальными образованиями за право размещать на своей территории наиболее крупных предприятий - налогоплательщиков. Но, необходимо учитывать, что основные производственные мощности компаний, расположены возле минеральных ресурсов.
Похожие диссертации на Бюджетное регулирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне
