Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Исследование основных принципов и проблем организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в Российской Федерации и за рубежом 10
1.1. Анализ мирового исторического опыта методологических основ построения межбюджетных отношений 10
1.2. Оценка отечественной практики формирования^налоговых доходов муниципальных бюджетов в постперестроечной России 42
1.3. Анализ методических подходов к перераспределению межбюджетных трансфертов на субфедеральном уровне 47
1.4. Установление жестких бюджетных ограничений как способ оздоровления региональных и местных финансов 53
Глава II. Разработка организационно-экономических основ мотивационной системы межбюджетных отношений в регионе 60
2.1. Создание методики внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс муниципальных образований 60
2.2. Разработка методического подхода к передаче дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных налогов и сборов 88
2.3. Разработка методики формирования и распределения средств регионального фонда софинансирования расходов (ФЄР) 96
Глава III. Апробация мероприятий по оздоровлению межбюджетных отношений на субфедеральном уровне 104
3.1 Расчёт стоимости предоставления бюджетной услуги «Содержание ребёнка в детском дошкольном учреждении» 104
3.2. Реализация методического подхода к передаче дополнительных нормативов от отдельных налогов и сборов муниципальным образованиям на примере Тульской области 110
3.3. Проект распределения средств фонда софинансирования расходов бюджета Тульской области 117
Заключение 124
Список использованных нормативных правовых актов и литературы... 130
Приложения 146
- Анализ мирового исторического опыта методологических основ построения межбюджетных отношений
- Создание методики внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс муниципальных образований
- Расчёт стоимости предоставления бюджетной услуги «Содержание ребёнка в детском дошкольном учреждении»
Введение к работе
Актуальность темы. В процессе осуществления экономических и социальных реформ в Российской Федерации к началу XXI века сформировалась громоздкая система взаимоотношений между бюджетами разных уровней, не способная обеспечить соответствие между доходами и расходами каждого уровня и быть одинаково справедливой для всех субъектов Российской Федерации, а внутри самих субъектов - для всех входящих в их состав муниципальных образований.
Особенно остро это несоответствие проявляется на субфедеральном уровне: между субъектом федерации и расположенными на его территории муниципальными образованиями.
Реализация Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесение изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, а также проведение в стране административной реформы значительно усовершенствовали основные принципы организации межбюджетных отношений. Однако причины появления дефицита при формировании местных бюджетов остались, поскольку в процессе проводимого реформирования частично сохранились принципы затратного бюджетирования расходов и при расширении расходных полномочий органов местного самоуправления доходные источники местного бюджета практически не увеличились. Фактически отсутствуют и рычаги стимулирования органов местного самоуправления к росту налоговой базы и повышению качества и объема предоставляемых населению бюджетных услуг.
Сложившееся положение приводит к постоянному дисбалансу доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов, который в сочетании с индивидуалистическим принципом построения взаимоотношений между субъектом Российской Федерации и его муниципальными образованиями способствует постепенной утрате органами местного самоуправления независимости в принятии финансовых решений по вопросам местного значения. В свою очередь, несовершенство организации межбюджетных отношений в России, по мнению многих экспертов в области фискального федерализма, является одной из главных причин отставания темпов её экономического развития от других стран с переходной экономикой. Исследованию вопросов межбюджетных отношений, складывавшихся в России в XIX-XXI веках, посвящены работы таких видных российских экономистов, как О. И. Бетина, М. И. Боголепова, Н. Н. Васильчикова, Б. Б. Веселовского, М. М. Вышегородцева, С. А. Котляревского, И. М. Кулишера, М. А. Курчинского, А. Лаврова, В. А. Лебедева, И. X. Озерова, В. Г. Панскова, Г. Б. Поляка, Б. Г. Преображенского, В. Н. Твердохлебова, М. А. Сиринова, В. Б. Христенко, Н. М. Цытовича, Н. А. Ширкевич, М. И. Яндиева и других. Однако проведённые исследования современного состояния организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне показали, что нерешёнными на сегодняшний день остаются следующие вопросы:
- неоднозначное разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;
- сохранение традиционно сложившейся практики перераспределения большей части доходов в региональный бюджет в ущерб местным бюджетам;
- отсутствие в нормативных правовых актах определения понятия «бюджетная услуга» и системы оценки потребностей и предпочтений получателей бюджетных услуг, препятствующие переходу к прогрессивному бюджетированию, ориентированному на результат, и способствующее низкой эффективности системы контроля качества предоставления муниципальным образованием бюджетных услуг;
- отсутствие основанных на анализе и результатах оценки потребностей населения в бюджетных услугах инструментов отбора для финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации социальных инвестиционных проектов.
Необходимость методического решения этих вопросов определила цель, настоящего исследования.
Целью исследования является разработка научно обоснованного подхода к модернизации системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в условиях реформирования государственного и муниципального управления. ; Реализация цели исследования потребовала решения следующих задач:
• Проанализировать проблемы практической реализации межбюджетных отношений в России на субфедеральном уровне в условиях существующей традиционной системы затратного бюджетирования с учетом исторического отечественного и зарубежного опыта.
• Разработать организационно-экономические основы мотивационной системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, включающей помимо традиционных три дополнительных элемента: систему бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), систему перераспределения налоговых доходов и систему распределения субсидий на капитальные вложения из регионального фонда софинансирования расходов.
• Уточнить содержание понятия «бюджетная услуга».
• Создать методику внедрения принципов БОР в бюджетный процесс муниципальных образований и алгоритм расчета полной стоимости бюджетной услуги.
• Разработать методический подход к передаче дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных налогов и сборов для сокращения объема трансфертов.
J • Создать методику формирования регионального фонда , софинансирования расходов и адресного распределения его средств между муниципальными образованиями.
Объектом исследования являются бюджеты субъекта Российской Федерации и муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов и поселений).
Предметом исследования выступают межбюджетные отношения на субфедеральном уровне.
Область исследования соответствует п. 2.5 паспорта специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации;
Теоретическую и методологическую основу исследования составили нормативные правовые акты, регламентирующие межбюджетные отношения в Российской Федерации, аналитическая и отчетная информация Федеральной службы государственной статистики; сведения, содержащиеся на официальных интернет-сайтах органов власти и местного самоуправления, научные труды российских и зарубежных учёных в области межбюджетных отношений, бюджетного права и местных финансов. В ходе исследования использовались методы статистического, системного, ситуационного и логического анализа...
Научная новизна исследования заключается в создании инструментария перехода от традиционной к мотивационной системе межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, обеспечивающей целевое формирование и эффективную реализацию бюджетных услуг населению муниципальных образований при снижении объёма предоставляемых трансфертов.
Элементы научной новизны заключаются в следующем:
1. Выявлена низкая эффективность организации существующих межбюджетных отношений на субфедеральном уровне вследствие затратного принципа бюджетирования и недостаточности собственных доходов местных бюджетов.
2. Разработаны организационно-экономические основы внедрения мотивационной системы межбюджетных отношений в субъекте федерации, обеспечивающей по сравнению с традиционной заинтересованность муниципальных органов власти в росте объёма и качества предоставляемых населению бюджетных услуг.
3. Уточнено содержание понятия «бюджетная услуга» как результата деятельности органов государственного (муниципального) управления, связанного с выполнением установленных нормативными правовыми актами государственных (муниципальных) обязательств, профинансированного за счет бюджетных источников и предоставленного как обществу в целом, так и отдельным потребителям на нерыночной основе.
4. Созданы алгоритм расчёта полной стоимости бюджетных услуг и методика внедрения БОР в бюджетный процесс муниципальных образований, обеспечивающие переход от финансирования организаций к финансированию бюджетных услуг и позволяющие производить оценку соотношения объёма финансирования- из муниципального бюджета организаций, оказывающих бюджетные услуги, с результатами их оказания.
5. Разработан методический подход к передаче дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных налогов и сборов в зависимости от мобильности и неравномерности размещения в них налоговой, базы, который позволяет передать на уровень муниципальных образований дополнительные налоговые доходы, что повысит заинтересованность муниципальных органов власти в собираемости налогов и развитии инфраструктуры муниципальных образований.
6. Создана методика формирования и распределения средств регионального фонда софинансирования расходов, основанная на отборе на софинансирование наиболее приоритетных для региона социальных проектов, реализуемых на территории его муниципальных образований.
Практическая значимость работы заключается в том, что результаты, диссертационного исследования могут быть использованы органами, власти субъектов федерации и муниципальных образований для обеспечения роста финансовой самостоятельности местного самоуправления и улучшения социально-экономического положения в регионе.
Апробация- работы. Основные положения и результаты диссертационной работы были опубликованы в сборниках Известий Тульского государственного университета (серия «Экономика. Управление. Финансы»), обсуждались на Всероссийской научной конференции «Новые горизонты менеджмента» в 2003 г. и Восьмой Международной конференции молодых учёных-экономистов «Предпринимательство и реформы в России» в Санкт-Петербурге в 2002 г. Апробация результатов исследований проведена в Тульской областной Думе и в комитете по бюджету и финансам Государственной Думы РФ. Использование результатов исследования нашло применение при преподавании дисциплин «Государственное и муниципальное управление», «Бюджетная политика в регионе» и в ходе научно-исследовательской работы в ГОУ ВПО «Тульский государственный университет».
По теме диссертационного исследования опубликовано 5 статей общим объёмом 1,8 печ. л.
Анализ мирового исторического опыта методологических основ построения межбюджетных отношений
Её построение началось с принятием Советом народных депутатов РСФСР декларации от 12.06.1990 г. «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» [13]. В соответствии с законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» республиканский (федеральный) бюджет РФ, республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований, а также местные бюджеты стали формироваться на самостоятельной основе. Дальнейшее законодательное оформление бюджетная система получила в Конституции РФот 12 декабря 1993 г. [1] и в законе РФ от 15 апреля 1993 г. №4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». [6]
Завершающим этапом законодательного оформления новой бюджетной системы России стал Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 № 145-ФЗ, который вступил в силу (за исключением отдельных положений) с 1 января 2000 года.
Из анализа вышеперечисленных законодательных актов следует, что бюджетная система РФ представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную систему как «основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов» [2, п. 5 ст. 6]. Однако данное определение не вполне соответствует Конституции Российской Федерации.
Создание методики внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс муниципальных образований
Данная система включает в себя:
- бюджетирование, ориентированное на результат, позволяющее по сравнению с существующим сметным бюджетированием соотносить расходы и полученные результаты;
- передачу дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных налогов и сборов в зависимости от мобильности и неравномерности размещения в них налоговой базы, позволяющую стимулировать органы местного самоуправления на ускоренное социально-экономическое развитие муниципального образования;
- региональный фонд софинансирования расходов, распределение средств которого позволит реализовать конституционный принцип равной доступности бюджетных услуг населению вне зависимости от места проживания;
- региональное агентство по муниципальным займам, помогающее муниципальным образованиям в выпуске и размещении муниципальных облигационных займов, и обеспечивающее страхование займов, что позволит муниципальным образованиям получить доступ к дешёвым кредитным ресурсам. Создание подобных агентств позитивно зарекомендовало себя в таких странах северной Европы, как Швеция, Норвегия и Финляндия. Принципы создания подобного агентства по межмуниципальным займам в Российской Федерации требуют дополнительного всестороннего изучения, поэтому данный вопрос в рамках настоящего исследования не разрабатывался.
Исходя из вышеизложенного, можно дать следующее определение мотивационной системы межбюджетных отношений — это система межбюджетных отношений, которая позволяет органам местного самоуправления получать тем больший объем доходов, чем большее улучшение социально-экономического положения на вверенной им территории достигнуто в процессе их работы при неуклонном повышении объёма и качества предоставляемых населению бюджетных услуг.
Первым элементом мотивационной системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне является бюджетирование, ориентированное на результат.
Бюджетирование, ориентированное на результат - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства (муниципалитета) с учётом, приоритетов государственной (муниципальной) политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. Таким образом основополагающий принцип БОР — обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования.
Теория бюджетирования, ориентированного на результат, в. научных кругах еще только начинает формироваться. Пока еще складываются лишь основные подходы, зачастую копирующие западный опыт. Локомотивом внедрения бюджетирования, ориентированного1 на результат, выступают Бюджетные послания» Президента РФ, который ставит перед органами государственной власти РФ задачи и формирует вектор развития бюджетного? законодательства. Таким образом, возникает возможность проследить развитие теории бюджетирования, ориентированного на результат, опираясь на Бюджетные послания" Президента и принятые во исполнение их нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления.
Расчёт стоимости предоставления бюджетной услуги «Содержание ребёнка в детском дошкольном учреждении»
Рассмотрим расчет стоимости бюджетной услуги на примере традиционной для местного самоуправления различных государств сферы деятельности - образование. Переход на бюджетирование, ориентированное на результат, изменит структуру расходов на образование. Если в настоящее время расходование средств производится по сметному принципу, исходя из наличия учреждений в финансируемой сфере (рис. 3.1), то после внедрения бюджетирования финансирование будет производиться исходя из объема предоставляемых в данной сфере услуг (рис. 3.2)
По алгоритму, приведенному в главе 2, можно рассчитать стоимость бюджетной услуги по содержанию ребенка в детском дошкольном учреждении из расчета на одного ребенка в муниципальном образовании г. Тула.
1. Определяется количество детей 3-7 лет (ЧП): Согласно данным Территориального органа федеральной службы государственной статистики по Тульской области, на 1 января 2007 года в г. Туле проживали 40 824 детей, которые могли бы посещать детский сад.
2. На основании числа заявлений лиц, изъявивших желание воспользоваться социальной услугой, и числа потенциальных пользователей социальной услуги определяются коэффициент востребованности услуги (который рассчитывается как отношение числа лиц, изъявивших желание воспользоваться социальной услугой к числу потенциальных пользователей социальной услуги) и коэффициент возможного роста числа лиц, пользующихся услугой (обратен коэффициенту востребованности услуги). Эти показатели говорят о том, что в настоящее время эта социальная услуга пользуется спросом у 40% родителей, имеющих детей от 3 до 7 лет. Однако по мнению сотрудников администрации г. Тулы, нормальный спрос на данную услугу составляет около 65-67% и сдерживается в настоящее время нехваткой мест в детских садах.
3. Рассчитывается количество учреждений, необходимых для предоставления социальной услуги, исходя из количества желающих воспользоваться социальной услугой и нормативной наполняемости учреждения.
