Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые основы бюджетной децентрализации в Российской Федерации 9
1.1. Трансформация бюджетного устройства и бюджетной системы 9
1.2. Основные направления бюджетной реформы на среднесрочную перспективу 27
1.3. Теоретические положения развития бюджетного федерализма 42
Глава 2. Организация бюджетных отношений на региональном уровне 68
2.1. Социально - экономическое положение Оренбургской области и тенденции его развития 68
2.2. Структура и динамика показателей консолидированного бюджета региона и действующий порядок выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований 80
2.3. Бюджетирование социальных расходов 97
Глава 3. Совершенствование финансового обеспечения исполнительно-распорядительных полномочий на местном уровне 113
3.1. Местное самоуправление в условиях радикальных экономических преобразований . 113
3.2. Бюджетные полномочия и расходные обязательства органов местного самоуправления
в современных условиях 125
3.3. Методическое обеспечение формирования новой системы оказания финансовой поддержки местных бюджетов 148
Заключение 169
Литература 176
Приложения 195
- Трансформация бюджетного устройства и бюджетной системы
- Социально - экономическое положение Оренбургской области и тенденции его развития
- Местное самоуправление в условиях радикальных экономических преобразований
Введение к работе
Актуальность темы. Углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, рост финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципалитетов, переход к использованию новых методов воздействия на макроэкономические и микроэкономические процессы как в рамках страны, так ив пределах отдельных регионов делает особо значимым выявление особенностей развития бюджетного федерализма в России.
В этой связи представляются важными такие направления совершенствования механизма бюджетных взаимодействий между органами власти и управления различного уровня, как эффективное разграничение полномочий по предоставлению общественных благ населению, полномочий по введению*налогов и регулированию налоговых отношений, построение эффективной системы финансовой поддержки нижестоящих бюджетов, создание стимулов для проведения на субнациональных уровнях власти и управления рациональной политики по управлению общественными финансами.
От решения проблем межбюджетных отношений в значительной степени зависит целостность страны, характер и темпы проводимых экономических реформ. В 2001 году Правительством Российской Федерации была утверждена Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, однако дискуссии о том, по какому пути должны строиться взаимоотношения между центром и регионом - преимущественно централизации или децентрализации функций, продолжаются. Бюджеты субъектов Федерации по-прежнему остаются важнейшим источником финансирования социально - экономических программ развития регионов. В этой связи важную роль играет региональная бюджетно - налоговая политика, реализация которой позволяет создавать предпосылки для количественного и качественного роста экономики и, в конечном счете, повышения уровня жизни населения.
Решение поставленных задач невозможно без научного обоснования и использования прогрессивных технологий при осуществлении бюджетного процесса, в том числе и на уровне местных бюджетов. Вопрос обеспечения местного самоуправления финансовыми ресурсами нуждается в детальном анализе, без чего невозможно его укрепление и развитие. Именно эти вопросы и нашли отражение в нашей работе в рамках исследования взаимоотношений региональных органов власти с органами местного самоуправления в части разграничения расходных обязательств и источников формирования их доходной базы.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является развитие теоретических положений и разработка практических рекомендаций по совершенствованию системы межбюджетных отношений на региональном уровне (на примере Оренбургской области).
Достижение поставленной цели предполагает постановку и решение следующих основных задач:
исследовать теоретические и правовые основы бюджетной политики и функционирования механизма межбюджетных отношений в Российской Федерации;
проанализировать социально - экономические и бюджетные показатели России в целом и отдельных ее субъектов с целью определения основных тенденций развития экономики и социальной сферы в среднесрочной перспективе;
охарактеризовать этапы и направления трансформации межбюджетных отношений на региональном уровне;
выявить факторы, способствующие и препятствующие эффективному функционированию бюджетной системы региона;
рассмотреть возможность уточнения бюджетной классификации Расходов бюджетов в зависимости от экономического содержания и уровня бюджетной системы;
предложить и обосновать систему корректирующих коэффициентов к методике распределения трансфертов для оказания финансовой поддержки местным бюджетам в переходный период;
определить принципы разграничения отдельных расходов по видам образования между областным бюджетом и местными бюджетами первого и второго уровней Оренбургской области.
Предметом исследования являются бюджетные отношения, связанные с процессом становления новой системы межбюджетного взаимодействия между органами публичной власти на субфедеральном уровне.
Объектом исследования является бюджетная система субъекта Российской Федерации и ее проблемы в условиях разграничения бюджетных полномочий и расходных обязательств.
Методы исследования. С целью решения поставленных задач в процессе исследования использовались диалектический метод изучения явлений в их постоянном и взаимосвязанном развитии. Применялся экономический анализ, обощение, синтез, и сравнительный анализ.
Теоретическую основу исследования составляли труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов по проблемам формирования и исполнения бюджетов различных уровней бюджетной системы и роли бюджетов в социально - экономическом развитии государств с федеральным устройством. Особо изучены работы таких ученых как: A.M. Бабич, В.И. Бутов, О.В. Вруб-левская, А.Г. Гранберг, Л.А. Дробозина, А.Г. Игудин, Н.П. Кетова, В. Лексин, П.М. Озеров, Л.Н. Павлова, Г.Б. Поляк, М.И. Попова, В.М. Пушкарева, О.С. Пчелинцев, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, СП. Солянни-кова, А.Шевцов и др.
Информационную базу для практического решения поставленных задач составили: действующие нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов по вопросам регулирования бюджетных отношений; государственная статистическая отчетность Российской Федерации, Приволжского Федерального округа, Оренбургской области; отчетность администрации муници-
6 пальных образований, публикации в периодической печати по рассматриваемой тематике за период 1996-2003 гг; аналитические и практические материалы органов государственного управления об исполнении консолидированного бюджета Оренбургской области и местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением бюджетов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
в развитие теории бюджетного регулирования уточнены основные принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации на современном этапе: аргументировано предложение по исключению принципа самостоятельности местных бюджетов с заменой его на принцип государственной поддержки;
раскрыто содержание мероприятий бюджетной реформы на региональном уровне, основанных на стратегических направлениях бюджетной политики Российской Федерации и систематизирована система действий федерального центра по реструктуризации бюджетного сектора;
произведен сравнительный анализ бюджетных расходов по их видам на основе составленной группировки общественных расходов современной и дореволюционной России и на его основе разработаны предложения по совершенствованию бюджетной классификации;
рассмотрены теоретические модели бюджетного федерализма и выявлены характерные тенденции его развития в нашей стране, проявляющиеся в усилении централизации доходных источников и децентрализации расходных обязательств;
классифицированы и формализованы способы и процедуры выравнивании уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Оренбургской области в условиях введения в действие нового федерального закона о местном самоуправлении и изменений Бюджетного кодекса Российской Федерации;
для оценки расходных потребностей, учитываемых при определении объема финансовой поддержки из регионального бюджета бюджетам муниципальных образований и городских округов, предложено использовать выявленную автором систему удорожающих факторов по бюджетным услугам в сфере образования.
Научная апробация результатов и практическая > значимость исследования. Материалы исследования использовались при разработке финансового блока прогноза социально — экономического развития Оренбургской области на среднесрочную перспективу. Значимость работы определяется возможностью применения полученных выводов органами государственной власти Оренбургской области при формировании фонда финансовой поддержки для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов и поселений. Результаты проведенного исследования обсуждались и получили одобрение на международных и региональных научно -практических конференциях.
Публикации.,Основные положения диссертационного исследования изложены в 9 публикациях, общим объемом 3,5 п.л.
Объем и структура диссертационной работы обусловлены поставленными целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
В первой главе рассматриваются теоретические и правовые основы бюджетной децентрализации в Российской Федерации. Исследуются основополагающие аспекты трансформации бюджетного устройства и основные направления бюджетной реформы, особое внимание уделено анализу теоретических положений развития бюджетного федерализма..
Во второй главе исследуются вопросы организации бюджетных отношений на региональном уровне. Анализируются социально - экономические и бюджетные показатели Оренбургской области.
Третья глава посвящена совершенствованию форм и методов финансирования расходных обязательств на местном уровне. В ней на основе проведенно-
го исследования предлагаются уточнения к методике межбюджетного выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов и поселений.
В заключении изложены основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования.
Трансформация бюджетного устройства и бюджетной системы
В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества решающую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики. Современное государство не может существовать без бюджета. «Именно в бюджете консолидируются все основные социально-экономические противоречия, накопившиеся в каждом обществе. Для их успешного разрешения необходимо иметь определенную совокупность представлений о самом понятии «бюджет», принципах построения бюджетной системы государства, системе межбюджетных отношений, структуре доходов и расходов бюджетов разных уровней, методике их формирования и организации исполнения, приоритетных направлений бюджетной реформы.»1 «Бюджет появился не тогда, когда государство производит расходы и добывает необходимые для этого средства, - отмечает В.М.Пушкарева - а когда оно в свою финансовую деятельность вводит плановое начало - составляет смету расходов и доходов на определенный период».2 Бюджет образует центральное звено системы финансов и выражает все ее основные качественные признаки. Поскольку финансы это система императивных денежных отношений, в процессе которой образуются и используются государственные централизованные денежные фонды, то и бюджет представляет собой систему денежных отношений, но более узкую. Следовательно, бюджет- это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд, последний является централизованным денежным фондом, предназначенным для финансирования широкого круга общественных потребностей (отраслей хозяйства, социальных нужд, управления, обороны и т.д.).1
Раскрывая содержание термина «бюджет» обратимся к ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ устанавливающего, что «бюджет» - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления. Представляется, что это определение, не достаточно раскрывает сущность бюджета и отношений, реализуемых в ходе бюджетного процесса.2
Современный экономический словарь предлагает следующее толкование: «Бюджет (от англ. budget- мешок с деньгами) означает имеющую официальную силу, признанную и принятую роспись, таблицу, ведомость доходов и расходов экономического субъекта за определенный период времени, обычно за год. Бюджет является основным инструментом проверки сбалансированности, соответствия прихода и расхода экономических ресурсов».
Социально - экономическое положение Оренбургской области и тенденции его развития
Оренбургская область расположена на юго-востоке европейской части России. Она находится на стыке Западной и Восточной экономических зон России и Центрально-азиатского региона, на магистральных транспортных путях из Центра, Поволжья и Урала в Сибирь, Казахстан и Среднюю Азию. Такое положение дает экономике Оренбуржья возможность развиваться, используя как потенциал Западной зоны, так и сырьевые и топливно-энергетические ресурсы Сибири, Центральной Азии. Одновременно эти регионы являются рынками сбыта своей продукции.
Ближайшие соседи Оренбургской области — Самарская и Саратовская области, Татарстан (Поволжский район), Башкортостан и Челябинская область. Их экономика характеризуется достаточно высоким уровнем развития, много-профильностью. Такое соседство благоприятно для экономики Оренбуржья: оно создает возможности для производственного кооперирования, торговли и культурного обмена. Однако есть и негативные моменты. Административные центры этих областей и республик значительно крупнее Оренбурга: все они (кроме Саратова) - города - «миллионеры». Эти центры располагают долее разветвленной сетью учебных заведений, мест приложения труда, учреждений культуры и поэтому более привлекательны для молодежи. При наличии хорошей железнодорожной связи это ведет к оттоку части населения за пределы области. Распад СССР изменил политико — географическое положение Оренбург-ской области - она оказалась периферийной, пограничной. Однако, поскольку область лежит на пути Центральной Азии в европейскую часть России (через ее территорию проходит важнейшая железнодорожная магистраль Ташкент - Москва), экономические связи ее с этими регионами сохраняются. Принципиально новый подход в развитии федеральных отношений связан с укреплением «властной вертикали», т.е. организацией института полномочных представителей Президента Российской Федерации с контрольными функциями. В пределах территории России будут действовать 7 федеральных округов. Оренбургская область входит в состав Приволжского федерального округа.
Одним из важнейших показателей, характеризующих развитие региона и позволяющих сравнить между собой регионы является показатель ВРП на душу населения. Поскольку региональные органы управления особо интересуют данные, отражающие экономический потенциал и возможности территорий, уровень производства и благосостояния населения, вклад территориального образования в общие итоги экономики страны, то таким основным показателем функционирования региона является валовой региональный продукт (ВРП). Он используется для характеристики процесса производства товаров и услуг на территории области. ВРП представляет собой конечный результат производственной деятельности резидентных единиц - производителей и исчисляется в рыночных ценах, т.е. с учетом чистых налогов на продукты. Размеры чистых налогов на продукты прямо зависят от стоимости произведенной продукции и оказанных услуг за вычетом субсидий из федерального бюджета предприятиям, при условии производства ими определенного вида продукции и услуг. ВРП включает совокупную рыночную стоимость всей конечной продукции, созданной за год внутренними для данного региона факторами производства.
Местное самоуправление в условиях радикальных экономических преобразований
В действующей Конституции Российской Федерации говорится о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данный тезис явился сильным толчком для оживления дискуссии вокруг вопросов, связанных с местом и ролью этого института в системе общественных отношений. Для скорейшего достижения поставленных в этом параграфе целей обратимся к изучению зарубежного опыта, тем более, что мировая практика организации местного самоуправления достаточно богата.
Общепризнано, что местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль; оно рассматривается как низший уровень управления, неотъемлемый признак демократического государства. Однако, несмотря на то что местное самоуправление признается в качестве неотъемлемого атрибута современного демократического общества, содержание этого понятия до сих пор не имеет вполне точного и единого определения..
Впервые достаточно полное и широкое толкование этого понятия (self-governmet) встречается в английской литературе XVII в., оно было заимствовано учеными и государственными деятелями Германии и России. Вместе с тем, например, во Франции (как и в ряде других стран) с давних пор при описании соответствующих отношений, а также процессов по расширению самостоятельности низшего звена в системе территориального управления государства используются такие термины, как «местные сообщества», «муниципальная власть», «децентрализация». Однако это никоим образом не является преградой для существования в стране разветвленной системы соответствующих институтов.
Истории известно множество определений и толкований местного самоуправления. Так, например, известный германский государствовед Г.Еллинек определял местное самоуправление как государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно -бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»1.
Наш соотечественник Н. Лазаревский рассматривал местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного самоуправления с данной местностью и ее населением»2.
Англичанин И. Редлих определял местное самоуправление как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву (Comon Law)»3.
На фоне подобных взглядов сформировались взгляды одного из основоположников российской теории местного самоуправления Л. Велихова. По его определению, местное самоуправление — это «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения»4.
