Содержание к диссертации
Введение
КОНЦЕПЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ 8
1.1. Основы межбюджетных отношений между центром и субъектами федерации. 1.2. Взаимосвязь бюджетов местного самоуправления с региональным и федеральным бюджетами. 31
1.3. Организация межбюджетньгх отношений в развитых странах. 45
2. ИССЛЕДОВАНИЕ СЛОЖИВШИХСЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ 56
2.1. Анализ законодательной базы организации бюджетов местного самоуправления. 56
2.2. Оценка механизма межбюджетных отношений в
Республике Мордовия. 82
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 123
3.1. Пути реформирования межбюджетных отношений. 123
3.2. Совершенствование законодательной и финансовой базы местных бюджетов. 135
3.3. Стимулирование бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления. 146
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 157
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 160
ПРИЛОЖЕНИЯ 170
- Основы межбюджетных отношений между центром и субъектами федерации.
- Анализ законодательной базы организации бюджетов местного самоуправления.
- Пути реформирования межбюджетных отношений.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Социально- экономическое положение страны и ее регионов настоятельно диктует необходимость разработки мер финансовой стабилизации. Опыт показывает, что в регионах, где осуществляется программно-целевой подход к формированию и расходованию финансовых ресурсов, постепенно создаются условия для более рационального использования средств и их максимальной экономии. При этом наилучшие результаты достигаются путем формирования бюджетов на основе финансовых норм и нормативов, совершенствования межбюджетных отношений. В настоящее время, несмотря на улучшение отношений между бюджетами различных уровней, вопрос о межбюджетных отношениях стоит очень остро. Пожалуй, ни один другой вопрос не вызывает столько споров - ведь проблемы отношений между разными уровнями власти чрезвычайно сложны. Среди этих проблем можно назвать такие» как недавний распад Советского Союза, войну в Чечне, этнические, языковые, религиозные и исторические различия между народами, населяющими обширную территорию России, разный уровень обеспеченности природными ресурсами, резко обострившееся в последнее время различия в уровне экономического развития и бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов.
Таким образом, важнейшей составной частью проводимых в России социально-экономических преобразований должно стать реформирование бюджетной системы в целом и одного из ее элементов -межбюджетных отношений. От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения реального, а не просто регламентированного правом, сочетания интересов на всех уровнях
бюджетной системы, от достижения подлинного финансового равноправия всех органов власти в значительной мере зависит успех экономических реформ, как в стране, так и в регионах. Все перечисленное выше позволяет сделать вывод об актуальности тематики исследования.
Состояние изученности проблемы. Теоретические и практические вопросы бюджетного федерализма и финансовых отношений нашли своё отражение в работах зарубежных экономистов Х.Гросмана, Р.Мюллера, ПСамуэльсона и других. Проблемы становления и развития местного самоуправления, финансового и бюджетного регулирования, межбюджетных отношений исследовались в трудах отечественных учёных: О.В.Врублевской, А.Г.Игудина, В.МРодионовой, М.В.Романовского, М.И.Ходоровича, Д.Г.Черника, Ю.Ф.Ярова и других. Вместе с тем, многие вопросы, связанные с бюджетными взаимоотношениями органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления раскрываются не в полной мере. Сложность и многообразие проблем межбюджетных отношений на региональном уровне предопределяет необходимость дальнейшего их исследования. Это относится, прежде всего, к вопросам формирования местных бюджетов, их законодательного и финансового обеспечения.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование теоретических и практических аспектов формирования взаимоотношений между бюджетами различных уровней и обоснование направлений их совершенствования. В работе были поставлены следующие задачи:
изучить теоретические основы формирования системы
межбюджетных отношений в современных условиях;
провести анализ взаимоотношений бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ;
дать оценку существующей законодательной и нормативной базы
организации бюджетов местного самоуправления;
выявить и систематизировать особенности развития межбюджетных отношений в Республике Мордовия;
выработать рекомендации по совершенствованию системы межбюджетных отношений в регионе.
Объектом исследования являются межбюджетные отношения на федеральном и региональном уровнях.
Предмет исследования составляют процессы формирования и развития межбюджетных отношений.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных специалистов, законодательные акты, методические и нормативные материалы, касающиеся проблем формирования и развития межбюджетных отношений.
Информационную базу исследования составляют материалы Государственного комитета по статистике РФ и РМ, Министерства финансов РМ, Министерства экономики РМ и районных финансовых отделов.
Исследование строилось на принципах системного подхода с использованием методов сопоставления, монографического, абстрактно-логического, экономико-статистического, анализа и синтеза.
Научная новизна диссертации заключается в разработке комплексного подхода к организации межбюджетных отношений и практических предложений по повышению самостоятельности бюджетов местного самоуправления, а именно:
обобщены основные теоретические положения формирования и развития системы отношений между органами власти разных уровней, в частности уточнено определение бюджетного федерализма как механизма реализации межбюджетных отношений;
определены взаимосвязи бюджетов различных уровней в бюджетной системе с учетом особенностей социально-экономического развития регионов;
- выявлены основные тенденции построения межбюджетных отношений в Республике Мордовия, ориентированные на мобилизацию резервов для роста экономики и пополнения доходной части бюджета;
обоснованы методики определения налогового потенциала муниципального образования, на базе усредненных показателей развития региональной системы хозяйствования;
выработан комплекс мероприятий по совершенствованию нормативной и финансовой базы органов местного самоуправления, предполагающих законодательное закрепление двухуровневой системы органов местного самоуправления, увеличения количества местных налогов, более жесткую регламентацию критериев установления дифференцированных нормативов отчисления от налогов и объемов финансовой помощи;
сформулированы предложения по повышению эффективности планирования доходов бюджета, предполагающие переход от прямого счета к прогнозированию налогового потенциала региона на основе макроэкономических и финансовых показателей социально-экономического развития.
Практическая значимость работы состоит в том, что основные теоретические положения и выводы доведены до уровня конкретных предложений и могут быть широко использованы органами государственной власти в Республике Мордовия и других субъектах РФ в процессе взаимодействия местных и региональных бюджетов. Применение теоретико-методических положений и практических рекомендаций позволит органам местного самоуправления принимать конкретные меры по дальнейшему развитию межбюджетных отношений.
Апробация работы. Основные теоретические и практические
положения работы докладывались автором на Всероссийской научно-
практической конференции «Проблемы социально-практического
развития региона» (Саранск, 1999г.), Всероссийской научно-практической
конференции «Экономический федерализм: государственно-правовое
регулирование экономики» (Саранск, 2000 г.), XXVIII, XXIX Огарёвских
чтениях (Саранск, 1999-2000 гг.).
Результаты исследования используются при преподавании курсов «Бюджет и бюджетная система», «Налоги и налогообложение», «Внебюджетные фонды» студентам специальности «Финансы и кредит» МГУ им. НЛ.Огарёва.
Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 5 опубликованных работах, написанных лично и в соавторстве, общим объемом 0,7 п. л..
Объем и структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, заключения и списка использованных источников, включающего 130 наименований, 5 приложений.
Основы межбюджетных отношений между центром и субъектами федерации
Россия по форме государственного устройства является федерацией. Форма государственного устройства России закреплена в Конституции Российской Федерации. Статья 1 Конституции "Основы конституционного строя" гласит: "Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления 1. Российская Федерация включает 89 субъектов, из них: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 10 автономных округов, именно для данной формы государственного устройства особое значение имеют вопросы межбюджетных отношений. Органы государственной власти и управления посредством бюджетных отношений получают в свое распоряжение определенную часть перераспределенного национального дохода, которая направляется на строго определенные цели, в зависимости от разграничения функции между уровнями управления. Бюджетные отношения представляют собой финансовые отношения государства на федеральном, региональном и местном уровнях с государственными, акционерными и другими предприятиями и организациями, а также населением по поводу формирования и использования централизованного фонда денежных ресурсов. Сочетание этих интересов и разграничение полномочий в финансовой сфере и составляет суть бюджетного федерализма.
В современной России вопросы сущности и механизмов реализации межбюджетных отношений являются выразителями процессов и проблем построения федеративного государства в финансовой сфере и на всех уровнях власти стоят особенно актуально и остро. В отечественной литературе существует большое количество определений понятий "межбюджетные отношения", «бюджетный федерализм». Согласно Бюджетному Кодексу Российской Федерации (ст. 129) межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств. Работа "Федерализм: энциклопедический словарь" (120,с.251) содержит более расширенное определение. "Федерализм бюджетный - многоуровневая бюджетная система государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Под федерализмом бюджетным обычно понимают форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанную на четко сформулированных и закрепленных в законодательстве нормах, положениях".
Игудин И.Г. в своей статье "Становление и развитие бюджетного федерализма в России" (37,с.6) рассматривает федерализм как "отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той мере, в какой они в наибольшей степени обеспечивают единство общественных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов федерации и входящих в них административно-территориальных образований. Бюджетный федерализм выражает эти же отношения на той же основе в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральными бюджетами и бюджетами субъектов федерации, а также внутри последних между региональным бюджетом и местными бюджетами".
Анализ законодательной базы организации бюджетов местного самоуправления.
Основными законодательными актами федерального уровня, регламентирующими основы межбюджетных отношений и средства межбюджетного регулирования на региональном уровне, являются:
Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации", 1991 (действовал до 2000 г.)
Закон "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", 1991 г.
Закон "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов", 1993 г. (действовал до 2000 г.)
Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", 1995 г.,
Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", 1997 г.,
Налоговый кодекс Российской Федерации, 2000г.
Бюджетный кодекс Российской Федерации, 1998 г. (введен в действие с 01.01.2000 г.)
Несмотря на ряд изменений, вносившихся в отдельные из перечисленных законодательных актов с целью их увязки с вновь принимаемым законодательством, в них сохраняется значительное число несогласованных и даже противоречащих друг другу положений.
Законом "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10.10.91 с учетом последующих его изменений была определена структура бюджетной системы Российской Федерации, которая включала: федеральный бюджет (статья 71 Конституции Российской Федерации 1993 г.); республиканские, краевые, областные бюджеты, областной бюджет автономной области; окружные бюджеты автономных округов, бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга (бюджеты субъектов Федерации); районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и населенных пунктов или сельские бюджеты (местные бюджеты) (статья 7).
Такая же структура по уровням бюджетной системы Российской Федерации и видам бюджетов была зафиксирована и в Законе "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органы государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" (статья 2) от 15.04,93. Кроме того, в этом законе определялся перечень и состав консолидированных бюджетов на разных уровнях бюджетной системы и в целом Российской Федерации (статья 3).
Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., определено, что к местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований (статья 35). Однако с выходом этого закона в некоторых регионах появилась тенденция, противоположная укреплению местного самоуправления. В ряде случаев субъекты Федерации приняли решение о создании муниципальных образований не ниже района. При этом города районного значения, наряду с другими более мелкими населенными пунктами и их объединениями потеряли право на собственный бюджет и были переведены на сметное бюджетное финансирование.
Пути реформирования межбюджетных отношений.
На протяжении ряда лет в системе межбюджетных отношений сохраняется неопределенность, преобладают спонтанные решения. Нет какой - либо приемлемой стабильной методологии, что позволяло бы последовательно добиваться в этих отношениях того, что относится к изначальным элементам бюджетного федерализма; одинаковости подходов для всех участников отношений, гарантированной обеспеченности продвижения ресурсов сверху вниз и снизу вверх, бесперебойного финансирования всего предусмотренного, открытости, гласности. Это первая ступень, минимум тех требований, которые сегодня следовало бы предъявить к межбюджетным отношениям. Только пройдя эту ступень, можно было бы перейти к следующей - постеленному достижению равенства всех территориальных образований в социально - экономическом обустройстве, выравниванию уровня развития каждого из них.
Таким образом, имеются все основания рассматривать проблему формирования системы межбюджетных отношений как главную, стержневую во всей финансово - бюджетной реформе, как стратегическую задачу.
Любая система межбюджетных отношений должна ориентироваться на достижение экономической эффективности, социальной справедливости и политической стабильности. Основной недостаток сложившейся на сегодняшний день системы межбюджетных отношений состоит в том, что не достигается ни одна из этих целей.
Экономической эффективности в использовании бюджетных ресурсов нет, потому что у региональных и особенно у местных властей отсутствуют стабильные доходные источники, а распределение финансовой помощи наказывает регионы, повышающие собственные доходы и сокращающие нерациональные расходы.
Социальная справедливость не достигается, поскольку финансовая поддержка регионов не имеет четкой стратегии и критериев выравнивания межрегиональных различий.
Политической стабильности нет в силу того, что распределение расходных полномочий, доходных источников и финансовой помощи недостаточно «прозрачно», не имеет четкой законодательной базы, подвержено лоббированию и неформальным согласованиям.
До сих пор не решен основополагающий вопрос бюджетного устройства: четкое разграничение полномочии и ответственности за финансирование расходов между всеми тремя уровнями бюджетной системы.
Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы является нестабильным. Возможность ежегодного изменения нормативов отчислений от федеральных налогов дестимулирует региональные и особенно местные власти развивать экономическую и налоговую базу территорий.
Распределение финансовой помощи регионам остается субъективным. Значительная часть финансовой помощи вообще распределяется без утверждения в соответствующем бюджете. Ряд регионов добились или добиваются особого положения в бюджетной системе, выторговывая себе за счет федерального бюджета самые различные льготы и привилегии.
Самое же главное в том, что у региональных и местных властей в рамках действующей системы межбюджетных отношений нет достаточных стимулов и заинтересованности проводить рациональную, «прозрачную» и ответственную бюджетную политику.
