Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственный бюджет как инструмент реализации общественных интересов 9
1.1. Роль бюджета в развитии социально-ориентированной рыночной экономики 9
1.2. Основные характеристики бюджетной системы и субъектов бюджетных отношений в Российской Федерации ситуации в стране 18
Глава II. Социально-экономические функции налоговой системы и особенности фискального поведения субъектов бюджетных отношений в Российской Федерации 41
2.1. Основные принципы и формы налогообложения 41
2.2. Характерные черты и особенности фискального поведения субъектов бюджетных отношений в Российской Федерации 53
2.3. Налоговые и неналоговые источники формирования бюджетов различных уровней : 70
Глава III. Социологический анализ фискального поведения субъектов бюджетных отношений в городе Москве 78
3.1. Место и функции города Москвы в социально-экономической системе Российской Федерации 78
3.2. Формирование бюджета города Москвы в условиях реформирования социально-экономической сферы и изменения ценностно-мотивационных детерминантов субъектов бюджетных отношений 107
3.3. Пути расширения и более эффективного использования социально-экономической базы формирования бюджета города Москвы 131
Заключение 156
Приложение 158
Библиография 165
- Основные характеристики бюджетной системы и субъектов бюджетных отношений в Российской Федерации ситуации в стране
- Характерные черты и особенности фискального поведения субъектов бюджетных отношений в Российской Федерации
- Место и функции города Москвы в социально-экономической системе Российской Федерации
- Пути расширения и более эффективного использования социально-экономической базы формирования бюджета города Москвы
Основные характеристики бюджетной системы и субъектов бюджетных отношений в Российской Федерации ситуации в стране
Под бюджетной системой Российской Федерации понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Таким образом, в соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система России как федеративного государства имеет несколько уровней, а именно федеральный, региональный и местный. Консолидированный бюджет РФ составляют федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Последние в свою очередь включают бюджеты самих субъектов РФ и своды бюджетов муниципальных образований, находящихся на их территории.
Основные принципы функционирования бюджетной системы РФ заключаются в ее единстве, разграничении доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, самостоятельности и сбалансированности бюджетов, эффективности и экономности использования бюджетных средств, общем (совокупном) покрытии расходов бюджетов, гласности и достоверности бюджета, адресности и целевом характере бюджетных средств.
Главная экономическая составляющая бюджета - его доходы, то есть денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с бюджетным, налоговым и таможенным законодательством России в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет безвозмездных перечислений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, безвозмездных перечислений по взаимным расчетам; обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов.
Аккумулируемые бюджетной системой РФ финансовые ресурсы стали критически важным фактором поддержания производства и занятости в условиях глубокого общеэкономического спада в 90-х годах, способствовали смягчению многочисленных проблем в социальной сфере, связанных с обнищанием значительной части российского населения. Форсированные рыночные реформы чрезвычайно быстро дезорганизовали национальное хозяйство, породили массовую безработицу и прогрессирующее социальное расслоение в обществе, тогда как бюджетная система оказалась единственным реальным и доступным механизмом для сглаживания острейших социально-экономических диспропорций и противоречий переходного периода.
Во многом благодаря расширению бюджетных расходов социальной направленности доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума в общей численности населения сократилась с 34% в 1992 г. до менее 21% в 1997 г. За тот же период дефицит денежного дохода наименее обеспеченных граждан (против прожиточного минимума) по отношению к общему объему денежных доходов населения уменьшился вдвое - с 6% до 3% (см. Приложение 3). Удельный вес ассигнований по статье «социально-культурные мероприятия», включающей финансирование социальной политики, в общих расходах консолидированного бюджета РФ вырос с 23% в 1992 г. до более 32% в 1997 г. и достиг 40% в прошлом году.
Далее мы подробно проанализируем основные количественные и качественные тенденции в развитии бюджетной системы РФ, сделав главный акцент на социально-экономических проблемах формирования ее доходной части.
Общие стоимостные параметры российского бюджета - как его доходов, так и расходов - на протяжении переходного периода претерпевали существенные колебания в зависимости от состояния экономической конъюнктуры, инфляционных процессов и уровня налогово-бюджетного администрирования. Вместе с тем, преобладающим был повышательный тренд, прерванный кризисными событиями августа 1998 г. и возобновившийся в 2000-2002 гг. В пересчете по паритету покупательной способности валют суммарные доходы консолидированного бюджета РФ увеличились с примерно 200 млрд.долл. в 1993-1994 гг. до 313 млрд.долл. в 2001 г. Валовые бюджетные доходы по отношению к ВВП достигли в 2002 г. максимальной за весь период реформ отметки - 32% по сравнению с 25% в 1998 г., что, прежде всего, отражало рост совокупной налоговой нагрузки на экономику и повышение собираемости налогов.
В течение всего прошлого десятилетия российский бюджет неизменно сводился со значительным дефицитом, в отдельные годы достигавшим 5-10% ВВП. Такая ситуация объяснялась размыванием налогооблагаемой базы и падением собираемости налогов вследствие слабо продуманных и непоследовательных реформ при одновременном увеличении бюджетных расходов, обусловленных возникновением все большего числа «узких мест» в развитии отечественной экономики. Устойчиво высокий бюджетный дефицит фактически вынудил Россию стать крупным заемщиком на мировом рынке капитала, что впоследствии привело к существенному росту бюджетных расходов по обслуживанию внешнего долга. В условиях экономического роста 1999-2002 гг. удалось вначале снизить бюджетный дефицит, а потом и добиться весомого профицита (на уровне 3% ВВП в 2001 г.), используя его в том числе для погашения иностранных долговых обязательств.
Существуют различные точки зрения на проблему бюджетной сбалансированности. В последнее время ряд отечественных экономистов, например Д. Городецкий (см. «Концепция бюджетной сбалансированности». - Экономист, 2000 г., №4), предлагают в качестве альтернативы современной бюджетной политики концепцию сбалансированности бюджета на долгосрочной основе. В этой связи бюджетный дефицит рассматривается как важное, а в отдельные периоды абсолютно необходимое средство стимулирования экономического развития. Весь вопрос - в величине этого дефицита. В свою очередь Ю. Воронин считает, что дефицитные бюджеты не являются благом для страны, поскольку их покрытие выливается в масштабные заимствования и распродажу ценностей. Однако, согласно его позиции, «профицит, смысл которого состоит в формировании финансового резерва для не вполне оправданных целей, тоже едва ли оправдан: на него «работает» ущемление интересов всех получателей бюджетных средств как потребителей, причем «урезаются» экономически и социально значимые расходы».3 По нашему мнению, главным в рассматриваемом вопросе является четкое определение приоритетов и перспектив развития отечественной экономики, диктующих ту или иную бюджетную политику.
Принципиальной характеристикой бюджетной системы любой страны является уровень децентрализации (или централизации) бюджетных доходов. По степени децентрализации налоговых поступлений (то есть доле субнациональных бюджетов в общих доходах) Россия примерно соответствует среднему для федеративных государств показателю. Более высокая децентрализация характерна для развитых экономически и политически федераций. В то же время для развивающихся стран и государств переходной экономики, испытывающих серьезные макроэкономические риски, чрезмерная децентрализация налоговых доходов нецелесообразна и даже опасна.
Как видно на графике, доля субнациональных бюджетов в доходах консолидированного бюджета РФ выше, чем во многих других федерациях, включая Индию, Австралию и Бразилию. Однако по степени налоговой самостоятельности субнациональных властей Россия значительно уступает большинству федеративных государств, особенно Канаде, Швейцарии и США, где субнациональные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок. Признавая необходимость расширения налоговой самостоятельности субнациональных властей в России (о чем более подробно будет сказано ниже), отечественные и зарубежные эксперты одновременно отмечают целесообразность, по крайней мере, в ближайшей перспективе увеличения размеров федерального бюджета.4 Существующие и усиливающиеся межрегиональные диспропорции в уровне жизни населения и налоговом потенциале предполагают большие масштабы перераспределения средств через федеральный бюджет. Кроме того, целевое федеральное финансирование социальных программ необходимо для преодоления возможных последствий усиления региональной конкуренции за привлечение бизнеса и инвестиций, снижающей поступления местных бюджетов и могущей спровоцировать социальное недовольство. По имеющимся оценкам, в 2001 г. общая сумма предоставленных региональных налоговых льгот приблизилась к 100 млрд.руб., а это почти десятая часть всех расходов субъектов РФ (без финансовой помощи).5
Характерные черты и особенности фискального поведения субъектов бюджетных отношений в Российской Федерации
На формирование налоговой системы России оказали влияние следующие факторы. Во-первых, в СССР в условиях плановой модели экономики налоги играли второстепенное значение, и применялись другие способы централизации части прибавочного продукта и формирования бюджета. В связи с этим у предприятий изымалась фактически вся свободная прибыль, а на доходы физических лиц устанавливались сравнительно небольшие ставки налогов (благодаря низкой оплате труда практически всех категорий работников). Поэтому налоговая система России изначально ориентировалась на зарубежные модели налогообложения.
Во-вторых, в основе налоговых реформ последней четверти XX века в развитых государствах лежала концепция нейтральности, согласно которой налоговая система не должна деформировать рыночные, объективно складывающиеся процессы и взаимоотношения. Но необходимо отметить, что в зависимости от возможностей саморегулирования рыночной экономики меняется и роль налоговой системы. В условиях тяжелого экономического положения России в начале 90-х годов концепция нейтральности могла применяться только в ограниченных рамках.
В соответствии с Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря 1991 г. №2118-1 с 1992 г. в стране стали взиматься 3 группы налогов: федеральные (общегосударственные); республиканские (включая налоги краев, областей, автономных образований), т.е. региональные налоги субъектов РФ; местные налоги. Такая классификация налогов связана с федеративным устройством России и в целом она продолжает действовать вплоть до настоящего времени.
Виды налогов отличаются друг от друга прежде всего субъектом принятия решений об их введении и степенью охвата территории РФ. Федеральные налоги и сборы вводятся в действие Налоговым кодексом и дейст 54 вуют на всей территории России. Региональные налоги и сборы вводятся в действие законами субъектов РФ и действуют на территории этих субъектов РФ. Местные налоги и сборы вводятся в действие нормативными актами органов местного самоуправления и действуют на территории соответствующих муниципальных образований (исключение составляют только города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, где порядок установления местных налогов такой же, как и в случае региональных налогов).
К числу основных федеральных налогов относятся: налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы на отдельные товары, таможенная пошлина, подоходный налог с физических лиц, налог на пользователей автомобильных дорог (отменен с 2003 г.). Главными региональными налогами является налог на имущество предприятий и налог с продаж, а наиболее важными местными налогами - земельный налог, налог на рекламу, а до 2001 г. - также налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.
Необходимо подчеркнуть, что хотя перечень региональных налогов установлен в Налоговом кодексе России, решение о об их применении или неприменении на территории соответствующего субъекта РФ принимают законодательные органы этого субъекта РФ. Что касается местных налогов, то представительные органы местного самоуправления обладают в их отношении такими же правами, как и представительные органы субъектов РФ в отношении региональных налогов.
Наиболее важными прямыми налогами в РФ являются налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц, налог на имущество.
Основным прямым налогом в РФ выступает налог на прибыль. При расчете прибыли суммируются доходы от реализации продукции (услуг); доходы от реализации основных фондов и другого имущества; доходы от внереализационных мероприятий. Затем сумма доходов уменьшается на сумму расходов, связанных с производством и реализацией продукции (услуг) и внереализационных расходов.
Ставка налога на прибыль предприятий и организаций складывается из 3 частей, зачисляемых, соответственно, в федеральный, региональный и местный бюджеты. В 2002 г. вступила в действие глава 25 НК России "Налог на прибыль организаций", согласно которой ставка налога на прибыль была снижена с 35% до 24% (7,5% зачисляется в федеральный бюджет, 14,5% - в региональный и 2% - в местный бюджеты). При этом было отменено большинство из действовавших льгот, включая "инвестиционную" (на финансирование капитальных вложений). Местные органы власти потеряли право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль в части, зачисляемой в местные бюджеты. Региональные органы власти были наделены правом снижать налоговую ставку в части, зачисляемой в бюджет субъекта РФ, не более чем на 4 процентных пункта, т.е. ставка налога на прибыль не могла быть ниже 20%. В 2003 г. общая ставка налога на прибыль не изменилась, но в федеральный бюджет стало зачисляться 6%, а в региональ 56 ные бюджеты - соответственно, 16%. Доля местного бюджета не изменилась - 2%.
Налог на доходы физических лиц построен на принципе резидентства, в соответствии с которым размер налоговых обязательств физического лица зависит от времени его нахождения на территории Российской Федерации в календарном году. Максимальную налоговую нагрузку несут налоговые резиденты Российской Федерации - физические лица, время нахождения которых на территории Российской Федерации составляет не менее 183 дней в календарном году. Размер налоговых обязательств физических лиц, пребывающих на территории Российской Федерации менее 183 дней в календарном году, определяется суммой налога, которую обязаны уплатить указанные лица с доходов, полученных из источников, расположенных в Российской Федерации.
С 2001 г. налог на доходы физических лиц - налоговых резидентов РФ взимается по единой для всех налогоплательщиков ставке, равной 13% (вместо ранее действовавшей трехступенчатой прогрессивной шкалы - 12%, 20%, 30%). Единая ставка подоходного налога с физических лиц способствовала легализации заработной платы. В то же время эффективная ставка подоходного налога для сравнительно обеспеченных слоев населения по существу приобрела регрессивный характер, поскольку состоятельные люди обладают большими возможностями для уменьшения налогооблагаемой базы за счет расходов на образование, лечение и т.п.
Что касается налога на имущество, то в данном случае объектом налогообложения является имущество организации в его стоимостном выражении, находящееся на балансе этой организации и представляющее собой совокупность основных и оборотных средств и финансовых активов. Для целей налогообложения принимается среднегодовая стоимость имущества организации. Предельный размер налоговой ставки на имущество организации не может превышать 2% от налогооблагаемой базы. Конкретные ставки налога на имущество предприятий, определяемые в зависимости от видов дея 57 тельности предприятий, устанавливаются законодательными органами субъектов РФ.
Среди косвенных налогов в первую очередь следует отметить налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, таможенные пошлины, налог с продаж, налог на добычу полезных ископаемых, а также единый социальный налог.
Основным косвенным налогом в российских условиях служит НДС. Это специфическая форма взимания в государственный бюджет части добавленной стоимости, которая представляет собой разницу между стоимостью реализованной продукции (услуг) и стоимостью материальных затрат, учтенных в издержках производства и обращения. В настоящее время ставки НДС установлены в размере 10-20% по всему перечню продукции (услуг), утвержденному Правительством Российской Федерации. Порядок взимания этого налога предусматривает, что он начисляется по установленным ставкам на каждой стадии производства и реализации продукции (услуги) вплоть до попадания к потребителю. Обложению подлежит добавленная на каждом этапе стоимость. В итоге вся тяжесть налогового бремени ложится на конечного потребителя.
Другой формой косвенного налога являются акцизы. Они устанавливаются государством в процентах от отпускной цены высокорентабельной продукции (спирт, спиртные напитки, пиво, табачные изделия, автомобили и некоторые другие потребительские товары, а также природный газ и нефтепродукты), реализуемой предприятиями-производителями. Различают индивидуальные и универсальные акцизы. В российской практике используются только индивидуальные акцизы, размер которых дифференцирован по видам товаров. Универсальный акциз - это налог, которым дополнительно облагается вся продажа товаров (услуг) на территории данной страны. В нашей стране разновидностью универсального акциза является НДС.
Место и функции города Москвы в социально-экономической системе Российской Федерации
На старте рыночных преобразований в России были последовательно демонтированы механизмы социалистического хозяйствования и планового размещения производительных сил по территории страны, что неизбежно сопровождалось перераспределением национальных производственных, финансовых и иных ресурсов в пользу регионов, оказавшихся в эпицентре экономических реформ, а потому представлявших повышенный интерес для зарождавшегося отечественного бизнеса. Москва же, чей столичный статус и в советские времена обеспечивал весомые преимущества, сумела не только удержать, но и значительно упрочить свое лидерство практически во всех областях общественно-экономической деятельности. Одновременно укрепление финансово-экономических позиций Москвы, прежде всего в банковской и торгово-посреднической сфере, по принципу эффекта мультипликатора еще более усиливало социальную и инвестиционную привлекательность города, что, в конечном итоге, привело к формированию фактически моноцентристской структуры национального хозяйства.
Многочисленные статистические данные свидетельствуют о резком увеличении различий в уровнях социально-экономического развития Москвы и других субъектов РФ в условиях переходного периода. Так, например, если в 1990 г. подушевые денежные доходы в Москве были выше среднероссийских примерно в 1,6 раза, то в 2001 г. - уже в 4 раза. Оборот столичной розничной торговли в расчете на душу населения в начале 90-х годов вдвое превышал аналогичный общероссийский показатель, в 2001 г. - почти в 5 раз. Инвестиции в основной капитал на душу населения в 1990 г. по Москве были ниже среднероссийских в 1,3 раза, тогда как в 2001 г. соотношение стало обратным с двукратным превосходством столицы. На сегодняшний день Москва занимает первые места в национальной иерархии практически по всем важнейшим макро 79 экономическим показателям, в том числе по объему ВРП, и доминирует на рынке кредитно-финансовых и валютных ресурсов. Единственный регион, сопоставимый с Москвой по экономической мощи, - Тюменская область, удерживающая первое место по объему ВРП в расчете на душу населения, выпуску промышленной продукции и масштабам инвестиций в основной капитал. Однако, если московская экономика представляет собой современное диверсифицированное хозяйство, то успехи и нынешнее благополучие Тюменской области в решающей степени обусловлены эксплуатацией нефтегазового экспортного ресурса, а потому имеют объективные временные и конъюнктурные ограничения. Важно понимать, что в настоящее время Москва, при всей ее высокой ин-тегрированности в общероссийское хозяйство, не только и не столько превосходит другие регионы по количественным показателям, сколько радикально отличается от них в качественном отношении. Иными словами, сегодня столица России по многим принципиальным социально-экономическим характеристикам в большей степени соответствует уровню и реалиям западных стран, нежели подавляющего большинства субъектов РФ. Речь, в частности, идет о существенно выросшем в последние годы ВРП города, который в пересчете по паритету покупательной способности валют уже вполне сопоставим с валовым продуктом таких развитых государств, как Австрия, Швеция и Швейцария, и заметно превосходит аналогичные показатели Греции, Дании, Норвегии, Финляндии, Португалии, Чехии, Украины.
Значительно сближают российскую столицу с западными странами такие показатели, как степень насыщенности предпринимательскими структурами, доминирование в городском хозяйстве отраслей и видов деятельности с высокой долей добавленной стоимости. Если в среднем на тысячу россиян приходится 6 малых предприятий (юридических лиц), то в Москве — свыше 20, что примерно соответствует уровню насыщенности малыми предприятиями государств Центральной и Восточной Европы и даже стран Европейского Союза (30 малых предприятий и более). В структуре столичного хозяйства устойчиво повышается доля сферы услуг, которая сегодня обеспечивает три четверти ВРП и основную занятость. Около 60% всей выпускаемой в городе товарной продукции создается в двух ключевых обрабатывающих отраслях - машиностроении и пищевой промышленности, в целом по России - примерно одна треть. То есть московская экономика вполне соответствует западным стандартам.
Наиболее впечатляющими и отчасти неожиданными выглядят результаты сопоставления величины валового продукта на душу населения в Москве и за рубежом. Столичный подушевой ВРП в 2000-2001 гг. в 3-4 раза превосходил аналогичный среднероссийский показатель, но, главное, даже в пересчете по текущему заниженному валютному курсу рубля, он был выше соответствующих значений для государств Центральной и Восточной Европы (Чехии, Венгрии, Хорватии, Польши, Эстонии), а также большинства новых индустриальных стран (Мексики, Чили, Бразилии). Будучи же выраженным в паритетных ценах, столичный подушевой ВРП в 2001 г. достиг 24,0 тыс.долл. и превысил средний показатель для стран Еврозоны (23,6 тыс.долл. в 2000 г.), куда в том числе входят Германия, Франция и Италия.
В отличие от большинства субъектов РФ кризисные и застойные явления в развитии экономики Москвы в целом были выражены гораздо слабее и носили ограниченный во времени характер. Например, городские инвестиции в основной капитал выросли в реальном выражении за период 1992-2002 гг. на 47%, тогда как для всей России они снизились на 66% и сегодня составляют лишь треть от уровня 1991 г. За тот же период физические объемы столичной розничной торговли увеличились почти на три четверти, по России в целом -менее чем на одну пятую.
Можно с достаточным основанием говорить, что Москва более успешно, нежели другие регионы, воспользовалась преимуществами стабилизации и некоторого оживления российской экономики в середине 90-х годов, сильно пострадала от кризиса августа 1998 г., но также быстро смогла восстановиться и закрепить свое общеэкономическое лидерство. Региональный ВРП вырос в 1997-2000 гг. на 32%, ВВП России - только на 11%. По предварительным данным, в 2002 г. физические объемы московского ВРП увеличились на 20%, в то время как суммарный российский ВВП повысился лишь на 4%. За период 1997 82 2002 гг. расширение промышленного производства в столичном регионе составило 66%, по РФ в целом - 31%.
Причины ускоренного экономического развития Москвы, как уже отмечалось выше, в решающей степени связаны с мультипликативным, синергиче-ским эффектом высокой концентрации национальных финансовых ресурсов и факторов производства в мегаполисе. Особо необходимо обратить внимание на сосредоточение в столице наиболее важных для устойчивого и эффективного ведения бизнеса интеллектуальных, научно-технических, кредитно-финансовых и валютных ресурсов.
На сегодняшний день Москва располагает примерно 25-30% совокупного интеллектуального и научно-технического потенциала нации. Ее доля в основных фондах приближается к 9% по сравнению с 6% в начале прошлого десятилетия, при этом темпы обновления основных фондов городского хозяйства за счет высокой инвестиционной активности в 3-5 раз превосходят общероссийский показатель.
Наиболее очевидным является доминирование Москвы в финансовой сфере. В городе действуют 617 кредитных организаций из 1311, зарегистрированных в стране. В числе 100 крупнейших банков Росси 73 - московские. Более 83% активов кредитных организаций РФ сосредоточены в мегаполисе, в том числе 55% принадлежат 10 крупнейшим столичным банкам. Финансовое лидерство Москвы также обеспечивается деятельностью ведущих институтов отечественного валютного и фондового рынка - Московской межбанковской валютной биржи, на которую приходится 90% биржевого оборота валютных торгов и рынка внутренних облигаций (федеральных, муниципальных и корпоративных), и фондовой биржи Российской торговой системы, опосредующей крупные объемы рынка акций. В целом же, по имеющимся оценкам, от 70 до 80% финансового капитала страны вращается в Москве. Для сравнения в Нью-Йорке вращается от 6 до 10% финансового капитала США, в Токио - от 10 до 12% финансовых ресурсов Японии.
Говоря о ресурсном потенциале Москвы, следует, безусловно, принимать во внимание не только материально-вещественную составляющую, но и факторы управленческо-административного характера. По мнению ряда исследователей, в столице сосредоточена примерно половина информационных и административно-организационных ресурсов России.32
Вместе с тем, как правильно отмечают Б.Медведев и Е.Чистяков, при оценке социально-экономического потенциала Москвы «важно учитывать не только ресурсную, но и целевую компоненту его формирования, ...возможности не только производства валового регионального продукта, но и его использования для повышения уровня жизни населения... и обеспечения соответствующего вклада в развитие экономики страны». Речь фактически идет об эффективности использования ресурсного потенциала в целом и применительно к решению конкретных задач, связанных с развитием городского хозяйства, улучшением качества жизни и совершенствованием предпринимательского климата, что, в конечном счете, формирует условия для устойчивого роста столичной и национальной экономики.
В период 90-х годов эффективность использования ресурсного потенциала мегаполиса существенно возросла, о чем наглядно свидетельствует опережающая динамика валового регионального продукта по сравнению с ростом обеспеченности Москвы основными факторами производства. Доля Москвы в суммарном ВРП России увеличилась с менее 5% в 1990 г. до более 20% в 2000 г., тогда как удельный вес города в численности занятых, в том числе в сфере НИОКР, основных фондах, капиталовложениях, электропотреблении вырос в значительно меньшей степени. Соответственно, трудоемкость столичного ВРП в прошлом десятилетии снизилась в 3 раза, фондоемкость - в 2 раза, энергоемкость - в 2,5 раза.34 Все это явилось следствием прогрессивных сдвигов в структуре городского хозяйства в пользу эффективных обрабатывающих отраслей и сферы услуг, но также отражало высокую концентрацию в Москве банковского капитала и хозяйствующих субъектов, зарегистрированных в мегаполисе, но ведущих свою основную деятельность в других регионах страны.
Пути расширения и более эффективного использования социально-экономической базы формирования бюджета города Москвы
Возможности более полного и эффективного использования налогового потенциала тесно связаны с совершенствованием предпринимательского климата и повышением уровня жизни москвичей. Первое предполагает проведение активной промышленной и инвестиционной политики, снижение административных барьеров и создание необходимой инфраструктуры, тогда как второе нацеливает на осуществление масштабных социальных программ, мероприятий по развитию потребительского рынка. Причем и то, и другое в существенной степени зависит от городских властей, что позволяет формулировать и реализо-вывать концепцию созидательной бюджетной политики, ориентированной на расширение налогооблагаемой базы.
В отличие от федерального уровня, где вопросы разработки эффективной промышленной политики находятся на втором плане и практически не решаются, московское правительство более последовательно действует в этом направлении, осознавая, что именно в последовательной поддержке предпринимательства заключаются возможности устойчивого роста городской экономики и благосостояния граждан.
Традиционно московские власти большое внимание уделяют поддержке и стимулированию малого бизнеса. Сегодня в городе действуют свыше 200 тыс. малых предприятий, обеспечивая занятость почти для 1,5 млн. человек; еще около 300 тыс.чел. трудятся на малых предприятиях в качестве внешних совместителей и по договорам гражданско-правового характера. То есть фактически более 40% всех занятых в экономике Москвы так или иначе связаны с малым бизнесом (в среднем по России - менее 20%). Сегодня в городе сосредоточено примерно 20-25% всего отечественного потенциала малого предпринимательства, что обуславливает его важную роль в городском хозяйстве и формировании бюджетных доходов. По имеющимся оценкам, до 40% столичного бюджета формирует именно малый бизнес.55
Современные задачи развития малого бизнеса в Москве существенно отличаются от проблем, стоящих на федеральном уровне, поскольку качественные характеристики столичного малого предпринимательства более соответствуют западным, нежели российским стандартам. Как отмечает Е.Бухвальд, опираясь на результаты специальных обследований, «малые столичные предприятия выглядят на общероссийском фоне как сложившиеся предпринимательские структуры, т.е. имеют развитую систему хозяйственных и кооперационных связей, опыт взаимодействия с институтами банковско-кредитной системы... Это говорит о том, что московский малый бизнес готов к восприятию более зрелых форм и инструментов поддержки и на этой основе потенциально способен внести существенно больший вклад в экономическое и социальное развитие города».56
В 90-х годах правительство Москвы реализовало широкий комплекс мер по содействию малому бизнесу, в том числе были установлены льготные ставки арендных платежей,57 организовано бесплатное правовое консультирование предпринимателей, создана сеть маркетинговых центров, бизнес-инкубаторов, технопарков, включая Центр высоких технологий в Зеленограде, учрежден Центральный дом предпринимателя и т.д. Однако, многие проблемы не удалось решить, и возникли дополнительные трудности с финансированием мероприятий по развитию малого бизнеса в связи с принятием Бюджетного Кодекса РФ, в классификацию которого не вошли фонды поддержки малых предприятий. Серьезный экономический ущерб малому бизнесу нанесли кризисные события на валютно-финансовом рынке осенью 1998 г.
В послекризисный период стала очевидной необходимость активизации городской политики в отношении малого бизнеса, для чего была разработана Комплексная программа развития и поддержки малого предпринимательства в столице на 2001-2003 гг. В нее был заложен ряд новых прогрессивных подходов к стимулированию малого бизнеса, предполагающих, прежде всего, переориентацию политики поддержки на четкие критерии экономической и социальной эффективности ее осуществления. Намечен, в частности, переход от малоэффективных «веерных» (т.е. формально общедоступных и не имеющих четких приоритетов) методов поддержки к целевым, селективным инструментам стимулирования наиболее динамичных малых предприятий. Такой подход выгоден и бюджету, поскольку позволяет прогнозировать и получать реальную экономическую отдачу от вложенных средств, а не использовать их де-факто для поощрения нежизнеспособных или «теневых» производств. Отмеченное касается и арендных льгот, которые зачастую используются малым бизнесом для получения дополнительных доходов путем субаренды, а в результате снижаются бюджетные поступления. Поставлены задачи расширения кооперационных связей малых, средних и крупных предприятий в целях трансформации потенциально конкурентных рыночных ниш в сферы взаимовыгодного сотрудничества.
Специальный акцент в программе сделан на улучшение и совершенствование инфраструктуры функционирования столичного малого бизнеса.
Один из ключевых вопросов - создание благоприятных возможностей для размещения малых предприятий. На сегодняшний день из имеющегося в столице недвижимого имущества на долю действующих 200 тыс. небольших фирм приходится в общей сложности лишь 15 млн.м , или 4,8%, причем только 6 млн.м2 находятся в частной собственности, еще столько же арендуется у города, а остальные площади снимаются у крупных компаний и организаций в основном в частном секторе. Дефицит помещений для малого бизнеса оценивается специалистами в 6 млн.м2, при этом общая площадь пригодных для размещения арендаторов неиспользуемых нежилых помещений, принадлежащих го-роду, составляет около 0,1 млн.м . Использовав в 90-х годах практически все наиболее подходящие для малого бизнеса резервы нежилых помещений, столичные власти разработали соответствующую целевую программу на 2002-2010 гг., предполагающую строительство к 2010 г. 6 млн.м2 нежилых помещений (в том числе 2,5 млн.м2 - к 2005 г.). По расчетам, реализация программы позволит создать 150 тыс. новых рабочих мест, ее общая стоимость составит 80 млрд.руб., из которых город должен вложить около 20 млрд.руб.
Эффективная деятельность малого бизнеса, помимо благоприятных условий размещения, в существенной мере зависит от более широкого комплекса услуг по обеспечению инфраструктуры ведения бизнеса - в области связи и коммуникаций, информации и т.д. Поэтому столичной Программой поддержки и развития малого предпринимательства предусматривается расширение на базе нового строительства сети «бизнес-центров», «бизнес-полигонов», многофункциональных деловых центров в «спальных» районах и прочих комплексно оборудованных структур, приспособленных для успешного старта малого предприятия и предусматривающих льготные тарифы по аренде помещений, оказанию деловых услуг и т.д. В соответствии с программой в административных округах Москвы формируются информационно-аналитические центры для малого бизнеса. В целом же новая городская программа ориентирует на децентрализацию политики поддержки малого бизнеса и передачу большей части функций на муниципальный уровень, что видится как средство повышения адресности и эффективности принимаемых мер.
В процессе обсуждения программы предлагалось выделять на ее финансирование не жестко фиксированные суммы, а определенный процент от бюджета города, в частности Ю.М.Лужков считал целесообразным уровень в 0,5% расходной части бюджета.60 Однако, реальные ассигнования по статье «расходы по поддержке малого предпринимательства» составили 0,24% всех расходов в 2001 г. и предположительно не превысит 0,17% в 2002 г.
В случае с Москвой крайне трудно провести грань между стимулирующим влиянием специальных мероприятий властей и значительного бизнес-потенциала мегаполиса на развитие малого предпринимательства. Тем не менее, формальные итоги 2001 г. - первого года реализации программы выгодно отличают Москву от остальной России. Так, в целом по стране в 2001 г. число малых предприятий снизилось против 2000 г. на 4%, число занятых в малом бизнесе - на 2%; одновременно для Москвы аналогичные показатели увеличились на 1% и 3%, соответственно.
Значимость малого бизнеса для городского бюджета не ограничивается различными налоговыми и неналоговыми отчислениями в его пользу. С точки зрения увеличения бюджетных доходов не менее, а даже более важны такие функции малых предприятий, как обеспечение занятости и стабильных доходов населения, насыщение рынка качественными и доступными по цене товарами и услугами, развитие конкурентной среды. Все это увеличивает бюджетные поступления и одновременно позволяет сократить отдельные статьи социальных расходов (например, на выплату пособий по безработице и переобучение работников).
Одно из ключевых условий высокой конкурентоспособности и, следовательно, эффективности современного бизнеса заключается в возможности использования и быстрой коммерциализации результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Поэтому в последние годы правительство Москвы приоритетное внимание уделяет поддержке науки и инновационного предпринимательства.
В целях стимулирования НИОКР и научно-технической деятельности в октябре 2001 г. был принят закон «Об основах научно-технической политики города Москвы», а в апреле 2002 г. столичное правительство одобрило Городскую программу развития науки и технологий города Москвы на 2002-2004 гг. В соответствии с программой с 2003 г. предполагается направлять на поддержку науки по статье «фундаментальные исследования и содействие НТП» не менее 1% от расходной части бюджета города (в 2001-2002 гг. - только 0,2%). Программа ориентирует на «создание новых высокоэффективных организационно-экономических форм, объединяющих усилия исследователей, разработчиков, маркетологов и инвесторов, способных гибко реагировать на потребности рынка и обеспечивающих получение высокого коммерческого и социально-экономического эффекта».61 В качестве важнейшей задачи провозглашается «обеспечение конкурентных позиций в перспективных секторах рынка, где отечественная продукция не была ранее представлена, а в отдельных случаях формирование новых областей спроса, в удовлетворении которого отечественная наукоемкая продукция играла бы доминирующую роль».62 То есть фактически речь идет о расширении эффективной налогооблагаемой базы города, увеличении занятости среди специалистов высокой квалификации.
