Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы функционирования рынка тепловой энергии в классических и современных концепциях рынка и предпринимательства ...
1.1. Теоретическая сущность и специфика рынка тепловой энергии муниципального образования
1.2. Становление и развитие рынка тепловой энергии муниципального образования как результат взаимодействия властных и предпринимательских структур .
Глава 2. Государственно-частное партнерство как основная форма взаимодействия властных и предпринимательских структур в процессе становления рынка тепловой энергии муниципального образования
2.1. Специфика государственно-частного партнерства на муниципальном уровне и его роль в становлении рынка тепловой энергии
2.2. Сравнительный анализ зарубежной и отечественной практики государственно-частного партнерства в теплоэнергетике
Глава 3. Условия совершенствования практики взаимодействия властных и предпринимательских структур на рынке тепловой энергии муниципального образования Российской Федерации на основе государственно-частного партнерства
3.1. Анализ моделей государственно-частного партнерства в теплоэнергетике России
3.2. Разработка методики определения мультикритериальной оптимальности моделей государственно-частного партнерства в теплоэнергетике на муниципальном уровне Российской Федерации .
Заключение
Список использованной литературы .
- Становление и развитие рынка тепловой энергии муниципального образования как результат взаимодействия властных и предпринимательских структур
- Специфика государственно-частного партнерства на муниципальном уровне и его роль в становлении рынка тепловой энергии
- Сравнительный анализ зарубежной и отечественной практики государственно-частного партнерства в теплоэнергетике
- Разработка методики определения мультикритериальной оптимальности моделей государственно-частного партнерства в теплоэнергетике на муниципальном уровне Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Теплоэнергетика является технологически сложной подсистемой хозяйственного комплекса муниципальных образований, имеющей высокую социальную и экономическую значимость. Радикальные социально-экономические преобразования в России в начале 1990-х годов, связанные с формированием рыночных производственно-экономических отношений, привели к существенным изменениям в организационно-экономическом механизме функционирования систем теплоснабжения городов, что вызвало в большинстве муниципалитетов дезориентацию вектора развития теплоэнергетики.
Классическая модель свободных конкурентных рыночных отношений, вполне уместная для других отраслей и сфер услуг, как показывает практика, сегодня представляется неприемлемой для данной отрасли, регулируемой органами государственной власти и местного самоуправления. В то же время принимаемые со стороны государства и муниципалитетов законодательные и экономические меры по развитию коммунальных комплексов в целом пока не демонстрируют устойчивых позитивных результатов. Неразвитость механизмов конкуренции на местных рынках тепловой энергии негативно сказывается на инвестиционной привлекательности коммунальной отрасли для частнопредпринимательских структур.
Реализация властными структурами комплекса мероприятий по технологическому развитию производственных объектов, инфраструктуры общественно значимых секторов экономики не всегда может осуществляться в равной мере быстро и эффективно вследствие финансовых, правовых, управленческих ограничений и иных преград. Аналогии в зарубежной практике свидетельствуют, что и для нашей страны, формирующей предпринимательски ориентированную рыночную экономическую систему, перспективным механизмом оздоровления подобного рода секторов экономики может стать государственно-частное партнерство (далее – ГЧП). Однако объективная необходимость привлечения капитала, современных технологий и высококвалифицированных кадров частнопредпринимательских структур требует от органов государственной власти и местного самоуправления разработки комплекса научно обоснованных, прозрачных экономических и организационно-правовых механизмов, которые бы обеспечивали заинтересованность частных инвесторов в софинансировании проектов развития местных систем теплоснабжения не только в среднесрочной перспективе, но и в долгосрочном плане. Особое внимание при разработке таких механизмов необходимо уделить совершенствованию методологической основы расчетно-аналитического процесса подготовки государственно-частного партнерства.
В связи с этим проработка теоретических концепций взаимодействия властных и предпринимательских структур и структурирование экономических моделей ГЧП в подсистемах жилищно-коммунального хозяйства
(в частности, в теплоэнергетике) представляются актуальными задачами как с теоретической, так и с практической точек зрения.
Степень разработанности проблемы. Осмыслению категорий рынка, конкуренции и предпринимательства посвящены работы Дж. М. Бьюкенена (J. M. Buchanan), И. М. Кирцнера (I. M. Kirzner), Р. Коуза (R. H. Co-ase), А. Маршалла (A. Marshall), Ф. Найта (F. Knight), Дж. В. Робинсон
(J. V. Robinson), А. Смита (A. Smith), Ф. А. Хайека (F. A. Hayek), Й. А. Шум-петера (J. A. Schumpeter), В. А. Абчука, А. В. Бусыгина, М. Г. Лапусты,
А. Ф. Московцева, П. Д. Половинкина, В. Е. Савченко и других.
Изучению различных аспектов экономического взаимодействия властных и предпринимательских структур в рыночной среде посвящены труды Дж. М. Кейнса (J. M. Keynes), Д. С. Львова, А. Маршалла (A. Marshall), Дж. С. Милля (J. S. Mill), В. Ойкена (W. Eucken), Я. Ш. Паппэ, А. Смита (A. Smith), Ф. И. Шамхалова, Ф. Энгельса (F. Engels) и других.
Большой вклад в исследование производственных, экономических и организационных отношений в сфере коммунального хозяйства и теплоэнергетики современной России внесли И. А. Башмаков, К. П. Грабовый, А. И. Еремкин, Л. В. Ежова, М. Н. Кондратьева, В. В. Ковальчук, С. В. Матиящук, С. Б. Сиваев, В. Г. Семенов, Э. К. Трутнев и др.
Содержание, роль и отдельные особенности ГЧП как экономико-правового явления рассматриваются в научных трудах и публикациях
М. Балта-Спиринга (M. Bult-Spiering), Н. Вальцера (N. Walzer), С. Гарсса (S. Garsse), Д. Гримси (D. Grimsey), К. Грива (C. Greve), А. Гобадяна (A. Gho-badian), С. Линдера (S. Linder), М. Левиса (M. Lewis), П. Розенау (P. Ro-senau), Э. Саваса (E. S. Savas), Г. Ходжа (G. Hodge), А. В. Баженова,
В. Г. Белова, В. Г. Варнавского, М. В. Вилисова, В. А. Кабашкина,
В. М. Мочальникова, И. А. Морозовой, О. Л. Михеева, В. А. Сидорова,
Л. С. Шаховской и др.
Вместе с тем в современной экономической науке наблюдается недостаток теоретических и прикладных работ, касающихся взаимодействия властных и предпринимательских структур на основе ГЧП, особенно
в сфере энергетики и муниципального коммунального хозяйства. Кроме того, в ходе широкого научного обсуждения вышеназванной проблемы критически мало внимания уделяется разработке экономически обоснованных формализованных и унифицированных подходов в части выбора эффективных моделей ГЧП и оценки их рисков. Данная совокупность вопросов и предопределила выбор темы диссертационного исследования, его цели и постановку задач.
Цель диссертации – исследование проблем взаимодействия властных и предпринимательских структур на рынке тепловой энергии муниципального образования и разработка подходов к их преодолению на основе государственно-частного партнерства.
Для достижения поставленной цели определены и решены следующие задачи:
– раскрыть содержание понятия «рынок тепловой энергии» и охарактеризовать особенности экономических отношений между его субъектами;
– выявить стадии развития рынка тепловой энергии в контексте эволюции взаимоотношений предпринимательских и властных структур на нем;
– обосновать необходимость государственно-частного партнерства как важную и эффективную, но недостаточно применяемую сегодня форму организации взаимодействия властных и предпринимательских структур на российском рынке тепловой энергии;
– определить механизмы развития и совершенствования российской практики государственно-частного партнерства на российском рынке тепловой энергии на основе анализа зарубежного опыта в данной сфере;
– систематизировать модели государственно-частного партнерства на рынке тепловой энергии муниципального образования и выявить преимущества и недостатки применения моделей государственно-частного партнерства для властных и предпринимательских структур, рекомендуемых властным структурам к использованию в практической деятельности;
– разработать методику определения экономической оптимальности моделей государственно-частного партнерства в теплоэнергетике на муниципальном уровне.
Объектом исследования является система организации взаимодействия властных и предпринимательских структур на рынках тепловой энергии муниципальных образований России.
Предметом исследования являются экономические и организационные отношения, возникающие в процессе взаимодействия властных и предпринимательских структур на рынке тепловой энергии при реализации инвестиционных проектов, основанных на государственно-частном партнерстве.
Работа выполнена в рамках паспорта научных специальностей ВАК 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством: экономика предпринимательства (п. 8.20 Организация взаимодействия властных и предпринимательских структур)».
Теоретическую основу работы составляют: концепции рынка классической, неоклассической, гарвардской экономических школ; концепции предпринимательства австрийской экономической школы.
Эмпирической основой работы являются программы, концепции, нормативно-правовые акты, касающиеся систем теплоснабжения, государственно-частного партнерства; официальные данные Федеральной службы государственной статистики, данные Всемирного банка, органов государственной власти и местного самоуправления Волгоградской области.
В диссертации использовались как общенаучные, так и специально-научные методы исследования, такие как: системный анализ, историко-сравнительный метод, компаративный метод, метод теоретического моделирования, метод статистического анализа, метод анализа иерархических структур, метод вероятностных оценок.
Положения диссертационного исследования, выносимые
на защиту:
1. Содержание понятия современного рынка тепловой энергии в муниципальных образованиях России включает уникальные технологические и правовые особенности производства, распределения и потребления тепловой энергии: а) локальный характер производства и распределения теплоэнергии и специфичность активов генерирующих и распределительных компаний обусловливают квазимонополистический характер рынка; б) ценообразование регулируется административными субъектами, что может являться фактором, замедляющим приток частного капитала в отрасль;
в) двойственная сущность теплоэнергии, выступающей как коммерческий товар для предпринимательских субъектов и как социально значимая услуга для потребительских субъектов, обусловливает различность экономических ожиданий предпринимательских и административных субъектов рынка; г) технологии генерации, транспортировки и потребления теплоэнергии трансформируют конкурентные отношения «на рынке» в конкуренцию «за вход на рынок».
2. Механизмом, обеспечивающим переход от становления рынка тепловой энергии к стадии зрелости является интеграция функций предпринимательских и властных структур на основе различных моделей ГЧП. Стадия зрелости рынка тепловой энергии предполагает переход от ГЧП к саморегулированию рынка, при котором предпринимательские структуры вырабатывают внутриотраслевые стандарты, которые помогают регулировать рынок, а властные структуры сохраняют необходимые и достаточные функции административного субъекта данного рынка: выступать профессиональным заказчиком услуг предпринимательских субъектов по теплоснабжению потребителей коммунального сегмента рынка; совершенствовать механизмы конкуренции «за вход на рынок».
3. Для активизации перехода рынка тепловой энергии к стадии зрелости необходимо изменить форму взаимодействия предпринимательских и властных структур на ГЧП, которое позволяет получить синергетический эффект от интеграции организационных, экономических ресурсов как властных, так и предпринимательских структур в целях максимально возможной гармонизации экономических ожиданий всех субъектов рынка, в особенности, потребительских. Эффект заключается в том, что властные структуры приобретают лояльность потребителей за счет их обеспечения качественными услугами теплоснабжения, а предпринимательские структуры получают доступ к стратегически значимым отраслям и извлекают прибыль, инвестируя в улучшение качества социальных благ и осуществляя экономическую деятельность в отрасли, для которой характерна невысокая норма прибыли.
4. В России экономически целесообразно развивать следующие элементы зарубежного опыта: создание с помощью ГЧП оптимальных условий для вовлечения в теплоэнергетику организаций, осуществляющих переработку твердых бытовых отходов и биомассы; интенсивное развитие
с помощью ГЧП технологий комбинированной выработки тепло- и электроэнергии; вовлечение некоммерческих организаций и профессиональных объединений в регулирование экономических отношений между предпринимательскими субъектами на рынке тепловой энергии с целью активизации процесса саморегулирования отрасли и снижения регулирующего воздействия властных структур на рынок; расширение практики применения метода доходности инвестированного капитала (метода RAB) при установлении тарифов с целью формирования более эффективных механизмов привлечения частных инвестиций в отрасль и др.
5. В теплоэнергетике допустимы к реализации, по меньшей мере, шесть моделей ГЧП: муниципальный заказ энергооборудования или услуг (с инвестиционными обязательствами), передача в аренду муниципальных объектов системы теплоснабжения (с инвестиционными обязательствами), энергосервис, лизинг энергооборудования, приватизация (с участием муниципалитета в акционерном обществе), концессионные соглашения. Эффективность моделей определяется экономическими, правовыми, организационными характеристиками конкретного проекта ГЧП, технологическими особенностями функционирования теплоэнергетического комплекса и другими аспектами.
6. Разработанная методика определения мультикритериальной оптимальности моделей ГЧП включает два блока. Первый – оценочный анализ моделей ГЧП, второй блок – прогностический анализ моделей ГЧП. В первом блоке методом анализа иерархических структур выявляется оптимальная модель партнерства в действующих условиях. Во втором блоке методики анализируется надежность моделей ГЧП в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективах. Для этого разработан способ, основанный на анализе вероятностей возникновения различных рисков ГЧП и выборе модели в соответствии с одной из трех риск-ориентированных стратегий.
Научную новизну содержат следующие результаты исследования:
– раскрыто понятие «рынок тепловой энергии» в совокупности экономико-правовых отношений между субъектами производства, распределения, регулирования и потребления тепловой энергии, заключенной в теплоносителе, которая выступает и как коммерческий товар, и как общественная услуга;
– определены стадии развития рыночных отношений в теплоэнергетике, которые обусловливаются трансформацией межсубъектных отношений, в частности, разделением и интеграцией функций властных и предпринимательских структур данного рынка;
– обоснована необходимость формирования в теплоэнергетике государственно-частного партнерства как системы контрактных отношений между предпринимательскими и властными структурами, основанной на взаимовыгодной компенсации экономических, финансовых, социальных рисков;
– установлены механизмы совершенствования ГЧП в теплоэнергетике России путем адаптации элементов зарубежной практики, в частности: совершенствование производственно-технологических процессов, гармонизация законодательства, развитие саморегулируемых организаций, создание прозрачных механизмов возврата частных инвестиций путем совершенствования тарифной политики;
– систематизированы и охарактеризованы модели ГЧП в теплоэнергетике: муниципальный заказ энергооборудования, муниципальная аренда объектов системы теплоснабжения, энергосервис, лизинг энергооборудования, приватизация, концессионное соглашение, – которые основаны на различных формах взаимодействия властных и предпринимательских структур;
– разработана методика определения мультикритериальной оптимальности моделей ГЧП в теплоэнергетике на основе математических методов принятия решений, которая позволяет усовершенствовать практику государственно-частного партнерства в исследуемой сфере в целом.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные автором результаты могут быть использованы для расширения теории формирования партнерских отношений государства и предпринимательских структур.
Практическая значимость исследования состоит в доведении полученных результатов до уровня конкретных предложений и рекомендаций, приемлемых для использования органами государственной власти и местного самоуправления, а также инвестиционными компаниями и кредитно-финансовыми учреждениями при подготовке и реализации проектов развития теплоэнергетики на основе государственно-частного партнерства. Кроме того, отдельные результаты работы могут быть использованы в качестве учебных материалов на курсах повышения квалификации, в программах подготовки студентов и слушателей экономических специальностей высших учебных заведений по дисциплинам «Отраслевая экономика», «Основы предпринимательской деятельности».
Апробация основных результатов работы. Основные положения диссертационного исследования обсуждались и вошли в сборники тезисов научных работ всероссийских и региональных научно-практических конференций (XVI Региональная конференция молодых исследователей Волгоградской области, ВФ РАНХиГС, 9 ноября 2011 г.; Всероссийская научно-практическая конференция «Инновационный потенциал современного региона: проблемы региональной безопасности и внутрирегиональной интеграции на постсоветском пространстве», ВФ РАНХиГС, 28–29 октября 2011 г.; XII Всероссийская научно-практическая конференция молодых ученых «Молодежь и экономика: новые взгляды и решения», ВолгГТУ,
1–3 февраля 2012 г.; Региональный научно-практический форум «Инновационная Калмыкия», Элиста, КалмГУ, 23–25 мая 2012 г.; VIII Международная научно-практическая конференция «Экономические науки в России и за рубежом», Москва, 16 июля 2012 г.; Всероссийская научно-практиче-ская конференция «Современное социально-гуманитарное знание в России и за рубежом», Пермь, ПГНИУ, 15–20 октября 2012 г.) . По теме исследования опубликовано 11 работ общим объемом 5,7 печатных листов. Отдельные результаты работы внедрены в производственно-экономическую деятельность ЗАО «Управляющая компания ЭНЕРГОСЕРВИС» (г. Москва).
Структура и объем работы обусловлены логикой исследования и последовательно раскрывают обозначенные цель и задачи. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка из 139 наименований, 5 приложений. Без учета приложений работа изложена на 194 листах и сопровождена 18 таблицами и 27 рисунками. Работа имеет следующую структуру:
Становление и развитие рынка тепловой энергии муниципального образования как результат взаимодействия властных и предпринимательских структур
Начиная с 1950-х годов в СССР происходит увеличение темпов жилищного строительства, послевоенное восстановление тепло- и электрификации городов и промышленных центров позволило создать в Советском союзе мощную систему централизованного теплоснабжения, отличающуюся по своим масштабам от систем других стран мира [67, с.9-10]. Это объясняется следующим. Во-первых, основные запасы органического топлива расположены в восточной части страны, чаще всего в труднодоступных районах. В связи с этим экономически более целесообразно было развивать централизованное теплоснабжение за счет строительства мощных ТЭЦ и котельных, что позволило использовать «эффект масштаба» - сократить удельные затраты на генерацию тепловой энергии при территориальном расширении производства. Как пишут Н.М.Зингер и А.И.Белевич, «…Начиная с 1950 г., начался интенсивный рост эффективности энергоснабжающих установок. На ТЭЦ стали устанавливаться турбины на высокие параметры пара. …К 1970 г. в системе Минэнерго было сооружено более 100 новых ТЭЦ и установлено более 600 теплофикационных турбин. Суммарная мощность теплофикационных турбин увеличилась с 16,6 млн. кВт до 47,0 млн. кВт. К 1975 г. мощность турбин, установленных на ТЭЦ, возросла до 58,5 млн. кВт при годовом отпуске тепла около 3820 млн. ГДж» [49]. Во-вторых, как справедливо замечает С.В.Матиящук, отсутствие частной собственности на землю в СССР без труда и проблем способствовало прокладке под землей трубопроводов, а также строительству ТЭЦ и котельных. Аналогичный процесс в западных странах был осложнен длительными процедурами согласования с собственниками земельных участков. Наглядной иллюстрацией этому является Германия, в которой на протяжении десятилетий не могли сформировать централизованную систему теплоснабжения, и только после прямого вмешательства государства удалось создать необходимые условия для развития централизованного теплоснабжения [67, c.9-10].
Что представляет собой современная теплоэнергетика России с технологической точки зрения? По оценкам специалистов Центра стратегического развития ОАО «Квадра» (крупный энергетический холдинг в Центральном федеральном округе) в 2011 году в России насчитывалось более 17 тыс. теплоснабжающих предприятий, в том числе: территориальные генерирующие компании, независимые производители, промышленные предприятия, теплосети. В состав тепловой генерации входило 585 электростанций, 66 тыс. котельных и более 12 млн. индивидуальных теплоисточников. Протяженность тепловых сетей превышает 170 тыс. км. Количество отдельных потребителей в стране более 40 миллионов. Примерно половина потребляемого тепла приходится на промышленные предприятия, другая – на сферу ЖКХ. Несмотря на то, что наиболее эффективным способом производства тепла является его выработка на ТЭЦ, основной объем производства (56%) приходится на котельные. По причине обширности территории и низкой плотности населения строительство ТЭЦ экономически неэффективно [89]. Если говорить о региональной сегментации рынка тепловой энергии, то Центральный федеральный округ – один из крупнейших региональных рынков тепловой энергии в России (рисунок 1). Также значительный объем производства теплоэнергии приходится на Поволжский и Сибирский федеральные округа. В Южном федеральном округе объем производства меньше, что связано с высокой среднегодовой температурой. На Дальнем Востоке малый объем рынка обусловлен крайне низкой плотностью населения.
Несмотря на достаточно большое количество предпринимательских структур в исследуемой отрасли, наиболее весомую роль в генерации и транспорте тепловой энергии играют крупные предприятия и организации, вертикально интегрированные холдинги. Экономические причины этого заключаются в том, что реформа РАО «ЕЭС России», ориентированная на создание действительно конкурентного рынка в электроэнергетике, фактически обошла стороной отрасль теплоснабжения. Поэтому, крупные частные инвесторы, получившие доступ к энергоактивам в результате ликвидации РАО «ЕЭС России», приобрели за весьма невысокую цену в качестве дополнительного бизнеса региональные тепловые монополии, что позволило им при грамотно составленной организационной и сбытовой стратегии реструктуризировать риски убыточности основного – электроэнергетического бизнеса. В настоящее время наиболее значимые предпринимательские структуры в теплоэнергетической отрасли страны это (данные актуальны по состоянию на 2011 год):
Специфика государственно-частного партнерства на муниципальном уровне и его роль в становлении рынка тепловой энергии
По данным Администрации Волгоградской области в 2011 году на поддержку муниципальных теплоснабжающих предприятий в областном бюджете было предусмотрено для всех муниципальных образований региона лишь 250 млн. рублей [47]. В то же время Министерством регионального развития РФ еще в 2009 году была разработана концепция Федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы», в ходе реализации которой регионы могли бы получить инвестиций в объеме порядка 4 трлн. рублей (в том числе и 422 млрд. рублей из федерального бюджета) [11]. Но данная федеральная целевая программа так и осталась концепцией. Как полагают специалисты, она, скорее всего, будет доработана к 2013 году и растворится в государственной программе «Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения России», сохранив свои базовые параметры. В 2013 году также ожидается, что Фонд содействия реформированию ЖКХ должен завершить работу по «перекачке» 240 млрд. рублей, полученных от приватизации активов нефтяной компании ЮКОС, и около 100 млрд. рублей из федерального бюджета в отрасль ЖКХ [32]. Таковы возможные среднесрочные перспективы с финансированием отрасли.
В результате теплоэнергетические организации вынуждены покрывать выпадающие доходы либо за счет перекрестного субсидирования – распространенной практики, когда тарифы для потребителей коммунального сегмента – физических лиц обычно занижены по сравнению с экономически обоснованными, а тарифы для потребителей производственного сегмента, наоборот, – завышены. Либо – за счет повышения тарифов для населения, как основных потребителей тепловой энергии при централизованном типе системы теплоснабжения. Тем не менее, очевидно, что обе меры пока что мало способствуют обеспечению устойчивого финансового положения предпринимательских субъектов рынка (рисунок 14 в приложении 1).
Второе следствие проблемы «провала рынка» – низкая производственная эффективность городских систем теплоснабжения. Изношенность объектов теплоэнергетики сказывается и на качестве, и на себестоимости тепловой энергии, и на энергетической безопасности региона и его областного центра (рисунки 16 и 17 в приложении 1). Сложно не согласиться с мнением С.Г.Кара-Мурзы и С.А.Телегина о том, что «в климатических условиях России теплоснабжение является технологической системой, абсолютно необходимой для жизни и производственной деятельности людей. Всякие изменения жизнеустройства, при которых возникает угроза деградации, отказов или крупных аварий систем теплоснабжения, превращаются в проблему общественной и государственной безопасности, становятся политической проблемой» [53]. В результате мониторинга прохождения в Волгограде отопительного сезона 2009-2010 года специалисты Нижне-Волжского управления Ростехнадзора получили весьма неутешительные цифры. Физический износ производственных фондов генерирующих компаний составляет в среднем по Волгоградской области 40-65%. Степень износа тепловых сетей в г. Волгограде более 68%, при том, что 85% населения города пользуются централизованным теплоснабжением. Очевидно, что если ситуацию не переломить, то уже в среднесрочной перспективе можно «забыть» об энергетической безопасности региона – в 2010 году в целом по Волгоградской области на котельных и тепловых сетях было зафиксировано 117 аварий – это примерно по две аварии в неделю [58, c.18]! Что касается областного центра, то по данным «Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Волгограда на 2008-2015 годы», срочно требуется замена около 409 км. ветхих тепловых сетей, износ которых достиг 100% - в результате длительного срока эксплуатации тепловая изоляция из минеральной ваты на трубопроводах подземной канальной прокладки разрушена, ее теплоизоляционная способность снизилась в 2-3 раза, соответственно увеличились потери тепла во столько же раз. Суммарные потери тепла в тепловых сетях достигают 20-25%, что эквивалентно 120 тыс. т.у.т. в год. Чтобы снизить процент старения в областном центре необходимо ежегодно менять хотя бы по 60 км. труб. Но при подготовке к отопительному сезону 2009-2010 года было заменено лишь 17 км. двойной нитки труб. Тем самым, обязательства, принятые администрацией Волгограда на 2008-2010 годы по замене участков трубопроводов тепловых сетей по 60 км. в год (20 км. – за счет средств коммунального оператора, 40 км. – за счет бюджетных средств) не выполняются [74].
Третье следствие проблемы «провала рынка» заключается в том, что качество предоставляемых услуг теплоснабжения зачастую не коррелирует с величиной тарифов на них, что является не только преградой к переходу на оплату населением услуг ЖКХ по их полной реальной стоимости, но и фактором роста социальной напряженности. Было бы справедливо, если вместе с ростом тарифов увеличивалось бы и качество услуг теплоснабжения (снижались потери тепла, сокращалось число аварий и т. п.) – это не противоречит логике рыночной экономики. Но что можно наблюдать в реальности? Величина предельного роста тарифов на коммунальные услуги (в том числе услуги теплоснабжения) в г. Волгограде в 2011 году была установлена на уровне 115% [9], в то время как официально зарегистрированный уровень индекса потребительских цен на услуги в регионе в первом квартале 2011 года к декабрю 2010 года составил порядка 106,7% [51, c.29]. Даже если допустить, что концу 2011 года официально зарегистрированный уровень инфляции выйдет на уровень 2010 года, а он, напомним, в Волгоградской области составил 108,2% [104, c. 15] (здесь указан индекс потребительских цен на услуги), очевидно, что простая «заморозка» тарифов на услуги теплоснабжения вряд ли поможет облегчить «коммунальное бремя» для горожан.
Сравнительный анализ зарубежной и отечественной практики государственно-частного партнерства в теплоэнергетике
Цель параграфа – систематизировать организационные и экономические условия реализации различных моделей государственно-частного партнерства в теплоэнергетике на муниципальном уровне, выявить их преимущества и недостатки, как для административных, так и для предпринимательских субъектов рынка тепловой энергии.
Управление муниципальным образованием представляет собой систематический процесс разработки, принятия и реализации должностными лицами органов местного самоуправления управленческих решений, относящихся к вопросам местного значения, перечень которых определен федеральным законодательством. Данный процесс требует, во-первых, политической воли, во-вторых, организационного обеспечения (к нему можно отнести нормативно-правовую базу, материально-технические ресурсы, компетенции должностных лиц и др.), в-третьих, финансового обеспечения в виде утвержденных расходов бюджета муниципального образования.
Однако в наблюдаемых условиях нестабильности финансовой системы муниципальных образований решение определенных вопросов местного значения даже при наличии хорошего организационного обеспечения в лучшем случае может не соответствовать запланированным в проекте развития показателям эффективности. А в худшем – может быть отложено на неопределенный срок. По нашему мнению, государственно-частное партнерство на муниципальном уровне, которое в широком понимании представляет собой вовлечение финансовых, управленческих, технологических ресурсов предпринимательских структур в софинансирование долгосрочных проектов развития социально-значимых отраслей городского хозяйства, является приоритетным механизмом решением проблемы эффективного исполнения ОМСУ определенных вопросов местного значения в условиях прогнозируемого дефицита бюджета муниципального образования. Как упоминалось ранее, в настоящее время в России нет общефедерального закона о ГЧП. Однако данное обстоятельство не ограничивает возможность реализации партнерства властных и предпринимательских структур в теплоэнергетики в рамках пессимистичного сценария развития ГЧП. В существующей практике ее правовую и экономическую основу ГЧП могут составлять иные формы. Мы предлагаем диверсифицировать формы ГЧП на муниципальном уровне по характеру организационно-экономических отношений между административным и предпринимательским субъектами на три группы:
а) Относящиеся к сфере муниципальных закупок. Пример: энергосервисные соглашения, лизинговые контракты на приобретение, установку и обслуживание оборудования для объектов системы теплоснабжения, муниципальные заказы на проведение работ по модернизации и новому строительству объектов системы теплоснабжения. б) Основанные на разделе на определенный срок и на возмездной или безвозмездной основе публичным партнером своих имущественных прав и прав на отдельные виды хозяйственной деятельности в пользу частного партнера. Пример: передача объектов муниципального имущества в аренду (с инвестиционными обременениями), в доверительное управление либо в концессию.
в) Основанные на отчуждении имущества публичного партнера в пользу частного партнера. Пример: реорганизация муниципального унитарного предприятия в акционерное общество с целью привлечения частных инвестиций и участие ОМСУ в деятельности вновь образованного акционерного общества.
Систематизируем и охарактеризуем организационные и экономические условия реализации различных вариантов государственно-частного партнерства в теплоэнергетике на муниципальном уровне и выявим преимущества и недостатки моделей ГЧП для административных и предпринимательских субъектов рынка тепловой энергии (использованные нормативно-правовые акты актуальны на третий квартал 2011 года).
Описание модели. Заказ муниципалитетом услуг частных компаний по модернизации системы теплоснабжения через действующее муниципальное унитарное предприятие – модель ГЧП с административным субъектом и несколькими предпринимательским субъектами (муниципальный плюс частный). В настоящее время муниципальный заказ представляет собой наиболее распространенную модель ГЧП с участием муниципального унитарного предприятия (теплоснабжающей организации). В схематичном виде данная модель представлена на рисунке Модель ГЧП, при которой МУП «Тепло» является заказчиком подрядных работ по модернизации локальной системы теплоснабжения (предпринимательским субъектом). Источник: составлено автором.
Необходимые допущения в модели: 1) В муниципальном образовании функционирует МУП «Тепло», осуществляющее теплоснабжение населения города и бюджетофинансируемых организаций. Производственные объекты системы теплоснабжения находятся в муниципальной собственности и на праве хозяйственного ведения у МУП. 2) Бюджет муниципального образования не располагает возможностями единовременного покрытия расходов по финансированию модернизации производственных объектов системы теплоснабжения, но имеются статьи расходов в трехлетнем бюджете муниципального образования: одна статья покрывает затраты на оплату топливно-энергетических и прочих ресурсов (ТЭР) для нужд теплоснабжения муниципальных бюджетофинансируемых организаций, другая – текущее обслуживание теплоснабжения МУП.
3) С МУП «Тепло» у муниципалитета заключено соглашение на обслуживание производственных объектов системы теплоснабжения, а оплата топливно-энергетических ресурсов муниципалитетом производится напрямую в адрес ресурсоснабжающей организации (РСО).
4) Средства на оплату топливно-энергетических и прочих ресурсов и на текущее обслуживание производственных объектов локальной системы теплоснабжения муниципалитет (по двум указанным бюджетным статьям) выделяет ежемесячно.
Разработка методики определения мультикритериальной оптимальности моделей государственно-частного партнерства в теплоэнергетике на муниципальном уровне Российской Федерации
Согласно данным таблицы 12 в разрезе подкритериев чаще всего наиболее и наименее предпочтительными моделями были муниципальный заказ и приватизация – две противоположные по сущности формы организации партнерства. Однако, несмотря на это, не они оказались худшими. По результатам итоговой свертки оценок (рисунок 18) наиболее подходящей моделью реализации проекта государственно-частного партнерства, если бы он реализовывался в момент, близкий к настоящему, была бы модель муниципального заказа. Модели «Энергосервис» и «Лизинг» имеют наименьшие и приблизительно равные значения приоритетности, поэтому в целях минимизации объема математических расчетов они исключаются из дальнейшего анализа.
Второй блок: прогностический анализ ГЧП-проекта (анализ «как может быть») Необходимо отметить, что полученные в первом блоке методом анализа иерархий итоговые оценки предпочтительности моделей имеют связь с теорией вероятностей. Так, приоритеты главных критериев, влияющих на рейтинг альтернатив, целесообразно считать вероятностями гипотез. А приоритеты альтернатив по подкритериям – это положительные числа, сумма которых равна единице, можно отождествить с вероятностями выбора альтернатив. Их также можно интерпретировать, как вероятность успешности реализации ГЧП-
Посредством свертки оценок предпочтений альтернатив задача многокритериального выбора трансформируется в задачу однокритериального выбора, что позволяет применять МАИС в принятии решений в рамках организации ГЧП в тех случаях, когда в расчетном промежутке времени реализации проекта не ожидается значительных изменений внутренней и внешней среды проекта, которые могут существенно поменять оценки экспертов о предпочтительности альтернатив. Это достоинство и недостаток МАИС, поскольку, как правило, ГЧП-проекты является весьма протяженными во времени процессами. Как следствие – существует вероятность изменения законодательства, рыночной конъюнктуры, компетенций проектной группы и прочих внутренних и внешних факторов, имеющих отношение к проекту. Поэтому для анализа применимости той или иной модели ГЧП в динамике, на более длительных промежутках времени планирования проекта целесообразно использовать несколько иной подход, основанный на выборе модели в соответствии с одной из трех риск-ориентированных стратегий. Укрупненный алгоритм предлагаемого подхода представлен ниже.
Определим совокупность рисков и вероятность их возникновения, охарактеризуем набор риск-ориентированных стратегий, и проведем анализ восприимчивости трех моделей ГЧП к возникновению рисков.
Характеристика рисков. В справочной литературе имеется большое количество определений понятия «риск», мы будем придерживаться дефиниции, приведенной в «Словаре основных понятий стратегического планирований»: риск – это «обобщенная субъективная характеристика ситуации принятия решений в условиях неопределенности, отражающая возможность появления и значимость для субъекта принятия решений ущерба в результате последствий принятия того или иного решения» [97].
Адаптировав приведенное выше определение под специфику исследуемой предметной области, под риском проекта ГЧП понимаются числовые значения вероятности возникновения ситуации, при которой возникает нарушение экономических, имущественных ожиданий партнеров проекта, нарушение срока реализации инвестиционного проекта развития и иные прямые последствия. Риски ГЧП также могут иметь и косвенные последствия, например, увеличение «тарифного бремени» населения, как основного потребителя услуг теплоснабжения (социальные риски проекта), ухудшение местной экологической системы (экологические риски проекта) и др. С другой стороны, нельзя не учитывать тот факт, что риск может иметь, как положительный (выигрыш), так и отрицательный (проигрыш) результат. В таком случае убытки для одного партнера проекта могут быть выигрышем для другого.
