Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы исследования муниципальных образований как субъектов экономических отношений 13
1.1. Муниципальные образования в системе экономических отношений территорий 13
1.2. Финансовые ресурсы как основа устойчивого социально-экономического развития муниципального образования 29
Глава 2. Социально-экономические проблемы развития муниципальных образований 58
2.1. Муниципальная собственность и повышение эффективности ее использования 58
2.2. Проблемы согласования и реализации экономических интересов муниципальных образований 79
Глава 3. Совершенствование организационных схем и механизмов управления экономикой муниципальных образований разного уровня 103
3.1. Особенности механизма социально-экономического развития городского округа 103
3.2. Условия реализации экономических интересов сельских поселений ... 132
Заключение 146
Список использованной литературы 155
Приложения 172
- Финансовые ресурсы как основа устойчивого социально-экономического развития муниципального образования
- Муниципальная собственность и повышение эффективности ее использования
- Проблемы согласования и реализации экономических интересов муниципальных образований
- Условия реализации экономических интересов сельских поселений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях от социально-экономического положения регионов и муниципальных образований, входящих в их состав, зависит устойчивое функционирование и развитие экономики страны в целом. В настоящее время Россия объединяет 83 субъекта и несколько десятков тысяч муниципальных образований (более 24 тысяч), весьма различных по территории, численности и плотности населения, по уровню созданного экономического потенциала, запасам природных ресурсов, климатическим условиям, национальным, культурным и историческим особенностям. Все эти различия порой становятся весьма заметными и масштабными, когда рассматриваются вопросы совершенствования функционирования и социально-экономического развития муниципальных образований.
Органы местного самоуправления ближе всего знакомы с проблемами и возможностями территорий, в их ведении находятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Поэтому необходимо усиление заинтересованности органов местного самоуправления в развитии территорий, использовании внутреннего потенциала. Государственная власть должна создавать условия для развития экономики, а непосредственные меры должны исходить от муниципалитетов.
Для эффективного выполнения задач комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, а также в целом для повышения эффективности процессов управления общественным развитием необходимо объективно оценивать ситуацию в муниципальной экономике и социальной сфере, учитывать наличные ресурсы, выявлять сильные и слабые стороны конкретной территории и в итоге принимать обоснованные управленческие решения. Это невозможно без достоверной системы научных представлений о социально-экономических проблемах функционирования и особенностях развития экономики на муниципальном уровне.
Поэтому изучение условий функционирования и особенностей социально-экономического развития муниципальных образований является весьма актуальным.
Степень разработанности проблемы. Теоретические основы исследования процесса функционирования органов местного самоуправления и муниципальных образований заложены в работах таких российских ученых, как С. Авакъян, А. Адуков, А. Адукова, В. Баранчиков, Г. Барбашев, В. Безобразов, Н. Бондарь, В. Бутов, В. Зотов, Е. Иванченко, В. Игнатов, Т. Игнатова, О. Кутафин, А. Миндрин, А. Радченко, В. Рудой, А. Уваров, В. Фадеев, О. Яковлева и др.
Исследованию методологических, методических и прикладных вопросов развития муниципальной экономики посвящены научные труды А. Бабича, Р. Бабуна, О. Белокрыловой, А. Велихова, Н. Власовой, А. Воронина, В. Глазырина, В. Гневко, М. Горного, Б. Жихаревича, В. Иванова, И. Ильина, А. Когута, Е. Кодиной, Н. Литягина, В. Любовного, М. Малкиной, Л. Павловой, В. Рохчина, А. Сербулова, В. Черникова, А. Швецова и др.
Проблематика социально-экономического развития муниципальных образований нашла свое отражение и в работах таких зарубежных ученых, как С. Брю, К. Макконнелл, Э. Маркварт, А. Маршалл, Дж. Ролз, А. Салливан, А. де Токвиль и др.
Отдавая должное вышеперечисленным авторам, нельзя не отметить, что в значительном количестве научных работ исследование вопросов социально-экономического развития муниципальных образований носит концептуальный характер, не затрагивающий условий функционирования и ряда особенностей их современного развития. Недостаточная разработанность данных проблем, фрагментарный характер исследований важных теоретических и практических аспектов социально-экономического развития муниципалитетов делают данное направление одним из перспективных объектов научных разработок, обусловливают необходимость его дальнейшего изучения, определяют цель и задачи данной работы.
Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование условий функционирования и разработка методического обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.
Целью диссертации обусловлены решаемые в ней задачи:
уточнить экономическое содержание муниципального образования как территориальной подсистемы региональной экономики;
определить условия функционирования и основы финансовой самостоятельности муниципальных образований;
выявить направления согласования и реализации экономических интересов в процессе развития муниципальных образований;
обосновать роль муниципальной собственности в устойчивом социально-экономическом развитии муниципального образования;
разработать модель механизма управления социально-экономическим развитием городского округа и методику оценки устойчивости развития муниципального образования;
провести анализ условий функционирования городских и сельских муниципальных образований;
разработать рекомендации по устойчивому социально-экономическому развитию сельских муниципальных образований.
Объектом исследования служат муниципальные образования разного типа (городские и сельские) как элементы региональных социально-экономических подсистем национальной экономики.
Предметом исследования являются управленческие и экономические отношения субъектов на муниципальном уровне, возникающие в процессе функционирования муниципальных образований и способствующие их устойчивому социально-экономическому развитию.
Методологические и теоретические основы исследования представлены концепциями и положениями, изложенными в работах отечественных и зарубежных ученых по муниципальной и региональной экономике, особенностям функционирования и условиям развития муниципальных образований.
В диссертационном исследовании использованы системный и диалектический подходы, методы описательного (дескриптивного), сравнительного (компаративного), структурного, экономико-статистического анализа, динамических рядов, метод научной абстракции, исторический метод, позитивный и нормативный анализ, балансовый метод, многомерное статистическое моделирование.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили материалы монографических исследований, научные статьи, публикации отечественных и зарубежных ученых в периодических изданиях и сети Интернет; данные Федеральной службы государственной статистики РФ, территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Волгоградской области; программные документы Правительства РФ, региональных органов власти, местного самоуправления; собственные авторские расчеты.
Нормативно-правовая база исследования сформирована на основе законодательных и нормативных актов Президента и Правительства РФ, Государственной Думы, субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Основные положения исследования, выносимые на защиту:
1. Как субъект экономических отношений муниципальное образование представляет собой совокупность предприятий различных форм собственности, домохозяйств и местных органов власти, образующих целостный воспроизводственный комплекс на определенной территории.
Экономическое содержание муниципального образования можно определить как систему экономических отношений субъектов муниципального образования (хозяйствующих субъектов, домохозяйств и органов местного самоуправления), направленных на удовлетворение потребностей их участников в общественных и частных благах за счет рационального использования собственных и привлеченных ресурсов муниципального образования. Управление социально-экономическим развитием муниципального образования – это деятельность по обеспечению комплексного развития территории при взаимодействии всех субъектов экономики, в том числе органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
2. Развитая социально-экономическая инфраструктура (производственная, социальная) муниципального образования; его экологический потенциал; соответствие уровня жизни в муниципальном образовании государственным стандартам; формирование муниципальных бюджетно-финансовых и других источников развития; трудовые и иные потенциальные возможности населения; стабильность политической ситуации формируют условия функционирования муниципального образования.
3. Социально-экономическое развитие территории – это сложный процесс, в ходе которого разрешаются противоречия интересов муниципального образования и других субъектов экономических отношений. Главное противоречие вытекает из конституционного принципа независимости органов местного самоуправления от государственной власти федерального либо регионального уровня. Это значит, что основным условием функционирования муниципального образования является достаточный размер собственных средств для реализации экономических интересов населения, предприятий и организаций данной территории. Но реальными возможностями формирования своих бюджетов за счет собственных источников доходов в настоящее время муниципальные образования не располагают. Наибольший удельный вес в доходах местных бюджетов занимает финансовая помощь из бюджетов вышестоящего территориального уровня, что приводит к несоответствию финансовых ресурсов исполняемым органами местного самоуправления функциям и является дополнительным аргументом увеличения собственных доходов муниципального образования и уменьшения доли перераспределяемых, заемных и привлеченных средств.
4. Роль муниципальной собственности состоит в том, что она является экономической основой самостоятельности органов местного самоуправления, инструментом реализации ими публично-правовых функций, социальной защиты и финансовой поддержки отдельных групп населения. Сложившаяся в результате разграничения и приватизации государственной собственности структура имущественно-финансового комплекса муниципальных образований характеризуется преобладанием объектов, требующих бюджетного финансирования со стороны местного самоуправления. Это должно учитываться при управлении муниципальной собственностью, которая призвана служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, получению неналоговых доходов местными бюджетами, росту экономического потенциала территории.
5. Особенности механизма управления социально-экономическим развитием городского округа определяются тем, что город представляет собой центр концентрации производства, где формируется экономический, научно-технический, социально-культурный, демографический и рекреационный потенциал территории. Модель механизма управления социально-экономическим развитием городского округа включает следующие составляющие: экономическую, организационную, социальную, правовую. Целью субъектов данного механизма является повышение качества жизни населения муниципального образования.
Для оценки эффективности механизма управления социально-экономическим развитием и устойчивости муниципального образования предложена методика, основанная на анализе показателей хозяйственной и социальной жизни города, которые объединены в группы: формирование благоприятного хозяйственного климата, повышение конкурентоспособности экономики города, улучшение городской среды, формирование благоприятного социального климата.
6. На основе анализа условий функционирования сельских муниципальных образований выявлены проблемные факторы развития сельского поселения (дефицит сельских бюджетов, бедность и безработица, вымывание активного населения, слабая социальная сфера, низкая социальная активность, тяжелые условия в сфере сельского производства, слабый сельский менеджмент, низкая предпринимательская активность, алкоголизм и преступность), позволившие сделать вывод о том, что институт местного самоуправления на селе еще не сформирован. Для решения выявленных проблем даны рекомендации, направленные на реализацию интересов муниципального образования: демократизация межбюджетных отношений, объединение (укрупнение) муниципальных образований, дальнейшее развитие ТОСов в сельских поселениях и др.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
определены основные элементы муниципального образования: хозяйствующие субъекты (предприятия и организации разных форм собственности), работающие на этой территории; население, проживающее на данной территории; местные органы власти, как сложной территориально единой социально-экономической структуры, особенности функционирования которой определяются наличием ресурсов (материальных, природных, человеческих, финансовых, информационных и др.) и условий (экономических, политических, климатических, правовых, культурных, экологических), что позволило разработать модель механизма управления социально-экономическим развитием муниципального образования;
аргументирована несоответствием функций, возложенных на муниципальные образования, финансовым ресурсам, которыми они располагают, необходимость увеличения финансовой базы муниципального образования за счет совершенствования системы имущественных налогов (введение налога на недвижимость), отмены льгот по земельному налогу, предоставления транспортному налогу статуса местного налога поселений и городских округов, повышения доли поступлений от упрощенной системы налогообложения в местный бюджет;
обоснована необходимость перераспределения элементов в структуре источников формирования местных бюджетов между собственными и перераспределяемыми, что позволяет повысить эффективность управления доходами муниципального образования; предложено отнести отчисления от налогов вышестоящих бюджетов по нормативам, установленным на срок более пяти лет, в группу собственных источников;
дана классификация объектов муниципальной собственности по различным критериям (видовой состав, функциональное назначение, режим функционирования, форма, степень доходности, происхождение, степень готовности к эксплуатации), что позволило обосновать необходимость закрепления за органами муниципальной власти объектов инженерного и социально-культурного назначения;
предложены организационные мероприятия, направленные на повышение эффективности использования муниципальной собственности: деление имущества на несколько категорий в соответствии с полномочиями муниципалитетов; создание реестра объектов недвижимости; развитие межмуниципальных хозяйственных обществ; проведение конкурсов на должность руководителя муниципального предприятия и учреждения;
разработана структурная модель механизма управления социально-экономическим развитием городского округа, включающая экономическую, организационную, социальную, правовую составляющие и позволяющая оценить достижение цели механизма – повышение качества жизни населения на основе системы показателей экономического развития территории и уровня развития социальной сферы;
предложена методика оценки устойчивости социально-экономического развития городского округа, адаптированная к сельским поселениям; отличие данной методики от других состоит в том, что показатели оценки объединены в четыре группы (формирование благоприятного социального климата, формирование благоприятного хозяйственного климата, повышение конкурентоспособности экономики города, улучшение городской среды), что дает возможность рассматривать их динамику и анализировать устойчивость развития муниципального образования;
предложены меры по достижению устойчивого социально-экономического развития сельских поселений (демократизация межбюджетных отношений, повышение прозрачности налоговой системы, укрупнение муниципальных образований, участие в программах софинансирования региона, развитие ТОСов, выдача беспроцентных кредитов сельскохозяйственным предприятиям, развитие туризма), реализация которых позволяет обеспечить финансовую состоятельность сельских муниципальных образований.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что сформулированные в нем научные положения, выводы и предложения могут быть использованы для развития теории управления муниципальными образованиями, а также применены органами государственной власти при разработке социально-экономических стратегий и программ развития конкретных территорий, в практической деятельности органов местного самоуправления при решении проблем социально-экономического развития муниципальных образований. Применение содержащихся в исследовании рекомендаций призвано способствовать устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований, устранению диспропорций в их социально-экономическом состоянии и реализации механизмов, обеспечивающих экономический рост и повышение качества жизни населения на муниципальном уровне.
Ряд положений диссертационного исследования может быть использован в преподавании курсов «Региональная экономика», «Муниципальный менеджмент» в высших учебных заведениях.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Отраженные в работе научные положения, выводы и результаты соответствуют области исследования специальности 08.00.05 экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):
пункту 5.16 «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления» определение условий функционирования муниципального образования; разработка структурной модели механизма управления социально-экономическим развитием городского округа; предложение методики оценки устойчивости социально-экономического развития городского округа; перегруппировка источников формирования местных бюджетов;
пункту 5.17 «Экономические проблемы местного самоуправления» классификация объектов муниципальной собственности; предложения по совершенствованию системы имущественных налогов; обоснование организационных мероприятий, направленных на повышение эффективности использования муниципальной собственности.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы на различных этапах представлялись научной общественности в докладах, выступлениях, обсуждались на международных, всероссийских и вузовских научных конференциях в Кисловодске, Красноярске, Москве, Пензе, Ростове-на-Дону, Твери в 20082011 гг., в том числе на Всероссийской научно-практической конференции «Правовые и социально-экономические проблемы современной России: теория и практика» (Пенза, 2008 г.); IV Всероссийской научно-практической конференции «Экономическое и социальное развитие регионов России» (Пенза, 2008 г.); Всероссийской заочной научно-практической конференции «Экономика и управление в современных условиях» (Красноярск, 2008 г.); VI Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы экономики и статистики в общегосударственном и региональном масштабах» (Пенза, 2009 г.); II Всероссийской заочной научно-практической конференции «Проблемы реформирования экономики России» (Тверь, 2011 г.).
Публикации. Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в 9 научных публикациях общим объемом 4,05 п. л. (авторских – 4,05 п. л.), в том числе в 4 статьях в журналах и изданиях, рекомендованных ВАК.
Структура и объем диссертации. Структура отражает логику исследования в соответствии с его целью и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (164 наименования) и шести приложений. Она содержит 16 таблиц и 8 рисунков. Объем работы – 211 страниц.
Финансовые ресурсы как основа устойчивого социально-экономического развития муниципального образования
Рассматривая процесс формирования экономики муниципальных образований важно иметь ввиду, что отделение местного самоуправления от государственной системы управления привело к выделению в отдельное звено финансовой системы Российской Федерации финансов местного самоуправления, которым в развитии муниципалитетов отводится. выдающаяся роль. В этой связи важен анализ динамичности и противоречивости процесса создания муниципальных финансов.
Под финансовыми ресурсами местного самоуправления следует понимать совокупность денежных средств; которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением1.
Финансовые ресурсы муниципального образования можно также определить как целевые фонды денежных средств, формирующихся в результате производства и распределения вновь созданной на территории муниципального образования и части ВВП, созданного за его пределами и поступающего на территорию в порядке распределения и перераспределения2.
Муниципальные финансы выражают экономические отношения, возникающие между органами местного самоуправления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами, а также другими звеньями государственных финансов, с другой стороны, связанные с формированием и использованием фондов финансовых ресурсов, предназначенных для выполнения местными органами власти возложенных на них функций3. Одной из целей проводимой в России реформы местного самоуправления является укрепление местных бюджетов и усовершенствование бюджетной системы страны. Можно выделить пять этапов реформы муниципальных финансов (таблица 1).
Все пять этапов тесно взаимосвязаны и каждый последующий развивает предыдущий, таким образом была создана институциональная база муниципальный образований.
Таким образом, перечень нормативов отчислений в местные бюджеты, равно как и перечень местных налогов, оказался значительно сокращенным. В настоящее время на этот уровень полностью переданы земельный налог и налог на имущество физических лиц, а основным источником налоговых доходов большинства местных бюджетов сейчас является налог на доходы физических лиц, удельных вес которых в налоговых доходах местных бюджетов составляет более 53 %". Однако реальными возможностями формирования своих бюджетов за счет собственных источников доходов муниципальные образования, по-прежнему, не располагают. Основная масса формирующих доходы местных бюджетов поступлений является финансовой помощью из бюджетов вышестоящего территориального уровня, имеет место несоответствие финансовых ресурсов исполняемым органами местного самоуправления функциям. Вследствие недостаточного финансирования органы власти на местах не справляются с реализацией своих социальных обязательств. В результате более высокого роста- расходов по сравнению с доходами свыше 92 % муниципальных образований являются. дотационными .
В- законе «Об общих принципах местного самоуправления» установлены механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов). В законе подтверждается право местных органов власти на осуществление заимствований (ст. 64): «Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти».
В части межбюджетных отношений (применительно к уровням субъекта Федерации - городского округа, муниципального района - поселения) была сделана попытка перехода от финансовой поддержки местных бюджетов по усмотрению региональных властей к распределению финансовой помощи по единому федеральному стандарту, но с учетом региональных особенностей. Однако вновь принятая модель создала основу для сохранения весьма серьезной вариативности моделей межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации.
Являясь низовым звеном бюджетной системы, местные бюджеты представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы. В настоящее время 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и 40% расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах . Доходы местных бюджетов могут формироваться из трех основных источников: 1) собственные средства муниципального образования; 2) государственные средства, передаваемые федеральными и региональными .органами государственной власти органам местного самоуправления в виде финансовых ресурсов и доходных источников, а также прав, установленным законодательством; 3) заемные средства. В соответствии со ст. 55 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным доходам отнесены: — средства самообложения граждан; — доходы от местных налогов и сборов; — доходы от региональных налогов и сборов; — доходы от федеральных налогов и сборов; — безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований; — доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; — часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
Муниципальная собственность и повышение эффективности ее использования
Муниципальная собственность, в том числе муниципальное имущество, является экономической основой самостоятельности органов местного самоуправления и используется как инструмент социальной защиты и финансовой поддержки отдельных социальных групп.
Муниципальное имущество по факту существует с момента признания права муниципальной собственности и разграничения государственной собственности на федеральную, государственную субъектов РФ и муниципальную собственность1 и будет существовать постольку, поскольку будет существовать местное самоуправление.
Выяснение сущностной природы собственности считается одной из сложнейших проблем в экономической теории. По мнению О.Ю. Мамедова, категорию «собственность» необходимо анализировать как «производственные отношения, превращающие условия и результаты производства в объект принадлежности данного субъекта»". Он подчеркивает, что «собственность есть та экономическая форма, в пределах и посредством которой данный объект общественно-производственной деятельности монопольно принадлежит только данному субъекту общественного производства» . Собственность как экономическая категория включает: 1) субъекты - стороны отношений собственности; 2) объект (материальный или нематериальный), по поводу которого складываются отношения между субъектами; 3) собственно систему отношений между субъектами; 4) экономическую реализацию сложившихся отношений между субъектами на микроуровне — через конкретные способы присвоения объектов, и на макроуровне — через функционирование системы хозяйства в совокупности ее элементов. В переходной экономике выделяют юридические и экономические формы собственности. К юридическим формам собственности относят: государственную, частную, муниципальную, смешанную; к экономическим формам собственности: государственную, частную (индивидуальную), корпоративную, совместную, смешанную1. Муниципальная собственность как один из установленных Конституцией РФ видов собственности напрямую связана с муниципальным образованием, существование которого обусловлено реализацией им публично-правовых функций. Соответственно предназначение муниципальной собственности заключается именно в реализации органами местного самоуправления публично-правовых функций и само существование муниципальной собственности обусловлено их осуществлением.
С экономической точки зрения, муниципальная собственность — общественная форма функционирования городского и сельского хозяйства, то есть совокупность отношений в рамках муниципального образования по присвоению населением муниципального образования средств производства и предметов потребления, результатом которых является производство благ и удовлетворение потребностей членов муниципального образования. Полнота удовлетворения общественных потребностей муниципалитета зависит от содержания и рациональной структуры муниципальной собственности. Классификацию объектов муниципальной собственности можно представить в виде таблицы 9.
Недвижимое имущество играет особую роль в экономической и социальной жизни местного сообщества, являясь важнейшим экономическим ресурсом и пространственной средой, в которой осуществляется вся человеческая жизнедеятельность.
Необходимо различать понятие недвижимого имущества как совокупности физических объектов и недвижимой собственности, включающей кроме материальных объектов интересы, преимущества и права, связанные с собственностью на эти объекты. Именно муниципальную недвижимую собственность можно рассматривать как основной инвестиционный ресурс.
Под недвижимым имуществом понимаются, прежде всего, земельные участки как основной физический объект, участки недр и все, что прочно связано с землей (здания, сооружения, имущественные комплексы, жилые и нежилые помещения, объекты, незавершенные строительством).
На современном этапе среди наиболее перспективных источников дохода муниципального бюджета с точки зрения привлечения инвестиционных ресурсов можно выделить такой объект недвижимости, как земля. Именно поэтому вопросам землепользования уделяется повышенное внимание, а использование муниципальных земель рассматривается как основное направление расширения инвестиционных возможностей муниципальных образований разного уровня.
Общественная природа муниципальной собственности двуедина. Первый ее признак подразумевает конституирование муниципальных образований в качестве истинных собственников тех условий и результатов производства, которыми владеют, пользуются и распоряжаются органы местного самоуправления.
В связи с этим иногда отмечают, что "органы местного самоуправления как органы власти не могут являться полноправным субъектом отношений муниципальной собственности, так как в отношении объектов они призваны реализовывать отношения воспроизводства муниципальной собственности от имени населения территориального образования"1.
Второй признак заключается в том, что сами органы местного самоуправления имеют специфическую социальную организацию. Обычно среди них можно выделить две части. Первая часть представляет собой представительные органы местного самоуправления, функции которых заключаются в установлении общих правил и целей управления муниципальным имуществом. Вторая часть - это исполнительный орган местного самоуправления, который непосредственно управляет муниципальным имуществом.
Проблемы согласования и реализации экономических интересов муниципальных образований
Экономические интересы противоречивы. Объективные противоречия в системе интересов обусловлены их многообразием, которое включает в себя различные формы, типы и разновидности, а также многосубъектность каждой из разновидностей интересов1. Так, например, интерес отдельного человека формируется в его отношениях с другими людьми, предприятием, обществом в целом, а интерес предпринимательской структуры складывается в ее отношениях с образующими ее субъектами (работниками, менеджерами, собственниками), а также в отношениях с партнерами по производству, потребителями, государством и его органами и т.д. Все это предопределяет разнонаправленность экономических интересов как в рамках их системы, так и ее структурных элементов, закладывая объективные основы противоречий. Не исключено и существование противоречий, обусловленных субъективными причинами. Все это актуализирует проблему согласования экономических интересов разного уровня, в части согласования экономических интересов муниципальных образований с интересами других субъектов экономических отношений. Интересы муниципальных образований представляют собой «систему в системе», так как они» сами являются системой, состоящей как минимум из трех уровней, и в то же время являются подсистемой для системы региональных интересов. Это системное свойство муниципальных интересов и порождает основное их противоречие, так как любая система обладает собственной целью, но в то же время условием для реализации целей системы является реализация цели системы более высокого уровня. Об этом свидетельствует принцип иерархии целей системы1.
Самый высокий уровень в этой системе - это национальный интерес. Впервые о существовании национального интереса заговорил Ж.Ж. Руссо в теории общественного договора: он сформулировал его как то, что есть общего в различных частных интересах. По его мнению, существование общества становится в зависимость от наличия точки или зоны в пространстве, в которой сходились бы все частные интересы. Эта точка единства частных интересов имеет новое качество и попадает под категорию национального интереса . Национальные интересы как родовое понятие представляет собой систему, образованную в конкретно-исторический момент целостность. Структурно оно выглядит условно как «ядро» и «периферия» . «Ядро» формируется по принципу настоятельности или насущности потребностей и является стабильным или константным. В качестве конкретных потребностей, носящих всеобщий, стратегический (долговременный) характер для большинства стран обычно выделяют потребности выживания, самосохранения, целостности, безопасности, развития.
«Периферия» представляет собой широкий спектр изменяющихся конкретных потребностей. Между «ядром» и «периферией» может существовать различие и даже противоречие. Национальные интересы отличаются от интересов других уровней наличием механизма выявления и согласования различных интересов.
В настоящее время стало массовым явлением откровенно криминальное замещение экономических интересов, когда личные (частные) интересы ставят выше общественных, то есть государственных, а тем более национальных экономических интересов. В современном российском обществе пока не сформированы механизмы, позволяющие предотвратить фактическое подчинение национально-государственных интересов и интересов хозяйствующих структур персонифицированным интересам. Следствием такого положения дел является то, что под воздействием феномена замещения интересов социально-экономические процессы часто отклоняются от верного и справедливого пути развития . В экономическом аспекте национальный интерес есть объективная необходимость удовлетворения общественных потребностей, определяемая всей совокупностью экономических отношений нации, складывающихся в ее границах и за ее пределами. Региональные интересы представляют собой категорию, охватывающую экономические, социальные, политические и иные срезы общественных отношений и потребностей, являются производным от отношений и потребностей во всех этих сферах. Муниципальные экономические интересы характеризуются активной динамикой социально-экономического положения поселенческих коллективов людей. Такими характеристиками являются:1 комплексное развитие территории; воспроизводство отраслей хозяйства и непроизводственной сферы; состояние окружающей среды; обеспечение занятости населения; создание условий для отдыха и интеллектуального развития человека; безопасность проживания. Субъектами организационно-экономических отношений муниципальных образований выступают: индивидуальные (семейные, групповые) потребители социальных услуг; организации, обеспечивающие консолидацию интересов индивидуальных потребителей и их представление на рынке услуг (различные товарищества); организации, производящие услуги; местные органы власти, осуществляющие регулятивно контролирующую деятельность на местном рынке социальных услуг. Все это говорит о необходимости согласованности интересов субъектов муниципальных образований и показывает, что их собственность носит скорее не рыночный, а явно выраженный социальный характер.
Условия реализации экономических интересов сельских поселений
Сложнейшим социохозяйственным организмом, требующим особого рода полифункциональной организации, является современный город. Город - зона хозяйства, в котором значительную долю составляет собственно городское хозяйство1. Городу свойственно специфическое городское хозяйство. В его задачи входит поддержание гражданского порядка и чистоты, обеспечение безопасности, реализация проблем транспорта, коммуникаций, энергетики, здравоохранения, образования, культуры и спорта, организация территории и содержание городских мест и сооружений разного назначения, обеспечение прав , граждан, исполнение пенитенциарных функций, соблюдение разнообразных нормативов городского бытия, строительство и поддержание жилья, разного рода иное строительство, контроль за строительством и т. д. Важно иметь в виду, что в городское хозяйство входит и организация всей гражданской жизни города, в том числе и реализация городской демократии. Отправление властных функций — тоже хозяйство, а в рамках города — городское хозяйство2.
По А. Г. Воронину «муниципальное хозяйство — это экономическая категория, выражающая экономические отношения между органом местного самоуправления, являющимся органом власти и субъектом хозяйственных отношений и вследствие этого имеющим двойственную природу, и субъектами хозяйственной и иной общественно значимой деятельности по поводу использования местных ресурсов в коллективных интересах территориальных обществ»1.
Вопрос о допустимой мере участия органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности и о необходимом составе муниципального имущества - один из ключевых в определении путей дальнейшего развития местного самоуправления в России".
Первый подход. Хозяйственная деятельность муниципалитетов (города)1 должна быть сведена к минимуму функций, обойтись без исполнения которых в силу объективных причин невозможно или явно нерационально. Муниципалитет - некоммерческая организация и ничего не должен зарабатывать сам. Его задача - быть органом местной власти, аккумулировать в своем бюджете налоги, перечень которых установлен государством, и выдавать за счет этих средств муниципальные заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд силами хозяйственных обществ и муниципальные задания для некоммерческих организаций. Соответственно этому состав муниципального имущества также должен быть минимальным и ограничен закрытым перечнем имущества некоммерческого назначения.
Второй подход. Муниципалитет должен быть активным хозяйствующим субъектом - муниципальной корпорацией, обладать всем необходимым для этого имуществом, включая землю и местные природные ресурсы, иметь комплекс эффективно работающих муниципальных предприятий и самостоятельно зарабатывать средства на свое- существование, что не исключает поддержку со стороны государства3.
Степень участия муниципальной власти города в хозяйственной деятельности, состав муниципального имущества, источники доходов и объемы расходных обязательств (полномочий) городских бюджетов находятся в неразрывной связи. С этой точки зрения принято выделять, как отмечает, А.Г. Воронин1, три модели муниципального хозяйства. 1. Коммунальная модель. Жители сами оплачивают поставщикам индивидуально потребляемые ими муниципальные услуги, в том числе социально значимые, а затраты на финансирование общественных услуг несут в форме уплаты- налогов. Орган местного самоуправления осуществляет только накопление финансовых ресурсов (налоги и населения и бизнеса) на общественные нужды и их расходование через систему муниципального заказа. Муниципалитет не участвует в хозяйственной деятельности и не имеет имущества, приносящего доход, а потребность в имуществе, требующего затрат на его содержание, и в финансовых ресурсах является минимальной. Конкурентный рынок услуг настолько развит, что задачей муниципальной власти является лишь выявление оптимальных поставщиков услуг по соотношению показателей цены и качества. 2. Коммунально-рентная модель отличается от предыдущей тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления не только в распределении муниципальных заказов на общественные услуги, но и в оказании жителям ряда бесплатных или частично оплачиваемых услуг, в основном социальных. Более высокая потребность муниципалитета в финансовых средствах в данной модели обеспечивается тем, что налоги с населения и производителей продукции дополняются рентными платежами. Для этого в муниципальную собственность передаются основные экономические ресурсы территории — земля и объекты недвижимости. Однако в прямой хозяйственной деятельности муниципалитет не участвует. Муниципальных предприятий, как и при коммунальной модели, быть не должно. 3. Муниципально-рентная модель характеризуется тем, что органы местного самоуправления несут значительную часть финансового бремени по решению вопросов жизнеобеспечения населения. Для этого они должны иметь в качестве источников доходов не только налоги и рентные платежи, но и доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, включая предприятия обслуживающих нужды населения отраслей промышленности, транспорта, торговли, и, следовательно, стать полноценными хозяйствующими субъектами на своих территориях. Принципиальным сторонником муниципально-рентной модели является Л. А. Велихов. Он называл эту модель муниципальным социализмом1.
