Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Специфика высшего образования как объекта государственного управления 12
1.1. Особенности рынка образовательных услуг 12
1.2. Современные подходы к определению и управлению образовательными системами 32
1.3. Двухуровневая система высшего образования: адаптация к экономическим реалиям 49
Глава 2. Стратегические приоритеты управления сферой высшего образования в Европе и США 67
2.1. Стратегические приоритеты финансирования 67
2.2. Стратегические приоритеты развития преподавательского состава 86
2.3. Специфика институтов управления сферой высшего образования 92
2.4. Бенчмаркинг как инструмент развития сферы высшего образования 104
Глава 3. Особенности стратегии и система организационно- экономических механизмов государственного управления сферой высшего образования 116
3.1. Особенности стратегии государства на рынке образовательных услуг 116
3.2. Стратегия развития институтов высшего образования на примере федеральных и национальных исследовательских университетов 131
3.3. Организационная основа государственной политики в сфере высшего образования 144
3.4. Комплексный индикатор приоритетности уровней образования 153
Заключение 169
Список литературы
- Современные подходы к определению и управлению образовательными системами
- Двухуровневая система высшего образования: адаптация к экономическим реалиям
- Стратегические приоритеты развития преподавательского состава
- Стратегия развития институтов высшего образования на примере федеральных и национальных исследовательских университетов
Современные подходы к определению и управлению образовательными системами
Значение образования в современном мире трудно переоценить. Не вызывает сомнения тот факт, что оно оказывает прямое влияние не только на индивидуальные жизненные траектории граждан, но и на развитие страны в целом, ее конкурентоспособность и перспективы. Вопрос о необходимости управления системой образования, в целом, решается исследователями однозначно положительно, но инструменты, методы и степень руководящего воздействия со стороны государства, соотношение рыночных и нерыночных механизмов управления, оптимальные модели взаимодействия - все эти вопросы остаются дискуссионными.
Государственное управление системой образования представляет собой сложный, многозвенный, исторически обусловленный процесс, имеющий как экономические, так и политические и идеологические основания. Для понимания его специфики необходимо вначале определить содержание и особенности того объекта, которой он призван управлять.
Сегодня происходят глубокие изменения во многих сферах жизни российского общества, наступает время корректировки государственного курса, в том числе, и в сфере образования. Процесс реформирования системы образования вступает в активную фазу, о чем свидетельствует обсуждение проекта нового ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», разработка и принятие новых федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС), реализация модели федеральных и национальных исследовательских университетов.
Проект нового закона «Об образовании» (его версии) представляет особый интерес для исследования стратегии государства в области образования, так как, являясь основным регулятором отношений в данной сфере, он позволяет сделать выводы об изменении отношения государства и общества к проблемам образования.
Рассмотрим эволюцию содержания основных понятий, встречающихся в действующих Законе «Об образовании» (Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании») и ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (Федеральный закон от 22.08.1996 N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании») и основных версиях проекта нового закона «Об образовании», призванного заменить два вышеуказанных действующих закона. На рисунке 1 представлена статистика изменений, внесенных в Закон РФ «Об образовании» и ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» за период с 1997 по 2010 гг., и значительное увеличение количества поправок подтверждает необходимость принятия Нового Закона «Об образовании». Рис.
В первой версии проекта Нового Закона «Об образовании» (как и во всех последующих), в отличие от действующего закона, приводится тезаурус (статья 2), в котором раскрываются основные понятия и термины, применяемые в законе. Тот факт, что в действующем законе нет специально посвященной этому вопросу статьи, а лишь дается определение двум понятиям в преамбуле - образованию и получению образования -неоднозначно трактуется исследователями. Так, Л.С.Гребнев отмечает, что отсутствие тезауруса «отражает отнюдь не недостаток юридической квалификации разработчиков, а понимание ими в 1992 г. сложности проблемы придания однозначно трактуемого смысла ключевым терминам4». Действительно, в сложный для России период начала перехода на рыночные рельсы, неопределенности государственной политики и изменения роли страны на мировой арене, дать новые определения, приоритеты, отличные от господствующих в советский период, было практически невозможно. В настоящее время попытка переосмысления основных понятий, терминов сферы образования нашла свое отражение во всех версия проекта Нового Закона.
В соответствии с действующим Законом «Об образовании», под образованием понимается «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов) ». Данное определение акцентирует внимание на формальной, процессуальной стороне и оперирует легко измеримыми показателями получения образования -«достижение и подтверждение определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом»
Двухуровневая система высшего образования: адаптация к экономическим реалиям
Образовательные услуги представляют собой комплекс действий, по осуществлению образовательного процесса в целях освоения обучающимися образовательной программы, ее частей или программ отдельных учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) для удовлетворения потребностей человека, общества, государства. В определении отмечается необходимость достижения результатов, востребованных рынком труда, личностными потребностями обучающегося, обществом, государством - то есть, по сути, теми заинтересованными сторонами, которые данные услуги оплачивают.
Выше обозначенные особенности образовательных услуг оказывают влияние на основные характеристики самого рынка образовательных услуг, отличающие его от других секторов рынка.
Рынок образовательных услуг представляет собой «систему экономических отношений между различными субъектами по поводу купли-продажи образовательных услуг, становящихся в силу этого товарами» . Существуют и другие определения, в соответствии с которыми образование трактуется как выполнение работ, однако термин «рынок образовательных работ»45 не является общеупотребимым.
Особенности рынка образовательных услуг можно разделить на три группы46. К первой группе относятся особенности содержания, технологий и условий реализации образовательных услуг. Являясь неотделимыми от источника и несохраняемыми, образовательные услуги производятся и потребляются одновременно. Обязательным условием их реализации является непосредственное участие потребителя в производстве этой услуги.
Ко второй группе относятся особенности профессиональных компетенций сотрудников учреждений сферы образования.
К третьей группе относятся особенности состава заинтересованных сторон рынка образовательных услуг. Заинтересованные стороны включают в себя непосредственных участников рынка образовательных услуг, являющихся сторонами договоров на оказание данных услуг, а также благополучателей, которые имеют свои собственные интересы к содержанию и качеству образовательной услуги.
Среди непосредственных участников рынка образовательных услуг выделяют обучающихся (студентов) (и/или их законных представителей) и высшие учебные заведения, а также иные организации, являющиеся стороной договоров с благополучателем (обучающимся) - поставщики образовательных услуг, операторы, провайдеры. Однако Ю.Б.Рубин отмечает, что для российских условий такая конкретизация неактуальна, так как все эти функции берут на себя вузы .
К благополучателям исследователи относят работодателей и их ассоциации, профессиональные ассоциации специалистов, государство.
Каждая из заинтересованных сторон - обучающиеся, их законные представители, работодатели, сами вузы и государство - может выполнять функции инвестора. А совокупность их действий в целом обеспечивает определенное упорядочивание рынка образовательных услуг, достижение рыночного порядка в сфере высшего образования.
Ю.Б.Рубин определяет рыночный порядок как «следствие осмысленных действий по конфигурации рынка, которые предпринимаются для придания отношениям заинтересованных сторон устойчивого характера, обретения согласия и компромисса интересов сторон в сфере образования»48, и рассматривает тенденцию упорядочения как объективную закономерность движения любого рынка. Однако порядок на рынке может быть как рациональным (стимулирующим развитие и поощряющим инновации в образовании, способствующим поддержанию и укреплению конкурентоспособности образовательных услуг, обеспечению качества результатов обучения и добросовестной практики поведения на рынке), так и иррациональным, не соответствующим задачам целостного упорядочения рынка.
Взаимодействие заинтересованных сторон на рынке образовательных услуг может реализовываться в рамках нескольких моделей отношений: 1) отношения между вузами; 2) отношения между вузом и обучающимися; 3) отношения между вузом и работодателями; 4) отношения между вузом и государством; 5) отношения между обучающимися и государством.
Для формирования эффективной стратегии управления сферой высшего образования наиболее значимыми являются отношения, выстраивающиеся между вузами (подробно описанные в работах Ю.Б.Рубина, М.Лукашенко, Д.И.Кудрявцева, Г.И.Лазарева49), и отношения, возникающие между вузами и государством. Государство играет следующие основные роли на рынке образовательных услуг: 1) выступает гарантом права каждого на образование; 2) является создателем государственной образовательной политики; 3) выступает как конфигуратор рынка образовательных услуг; 4) является учредителем государственных вузов, через которых выступает в качестве одного из участников рынка; 5) устанавливает государственные стандарты и осуществляет аккредитацию вузов;
Стратегические приоритеты развития преподавательского состава
Системы высшего образования Нидерландов, Германии и Швейцарии традиционно относят к «континентальной модели», которую отличает иерархичность учебных заведений, их тесная связь с государственными структурами, прямое министерское регулирование, отсутствие непосредственных связей университетов с бизнес-сообществом и опора на одноуровневую систему обучения в вузах с ранней специализацией обучающихся .
Показательной для данной модели В.Вахштайн считает систему высшего образования в Нидерландах, сочетающую немецкие и французские исторические образцы. «Старые» университеты Нидерландов, ведущие свою родословную от средневековых схоластических школ, являются самыми престижными. Они поддерживают стратегию вхождения на общеевропейский рынок образовательных услуг с сохранением традиций национальной системы обучения. В отличие от «старых» университетов Великобритании, они являются фундаментом и опорой государственного аппарата и выполняют государственный заказ. «Новые» же вузы ориентированы на потребности отдельных корпораций и крупного бизнеса в целом.
Профессиональные школы, обучение в которых полностью подчинено будущей профессиональной деятельности, составляют еще одно звено системы высшего образования Нидерландов. По завершении таких профессиональных школ студенты получают степень бакалавра. Параллельно с сегментами национального образования в Нидерландах активно развивается «международный сектор», в частности -международные программы, ставшие ответом на вызовы интернационализации.
К векторам трансформации континентальной модели, выделяемых В.Вахштайном, относятся отказ от государственной монополии на высшее образование, предоставление вузам большей автономии, становление вузов как активных субъектов рынка и одновременное снижение их значимости как инструментов государственной политики интеграции, а также связанное с этим нарастание социального напряжения и «десоциализация» университетов.78
Препятствием на пути становления вузов Западной Европы активными игроками на рынке образовательных услуг является институциональная пассивность и слабость местного руководства, вызванная прямым государственным регулированием, в условиях которого сложно активизировать местные инициативы. Обеспечение административных услуг и оценка труда всех работников университетского сектора по общесистемной тарифной сетке государственным министерством приводит фактически к участию в национальной государственной службе. А господствующая «континентальная форма» государственной бюрократии и преподавательских цехов делает среднее звено особенно слабым: «избираемый на короткий срок ректор пользуется поддержкой только со стороны небольшого центрального аппарата и группировки влиятельных профессоров»79.
Политика, направленная на сокращение государственного вмешательства в сектор университетского образования, во многом вызвана постоянно растущей необходимостью в увеличении государственных расходов на данную сферу со стороны вузов вместе с насущной необходимостью их сокращения со стороны государства. Ежегодный рост количества студентов увеличивает затраты как отдельных учебных заведений, так и всей системы высшего образования в целом. И если раньше высшее образование составляло небольшую статью расходов в правительственных бюджетах, то теперь на него приходится тратить огромные средства , конкурируя с другими государственными интересами. Такое положение дел вызывает сокращение государственного финансирования, что делает его ненадежным источником средств для вузов. Даже в скандинавской модели высшего образования, где особое внимание уделяется «третьей роли» университетов - миссии оказания услуг обществу -и объемы государственного финансирования традиционно выше среднеевропейских, проводятся реформы, направленные на сокращение государственных затрат на данную сферу .
Таким образом, можно сделать вывод, что в современных условиях развития сферы высшего образования, увеличения ее массовости и становления на рыночные рельсы, государство проводит политику сокращения своего прямого участия в данной сфере, оставляя главную роль -за университетами.
До начала Болонского процесса проблема доступа к высшему образованию в атлантической и континентальной системах решалась по-разному. В атлантической модели, для которой была характерна двухуровневая система высшего образования (бакалавриат+магистратура), на первый уровень (низший) доступ был открытым, а для поступления на второй уже нужно было пройти отбор. Таким образом, при значительном увеличении потока абитуриентов, желающих получить высшее образование, первый уровень системы занимался отсевом для более высоких уровней.
В странах с континентальной моделью, для которых была характерна одноуровневая система высшего образования, увеличение числа студентов стало значительной проблемой: расширительный доступ в этом случае означает возможность для большого числа студентов получить диплом специалиста, и как следствие - перегрузку данной системы и ослабление связей с рынком труда. Многие страны столкнулись с угрозой безработицы для квалифицированных кадров ввиду быстрого роста профессионалов на рынке труда, что провоцирует разрыв между ожиданиями студентов, складывающимися вследствие длительной истории элитарной занятости для выпускников (когда высшее образование получало до 5% соответствующей возрастной группы ) и реалиями ограниченного числа вакансий ввиду резкого роста предложения рабочей силы.
Помимо чисто экономических проблем, данная тенденция может вызвать усиление социальной напряженности. Как замечает С.Болонья, единственной функцией рынка образовательных услуг на современном этапе является «производство человека, ощущающего напряжение в отношении будущего трудоустройства еще до выхода на рынок труда» и это «ощущение неустойчивости должно рождаться не в момент столкновения человека с рынком труда; его нужно встроить в ментальность личности и ее самовосприятие» . Конечно, Болонский процесс данную проблему не решит. Однако предложение двухуровневой системы как альтернативы может снизить несоответствие между большим предложением квалифицированных специалистов и ограниченными возможностями трудоустройства на какое-то время .
Стратегия развития институтов высшего образования на примере федеральных и национальных исследовательских университетов
Однако государственное финансирование не является, безусловно, единственным источников средств вузов. В настоящее время как в России, так и в европейских странах проводится (или хотя бы прокламируется) политика, направленная на усиление финансовой самостоятельности вузов. В Финляндии, к примеру, был создан университет Аалто, в который вошли Хельсинская высшая школа экономики, Хельсинский технологический университет и Академия прикладного и промышленного дизайна. Помимо государственного финансирования, существенную долю в доходах университета Аалто составляют средства предприятий (порядка 200 млн EURO в год) . Тем не менее, прямое государственное финансирование продолжает составлять значительную долю бюджетов европейских вузов (в странах ЕС 79,9% финансирование шло из госбюджета в 2003 году) .
Помимо несовершенства финансирования, проблемной зоной является процесс структурной реорганизации вузов, входящих в состав федерального университета. В.Н.Кирой отмечает, что в рамках ЮФУ вузы «фактически продолжают существовать параллельно, изолированно, имеют собственные системы управления, сохраняют присущие им ранее правила распределения ресурсов между подразделениями и работниками», воспринимают общее управление федеральным университетом как «надстройку» э. Более того, вхождение вузов в состав одного федерального университета предопределяет их статус как «распределенных» вузов, филиалов, в которых могут быть реализованы только пролицензированные в базовом вузе образовательные программы. Не возникает сомнения, что такое положение вещей не может не сказаться негативно на реализации проекта федеральных университетов в целом.
Низкая мобильность студентов и профессорско-преподавательского состава российских вузов также препятствует эффективному функционированию федеральных и национальных исследовательских университетов. Заметным является также влияние социально-психологического фактора, проявляющегося в опасениях сотрудников и преподавателей, связанных с возможностью снижения уровня вуза из-за присоединения к нему более слабого, а также с потерей работы (снижением заработной платы, статуса) при реструктуризации.
При формировании федеральных университетов решающим является геополитический принцип. Для национальных исследовательских университетов ключевую роль играет принцип отраслевой. Национальный исследовательский университет является высшим учебным заведением, одинаково эффективно осуществляющим образовательную и научную деятельность на основе интеграции науки и образования, призванным взять на себя основную нагрузку в кадровом и научном обеспечении запросов высокотехнологичного сектора российской экономики . С целью определения университетов, в отношении которых устанавливается категория «национальный исследовательский университет», проводится открытый конкурсный отбор программ развития на основе современного состояния и динамики развития университета за последние 3 года. Критериями отбора служат кадровый потенциал, инфраструктура образовательного процесса и научных исследований, эффективность образовательной и научно-инновационной деятельности, свидетельства международного и национального признания, качество, обоснованность и ожидаемая результативность представленной программы развития в соответствии с перечнем показателей и критериями оценки эффективности реализации программ развития университетов, утверждаемыми Министерством образования и науки РФ .
В настоящее время в России статус национального исследовательского университета получили двадцать девять вузов, среди которых Национальный исследовательский ядерный университет «МИФИ» (Московский инженерно-физический институт) и Национальный исследовательский технологический университет (Московский государственный институт стали и сплавов) — два пилотных проекта, получивших свой статус в соответствии с указом Президента РФ «О реализации пилотного проекта по созданию национальных исследовательских университетов» от 7 октября 2008 года. В 2009 и 2010 годах было проведено два конкурсных отбора, по итогам которых данный статус получили еще двадцать семь вузов РФ. Особенностью статуса НИУ является его срочный характер: он присваивается вузу на 10 лет с условием выполнения ежегодных показателей, утвержденных программами университетов. В случае их невыполнения, университет может быть лишен присвоенной категории.
Подготовкой конкурса, разработкой конкурсной документации и осуществлением технического сопровождения экспертизы занимался Национальный фонд подготовки кадров (НФПК). Помимо этого, НФПК осуществляет постоянный мониторинг выполнения НИУ своих программ и предоставляет еженедельный отчет в Министерство образования и науки РФ и Федеральное агентство по образованию. По словам исполнительного директора НФПК И.Аржановой, структура расходов НИУ выглядит следующим образом: около 80% выделенных средств идет на закупку оборудования, на втором месте - информационные ресурсы (разработка и закупка программ), далее - разработка учебно-методического обеспечения, стажировки и совершенствование системы управления
