Введение к работе
Актуальность темы исследования. Каждый субъект и муниципальное образование Российской Федерации должны обладать финансовыми ресурсами, достаточными для обеспечения их деятельности и осуществления функций, возложенных на данный субъект в соответствии с законодательством.
Проблема нехватки средств для покрытия расходов бюджета зачастую решается посредством скорее административных, нежели экономических методов, путем тотального ужесточения санкций за финансовые нарушения. Это приводит к снижению хозяйственной активности органов власти территориальных образований.
Единой комплексной методики оценки финансового состояния местных бюджетов на настоящий момент не существует. Органы местного самоуправления при анализе бюджета, как правило, ограничиваются лишь экономическим анализом доходов и расходов (базовых бюджетных показателей), оценивая абсолютную их величину, сопоставляя доли налоговых и неналоговых поступлений, оценивая финансовую помощь и кредиторскую задолженность в общем объёме доходов местного бюджета, а также доли различных видов (статей) расходов бюджета в его совокупных расходах.
Современное состояние исследованности проблем антикризисного управления территориальными образованиями можно охарактеризовать как период становления. Существует потребность в разработке института муниципальных банкротств, определении оптимальных процедур вывода муниципальных образований из состояния финансового кризиса и особенно -в разработке методологии мониторинга финансового состояния муниципальных образований с целью прогнозирования кризисного состояния территории.
Для решения выявленных проблем территориальных органов власти и принятия управленческих решений по корректировке параметров бюджета необходима комплексная система мониторинга, что обуславливает актуальность совершенствования индикаторов оценки финансового состояния территориальных образований и разработки системы надзора за финансовой деятельностью органов власти.
Степень разработанности проблемы. Анализ литературы по теме исследования свидетельствует, что проблема неплатежеспособности муниципальных образований находится в центре внимания как ученых, так и законодателей.
Вопросы разграничения понятий: «банкротство», «несостоятельность» и «неплатежеспособность», рассматриваются С.Э. Жилинским, Г.Ф. Шершеневичем, П.П. Цитовичем, А.Ф. Трайниным, Е.В. Смирновой, Ле Хоа и др.
Проблема неплатежеспособности муниципальных образований рассматривается в трудах российских ученых В.Н. Парахиной, Е.А. Феодосиади, А.Б. Золотаревой, А.Н. Ряховской, вопросы банкротства территорий рассмотрены Н.Э. Шишкиной, Н. Залоговым и др.
В работах перечисленных авторов особый акцент делается на раскрытии следующих проблем:
особенности антикризисного управления муниципальными образованиями;
- правовое регулирование статуса несостоятельных муниципальных
образований;
- практика банкротства муниципальных образований за рубежом;
методики оценки финансового состояния муниципальных образований в России;
- банкротство градообразующих муниципальных предприятий
(жилищно-коммунальных предприятий).
Следует отметить работы Г.Ю. Ветрова, Д.В. Визгалова, А.А. Шанина, Н.И. Шевыровой, Р.Д. Хьюза, СМ. Гроувса, М.Г. Валенте, Ю.В. Кириной, посвященные оценке комплексного финансового и социально-экономического развития местных сообществ
Анализ вышеуказанных источников показал, что на данный момент отсутствуют работы, посвященные комплексному освещению проблемы неплатежеспособности и оценки состояния финансов именно муниципальных образований, а не отдельных секторов местной экономики.
В указанных работах особое внимание уделено оценке социально-экономического положения и факторов, влияющих на финансовое состояние муниципалитета. Однако остаются нерешенными вопросы, связанные со стратегической оценкой состояния финансов территорий, с точки зрения введения мер федерального вмешательства, что обусловило выбор цели диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка на основе анализа мирового опыта антикризисного управления муниципальными образованиями алгоритма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, позволяющего управлять территориальными образованиями в условиях кризиса и прогнозировать его наступление.
Достижение этой цели определило постановку следующих задач:
обобщить и уточнить теоретические положения таких понятий, как «банкротство», «несостоятельность», «муниципальная несостоятельность», «неплатежеспособность»;
изучить мировой опыт банкротств территориальных образований;
проанализировать сложившуюся нормативно-правовую базу, регулирующую федеральное вмешательство в деятельность муниципальных образований;
рассмотреть существующие системы оценки финансово-экономического положения территорий, выявить имеющиеся недостатки и обосновать собственное видение проблемы;
провести модельный анализ финансового положения муниципальных образований субъектов Южного и Приволжского федеральных округов и установить возможность применения предлагаемых показателей;
разработать и обосновать алгоритмы деятельности службы финансового надзора.
Объектом исследования выступили муниципальные образования как основные элементы региональной экономики.
Предметом исследования являются организационно-экономические процессы, возникающие в системе антикризисного управления территориями.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК РФ. Область исследования соответствует пунктам паспорта специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: муниципальная экономика и управление местным развитием: 2. Методические проблемы классификации и прикладные исследования особенностей развития различных типов муниципальных образований. Мониторинг социально-экономического положения муниципальных образований; 12. Антикризисное управление муниципальным образованием. Типология кризисов и диагностика кризисного состояния территории. Специальные механизмы антикризисного управления территорией.
Методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов по проблемам банкротства территорий, антикризисного управления территориальными экономическими системами. В диссертации использованы результаты современных зарубежных исследований банкротств территорий. Их анализ и оценка позволили автору рассмотреть проблему антикризисного управления территориями.
Эмпирическая база исследования. Эмпирической базой исследования послужили официальные данные статистических органов, специальные периодические издания, факты о банкротстве территорий, содержащиеся в монографиях, тезисах докладов и статьях, законодательные и иные нормативные акты органов государственного управления и местного самоуправления, а также данные, собранные и обработанные лично соискателем.
При постановке и решении задач, определенных в диссертационном исследовании, применялись такие научные методы исследования, как системный анализ, классификация, сравнительный анализ.
Концепция диссертационного исследования состоит в обосновании необходимости совершенствования системы мониторинга состояния территориальных образований на основе реализации механизмов антикризисного прогнозирования. Стратегический мониторинг является одним из элементов антикризисного управления и основой для принятия управленческих решений, в том числе наряду с данными оперативного мониторинга, по введению в действие процедур федерального вмешательства в деятельность муниципальных образований.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
І.Для решения проблемы введения временной финансовой администрации в территориальных образованиях в рамках отдельного муниципального образования необходимо сформировать единые подходы к пониманию системы антикризисного управления муниципальными образованиями: неплатежеспособность - несостоятельность - банкротство. Анализ мировой практики в решении вопросов антикризисного управления территориальными образованиями свидетельствует о законодательно закрепленных алгоритмах взаимодействия заинтересованных лиц: органов власти, кредиторов и, в некоторых случаях, населения.
2.Оценка финансово-экономического состояния территории является одной из разрабатываемых научных проблем. Актуальность данной проблемы заключается в том, что в ходе разработки системы отслеживания состояния территориальных образований она должна опираться на научно обоснованные показатели бюджетного анализа. Разработка системы отслеживания финансово-экономического состояния муниципальных образований возможна при наличии современных методов оценки бюджетов: факторного анализа, анализа текущего состояния, рейтингового анализа, эконометрических методов анализа. Разработка и реализация системы антикризисного мониторинга финансового состояния, опирающаяся на дифференцированные методы оценки деятельности органов власти, позволяет оценивать территориальные образования и группировать их в соответствии с уровнем финансового состояния.
3. Существующие методики, как официальные, так и неофициальные, применяемые на территории РФ для оценки финансово-экономического состояния бюджетов территориальных образований, в большей степени оценивают социально-экономическое развитие. При этом, данные методики предусматривают достаточно трудоемкие расчеты, а так как они используют различные системы балльной оценки, то отсутствует возможность проведения сравнительной оценки бюджетов территориальных образований. В этой связи возникает проблема определения таких индикаторов, которые отражали бы состояние
конкретной территории и на основе которых можно было бы принимать управленческие решения.
4.Использованная автором система индикаторов оценки бюджетов муниципальных образований, основанная на известных индикаторах бюджетного анализа, учитывает достоинства существующих методик оценки и позволяет исключить имеющиеся в них недостатки. Она состоит из четырех групп показателей: с помощью первой группы оценивается потенциал доходов бюджетов, вторая - характеризует уровень расходов бюджета на территории муниципального образования, в третьей группе представлены индикаторы оценки дефицита бюджета, четвертая группа показателей характеризует степень зависимости бюджета от межбюджетных трансфертов. Методика комплексной оценки бюджетов муниципального образования, построенная с помощью инструментария прикладного бюджетного анализа, позволяет достаточно точно и полно определить финансово-экономическое состояние муниципальных образований, направленность и эффективность бюджетной политики.
Дополнительно предлагается ввести два индикатора, позволяющих оценивать уровень дебиторской задолженности органов власти и уровень кредиторской задолженности по гражданско-правовым договорам.
5. Предложенный соискателем проект федерального закона, направленный на создание службы финансового надзора в РФ, регулирует процедуру осуществления мониторинга финансово-экономического состояния территориальных образований.
В процессе проведенного исследования получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну исследования:
разграничены и уточнены понятия антикризисного управления: «банкротство», «несостоятельность» и «неплатежеспособность», и определена специфика применения управленческих воздействий, связанных с этими понятиями, по отношению к муниципальным образованиям в зависимости от уровня их кризисности;
проанализирован и систематизирован зарубежный опыт антикризисного мониторинга и управления территориальными образованиями, определена необходимость законодательного закрепления алгоритмов взаимодействия всех субъектов, участвующих в процедуре антикризисного управления;
на основе проведенного модельного анализа сделан вывод о недостаточности общепринятых процедур мониторинга для обеспечения прогнозирования управленческой и финансовой несостоятельности органов местной власти; признано целесообразным дополнить используемые классические показатели бюджетного анализа двумя индикаторами, позволяющими оценивать:
а) уровень дебиторской задолженности органов власти:
по передаваемым вышестоящими органами власти полномочиям,
по дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности,
- по перечисленным в бюджет муниципального образования
отчислениям от федеральных и региональных налогов и сборов;
б) уровень кредиторской задолженности органов власти по договорам гражданско-правового характера;
4) разработаны структура и алгоритмы деятельности финансовой
надзорной службы, которой дано право:
а) осуществления процедуры мониторинга финансово-экономического
положения территориальных образований;
б) инициирования процедуры антикризисного управления по
результатам проведенного мониторинга;
в) инициирования процедур антикризисного управления по
представлению субъекта РФ, самого муниципального образования и
кредиторов;
5) показано место вновь создаваемой структуры в системе органов
государственной власти.
Финансовая надзорная служба должна быть независимой по отношению ко всем заинтересованным субъектам и подчиняться напрямую только Президенту РФ, а в федеральном округе - Полномочному представителю Президента.
Теоретическая и практическая значимость работы. Полученные
теоретические результаты использованы при подготовке курсов
«Муниципальные финансы» и «Анализ финансового состояния,
инвестиционной привлекательности и кредитоспособности
муниципальных образований» для студентов специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление». Материалы диссертационной работы используются в Институте переподготовки и повышения квалификации на курсах для муниципальных и государственных служащих. Разработанный проект Федерального закона «О государственной финансовой надзорной службе Российской Федерации» получил одобрение на Всероссийском конкурсе молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива» в 2007 году.
Публикации. По материалам диссертации автором опубликовано шесть научных работ общим объемом 9,83 п.л., из них авторских 3,69 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.
