Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические основы функционирования и развития высшего образования в условиях рыночных отношении 8
1. 1. Состояние и тенденции развития высшей школы в условиях развития рыночной экономики 8
1.2. Государственное регулирование развития высшего образования 19
1.3: Мировой опыт управления высшим образованием 32
Глава 2 Методические основы оценки эффективности управления качеством высшего образования 48
2.1. Критерии и показатели оценки качества высшего образования 48
2.2. Анализ факторов влияющих на эффективность управления качеством высшего образования 63
2.3: Формирование систем оценки качества высшего образования 78
Глава 3. Совершенствование управления высшим образованием в условиях развития рыночных отношений 92
3.1. Разработка и реализация стратегии управления высшим образованием в условиях глобализации мирового рынка образовательных услуг 92
3.2. Совершенствование: системы у правления качеством высшего образования 106
3.3 Повышение эффективности использования финансовых ресурсов системы высшего образования 114
Заключение 130
Список литературы 141
- Состояние и тенденции развития высшей школы в условиях развития рыночной экономики
- Критерии и показатели оценки качества высшего образования
- Формирование систем оценки качества высшего образования
- Повышение эффективности использования финансовых ресурсов системы высшего образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Анализ мировых тенденций развития показывает, что конкурентоспособность национальной экономики в значительной степени определяется высоким уровнем образования человеческого капитала, а, следовательно, перспективы социально-экономического развития России во многом зависят от состояния и перспектив развития системы высшего образования.
Развитие рыночных отношений в системе высшего образования России
привело к необходимости серьезных реформ, главной целью которых
является создание конкурентоспособной системы высшего
профессионального образования, возвращение РФ статуса одного из лидеров в мировой системе образования. В условиях глобализации экономики и усиления конкуренции на рынке образовательных услуг эта задача становится особенно актуальной.
Разработка стратегии реформирования и развития системы высшего образования направлена на смягчение отрицательных последствий внедрения рыночных механизмов в систему высшего образования, на повышение эффективности государственного регулирования сферы образования.
Анализ современной ситуации в сфере образования и меры по совершенствованию государственного регулирования российской образовательной системы содержатся в таких документах как Национальная доктрина образования РФ до 2025 года, Федеральная целевая программа развития образования на 2006 - 2010 годы.
Активное участие России в Болонском процессе должно способствовать повышению конкурентоспособности российского высшего образования, но недостаточность объемов государственного финансирования и самое главное отсутствие эффективного механизма распределения этих средств препятствует достижению поставленной цели.
Приток ресурсов в систему высшего образования способствовал преодолению негативных последствий резкого сокращения финансирования образования в 90-е годы, но не решил ряда серьезных проблем, связанных с неэффективностью управления высшей школой и, прежде всего, проблемы снижения качества высшего образования.
Решение проблемы качества высшего образования требует совершенствования системы управления высшим образованием, в том числе совершенствования государственного управления, поскольку, как показывает практика, рыночные механизмы не обеспечивают высокого качества образовательных ус.туг.
Сложившееся положение требует новых подходов к управлению в сфере высшего образования, изучения мирового опыта в этой области, а также научного обеспечения реформы высшей школы.
Глобализация экономики и постепенное вхождение РФ в мировое и европейское образовательное пространство предопределяют необходимость выработки новых подходов к управлению высшим образованием.
Сложность и недостаточное теоретическое и методическое обеспечение процесса совершенствования управления высшим образованием в условиях развития рыночных отношений определяют актуальность . темы диссертационного исследования.
Степень изученности проблемы. Решением методологических и организационных проблем управления в сфере высшего образования занимались такие отечественные исследователи, как Абрамешин А.Е., Агабабьян Э.М., Андреев В.И., Беляков С.А., Богачев Е.Н., Васильев Ю.С, Воронина Т.П., Глухов В.В., Дайновский А.Б., Жамин В.А., Жильцов Е.И., Иваньков А.Д., Ипатов Ю.М., Казанцев А.К., Качалов В.А., Лапшина Н.Ф., Овчинникова О.П., Панкрухин А.П., Поташник М.А., Сагинова О.В., Садков В.Г., Силаева О.А., Щетинин В.П. и другие. Различные аспекты управления качеством в образовании представлены в работах Афанасьева М.П., Беляевой М.Н., Беспалько В.П., Воробьева Г.В., Путника Г.В., Ильинского И.Н., Кагановича В.Г., Качалова В.А., Кельчевской Н.Р. и др.
Однако, несмотря на полученные результаты, многие вопросы управления высшим образованием исследованы недостаточно. В частности, слабо изучены особенности управления высшим образованием в условиях глобализации и' интернационализации экономики, недостаточно изучены вопросы управления качеством высшего образования, а также повышения эффективности использования финансовых ресурсов системы высшего образования. Все это определило цель, задачи и направление настоящего исследования.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических основ совершенствования системы управления высшим образованием, формирования системы управления качеством высшего образования, а также разработка комплекса мер по повышению эффективности управления финансовыми ресурсами отрасли.
В соответствии с целью исследования были поставлены и решены следующие задачи:
анализ состояния и определение тенденций развития высшей школы в условиях современной рыночной экономики;
обобщение мирового опыта управления системой высшего образования;
обоснование возможности и целесообразности усиления государственного регулирования системы высшего образования;
выявление проблем и анализ факторов, влияющих на эффективность управления качеством высшего образования;
уточнение критериев и показателей оценки эффективности управления качеством высшего образования;
исследование особенностей управления высшим образованием в условиях глобализации мирового рынка образовательных услуг;
разработка методических рекомендаций по повышению эффективности использования финансовых ресурсов системы высшего образования.
Предметом исследования является система управления высшим образованием в условиях развития рыночных отношений.
Объектом исследования являются учреждения высшего образования, функционирующие в условиях рыночных отношений.
Теоретической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области управления высшим образованием. В процессе исследования были использованы методы анализа и синтеза, экономико-статистического и системного анализа и другие научные методы.
Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные акты эрганов власти Российской Федерации, статистические сборники и другие о публикованные материалы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании и уточнении теоретических положений и разработке практических рекомендаций по совершенствованию системы управления высшим образованием, а также методического обеспечения управления качеством высшего образования в условиях развития рыночных отношений.
Основные наугные результаты, определяющие новизну исследования, заключаются в следующем:
проведен анализ состояния, выявлены проблемы и определены тенденции развития высшей школы в условиях современной рыночной экономики;
обобщен мировой опыт и сформулированы основные направления повышения эффективности государственного управления системой высшего образования;
обоснованы и уточнены методические подходы к оценке эффективности управления качеством высшего образования, уточнены критерии и показатели оценки, выявлены факторы, влияющие на качество высшего образования;
разработаны рекомендации по формированию системы управления качеством высшего образования;
разработаны концептуальные положения обеспечения конкурентоспособности российского высшего образования в условиях глобализации мирового рынка образовательных услуг;
предложен комплекс мер по повышению эффективности использования финансовых ресурсов системы высшего образования, с учетом их влияния на качество высшего образования, и необходимостью диверсификации источников финансирования.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы в качестве теоретической и методической базы при разработке системы мер по совершенствованию управления высшим образованием, особенно при разработке и совершенствовании системы управления качеством высшего образования.
Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались
на всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях проходивших в Дагестанском государственном университете, Институте социально - экономических исследований Дагестанского научного центра РАН и Дагестанском государственном техническом университете.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Состояние и тенденции развития высшей школы в условиях развития рыночной экономики
Вставь на путь,развития рыночных отношений; российская высшая; школа оказалась лицом к лицу с требованиями, диктуемыми рынком:, необходимостью развивать систему высшего образования в условиях сокращения; государствен ного финансирования, а, следовательно; с необходимостью поиска дополни тельных. ресурсовдля:ее:развития. Неотъемлемой-частьюразвитнягрынонных от7 ношений является? формирование единого; интернационального образовательно-. го пространства.
Одной из общемировых тенденций.развития»высшего образования является дерегулирование вузовской системы, предоставления ей больших полномочий и автономии. Одновременно происходит снижение доли государственных расходов в обеспечении потребностей высших учебных заведений. Это характерная черта последних десятилетий для абсолютного большинства развитых стран мира. Практически во-всех развитых странах вложения средств в инфраструктуру вузов сократились ниже уровня, необходимого для.поддержания устойчивости.
В России происходят те же процессы. Принятый в 1992 году «Закон об образовании» дал право на существование разных форм учебных заведений, у них появилась-возможность самостоятельно зарабатывать деньги, реинвестируя прибыль в учебную деятельность. В то же время государство резкО Сократило объемы своего финансирования в образовательную сферу, что-привело к еще большему отставанию российской системы, высшего образования от уровня образовательных систем развитых стран.
Рост конкуренции и относительное сокращение бюджетного финансирования стали для вузов сильными мотивами к проявлению активности, в том числе за пределами национальных границ.
Постепенно доля государственного финансирования в структуре доходов вузов снижалась, а доля внебюджетного финансирования наоборот росла. Новая концепция государственного управления имущественным комплексом в сфере науки и образованияпредполагает, что полноценное бюджетное финансирование сохранится лишь-у нескольких десятков вузов, остальным придется искать источники финансирования самостоятельно, изменив форму собственности. Государство здесь предлагает два варианта: «автономное учреждение» (АУ) и «государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация» (ГМАНО). В первом случае государство сохраняет за собой статус учредителя, во втором - круг учредителей предполагается расширить за счет «заинтересованного бизнеса».
Такой переход в новый статус, с большей автономией и большей ответственностью, неминуемо влечет изменения в структуре и функциях управления вузами и в университетском менеджменте. Для конкурентоспособной экономики, которую мы хотим построить, необходимы профессионалы, готовые к тому, что им регулярно придется не просто повышать свою квалификацию, но и менять ее. Качество подготовки выпускника будет заключаться не только в умении анализировать; и решать проблемы, но ив способности совершенствовать технологии собственной деятельности.
На смену образованию «раз и навсегда»- приходит «образование через всю жизнь». Это, в.свою очередь, способствует развитию новых видов образовательных, услуг, расширяет спектр услуг дополнительного образования. Вузам необходимо перестраиваться под потребности:в профессиональном обучении различных категорий населения: работающих студентов, студентов зрелого возраста, студентов, обучающихся на дому, студентов, обучающихся неполный день, студентов: вечернего, заочного и дистанционных форм обучения; все более расширяется обучение по сокращенным программам, в том числе для получения, второго высшего образования; растет спрос на программы обучения с изучением отдельных дисциплин в разных университетах и т. д. Развитие системы непрерывного профессионального образовав ния создает механизмы включения работодателей в выработку образовательной политики, стандартов качества профессионального образования, позволяет более полно учитывать быстро меняющиеся потребности рынка труда. Глобальной, тенденцией становится и рост массовости высшего образования. В России, где получение высшего образования стало социальной нормой, этот процесс идет ускоренными темпами. Сегодня количество выпускников является одним из самых высоких за последние полтора десятилетия.
Новые требования рынка труда, высокая конкуренция заставляют вузы- выстраивать концепции своего развития, анализировать конкурентные преимущества и . определять ту стратегию, которая обеспечит устойчивое, гармоничное развитие. Это возможно только при условии жёсткой сбалансированности планов развития вуза и имеющихся у него ресурсов. Таким образом, вузы оказались перед необходимостью перехода к стратегическому планированию и стратегическому управлению своей деятельностью. Сегодня необходимо внедрение таких методов управления, которые повышают адаптивные возможности вуза к быстро меняющимся условиям внешней среды. Подчеркнем, что внешняя среда-не просто быстро меняется, она1 практически непредсказуема, идет ли речь об экономических или правовых аспектах. Развиваться, оставаясь, неподвижной академической, структурой, не реагирующей на меняющийся мир, невозможно. Жизнеспособным будет только тот университет, в основу жизненной философии которого заложено стремление к переменам.
Экономические и социально-политические изменения в обществе неизбежно требуют иной образовательной системы. К сожалению, Россия утратила роль одного из лидеров в мировой системе образования.
Таким образом, можно выделить следующие основные тенденции развития высшего образования:
- усиление конкуренции на рынке образовательных услуг;
- дерегулирование вузовской системы: предоставление высшим учебным заведениям больших полномочий; 1 - сокращение государственных расходов на систему высшего образования; 5
- рост массовости высшего образования;
- диверсификация-образовательных услуг. ,
В последние годы в российской-высшей школе наблюдается! бурный рост числа студентов, поддерживаемый высоким спросом на высшее образование. В сферу высшего образования поступают значительные ресурсы, главным, образом за счет расходов населения.
Приток ресурсов выводит российскую высшую школу из кризиса; в котором она оказалась в начале 90-х- годов. Постепенно, хотя и медленно, поднимается) уровень оплаты труда и восстанавливается престиж профессии преподавателя; происходит существенное обновление содержания и методов обучения, внедрение современных информационных технологий. Радикальному пересмотру подверглись программы, учебные планы и квалификационные требования, принципы набора студентов, методы административного и финансового менеджмента. У экономики и общества увеличивается потребность в высшем образовании, что создает основу для дальнейшего развития отрасли. :. .
Несмотряшаізти благоприятные тенденции;, говорить, о полном: преодолении. кризиса в= российской , высшей?:школе преждевременно. Серьезной; проблемой является отставание качества вузовского образования? как от современных потребностей, так и от потенциал а. высшей школы страны. Мнение о том, что качество высшего образования в-России заметно снизилось за последние 15 лет, широко распространено) в профессиональном сообществе и убедительно подтверждается рядом прямых.и косвенных;признаков:
В; большинстве других; отраслей; экономики России рыночные преобразования, и, в;первую очередь,.либерализация»и конкуренция, привели к повышению качества продукции; Высшая- школа является очевидным исключением из этой; закономерности:.,.
Сектор высшего образования в России», несомненно; является высококонкурентным: он в значительной мере либерализован по крайней- мере, номинально модернизирован; обслуживает потребности; рыночношэкономики, где ценится качественная продукция, и,. несмотря;;на; все это; общий: уровень качества образования: в целом остается-, низким. Налицо? «провал рынка» высшего образования- Бітом смысле,, как этб явление понимается-экономистами; т. е.- неспособ-ностьчисто рыночных;механизмов»обеспечитьэффективное удовлетворение потребностей общества;
Известно; что; прямое измерение качества высшего образования затруднительно: Тестирование: студентов, и выпускников? вузові проводится нерегулярно,: в нем применяются.различные методики, что затрудняет сопоставимость.результатов, и есть сомнения? в беспристрастности и надежности подобных процедур. Более объективны индикаторы; ресурсной обеспеченности вуза (уровень финансирования, численность преподавателей; в том числе с учеными степенями, в расчете на одного студента фонды библиотек, наличие компьютеров; доступ в Интернет и т. п.), но они дают представление о возможностях качественного обучения, не позволяя судить о том, в какой мере эти возможности реализуются
Критерии и показатели оценки качества высшего образования
Организация управления образованием должна базироваться на исходной информации трех основных видов:
- собственно информации о состоянии системы образования, ее подсистем и элементов;
- описание состояния (текущего и будущего);
- оценка состояния.
Не рассматривая приоритеты этих составляющих, можно сказать, что они равно необходимы, т. е. их наличие и функционирование является обязательным условием управления.
В свою очередь, управление (с позиции субъекта, принимающего решения) является источником информации о принятых решениях; направленных на изменение состояния управляемого объекта. Эта информация также учитывается при прогнозировании развития системы образования и оценке ее состояния, а реальные последствия (или их отсутствие) фиксируются через систему мониторинга.
Мониторинг можно считать основным источником информации для системы управления образованием. Он должен быть реализован в виде системы, обеспечивающей решение следующих основных задач:
- сбор, первичная обработка, храненной представление информации, характеризующей состояние системы образования и позволяющей оценивать и прогнозировать изменения этого состояния;
- формирование наглядного образа, преставления о системе образования. Кроме того, должны решаться и другие задачи частного характера, касающиеся характеристики отдельных сторон системы образования и ее подсистем.
Результатом мониторинга является информация в виде, удобном для оценки состояния и прогнозирования изменения состояния системы образования. Особенностью мониторинга является представление информации «на определенный момент времени» и, что называется, «post factum», т. е. по результатам произошедших событий (необязательно по итогам некоторого временного периода). Мониторинг должен основываться на требованиях блоков оценки и прогнозирования состояния системы образования по составу, форме и срокам представления информации, а также на требованиях субъекта управления. Эти требования включают в себя:
- периодичность представления информации;
- систему показателей;
- сферу охвата (вся система образования, отдельные подсистемы, выборки и т. д.);
- требования к методологии сбора и обработки;
- формы представления, в том числе электронные, и др.
В настоящее время мониторинг в образовании ограничен, по существу, государственным статистическим наблюдением, совершенствование которого является постоянной задачей, и только начавшимся развертыванием мониторинга экономики образования. Дальнейшее развитие мониторинга должно осуществляться в тесном взаимодействии с оценкой и прогнозированием состояния образования.
Оценка состояния системы образования должна производиться в двух аспектах: качественном (хорошо - плохо) и количественном (насколько хорошо или плохо). Кроме того, она должна позволять сравнивать состояния системы образования в разные моменты времени, с тем, чтобы иметь возможность оценить «направление движения» и «пройденный путь».
В настоящее время оценка состояния системы образования в целом осуществляется на описательном уровне. В отдельных случаях, в зависимости от целей проводимых работ, сопоставляются значения количественных параметров (в динамике или по странам, например) и из этого сопоставления делаются выводы об улучшении или ухудшении состояния системы образования по данному параметру. Особенно часто такие выводы делаются на основании сопоставления данных о финансировании образования. Можно сказать, что такой подход характеризует лишь частичные (локальные) изменения, но отнюдь не состояние системы в целом. Кос 50 венным подтверждением такой точки зрения является функционирование образования даже в самые сложные в части финансирования годы (1996-1999 гг.). Оценки динамики финансирования в этот период были самые пессимистические, однако образование продолжало работать. Можно только предполагать, за счет каких внутренних резервов это делалось, каковы могут быть системные последствия этого периода, когда и в каких формах они проявились или проявятся.
Оценка состояния системы образования представляется очень важной и с двух следующих позиций. Определение фактического положения системы позволяет:
- оценить степень достижения некоторого ее «идеального» или желаемого состояния при условии, что таковое состояние сформулировано в тех же терминах или показателях, что и фактическое (текущее) состояние;
- определить направление и динамику изменения состояния («скорость движения») системы, если основная цель сформулирована в терминах процесса, т.е. «усилить», «повысить», «улучшить» и т. д.
Следует отметить, что именно в терминах процесса в настоящее время сформулированы в основном программных документах цели развития образования. При этом, однако, отсутствуют подходы к количественной оценке степени реализации этих целей. Поэтому можно, конечно, заявлять о том, что доступность, качество повысились. А вот оценить величину этого повышения или даже просто наглядно его продемонстрировать, к сожалению, не удается. Основная причина - отсутствие методологии оценки состояния системы образования.
Необходимость такой оценки обусловлена еще и следующими обстоятельствами. Оценивая состояние системы образования в двух и более точках, мы получаем возможность оценить:
- путь, пройденный системой образования за определенное время;
- динамику (скорость) изменения тех или иных параметров системы образования;
- эффективность использования ресурсов, направляемых в систему образования, сопоставляя их с параметрами произошедших изменений; - степень действенности управленческого воздействия на систему.
К сожалению, эти рассуждения не отвечают на вопрос о том, каким образом нужно проводить такую оценку. Разработанного подхода пока нет, хотя за последнее время были выполнены работы, связанные, например, с оценкой уровня развития системы образования для формирования бюджета развития и содержащие предложения по проведению этой оценки. Такая работа требует решения ряда важных задач, в частности:
- определить измеримые (количественные и качественные) показатели, характеризующие состояние системы образования в целом, ее отдельных подсистем и отдельных элементов (при необходимости);
- определить обобщенные показатели, характеризующие качественный абсолютный уровень системы образования (хорошо - плохо, лучше - хуже и др.);
- разработать алгоритмы взаимосвязи наборов значений количественных показателей с показателями качественного абсолютного уровня;
- разработать подходы к интерпретации наборов показателей оценки сог стояния и т. д.
В случае успешного решения указанных задач будут получены еще и некоторые дополнительные результаты, имеющие важное значение для организации управ ления. В частности, определение показателей позволит уточнить задачи мониторинга и прогнозирования системы образования и образовательной статистики, а фиксированный набор показателей даст возможность вплотную подойти к формированию единого информационного фонда (базы данных) по системе образования в целом.
Анализ зарубежного опыта аккредитации вузов показывает, что перечень индикаторов (показателей), определяемых органом аккредитации, содержит, как правило, до 10-16 крупных показателей. Эти индикаторы (показатели) обычно группируются на три группы:
1. показатели условий осуществления образовательной деятельности (концепция учебного заведения, кадры, образовательные ресурсы, финансовая состоятельность);
2. показатели процесса (управление учебным заведением, содержание образовательных программ, социальная инфраструктура, механизм гарантии качества образования и т.д.);
3. показатели результата (качество подготовки бакалавров, магистров и т.д., уровень их трудоустройства, эффективность научно-исследовательской и научно-методической деятельности).
Формирование систем оценки качества высшего образования
Наиболее признанным определением качества в условиях рыночной экономики является определение, данное в международных стандартах серии ISO 9000, «качество есть степень удовлетворения требований и ожиданий клиента». Основной задачей любого производителя в рыночной экономике является определение этих «требований и ожиданий» или их активное формирование с помощью рекламы. Для большинства относительно простых в производстве и потреблении товаров и услуг это определение сводится к разумному компромиссу между ценой и соответствием нормам и стандартам (т.е. качеством с позиции административно командной экономики). Для сложных товаров и услуг, а образовательные услуги являются уникальными по сложности вследствие своей продолжительности, количества участников процесса и отдаленности оценки результата, определение требований и ожиданий клиентов является неформализованным процессом.
На сегодняшний день любой вуз, ставящий целью построение системы менеджмента качества, сталкивается с рядом проблем. Наиболее типичные из них:
- неприятие профессорско-преподавательским составом новых принципов управления;
- отсутствие квалифицированных менеджеров на среднем уровне управления университетов;
- отсутствие необходимых методических пособий и рекомендаций по внедрению принципов менеджмента качества в образовательных учреждениях;
- недостаточная связь с практикой связи с предприятиями промышленности и как результат ведение образовательной деятельности в отрыве от потребностей сегодняшнего дня.
Построение системы менеджмента качества с учетом мнения всех групп потребителей и постоянное улучшение этой системы наиболее целесообразно осуществлять на базе сочетания и последовательного использования международных стандартов ISO 9001:2000 и ISO 9004:2000, а также методах самооценки в организациях, построенных на базе EFQM модели. С технической точки зрения СМК предполагает наличие организационной структуры, полностью ориентированной на процессы. Это означает прозрачность всех видов деятельности, документированное распределение ответственности и полномочий, взаимодействие всех структурных подразделений.
Ориентация на процессы, на внешнего и внутреннего клиента - это базовые принципы Всеобщего качества, это основа, на которой строятся современные системы менеджмента качества. Для субъектов рыночной экономики качество производимых товаров и услуг в сочетании с экономическими характеристиками производства является важнейшим фактором конкурентоспособности. В этой связи огромное значение приобретает само определение качества образовательных услуг. С позиций административно-командной экономики качество есть «соответствие товара или услуги установленным стандартам и нормам».
Поставив перед собой задачу интеграции в глобальное образовательное пространство, российская высшая школа должна соответствовать определенным требованиям этой рыночной сферы. Ключевым из них является качество образовательных услуг, в полной мере отражающее специфику конкурентных отношений, формирующихся в образовательной среде. По мнению авторов аналитического доіоіада Национального фонда подготовки кадров «Управление в высшей школе: анализ тенденций и перспектив развития», решение проблемы обеспечения качества образования в высшей школе России приобретает особую актуальность в связи с двумя аспектами:
- необходимостью совершенствования методов оценки деятельности вузов в связи с изменяющимися требованиями внешней среды - большой динамикой научно-технологического и социально-экономического развития общества;
- необходимостью обеспечения международного признания качества подготовки специалистов в российских вузах в условиях интернационализации высшего образования вследствие глобализации экономики.
До недавнего времени большинство чиновников, занимающихся вопросами образования, относились к проблеме независимой оценки качества образования в России индифферентно. Обсуждение данного вопроса велось лишь не 80 большой частью профессионального сообщества, связанной с проводимыми международными исследованиями.
При обсуждении данной проблемы необходимо учитывать, что часто в дискуссиях по поводу общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО) не различают оценку знаний обучающихся и оценку деятельности образовательных учреждений, деятельности системы образования на муниципальном, региональном и федеральном уровнях.
Между тем способы и критерии этих оценок хотя и связаны между собой, но имеют существенные различия. К примеру, если необходимо оценить уровень освоения девятиклассниками России курса физики, то нет необходимости проверять каждого ученика. Достаточно сделать репрезентативную выборку и провести разовый срез знаний детей из этой выборки по единым контрольным измерителям и процедурам. А если необходимо понять, насколько эффективна работа того или иного общеобразовательного учреждения, нужно, с одной стороны, оценить уровень знаний учеников этой школы (причем за несколько лет), а с другой стороны — выяснить, какой контингент учащихся приходит в школу, в каких условиях она работает, где располагается, каков ее кадровый потенциал, материально-техническое обеспечение и пр.
Кроме того, качество образования не тождественно качеству обученности. Оценка качества образования подразумевает оценку качества образовательных достижений обучающихся и оценку качества образовательного процесса.
Под качеством образования понимается интегральная характеристика системы образования, отражающая степень соответствия реальных достигаемых образовательных результатов нормативным требованиям, социальным и личностным ожиданиям.
При создании общероссийской системы оценки качества образования следует учитывать, что, оценивая качество организации образования, например, на уровне школы, необходимо обратить внимание на все стороны школьной жизни: от организации питания и досуга, учащихся до учебно-методического и кадрового обеспечения образовательного процесса. А если говорить о качестве образования в системе муни 81 ципалитета или региона в целом, то важно оценивать не только знания каждого школьника, но и отношения потребителей образовательных услуг - учреждений профессионального образования, самих выпускников школ и т. д.
Необходимость построения общероссийской системы оценки качества образования подтверждается и анализом зарубежного опыта. К основным тенденциям, проявившимся в последнее десятилетие в мире в области оценки качества образования, можно отнести следующие:
- изменение подхода к качеству образования. В системе рыночных отношений качество рассматривается с позиций его соответствия требованиям потребителя (потребностям учащихся, их родителей, рынка труда и т. д.);
- комплексное рассмотрение проблем управления качеством образования, его обеспечения и оценки путем создания единых ключевых элементов: образовательных стандартов, оценки достижения стандартов независимыми организациями, автономии образовательных учреждений и пр.;
- более рациональное использование элементов системы оценки качества: сочетание внутренней и внешней оценки; использование оценки и как средства отчетности, и как средства содействия развитию образовательного учреждения и др.;
- использование многоуровнего системного моделирования при планировании исследований качества образования и анализе результатов. Выделение показателей, характеризующих разные уровни образовательной системы (национальный, региональный, уровень образовательного учреждения, уровень обучающегося), а также показателей, характеризующих инвестиции в образование, образовательный процесс и образовательные достижения;
- более широкое понимание образовательных достиэюений. Вводятся следующие показатели образовательных достижений: образовательные достижения по отдельным предметам; динамика образовательных достижений, отношение к учебным предметам; ключевые (внепредметные) компетентности (познавательные, социальные, информационные и др.); удовлетворенность образованием; степень участия в образовательном процессе (активная работа на уроке, участие во внеурочной работе, пропуски занятий и др.); дальнейшее обра 82 зование и карьера выпускника.
Повышение эффективности использования финансовых ресурсов системы высшего образования
Потребность в реформировании российской системы образования объективно обусловлена социально-экономическими изменениями, происходившими в стране в последние 20 лет. Новые экономические условия вызвали необходимость создания и применения различных подходов к управлению системой образования. Прежде всего, это связано с изменениями структуры финансовых потоков и возникновением новых источников финансирования профессионального образования.
Известно, что сложившаяся система финансирования высшего образования страны, как и само высшее образование, нуждается в серьезном обновлении. Преимущественно экстенсивное развитие высшего образования сегодня опережает формирование его ресурсной базы. Неизбежные решения по усовершенствованию системы финансирования должны быть взвешенными и продуманными. Прежде чем принять вид законодательных и других нормативных документов, они должны, во-первых, обрести достаточно четкие концептуальные очертания, а во-вторых, быть органической частью общего развития и модернизации этого уровня образования и вытекать из него.
Расширение источников финансирования вузов требует использования различных инструментов государственного финансового стимулирования привлечения средств организаций и граждан в сферу высшего профессионального образования: бюджетных субсидий, субвенций, дотаций, государственных и муниципальных гарантий, налоговых льгот и др.
Финансирование деятельности высшего учебного заведения осуществляется за счет:
- средств бюджетов различного уровня;
- материальных и денежных взносов учредителя (учредителей);
- средств, получаемых от осуществления платной образовательной, предпринимательской и иной деятельности, предусмотренной законодательством Российской Федерации;
- добровольных пожертвований и целевых взносов юридических и физических лиц, в том числе иностранных;
- средств других источников в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Высшее учебное заведение осуществляет расходование бюджетных средств и средств иных источников финансирования в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Привлечение высшим учебным заведением дополнительных средств не влечет за собой снижения государственных и местных нормативов финансирования и (или) размеров его финансирования, предусмотренных в соответствующем бюджете.
Важнейшим шагом в развитии нормативно-правовой основы реформирования высшего образования стало принятие закона РФ «Об образовании» (1992 г.). Закон предполагал реализацию экономической модели, ориентированной на рыночные условия хозяйствования и многообразие форм собственности. Образовательному учреждению было предоставлено право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты, переданные ему физическими и юридическими лицами в виде дара или пожертвования, на доходы от собственной деятельности и приобретенные на них объекты собственности, а также на продукты интеллектуального и творческого труда.
Была сделана попытка законодательно закрепить гарантии достаточного бюджетного финансирования образования в размере не менее 10% национального дохода ежегодно.
Положение об обеспечении приоритетности развития высшего образования посредством финансирования государственных вузов за счет средств федерального бюджета законодательно было подтверждено также и в законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996 г.), устанавливавшем, что на цели высшего образования должно выделяться не менее 3 % расходной части федерального бюджета, а объем подготовки специалистов должен составлять не менее 170 студентов на 10 тыс. человек.
Правовую базу для активной внебюджетной деятельности государственных вузов подкрепил закон РФ «О некоммерческих организациях» (1996 г.), которым определены правовое положение, порядок создания и деятельности некоммерческих организаций, принципы формирования и использования их имущества, основы управления и возможные формы государственной поддержки.
В настоящее время реформа бюджетного процесса и модернизация системы высшего профессионального образования идут параллельно. В этой связи встает вопрос о целесообразности синхронизации изменений, происходящих в рамках этих процессов, разработки механизма финансового обеспечения вузов, адекватного требованиям Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года.
Необходимость реформирования механизма бюджетного финансирования вузов (форм, методов и условий предоставления бюджетных средств) в Российской Федерации также обусловлена невозможностью — в связи с ограниченностью средств консолидированного бюджета страны — в полном объеме финансировать расходы на содержание существующей сети бюджетных учреждений в сфере высшего профессионального образования, отсутствием связи между объемами выделяемых главным распорядителям, получателям бюджетных средств по подразделу «Высшее профессиональное образование» функциональной классификации расходов и итоговыми результатами от использования этих ресурсов.
Для эффективного привлечения вузами внебюджетных средств необходим экономический механизм регулирования некоммерческой предпринимательской деятельности, одной из составляющих которой является налоговая система.
Государственным вузам был предоставлен ряд целевых налоговых льгот, в частности таких важнейших, как освобождение от уплаты налога на добавленную стоимость образовательных услуг, связанных с учебно — производственным процессом, а также хоздоговорных НИОКР; прибыль при условии ее использо 117 вания непосредственно для нужд обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса (включая оплату труда); землю и имущество.
Вследствии этого выделились последствия, которые, оказали принципиальное влияние на дальнейшее развитие системы высшего образования: быстрый и практически не регулируемый рост числа негосударственных образовательных учреждений, в первую очередь вузов; введение платного обучения сверх установленного плана бюджетного приема.
Появление значительных внебюджетных средств защиты за счет платного приема и вовлечения в хозяйственный оборот имущества (аренда и т. п.) сделало много государственные вузы реальными субъектами рыночных отношений.
Следующим этапом рыночных модернизации высшей школы стала разработка таких концептуальных документов определяющих главные стратегические цели и задачи развития образовательного системы, как Закон о Федеральной программе развития образования России на 2002-2005 гг., Национальная доктрина образования в Российской Федерации, Концепция структуры и содержания среднего образования, Концепция модернизации образования на период до 2010 г. и ряд других.
Важнейшим из названных документов является Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года (Распоряжение Правительства № от 28.12.2001 г.1756-р), которая, по существу развивает основные принципы образовательной политики России, определенные в Законе Российской Федерации «Об образовании» и Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Отметим наиболее важные аспекты реформирования отечественной системы образования, которые были определены данными законодательными актами в части формирования новых экономических механизмов и модернизации этой сферы:
- передача оплаты труда работников общеобразовательных учреждений и обеспечение учебного процесса на уровень субъектов РФ, придание муниципальным учреждениям общего образования статуса государственного образовательного учреждения;
- ведение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса;
- разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений высшего и в перспективе среднего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ;
- создание системы обязательного государственного кредитования, субсидирования граждан из малообеспеченных семей и отдаленных территорий для получения ими профессионального образования;
- разработка нормативно-правовой базы для соучредительства образовательных учреждений субъектами РФ и органами местного самоуправления;
- создание условий для привлечения дополнительных средств в образовательные учреждения, систематизация льгот, в том числе налоговых, и др.
