Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретико-методологические основы обоснования использования водных ресурсов в экономике 14
1.1 Место водных ресурсов в системе экономических благ 14
1.2 Типология водных ресурсов национальной экономики 26
1.3 Зарубежный опыт государственного регулирования системы управления водопользованием 39
2 Управление водными ресурсами как форма реализации водохозяйственной политики 56
2.1 Структура и динамика использования водных ресурсов в Российской Федерации 56
2.2 Количественные и качественные методы оценки экономического потенциала водных ресурсов 67
2.3 Модернизация системы управления водными ресурсами — доминанта механизма реализации новой водохозяйственной политики 82
3 Совершенствование инструментов государственной водохозяйственной политики 99
3.1 Интеграция методов нормирования и установления платности в механизм регулирования водопользования 99
3.2 Модернизация форм и методов реализации водоохранной политики на современном этапе 121
3.3 Особенности водохозяйственной политики на региональном уровне (на материалах одного из субъектов ЮФО - Ростовской области) 134
Заключение 152
Список использованных источников 158
Приложения 175
- Зарубежный опыт государственного регулирования системы управления водопользованием
- Количественные и качественные методы оценки экономического потенциала водных ресурсов
- Интеграция методов нормирования и установления платности в механизм регулирования водопользования
- Особенности водохозяйственной политики на региональном уровне (на материалах одного из субъектов ЮФО - Ростовской области)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Рыночная организация хозяйственной деятельности требует корректировки процессов удовлетворения экономических потребностей и обеспечения экологической безопасности путём разработки экономически и экологически обоснованной долговременной политики в области природопользования и принятия управленческих решений. Особенно остро стоит вопрос в научном обосновании стратегии водопользования в условиях поиска новых экономических механизмов управления водными ресурсами в России, а именно в части экономической оценки состояния и использования водных ресурсов в условиях неразвитости системы страхования водопользования и отсутствия новых, более совершенных финансовых механизмов управления водопользованием.
Необходимость модернизации государственного управления и регулирования водопользованием обусловлена несоответствием возрастающих проблем, возникающих в водном хозяйстве, организационной структуре управления водными ресурсами. Такие функции водохозяйственного комплекса как обеспечение населения качественной питьевой водой, защита населения, хозяйствующих субъектов и природных систем от вредного воздействия загрязнения вод и др. заставляют искать новые технические, технологические и иные средства, методы, принципы, используемые с целью повышения экономической эффективности управления водным хозяйством страны и её субъектов.
Поэтому исследования в области совершенствования существующего организационно-экономического механизма реализации государственной водохозяйственной политики в Российской Федерации являются актуальными.
Степень разработанности проблемы. Изучению вопросов управления природопользованием посвящены фундаментальные исследования отечественных и зарубежных учёных, создавших концепцию экономических знаний в данной области: Э.А. Арустамова, Л.А. Батурина, С.Н. Бобылева, С.Д. Беляева, К.Г.Гофмана, И.П. Красовской, Н.Н.Лукьянчикова, П.М. Нестерова, К.В. Папенова, А.Н. Подуста, А.Ф. Порядина, В.Ф. Протасова, Н.Б. Прохоровой, И.М. Потравного, Н.Ф. Реймерса, Е.П. Ушакова, Т.С. Хачатурова, А.Д. Хованского, А.Ш. Ходжаева, А.М. Черняева и другие.
Раскрытие приоритетов устойчивого развития c использованием комплексного эколого-экономического подхода осуществлено в работах В.И. Данилов-Данильяна, К.Я. Кондратьева, К.С. Лосева, Н.В. Чепурных и д.р.
Теория сбалансированного природопользования и ассимиляции природного потенциала широко освещена в трудах Э.В. Гирусова, В.В. Глухова, В.Г. Игнатова, А.В. Кокина, Н.Н.Лукьянчикова, Т.С. Хачатурова и д.р.
Теория экологической и водной ренты, системное видение важнейших элементов теории ренты представлены в работах А.А. Голуба, Н.Н.Лукьянчикова, И.М. Потравного, Е.Б. Струковой и д.р.
Обоснование региональной специфики природопользования раскрывается в работах А.А. Голуба, В.Г. Игнатова, А.В. Колганова, С.Г. Тяглова и д.р.
Система форм и методов обоснования и структурирования управления водным хозяйством рассмотрена в трудах М.В. Болгова, Е.Г. Григорьева,
А.В. Готовцева, В.И. Данилов-Данильяна, И.А. Железняка, В.С. Ковалевского, Л.К. Левит-Гуревича, С.Н. Линевича, Н.Н. Михеева, В.Г. Пряжинской,
Д.Я. Ратковича, О.В. Садовской, И.Л. Храновича, М.Г. Хубларяна, Д.М. Ярошевского и других.
Тем не менее, несмотря на значительный объем рассматриваемой проблематики, ее научная разработанность далеко не исчерпана. В диссертации анализируются требующие своего дальнейшего анализа аспекты совершенствования организационно-экономического механизма реализации водохозяйственной политики, такие как совершенствование финансовой структуры, разработка системы платежей за водопользование, создание экономических механизмов для стимулирования сокращения водопотребления и сброса загрязняющих веществ, обеспечение соответствия структуры управляющих органов достижению цели водохозяйственной политики. В свою очередь, большое значение в работе отводится комплексности рассмотрения водохозяйственной проблематики в аспекте дальнейшего совершенствования управления водохозяйственным комплексом России в условиях динамично развивающегося законодательства и рыночных механизмов водопользования.
Цель диссертационного исследования: на основе существующих концептуальных позиций управления водными ресурсами разработать рекомендации по совершенствованию организационно-экономического механизма реализации государственной водохозяйственной политики в Российской Федерации.
Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач:
проанализировать основные теоретические концепции водопользования и раскрыть место водных ресурсов в системе экономических благ;
определить функции водных ресурсов в социально-экономическом развитии Российской Федерации;
исследовать количественные и качественные методические подходы к оценке экономического потенциала водных ресурсов;
проанализировать подходы к стимулированию мер по обеспечению высококачественными водными ресурсами населения и хозяйствующих субъектов;
выявить наиболее эффективные инструменты реализации государственной водохозяйственной политики, определить степень их воздействия на повышение качества водных ресурсов;
предложить основные направления модернизации системы управления водными ресурсами на национальном и региональном уровнях.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является система водопользования в Российской Федерации.
Предметом исследования выступает организационно-экономический механизм реализации государственной водохозяйственной политики, опирающийся на обеспечение условий, способствующих стимулированию рационального использования и охраны водных ресурсов в производственно-хозяйственной деятельности.
Теоретико-методологической базой проведения исследования послужили труды ученых-экономистов в области экономики природопользования и охраны окружающей среды, фундаментальные труды классиков экономической науки, публикации ведущих специалистов по вопросам теории управления водопользованием, накопленный опыт в области разработки программ социально-экономического развития страны, фундаментальные работы по проблеме управления качеством водных ресурсов.
Информационно-эмпирической базой исследования, обеспечивающей репрезентативность исходных данных, достоверность, надёжность и точность выводов, рекомендаций и предложений, послужили официальные данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Федерального агентства водных ресурсов, Донского бассейнового водного управления, Администрации Ростовской области, статистических сборников, ежегодников, материалов монографических исследований отечественных ученых, федеральных и региональных программ социально-экономического развития, а также Интернет-ресурсы и проведенные автором исследования. Нормативно-правовую базу диссертации составляют Законы РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, региональные и местные законодательные и нормативные акты Администрации Ростовской области, затрагивающие вопросы водопользования.
Инструментарно-методическая база. При разработке проблемы использовались различные методологические подходы, в том числе нормативный и системный подходы к исследованию процесса совершенствования экономических условий обеспеченности территории чистыми водными ресурсами, методы причинно-следственных связей, экономического, логического, сравнительного и статистического анализа, расчётно-аналитического, междисциплинарного и функционально-структурного подходов.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в предположении о том, что совершенствование организационно-экономического механизма реализации водохозяйственной политики заключается в обеспечении соответствия между структурой управляющих органов и методологией принятия решений при совершенствовании финансовой структуры, создании целевых фондов, обеспечении прозрачности финансовых потоков с учётом повышения значимости экономической заинтересованности хозяйствующих субъектов в адекватном природохозяйственной ситуации водопользовании, основанном на механизме платности, бассейновом принципе управления и нормировании качества водных ресурсов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Экономическое содержание водных ресурсов раскрывается через их всеобщность как средства производства и предмета потребления, капитальную природу как физического и природного капитала, полифункциональность как общественного, смешанного и частного экономического блага, в том числе международного. Деятельность хозяйствующих субъектов по воспроизводству этого экономического блага заключается в применении механизма сбалансированного водопользования, основанного на использовании рентных доходов в целях воспроизводства качества водных ресурсов.
2. Типология водных ресурсов, основой которой является широкий спектр критериев классификации, где основными экономическими являются качество водных ресурсов, ресурсно-производственные характеристики и функциональное предназначение, требует многообразия методов их оценки как количественных, так и качественных при приоритете ценности сохранения водных объектов. Водные ресурсы должны быть оценены в соответствии с концепцией общей экономической ценности, что увеличит размеры платы за водопользование и обеспечит финансирование полного объёма необходимых водоохранных мероприятий, который в точности равен величине причинённого ущерба.
3. Основываясь на мировом и отечественном опыте управления водными ресурсами, прослеживается тенденция повышения эффективности системы программно-целевого управления водными ресурсами, находящимися в разных формах собственности, в результате её организации по бассейновому принципу управления; лицензирования водопользования на основе показателей качества воды; прогнозирования и программирования водопользования государством с участием хозяйствующих субъектов, населения и институтов гражданского общества; совершенствования платы за водопользование, максимально включающей компенсацию загрязнения и иных экстерналий; заключения договоров управления трансграничным и мультигосударственным международным водопользованием. Модернизация системы управления водными ресурсами в авторской интерпретации опирается на перераспределение полномочий органов управления при развитии системы стандартов и нормативов, а также на создание и внедрение в практику хозяйствования наилучших существующих технологий, что повысит законодательные требования к водопользователям и создаст возможность многократно увеличить штрафные санкции для нарушителей.
4. Рационализация водохозяйственной политики обеспечивается путём реорганизации системы платежей за водопользование, максимизации платного пользования водными объектами путём предлагаемого снятия ряда льгот и учёта инфляционного фактора, что позволит увеличить средства, выделяемые на водоохрану при условии возможности повышения платы за водопользование только при повышении качества воды в водном объекте, увеличения эффективности ассигнований на водоохрану, рост объёма которых запланирован меньше уровня инфляции. Организационно-экономический механизм реализации государственной водохозяйственной политики интегрирует в структуру управления водопользованием известные административные, а также предлагаемые автором взаимоувязанные функционально-сгруппированные формы регулирования использования водных объектов, предупреждающие их загрязнение, а именно комплексные технико-экономические и финансовые, включающие инвестиционные, стимулирующие и технологические компоненты.
5. Обеспечение реализации программных мероприятий в области использования и охраны водных ресурсов и развития водохозяйственного комплекса по бассейновому принципу возможно только при направлении в полном объёме платежей за пользование водными ресурсами в федеральный бюджет независимо от форм собственности на водные объекты, что послужит основанием для проведения единых комплексных водохозяйственных и водоохранных работ, охватывающих все слои бассейна начиная с верховьев. Формирование системы регулирования качества вод в природных объектах должно обеспечиваться путём создания систем комплексного нормирования содержания загрязняющих веществ и всех их соединений в рамках диапазона минимум-максимум с учётом времени их воздействия, естественного гидрохимического фона, загрязнения сопутствующих компонентов природной среды.
6. Реализуемая в настоящее время государственная водохозяйственная политика не учитывает при принятии решений интересы всех водопользователей. Это обосновано отсутствием представителя от каждой заинтересованной стороны в совещательном органе – бассейновом совете, участвующем в разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов. Необходимо создание региональных представительств расширенных бассейновых советов с ежегодно заменяемым членством представителей заинтересованных сторон. На Юге России в связи с нехваткой водных ресурсов для хозяйственной деятельности необходимо повышение срока предварительного рассмотрения планов развития территории, и соответственно потребностей предприятий в водных ресурсах, что из-за учёта мнений разных составов расширенного регионального бассейнового совета при рассмотрении схем комплексного использования и охраны водных объектов приведёт к усилению значения рекомендаций при их принятии во внимание органом управления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в уточнении, обосновании и разработке рекомендаций по совершенствованию механизма реализации государственной водохозяйственной политики в Российской Федерации, ориентированного на максимально-эффективную реструктуризацию системы водных платежей и управления водопользованием и водоохраной. Отдельные элементы приращения научного знания состоят в следующем:
- уточнена и расширена категориальная определённость водных ресурсов как экономического блага в контексте их полифункциональной направленности и многообразия форм проявления, которая является основой определения рентных доходов от использования водных ресурсов и их полной экономической ценности;
- выявлено, что основными компонентами современной системы управления водными ресурсами являются: многообразие форм собственности на водные ресурсы при доминировании государственной собственности; бассейновая организация управления водными ресурсами; лицензирование водопользования на основе показателей качества воды; прогнозирование и планирование водопользования государством в рамках принятия и выполнения соответствующих водных программ при участии хозяйствующих субъектов, населения и институтов гражданского общества; установление платы за водопользование, максимально включающей компенсацию загрязнения и иных экстерналий; договорные формы управления трансграничным и мультигосударственным международным водопользованием;
- обоснована необходимость совершенствования законодательной базы в области охраны и использования водных объектов, в частности по вопросам системы платного водопользования в части снятия льгот и установления платы за сброс сточных вод и (или) дренажных вод, сплав леса в плотах и с применением кошелей, судоходства (в том числе морского судоходства), а также увеличения размеров существующих платежей за водопользование, с целью финансирования в необходимом объёме комплексных водохозяйственных и водоохранных мероприятий, что приведёт к повышению качества воды в водных объектах;
- предложена классификация форм реализации водохозяйственной политики, основанной на различных методах регулирования использования водных объектов, предупреждающих их загрязнение, а именно административных: разработка схем комплексного использования и охраны водных объектов, планирование и прогнозирование природоохранных мероприятий, ограничение стоков и забора воды (лимиты и квоты), разработка водохозяйственных балансов, санитарно-эпидемиологический надзор, установление границ водоохранных зон, установление требований к охране водных объектов, регламентирование качества природных вод; инвестиционных: строительство и реконструкция объектов водоснабжения и водоотведения, обустройство водоохранных зон, очистка и углубление дна водоёмов и русел рек, обеспечение безопасности ГТС путём их ремонта с последующей передачей в частную собственность и объединением собственников; стимулирующих: платежи за загрязнение, платежи за превышение стоков, платежи за превышение лимитов забора воды, страхование от наводнений и чрезвычайных ситуаций, льготное кредитование природоохранных мероприятий; технологических: использование «бережных» технологий в сельском хозяйстве, сокращение загрязнения вредными веществами, используемыми в производственном процессе, методы разбавления сточных вод, деструкции химических соединений в них;
- на основе анализа современной системы управления водопользованием в Российской Федерации разработаны рекомендации по реструктуризации системы управления водными ресурсами на территориях с их избытком, заключающиеся в изменении механизма делегирования полномочий путем их передачи не в регионы, а на уровень бассейновых управлений; оптимизации численности водных менеджеров; централизации водных платежей на бассейновом уровне;
- разработан алгоритм совершенствования системы управления территориями с нехваткой водных ресурсов, к которым относится Ростовская область, включающий в себя: реорганизацию совещательных органов; децентрализацию органов управления бассейном; создание системы детального учёта водопользования в целях обеспечения максимально эффективного использования водно-ресурсного потенциала одной из территорий ЮФО – Ростовской области и в целом Российской Федерации на базе единой государственной политики в сфере использования и охраны водных ресурсов.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью поставленных задач и значимостью для научного обоснования государственного регулирования водопользования проведённого в нём анализа отечественного и зарубежного опыта в области управления водными ресурсами, выявления причин несбалансированности функционирования водохозяйственного комплекса, обоснования тенденций совершенствования и оценкой перспектив развития и повышения эффективности инструментов организационно-экономического механизма реализации государственной водохозяйственной политики.
Практические результаты, материалы диссертации могут быть использованы:
- при разработке и преподавании учебных курсов «Государственное регулирование экономики», «Экономика природопользования», «Экологический менеджмент», «Региональная экономика», «Экономика предприятий и отраслей народного хозяйства»;
- федеральными, бассейновыми и региональными органами управления для выработки нормативно-правовых актов, стратегий и программ социально-эколого-экономического развития территорий, схем комплексного использования и охраны водных объектов, а также водными менеджерами в текущей деятельности для обоснования выбора управленческого решения в целях повышения эффективности реализации водохозяйственной политики;
- хозяйствующими субъектами, гражданами в процессе выработки и осуществления мероприятий по водоохране.
Ряд положений работы реализован в деятельности Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области и Администрации г.Ростова-на-Дону, что подтверждается соответствующими документами.
Апробация результатов исследования. Результаты поэтапной разработки проблемы докладывались на межвузовских и региональных научно-практических конференциях в 2005-2008 годах. Основные выводы нашли отражение: в публикациях автора, в выступлениях на Межвузовской научно-практической конференции молодых учёных «Экономика и управление в России на рубеже веков» (г. Ростов-на-Дону, 2005 г.), Региональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и молодых учёных «Экологические аспекты управления в регионе» (г. Ростов-на-Дону, 2005 г.), Межвузовской научно-практической конференции молодых учёных «Актуальные проблемы и факторы модернизации государственного и муниципального управления в современной России» (г. Ростов-на-Дону, 2006 г.).
Основное содержание диссертации и результаты проведённых исследований изложены в шести авторских печатных работах общим объёмом 8,25 п.л.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, включающие девять параграфов, заключения, списка использованных источников, насчитывающего 197 наименований, и 3 приложений. Работа содержит 9 таблиц и 16 рисунков.
Зарубежный опыт государственного регулирования системы управления водопользованием
Концептуально-теоретические подходы, законодательная и иная нормативная база Российской Федерации в сфере водопользования, совершенствование методов управления водным хозяйством во многом основаны на опыте зарубежных стран с развитой рыночной экономикой. Такой опыт особенно необходим и при формировании водохозяйственной политики, которая в свою очередь соответствует нормам Международного водного права.
В Европе водное законодательство берет свое начало в 18 веке и с тех пор постоянно развивается, совершенствуется и расширяется. С принятием в декабре 2000 года Европейским Союзом "Рамочной Директивы по Воде" интенсивно начался процесс гармонизации европейского водного законодательства.
Директива по Воде явилась результатом многолетних обсуждений членами Европейского Союза политики комплексного управления водными ресурсами и собрала в себе все современные подходы к управлению водными ресурсами.
Основополагающими принципами Директивы являются:
- обеспечение охраны, улучшения и восстановления всех поверхностных водных объектов имея целью достижение к 2015 году их удовлетворительного экологического состояния;
- управление водными ресурсами в границах водного бассейна с созданием специального государственного органа управления;
- необходимость изучения состояния и использования водных объектов каждого водного бассейна, оценки степени и источников антропогенного воздействия на водные объекты, проведения экономического анализа водопользования;
- необходимость разработки долгосрочной программы действий по каждому водному бассейну, которая должна пересматриваться и уточняться каждые б лет, с обязательным их опубликованием для широкого обсуждения;
- активное вовлечение в процесс разработки, корректировки и реализации бассейновых программ всех заинтересованных сторон, включая водопользователей, органы местного самоуправления и общественность;
- применение на практике принципа полного покрытия расходов по изучению, охране и воспроизводству водных ресурсов, восстановлению водных объектов за счет средств от платежей за водопользование и за загрязнение водных объектов (так называемые принципы "вода платит за воду" и "загрязнитель платит"); - осуществление лицензирования водопользования на основе нормативов допустимых воздействий на водные объекты и целевых показателей качества воды;
- осуществление мониторинга состояния водных объектов и особо охраняемых территорий;
- согласование действий по трансграничным водотокам с соседними странами и желательность создания межгосударственного органа управления.
Этим руководящим принципам Директивы по Воде в наибольшей степени соответствует действующее водное законодательство Франции.
В 1921 году во Франции был принят закон по созданию программы развития бассейна реки Роны, предусматривающей три приоритета - электроэнергия, судоходство, орошение и сельскохозяйственное водоснабжение.
В 1933 году была создана Национальная Компания реки Роны с функцией государственного заказчика реализации этой программы, в первую очередь, за счет средств от выработки электроэнергии. Государство предоставило компании все права по развитию водохозяйственной системы реки Роны и эксплуатации всех сооружений.
Принятый в 1964 году Закон о Воде внес коренные изменения в систему государственного управления водными ресурсам Франции.
Вся территория страны была разбита на 6 гидрографических бассейнов, в каждом из которых были созданы Бассейновые Комитеты (водные парламенты) и бассейновые Агентства.
Бассейновые Комитеты, включающие представителей всех заинтересованных сторон, были наделены правами определения политики развития бассейна и установления платежей за водопользование (что, в принципе, противоречит Конституции Франции, предусматривающей решение вопросов общего налогообложения только избранным законодательным собранием).
Бассейновые Агентства являются исполнительными государственными финансово-техническими органами, обеспечивающими реализацию бассейно вой политики на условиях самофинансирования с использованием рычагов экономического стимулирования (платежи и субсидии).
Принятый в 1992 году Закон о Воде дополнительно: 1) ввел в число приоритетов управления водными ресурсами бассейна решение экологических задач на основе целевых показателей; 2) определил необходимость совместного управления поверхностными и подземными водами; 3) установил необходимость разработки Бассейновыми Комитетами Генеральных планов развития и управления водохозяйственным комплексом бассейна, а также планов развития подбассейнов (бассейнов притоков).55
Один или более генеральных планов управления водохозяйственной деятельностью определяют для каждого водоема или группы водоемов основные руководства для сбалансированного управления водными ресурсами.
Генеральный план управления водохозяйственной деятельностью или планы разрабатываются по инициативе префекта, ответственного за координацию водоема, компетентным бассейновым агентством.
Бассейновое агентство вызывает представителей государства и региональных советов и генеральных советов для разработки этих схем. Они сообщают любую полезную информацию, имеющуюся в их области компетенции, бассейновому агентству.
Бассейновое агентство получает мнения от региональных и генеральных56 советов в отношении генерального плана, по которому принимается решение. Эти мнения считаются благоприятными, если таковые не поступают в течение периода в четыре месяца после передачи планируемой схемы.
Количественные и качественные методы оценки экономического потенциала водных ресурсов
Сложившаяся в России недооценка используемых в экономике водных ресурсов, услуг предоставляемых водной системой или их минимальной цены явилась одной из причин техногенного и водоёмкого развития экономики, кризисных экологических явлений. Деградация природы будет продолжаться, если экономисты не будут в полной мере отражать её ценность в анализе и разработке экономической политики.
Из выполняемых водными ресурсами функций и оказываемых водой услугах, таких как обеспечение ресурсом отраслей хозяйства и отдельных индивидов (групп); регулирующие экосистемные функции/услуги, в том числе ассимиляция отходов и загрязнений; обеспечение людей рекреационными услугами, эстетическим наслаждением и др. в достаточном объёме экономически ни одна не оценена.
Экономическая оценка природных ресурсов представляет собой определение их ценности в денежном выражении в фиксированных социально экономических условиях производства при заданных режимах природопользования и экологических ограничениях на хозяйственную деятельность.
При экономическом оценивании, под водным ресурсом правомерно понимать только водный объект - участок реки, озеро, водохранилище, пруд, канал, месторождение подземных вод и тп. Естественно, что вода как продукт, полученный в результате эксплуатации природного ресурса, в рыночной экономике обязательно имеет цену или, во всяком случае, оценку, но ни та, ни другая не представляют собой оценки природного ресурса или природного объекта, из которого получена вода (ее, как уже отмечено, надлежит рассматривать как сырьевой продукт, а не природный ресурс).87
Экономическая оценка воды как природного ресурса необходима для установления размера платы, а также для отражения водных ресурсов в составе национального богатства страны.
В практике российской статистики оценка водных ресурсов, как и всех других природных богатств, не производилась. Они учитывались в натуральном выражении.88 Природные ресурсы относятся к нефинансовым непроизве-дённым материальным активам. Но водные ресурсы, включённые в хозяйственный оборот, являющиеся средством труда, можно рассматривать, как материальные произведённые активы в связи с производственной деятельностью по восстановлению или поддержанию необходимого для данного вида деятельности их качества с последующим переводом в основной капитал и соответственно его оценкой.
К сегодняшнему моменту сложилось несколько подходов к экономической оценке водных ресурсов как составного элемента природных ресурсов:
- количественная (или физическая) оценка эксплуатационных запасов воды, соотнесённых с деятельностью населения;89
- оценка водных ресурсов с производственной точки зрения (субъектом оценки выступает производство, цель — помощь в установлении очерёдности хозяйственного освоения водных объектов, выбрать наилучший вариант их использования, содействовать совершенствованию организации производства);
- социально-экологическая оценка (субъект - население, цель — дать научную основу для рациональной организация труда и отдыха, охраны здоровья);90
- экономическая оценка, основанная на различных методах, о которых пойдёт речь ниже;
- эколого-экономическая оценка (оценка запаса пресной воды, как экономического ресурса, должна производиться в рамках экологически допустимых объёмов их изъятия из водной экосистемы);
- социально-эколого-экономическая оценка, использующая все предыдущие оценки как составляющие (учитываются характеристики пространственных отношений оцениваемого объекта в сложившемся природно-хозяйственном комплексе и про странственная дифференциации показателей оценки).
Экономическая оценка водных ресурсов и водных услуг может основываться на различных методах оценки природных ресурсов или их сочетаниях. Отечественная практика оценочных работ основывается на таких методах как: - метод рыночной оценки; - затратном подходе и его модификациях; - методах, основанных на дифференциальной ренте; - альтернативной стоимости; - общей экономической ценности (стоимости).
Рыночная оценка природных ресурсов, ее изменения позволяют регулировать эффективность их использования. В нормальной рыночной экономике рост цен на природные ресурсы и услуги приводит к их экономии, сокращению потребления. Однако, российская действительность 1990-х гг. показала, что рост цен на природные ресурсы сопровождался повышением природоёмкости, увеличением потребления природных ресурсов в одних секторах и параличом в других. Прежде всего эта тенденция проявилась в отношении энергетических и водных ресурсов.91 Цены, складывающиеся на «природных» рынках, часто дают искаженную картину истинной ценности природных благ, не отражают реальные общественные издержки и выгоды использования экологических ресурсов. В результате складывается неадекватная оценка дефицитности ресурсов, величин спроса и предложения, что дает заниженные стимулы для эффективного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Интеграция методов нормирования и установления платности в механизм регулирования водопользования
Инструментарий водохозяйственной политики основывается на сочетании административных и экономических методов регулирования.
Использование в качестве инструментов государственного регулирования водопользованием нормирования состояния водных объектов (установление целевых показателей состояния водных объектов) и платности является обязательным условием обеспечения эффективности управления водопользованием.
Нормирование - это наиболее важный в практическом отношении, системообразующий метод государственного регулирования водопользования, обеспечивающий всестороннюю регламентацию деятельности водопользователей в рамках системы соответствующих государственных предписаний. Указанная регламентация водопользования, достигается за счет создания интегрированной системы нормирования.
Действующая система нормирования основана на концепции допустимости разбавления сточных вод чистыми водами водных объектов и, как показала практика, не стала препятствием для предотвращения и деградации водных объектов, накопления в них загрязненных донных отложений, деградации водных и околоводных экологических систем. В связи с этим ставится задача введения в практику государственного регулирования водопользования наряду с действующей системой нормирования допустимых сбросов загрязняющих веществ в водные объекты и других, более совершенных и существенно дополняющих ее систем нормирования. В интегрированной системе нормированию подлежит воздействие на водный объект, состояние самого водного объекта, а также уровень риска резкого его ухудшения под влиянием различных факторов воздействия. В соответствии с этим задачей является создание новой системы нормирования предельно допустимых состояний водных объектов по всему комплексу гидрохимических, гидрологических, гидробиологических, морфометрических и иных показателей, а также системы нормирования предельно допустимых рисков. Интегрированная система нормирования водопользования отвечает многозначности целей государственного управления использованием и охраной водных ресурсов и является необходимым условием эффективного решения задач обеспечения устойчивого развития и водной безопасности.
Нормативы предельно допустимых состояний водных объектов могут интерпретироваться как нормативы целевых показателей состояния водных объектов и в этом случае обеспечивают отсутствующую в настоящее время основу для создания единой системы целевых показателей государственных программ оздоровления и восстановления водных объектов в бассейнах. Нормативы в интегрированной системе нормирования разрабатываются для бассейнов водного объекта или их участков. На их основе устанавливаются нормативы водопользования для отдельных водопользователей, в том числе, например, квоты на забор воды и количество сбрасываемых загрязнителей в составе сточных вод.
Интегрированная система нормирования водопользования обеспечивает создание отсутствующей в настоящее время эшелонированной системы правовой защиты водного фонда и безопасного функционирования водохозяйственного комплекса. Интегрированная система нормирования обеспечивает также принципиально новые возможности для проявления системообразующего значения института нормирования. При этом появляется отсутствующая в настоящее время критериальная база для проведения государственной экологической экспертизы и государственной водной экспертизы.120
В методологическом плане подходы к созданию интегрированной системы нормирования водопользования в равной степени распространяются как на водные, так и на водохозяйственные объекты, те. предметом нормирования являются: воздействие на водохозяйственный объект; его состояние по совокупности соответствующих параметров, а также риск резкого ухудшения состояния или возникновении аварии водохозяйственного объекта при воздействии на него природных или техногенных факторов воздействия. В последнем случае, например, разрабатываются и применяются критерии безопасности гидротехнических сооружений.
В соответствии с Водным кодексом РФ от 6 июня 2006 года поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, обеспечивается путем установления и соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах.
Оценка качества воды по ПДК была предложена С.Н. Черкинским в 1945 г., исходя из приоритета "социальной полезности и обеспечения благоприятных условий водопользования в интересах общественного здоровья и развития всех отраслей народного хозяйства".
Нетрудно заметить, что в этом обосновании отсутствует в явном виде требование экологического благополучия водного объекта. Одновременное сочетание "интересов общественного здоровья" и "развития всех отраслей народного хозяйства" привело фактически к приоритету требований народного хозяйства, а "общественное здоровье" обеспечивалось развитием систем водоподготовки.
В качестве критерия эффективности как раз выступала система ПДК: водоочистка должна была обеспечить не превышение ПДК по всем компонентам состава воды. Однако в этом требовании и заключалась основная сложность: в принципе можно обеспечить очистку воды от любых компонентов до любого разумного уровня, только она может быть чрезмерно дорогой. Поэтому на практике большинство систем очистки воды для питьевых целей были ориентированы на те приоритетные компоненты состава, которые были присущи природным водам в мало загрязненном состоянии, те. на системы очистки середины XX века (с приватизацией водоканалов ситуация координально не изменилась ввиду ещё большего, по сравнению с дореформенным периодом, стремления минимизировать издержки производства).
Поскольку виды использования водных объектов могут быть различными (культурно-бытовое, питьевое, рекреационное, промышленное, сельскохозяйственное и пр.), то должно быть и несколько систем ПДК, регламентирующих отдельные виды водопользования. Однако решить такую задачу удалось только для двух классов водопользования:
- для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования - система ПДКП, а именно такие концентрации веществ в воде, которые не должны оказывать прямого или косвенного влияния на организм человека в течение всей его жизни и на здоровье последующих поколений, а также не должны ухудшать гигиенические условия водопользования, например при купании;
- для водных объектов, используемых для рыбохозяйственных целей - система ПДКвр, т.е. концентрации веществ в воде, которые не должны оказывать вредного воздействия на популяцию рыб, в первую очередь промысловых.ш
Особенности водохозяйственной политики на региональном уровне (на материалах одного из субъектов ЮФО - Ростовской области)
Выживание человека, как биологического вида, определяется соответствием его деятельности основным законам существования биосферы, составной частью которой является гидросфера и природные воды, которые, в свою очередь, являются основой жизни на Земле, из этого главного положения и должны исходить решения всех водохозяйственных проблем. С учетом глобального экологического значения природных вод необходимо отнесение природных вод к стратегическому резерву чистой воды. Обеспечение человека биологически полноценной водой естественного качества предусматривает приоритет удовлетворения его потребностей в качественной питьевой воде.
С целью комплексного решения проблемы водоснабжения на территории ЮФО будет реализовываться проект под названием "Южная трансрегиональная водная система" (ЮТВС). Главная цель проекта - приведение в соответствие существующим нормам (по качеству и количеству) водоснабжения в Астраханской и Волгоградской области, в Республике Калмыкия и Ставропольском крае. Южная трансрегиональная водная система предусматривает подачу питьевой воды из Ставропольского края и от Светлоярского водозабора через южные районы Волгоградской области в населенные пункты Республики Калмыкия. В канун 2008 года этот проект был одобрен специальной правительственной комиссией по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение и претендующим на господдержку за счет средств Инвестиционного фонда РФ. Проектно-сметная и конкурсная документация будет разработана в течение одного года. Строительство инфраструктуры проекта начнется во всех регионах одновременно и завершится к 2013 году.
Идея данного проекта возникла уже давно, но не могла быть реализована из-за недостатка финансовых средств в бюджетах регионов Южного Федерального округа. Со стороны субъектов при подготовке данного проекта была оказана максимальная помощь ввиду их огромной заинтересованности в развитии экономики регионов.
Реализация данного проекта позволит существенно улучшить экологическую ситуацию Южного Федерального округа, что также отражено в заключении Федерального агентства по водным ресурсам. Положительными эффектами реализации проекта также является создание более 3000 рабочих мест только на период строительства объектов, а для управления построенными объектами -7000 рабочих мест Впоследствии, в связи с развитием сельскохозяйственных и пищеперерабатывающих предприятий, будет создано еще приблизительно 20000 рабочих мест В результате произойдет повышение уровня жизни за счет улучшения санитарно-эпидемиологических условий, за счет создания и улучшения транспортной инфраструктуры регионов. Уникальность проекта состоит в том, что при строительстве очистных сооружений с применением новых технологий очистки ультрафиолетом идет существенное снижение, в несколько раз, себестоимости питьевой воды. Реализация инвестиционного проекта ЮТВС на основе концессионного соглашения в коммунальном комплексе с предлагаемой структурой проекта будет осуществляться впервые, что позволит отработать в короткие сроки все механизмы реализации концессионных отношений.
Источником коммунально-бытового водоснабжения Ростовской области в настоящее время являются в основном поверхностные воды рек: Дон, Север-ский Донец, Кундрючья.
Качество воды р. Дон не отвечает требованиям, предъявляемым к водным объектам рыбохозяйственного назначения (самым жёстким требованиям) по содержанию железа общего, нефтепродуктов и другим показателям.
В 2007 году Донское БВУ выступило государственным заказчиком проведения водоохранных и водохозяйственных мероприятий в своей зоне деятельности, на эти цели из федерального бюджета было выделено 75,0 млн руб. По результатам торгов были заключены государственные контракты и выполнены работы (см. прилож. 1).
Органами исполнительной власти Ростовской области за последние годы принят ряд мер по обеспечению населения устойчивым водоснабжением. Так, решением правительства области от 20 августа 2001 г. № 66 "О проблемах водоснабжения городов и районов области и первоочередных мероприятиях на 2002—2005 гг. программы "Обеспечение населения Ростовской области питьевой водой" был определен перечень первоочередных мероприятий (объектов), финансируемых за счет средств областного бюджета, а главам муниципальных образований было рекомендовано разработать и согласовать с Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства области городские и районные программы по обеспечению населения питьевой водой.
В соответствии с Федеральной целевой программой "Жилище на 2002 -2010 годы" областным законом от 27 ноября 2006 г. № 586-ЗС утверждена областная целевая программа "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Ростовской области на 2006 - 2010 годы", предполагающая к концу 2010 года: - снижение общего износа основных фондов коммунального сектора до 50%; - увеличение доли частных инвестиций в модернизацию объектов до 65%; - увеличение доли частных компаний, управляющих объектами ком мунальной инфраструктуры на основе концессионных соглашений, до 30% от числа всех организаций коммунального сектора.
Как показала проверка141, существующие темпы замены изношенных водопроводных сетей значительно ниже темпов их старения. За последние 3 года (2004—2006 гг.) в целом по Ростовской области заменены 613,1 км ветхих водопроводных сетей (в среднем по 204,3 км/год), однако из них только 401,3 км (65 %) заменены трубами, выполненными из полимерных материалов. При сохранении таких темпов работы для того, чтобы обновить имеющиеся в области ветхие водопроводные сети, понадобится более 50 лет.
Среди основных экологических проблем, негативно влияющих на состояние рыбных запасов Ростовской области, основополагающей является несоблюдение интересов рыбохозяйственной отрасли при формировании графика водопопусков из Цимлянского водохранилища.
Вследствие этого на нижнем Дону в весенний период не обводняются нерестилища ценных видов рыб. По данной причине, согласно исследованиям ФГУП «АзНИИРХ» (Федеральное Государственное Унитарное Предприятие «Азовский НИИ Рыбного Хозяйства»), эффективного естественного нереста в Азово-Донском районе не наблюдалось с 1994 г. Как результат уловы ценных видов рыб (судак, лещ, тарань и рыбец) в Азово-Донском районе упали с 1200 т в конце 1990-х годов до 57 т в 2005 г.
Вода — источник жизни. О результатах проверки работы органов исполнительной власти и местного самоуправления Ростовской области по обеспечению устойчивого водоснабжения её городов и населённых пунктов // Федеральный округ. - 03.09.2007. С.3-10.
Отсутствие весенних водопопусков негативно сказывается и на состоянии Цимлянского водохранилища как водного объекта, а следовательно приводит к деградации его рыбных запасов.
По материалам ФГНУ ВО «ГосНИОРХ» (Федеральное Государственное Научное Учреждение Волгоградское Отделение «Государственного Научно-исследовательского Института Озёрного Рыбного Хозяйства») постоянное удержание высокого уровня воды в Цимлянском водохранилище не позволяет развиваться на его полойных участках луговой растительности, которая является нерестовым субстратом. Также это приводит к перерождению водохранилища в малопродуктивный водоем озерно-болотного типа, с ухудшением санитарно-эпидемиологических показателей.142
Для нейтрализации складывающейся ситуации необходимо не реже одного раза в 3 года осуществлять рыбохозяйственные водопопуски из Цимлянского водохранилища в весенний период, с расходом воды не менее 2500 м /с. В противном случае Цимлянское водохранилище может потерять промысловое значение, как это произошло на нижнем Дону.
Похожие диссертации на Совершенствование организационно-экономического механизма реализации государственной водохозяйственной политики в Российской Федерации
