Содержание к диссертации
стр.
Введение 5
Раздел 1. Методологические проблемы совершенствования управления экономикой в новых условиях
хозяйствования 21
Глава 1.1. Проблемы становления новой модели
экономической организации в России 21
Объективные тенденции и субъективные факторы реформирования экономики 21
Особенности российской модели новой экономической организации 31
Глава 1.2. Региональное хозяйство как управляемая
система 41
Регионализм — важнейшее направление реформирования 41
Региональное хозяйство как система. Особенности регионального экономического механизма 62
Экономический потенциал — материальная основа регионального хозяйства 77
Глава 1.3. Собственность как экономическая основа
управления хозяйственным комплексом
региона 96
Собственность в системе реформирования экономики 96
Преобразование структуры собственности и формирование новых экономических отношений 108
Глава 2.3. Единый реестр объектов региональной
собственности — информационная основа ее
мониторинга и повышения эффективности
управления 293
Классификация объектов «региональной собственности» 293
Оценка объектов «региональной собственности»: принципы, подходы, методы 303
Организационно-экономические
аспекты разработки Единого реестра как элемента
мониторинга «региональной собственности» 329
Заключение 349
Список литературы 359
Приложение 1 388
Приложение 2 406
Приложение 3 418
1.3.3. Институциализация региональной собственности и
проблемы определения ее структуры 125
Раздел 2. Концептуальные основы формирования
государственного управления региональным хозяйством в условиях многообразия форм
собственности 176
Глава 2.1. Государственное управление хозяйством
региона: методы и механизм 176
Теоретические аспекты управления региональным хозяйством в условиях реформирования 176
Механизм управления хозяйством региона 192
Проблемы взаимоотношений региона с местным самоуправлением 213
Характеристика социально-экономического положения регионов России. Принципы формирования региональной экономической политики 222
Глава 2.2. Основы концепции совершенствования государственного управления региональным хозяйством как системным объектом
собственности 234
2.2.1. Основные направления преобразования
государственного управления региональным
хозяйством 234
2.2.2. Организационная структура управления
хозяйственным комплексом региона и ее
совершенствование 251
Введение к работе
Реформирование российской экономики, переход ее к рынку с особой остротой выдвинули на первый план проблему совершенствования государственного управления хозяйственным комплексом страны, его демократизации. С одной стороны, развитию демократизации государственного управления отечественной экономикой способствовала трансформация отношений собственности. Она привела к возникновению качественно нового явления — реального многообразия форм собственности, появлению значительного числа производственных и непроизводственных объектов, принадлежащих уже не только государству, но и частным владельцам, муниципальным образованиям и другим субъектам, которые стали управлять своей собственностью самостоятельно. Это потребовало адекватного изменения форм и методов государственного управления экономикой.
С другой стороны, демократизация управления явилась следствием совершенствования федеративных отношений, передачи части полномочий (вместе с соответствующими объектами собственности) от федерального Центра к субъектам Федерации — территориальным органам управления различного уровня. Это послужило предпосылкой коренной перестройки всей системы государственного управления региональным хозяйством, поскольку появление новых полномочий у региональных органов управления сочеталось с многообразием форм собственности, изменением условий хозяйствования.
Процессы реформирования экономических отношений и федеративного устройства страны породили множество крупных вопросов теоретического и прикладного характера, относящихся к преобразованию всей системы государственного управления хозяйственным комплексом в условиях рынка. Однако их решение пока еще отстает от потребностей практики, что приводит к потере стратегической линии реформирования, ориентации федеральных и региональных органов управления на решение преимущественно текущих задач
б жизнеобеспечения страны и, в конечном счете, к реальному снижению эффективности функционирования экономики, возникновению конфликтных ситуаций (по поводу межбюджетных отношений, регионального суверенитета и т.п.). Острота возникающих коллизий объясняет неослабевающее внимание научной общественности к проблеме совершенствования государственного управления хозяйством в переходный период.
Различные аспекты рассматриваемой проблемы освещены в многочисленных трудах отечественных и зарубежных ученых. Концептуальным вопросам реформирования российской экономики, имеющим принципиальное значение для выбора стратегии развития, посвящены, например, работы А.В. Бузгалина и В.В. Радаева, которые внесли значительный вклад в разработку проблем переходной экономики [26, 27, 239, 240]. Широкое признание получили исследования, выполненные в этом направлении Л.И. Абалкиным, Б.З. Мильнером, Д.С. Львовым, В.А. Медведевым, А.Д. Некипеловым, Н.Я. Петраковым, Г.Х. Поповым, Е.Г. Ясиным [52, 53, 100, 145, 146, 161, 181, 226, 234, 344], которые обосновали с различных сторон новую роль государства в становлении рыночной экономики и выявили основные тенденции современной экономической организации [285, 289, 290]. В связи с этим представляют несомненный интерес и труды СЮ. Глазьева, Д.А. Черникова, Г.А. Явлинского [44, 45, 320, 342], чьи взгляды на пути развития отечественной экономики расходятся с позицией рыночников-монетаристов [41, 273].
Общие проблемы государственного регулирования и управления экономикой страны и ее регионов в различных аспектах и в разное время рассматривались в многочисленных публикациях зарубежных и отечественных авторов [11, 22, 87, 142, 153, 160, 168, 172, 228, 248, 273, 282]. Применительно к условиям России центральное место здесь по праву занимают комплексные исследования Института экономики РАН [52, 53, 259].
Особое внимание в этой связи российские исследователи уделяли относительно новым вопросам — трансформации отношений собственности в отечественной экономике и влиянию последней на характер управления. Наибольшую известность в этой сфере получили труды Л.И. Абалкина, Е.М. Бухвальда, В.В. Куликова, Б.З. Мильнера и других представителей российской науки, выдвинувших концепцию управления федеральной собственностью в современных условиях [2, 29, 30, 114, 115, 169, 223], а также работы Г.В. Гутмана [64, 65, 67], В.И.Кошкина, В.М. Шупыро [102, 103, 104, 308, 332], предложивших оригинальные подходы к управлению государственной собственностью и разработавших адекватные им методы и модели.
Демократизация государственного управления и развитие федеративных отношений в России усилили также интерес к региональной политике государства и региональной экономике, научные основы которой были заложены в свое время Н.Н. Некрасовым [182]. Вслед за работами А.Г. Гранберга [58, 59], Р.И Шлипера [329, 330], М.В. Никитенко [188], опубликованными в начале 90-х годов, позднее вышли в свет труды Л.А. Козлова, Б.М. Ильина, Б.М. Штульберга [92], Л.А. Романовой [260], Н.Д. Найденова [179], Н.Д. Матрусова [159], Т.Г. Морозовой [246], комплексно рассматривавшие экономические проблемы регионального хозяйства. Теоретические и практические вопросы государственного регулирования территориального развития и региональной политики государства в современных условиях были основательно разработаны в трудах В.Н. Лексина, А.И. Швецова, Е.Н. Андреевой [137, 138], а также в ряде статей этих и других авторов [124-136].
Однако, несмотря на обилие публикаций, в той или иной мере затрагивающих проблему совершенствования государственного управления в период перехода российской экономики к рыночным условиям хозяйствования, далеко не все вопросы этой фундаментальной проблемы нашли
соответствующее решение, часть из них требует, на наш взгляд, дальнейшего исследования.
Это обусловлено, во-первых, тем, что значительная часть работ по рассматриваемой проблематике была опубликована до начала коренных преобразований в отечественной экономике. В них еще не было учтено радикальное изменение экономических отношений, появление реального многообразия форм собственности, тогда как именно этот фактор принципиально важен для формирования системы государственного управления народным хозяйством на разных уровнях иерархии.
Во-вторых, преобладающая часть отечественных публикаций последних лет посвящена решению проблем преимущественно федерального уровня (например, управление федеральной собственностью, роль и функции государства в поддержании обороноспособности страны, социальной защите ее населения). Региональные проблемы в них либо не затрагивались, либо рассматривались косвенным образом — только в той мере, в какой это было необходимо для анализа основных вопросов.
В-третьих, в исследованиях региональных проблем преобладали территориально-экономические аспекты, в то время как вопросы управления хозяйством региона в условиях сложившегося многообразия форм собственности зачастую решались некомплексно, с акцентом только на отдельные стороны регионального хозяйства и ориентацией на текущий момент времени.
Так, не был даже поставлен вопрос о совокупной величине и структуре тех объектов собственности, которые находятся на территории конкретного региона. Не изучался и такой важный вопрос, как способы координации и взаимодействия всех секторов регионального хозяйства, представляющих различные формы собственности. Очевидно, что без ответа на эти и подобные им вопросы невозможна в современных условиях организация системы
эффективного управления региональным хозяйством как совокупностью разнохарактерных объектов собственности.
Отмеченные недостатки в исследовании теоретических проблем управления хозяйством региона были обусловлены, как представляется, неполным учетом системных свойств этого объекта как многообразия форм собственности. На практике это привело к снижению эффективности системы государственного управления региональным хозяйством из-за неадекватности последней изменившимся экономическим условиям переходного периода, а в целом ряде регионов — к возникновению кризисных явлений.
Объективная необходимость совершенствования государственного управления хозяйством региона в современной кризисной ситуации, недостаточная научная проработка связанных с этим теоретических проблем обусловили актуальность темы и формулировку цели диссертационного исследования: разработка концептуальных основ совершенствования системы государственного управления хозяйством региона в условиях многообразия форм собственности и становления федеративных отношений.
Поскольку региональное хозяйство в работе рассматривается как территориальная подсистема национальной экономики России, сформулированная цель исследования трансформировалась в постановку и решение следующих основных задач* имеющих комплексный характер:
проанализировать факторы развития экономической организации в свете современных требований и мировых тенденций, определить на этой основе особенности новой модели реформирования российской экономики, адекватной объективным условиям и национальным особенностям страны;
выявить системные свойства регионального хозяйства, определить его место в едином народнохозяйственном комплексе;
раскрыть содержание экономического потенциала как материальной основы регионального хозяйства, исследовать специфику регионального экономического механизма;
рассмотреть с позиций системного анализа процесс и результаты преобразования структуры собственности, раскрыть взаимосвязь экономического содержания отношений собственности и процесса управления экономикой;
исследовать становление системы собственности в регионе, определить объективные показатели трансформации ее структуры;
раскрыть содержание механизма государственного регулирования и управления экономическими процессами в регионе, обосновать идеологию совершенствования взаимоотношений региона с федеральным Центром и местным самоуправлением;
сформулировать концептуальные основы совершенствования государственного управления региональным хозяйством как системным объектом собственности, обосновать основные направления преобразования системы управления хозяйственным комплексом региона, отвечающие новым экономическим отношениям;
разработать организационные и экономические основы создания информационной базы для расчета величины и структуры собственности в границах региона и ее мониторинга.
Объектом диссертационного исследования выступило хозяйство региона как системный объект собственности.
Предметом исследования явился механизм формирования системы государственного управления региональным хозяйством с учетом многообразия форм собственности.
Методологической основой работы служили материалистический принцип и диалектический метод исследования, а также системный подход к изучаемому объекту. Использованы макро- и мезоэкономический анализ, структурно-функциональный анализ, метод сравнения, разнообразные статистические методы (группировки, индексные методы, метод средних величин, графические методы) и др. Теоретические выводы основаны на
11 критическом анализе большого числа опубликованных работ научного и нормативно-методического характера, исследовании действующего законодательства и широкого массива статистической информации.
В соответствии с поставленными задачами и логической последовательностью их решения в работе выдвинуты и обоснованы положения, научная новизна которых состоит в том, что разработаны концептуальные основы совершенствования государственного управления региональным хозяйством, отличающиеся последовательным учетом и использованием при формировании управляющей системы:
трендов экономического развития стран мира: экологизация, гуманизация и социальная ориентированность экономики;
тенденции регионализации экономики как следствия развития федеративных отношений и демократизации управления в России;
системного характера многообразия форм собственности, сложившегося в регионах в процессе радикального реформирования российской экономики.
В основу концепции положено триединство стержневых категорий, отражающих сущностные характеристики регионального хозяйства: экономический потенциал территории — собственность — экономические интересы. Природно-экологический, ресурсно-производственный и прочий потенциал выступает материальной основой хозяйствования и объектом управления, непосредственно связанным с собственностью. Собственность как центральная категория этого триединства соединяет в себе и материальную его субстанцию, и форму экономических отношений по поводу владения и распоряжения имуществом. Присвоение определенной части национального имущества и закрепление его за юридическим или физическим лицом порождает переплетение коренных экономических интересов различных субъектов хозяйствования, общественных групп и населения данной территории. Поэтому собственность и обусловленные ею интересы выступают
как основа экономической организации общества и государственного управления.
Наиболее существенные результаты исследования, обладающие, по мнению автора, признаками новизны и составившие основу разработанной концепции, отражены в следующих положениях.
1. На основе выявленных особенностей государственного управления
в условиях трансформации отношений собственности (противоречивость
функционирования хозяйства на микро- и макроуровнях, усложнение и
обогащение механизма управления, более тесная связь макрорегулирования в
регионе с природной средой и социосферой) сформулированы принципы
формирования современной системы государственного управления хозяйством
региона:
повышение роли государственного управления, превращение государства в непосредственного участника экономических процессов (коллективного предпринимателя);
необходимость соединения принципов самоорганизации (рыночных отношений) и государственного воздействия на экономические процессы;
превращение регионального хозяйства в особый субъект экономики;
- примат материальных факторов в формировании стратегии
экономического развития регионов (природно-экологического и ресурсно-
производственного, инновационно-образовательного потенциала).
2. Обосновано и раскрыто положение о системном характере отношений
собственности в масштабе страны и региона:
установлен вид этой системы и выявлено ее своеобразие как наиболее сложного системного объекта, включающего и социальные, и материальные элементы;
разработана расширенная классификация форм собственности, отличие которой от известной группировки этих форм по видам заключается в выделении дополнительных классификационных единиц — типов и
разновидностей, что позволяет перейти к управлению их развитием как системой;
аргументирована целесообразность и обоснованность введения в оборот и практику управления понятия «региональная собственность», содержание которого отличается от известных определений тем, что отражает все взаимосвязанные между собой виды, типы и разновидности отношений территориальной системы собственности, объекты которой расположены в пределах региона. Понятие «региональная собственность» по своей сущности, количественно и качественно не совпадает с понятием «субфедеральная собственность», так как последней соответствует лишь та совокупность объектов, которая принадлежит субъекту Федерации как единому собственнику;
установлено, что собственность субъекта Федерации, которая должна составлять фундамент экономического развития региона, в процессе разгосударствления была сформирована по остаточному принципу. С учетом этого предложен и обоснован новый подход к формированию состава и структуры «региональной собственности» (от верхнего уровня — к нижнему), учитывающий принцип соответствия размера и структуры этой собственности количеству и значимости задач, решаемых каждым уровнем управления;
доказана недостаточная достоверность и неприемлемость применяемых сейчас показателей (количество предприятий, стоимость основных фондов, величина уставного капитала и др.) для объективной оценки размера и структуры «региональной собственности», а также для выявления тенденций ее трансформации.
С учетом этих положений впервые предложено:
ввести в информационные системы Мингосимущества и Госкомстата РФ показатель чистых активов в качестве основы для управления процессом
преобразования отношений собственности, а также для оценки качества управления;
уточнить методику расчета чистых активов за счет ее корректировки в части целевого финансирования и величины неиспользованных оценочных резервов;
при оценке темпов и масштабов приватизации учитывать стоимостную величину не только накопленного имущества хозяйствующих субъектов, но и другие элементы национального богатства (природные ресурсы и т.п.);
скорректировать распространенное сейчас мнение о преобладании частной собственности в структуре хозяйственного комплекса региона с учетом принадлежности государству основной части природных ресурсов.
3. Обосновано положение, согласно которому государственное регулирование следует рассматривать лишь в качестве специфической формы государственного управления хозяйственными системами в условиях трансформации отношений собственности и появления реального многообразия ее форм. С учетом этого:
доказано, что расширение сферы государственного регулирования не ведет к ликвидации государственного управления, а является изменением его содержания, более того возрастает роль непосредственного участия государства в управлении собственностью;
в качестве одной из эффективных форм государственного регулирования, адекватной смешанной экономике, для ряда сфер хозяйствования предложена модель «ограниченного рынка» — соединение коммерческих начал и государственной поддержки данной сферы;
- аргументирована необходимость сочетания разнородных тенденций в
развитии организационных форм управления (триединство становления
корпоративного, коллективного секторов экономики и широкого развития
малого предпринимательства);
- исходя из стратегического курса на финансовое самообеспечение
регионов, предложен принцип формирования механизма межбюджетных
отношений: вместо используемой ныне практики финансовой поддержки
регионов обоснована необходимость распределения общерегионального
фонда финансовых ресурсов в соответствии с объективными факторами
(численностью и структурой населения, экономическим потенциалом и
уровнем социально-экономического развития регионов), доказана
некорректность одноканалыюсти формирования бюджетов («снизу-
вверх»).
4. Сформулирован и аргументирован новый подход к управлению объектами собственности, элементы которого имеют существенные отличия от принятых в настоящее время:
управление объектами и имущественными комплексами со стороны их собственника связано, прежде всего, с экономической сущностью собственности, а не только с правовыми формами ее проявления; оно не может быть ограничено лишь юридическими действиями по владению, пользованию и распоряжению (как это трактуется в настоящее время), поскольку экономическое содержание собственности не сводится к правовым формам его проявления;
управление как способ проявления экономической сущности собственности предполагает, что собственник должен осуществлять более разнообразные функции и иного содержания по сравнению с пользователем или распорядителем имущества: эти функции должны носить комплексный и стратегический, а не ограниченный и оперативный характер;
управление собственностью не должно противопоставляться управлению предприятиями как имущественными и производственно-технологическими комплексами; напротив, воздействие через отношения собственности и связанные с ними экономические интересы, необходимо
16 рассматривать в качестве дополнительного и действенного способа улучшения управления производственной, хозяйственной и финансовой деятельностью хозяйствующих субъектов.
5. Обоснован и раскрыт тезис о необходимости системного подхода к
государственному управлению собственностью в регионе, содержание которого
принципиально отличается следующими новыми положениями:
государственное управление региональной собственностью должно осуществляться как единым объектом, в качестве которого выступают региональное хозяйство и его экономический потенциал как системные объекты собственности;
невозможно эффективно управлять только частью региональной собственности, являющейся сложной социально-экономической системой, не воздействуя одновременно и на другие ее сегменты; следовательно, управляющие действия государства должны быть направлены на функционирование всех видов собственности (государственной, муниципальной, частной и др.) в рамках единого системного объекта, каковым является региональное хозяйство.
6. Выдвинут и обоснован новый принцип распределения функций между
федеральными, региональными и муниципальными органами по управлению
объектами публичной собственности в регионе — принцип частичного
совмещения полномочий, базирующийся, в отличие от принятого подхода, на
разделении стратегического и оперативного управления соответственно между
собственником и региональными органами власти и управления, как по
объектам совместного ведения, так и другим объектам. Стратегическое
управление, например, объектами федеральной собственности осуществляется
при этом собственником совместно с региональными органами, оперативное
управление — региональными органами (путем передачи последним части
соответствующих полномочий собственником на основе соглашения).
7. Показано, что трактовка понятия «управление собственностью» с
позиции экономической сущности последней в условиях рыночных отношений
достаточно близка по своему содержанию к понятию «управление
экономикой». С учетом этого обоснована целесообразность формирования
единого органа государственного управления региональным хозяйством за счет
объединения тех подразделений, которые в настоящее время управляют
экономикой региона и его имуществом.
8. Обоснован подход и разработан алгоритм решения новой
теоретической и прикладной задачи — определение всей величины
региональной собственности, отражающей экономический потенциал региона.
С этой целью:
составлена классификация всех объектов собственности, которые расположены в пределах региона, отличающаяся использованием не одного, а нескольких классификационных признаков с учетом принципа последовательного их дополнения;
доказано, что в отечественной и зарубежной практике оценки имущества имеется значительное сходство и выявлена его объективная основа — теория эффективности инвестиций;
выдвинуты дополнительные аргументы в пользу вывода, что для оценки суммарной стоимости вещественных объектов «региональной собственности» целесообразнее использовать имущественный подход, в наибольшей степени отвечающий сложившимся традициям и особенностям современного этапа развития российской экономики и в принципиальном плане не противоречащий иным подходам;
впервые выдвинуто предложение и обоснована необходимость составления Единого реестра объектов собственности, расположенных на территории региона и образующих «региональную собственность», разработан алгоритм расчета величины и структуры последней, показана
целесообразность перехода в дальнейшем к Единому кадастру объектов региональной собственности.
Указанные положения, выводы и рекомендации выносятся на защиту.
Развернутое изложение полученных выводов и необходимые расчеты приведены в основной части диссертации, структура построения которой определена логикой рассмотрения взаимосвязанных вопросов и совокупностью решаемых задач.
В первом разделе диссертации (главы 1.1, 1.2, 1.3) исследуется комплекс методологических проблем совершенствования управления экономикой России в новых условиях хозяйствования. Основное внимание здесь обращено на анализ объективных и субъективных факторов, которые необходимо учитывать при реформировании отечественной экономики, обосновывается специфика российской модели ее преобразования (глава 1.1.). Эта глава служит теоретической основой последующего исследования, так как государственное управление хозяйственным комплексом страны или региона не может быть построено обособленно от содержания управляемой экономической системы.
Одной из важнейших особенностей реформирования российской экономики является усиление внимания к ее региональному аспекту. Проблема справедливо ставится в плоскость полномасштабной реализации федеративного принципа управления хозяйством, за счет чего обеспечивается не только демократизация системы управления, но и достигается более высокая ее эффективность. В этой связи резко повышается роль регионального управления хозяйством, его качества, что требует дальнейшей разработки как методологических, так и организационных вопросов управления хозяйством региона, который выступает объектом диссертационного исследования. Этому посвящена глава 1.2, в которой сделан акцент на изучение системных свойств регионального хозяйства, определяющих специфику его экономического механизма, а в дальнейшем позволяющих представить хозяйство региона в новом ракурсе — как системный объект собственности.
В работе далее доказывается, что именно трансформация отношений собственности должна быть тем фундаментом, на базе которого необходимо совершенствовать управление хозяйственным комплексом страны и ее регионов, поскольку в результате разгосударствления и приватизации собственности создана по существу новая экономическая среда, что принципиально важно для управления. В связи с этим в главе 1.3 не только раскрывается содержание отношений собственности и форм их проявления, но проведен и анализ основных результатов преобразования структуры собственности, сделан вывод о реальном многообразии форм последней. При этом обоснован тот факт, что применяемый набор показателей не может адекватным образом отражать количественные изменения в отношениях собственности и требует пересмотра на новой основе.
Во втором разделе (главы 2.1, 2.2, 2.3) с учетом принятых методологических подходов изложены новые концептуальные положения по формированию системы государственного управления региональным хозяйством. Раскрываются не только теоретические вопросы управления хозяйством региона, но и содержание механизма государственного управления экономическими процессами в регионе, а также принципы совершенствования взаимосвязей региона с федеральным Центром и местным самоуправлением по поводу функционирования объектов собственности и межбюджетных отношений (глава 2.1).
Основное внимание здесь уделено направлениям совершенствования государственного управления региональным хозяйством как системным объектом собственности. Доказывается целесообразность и предлагается новая организационная структура управления хозяйством региона, в основу которой положена идея непосредственного использования отношений собственности, то есть наиболее сильных, экономических интересов в управлении хозяйством (глава 2.2).
В последней части диссертации (глава 2.3) рассмотрены прикладные аспекты исследуемой проблемы, связанные с организацией информационной базы мониторинга объектов собственности, расположенных на территории региона, что позволит контролировать и стимулировать эффективное развитие его экономического потенциала.
В заключении сформулированы основные выводы и рекомендации, вытекающие из выполненного исследования.
