Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1.
Социальная защита от безработицы в системе приоритетов
социально-экономической политики государства 13
1.1. Сущность и функции социальной защиты от безработицы в
рыночной экономике 13
-
Эволюция подходов к организации защиты от безработицы в современном мире 40
-
Российская модель в контексте мирового опыта 62
Глава 2.
Институциональное обеспечение социальной защиты от
безработицы „„ 84
-
Законодательные основы защиты от безработицы и направления их реформирования 84
-
Принципы и механизмы мобилизации и расходования
средств на защиту от безработицы 106
2.3. Институт службы занятости и особенности его
формирования в современной России 135
Глава 3.
Страхование от безработицы как ключевой элемент
национальной системы защиты от безработицы 162
3.1. Принципы организации действующей системы выплат
пособий по безработице 165
-
Соотношение страховых и нестраховых подходов к материальной поддержке безработных в 1990-е годы 191
-
Основные условия и механизмы внедрения страховой
системы 216
Глава 4.
Приоритеты государства при разработке активных
программ содействия занятости 240
-
Структура активных программ содействия занятости и потребности российского рынка труда 241
-
Оценка эффективности активных программ содействия занятости: основные подходы и применимость
к российской практике . 262
4.3. Использование метода многофакторного анализа при
оценке эффективности деятельности региональных служб
занятости 279
Заключение 301
Список литературы , 309
Введение к работе
За десять лет рыночных преобразований по масштабам и уровню открытой безработицы Россия догнала ведущие европейские страны и в настоящее время относится к группе стран с высокой безработицей. При этом становление инфраструктуры рынка труда заметно отставало от качественных изменений в характере социально-трудовых отношений. Это не только обусловило высокие социальные издержки трансформационных процессов, но и отразилось на глубине, направленности и темпах экономических реформ.
В начале 1990-х годов в преддверии прогнозируемых массовых высвобождений работников были предприняты существенные шаги в направлении создания правовой и организационной инфраструктуры социальной защиты от безработицы: разработан и принят Закон о занятости, образована Федеральная (Государственная) служба занятости, учрежден соответствующий внебюджетный фонд. Тем самым была заложена основа для возникновения полноценной системы защиты от безработицы, способной обеспечить условия для проведения социально приемлемых экономических реформ.
В дальнейшем превентивный подход к формированию социальной инфраструктуры реформ был утрачен. Меры по защите от безработицы, как и политика занятости в целом, постепенно теряли стратегическую направленность и превращались в набор паллиативных мер, симптоматических реакций на наиболее острые и угрожающие социальные конфликты. К середине 1990-х годов, когда стало очевидным, что правительственные прогнозы высоких темпов высвобождения рабочей силы и массовых банкротств предприятий не оправдываются, тревожное ожидание катастрофы на рынке труда сменилось привыканием к безработице. Постепенно эта проблема перешла из разряда наиболее неотложных в число второстепенных.
Снижение интереса к вопросам социальной защиты от безработицы в России резко контрастирует с подходом большинства развитых рыночных экономик, в которых обеспечение социально-экономической защиты от безработицы является на сегодняшний день одним из ключевых направлений государственной политики. Сфера действия такой защиты охватывает значительную часть рабочей силы. Эффективное трудоустройство этой группы работников, сохранение и развитие их трудового потенциала, адаптация к меняющимся требованиям рынка труда являются важными факторами улучшения структуры занятости и, соответственно, экономического роста. Кроме того, внимательное отношение к проблемам безработных является показателем социального здоровья общества.
В условиях переходных экономик на фоне процессов реструктуризации, сопряженных с радикальной трансформацией сферы занятости, значимость данной подсистемы социально-экономической политики существенно возрастает. Крупномасштабные структурные сдвиги можно инициировать и успешно проводить лишь при наличии полноценных и эффективных механизмов социальной защиты населения, среди которых защита от безработицы играет первостепенную роль. Отсутствие действенной политики поддержки безработных, способной в максимальной степени охватить реально и потенциально безработное население, тормозит процесс реструктуризации занятости.
Сегодня в России наблюдается серьезный кризис государственной политики защиты от безработицы. Подавляющая часть безработных выпадает из сферы этой политики. При поиске работы люди опираются, прежде всего, на собственные силы и неформальные связи. Размер получаемого значительным числом безработных пособия недостаточен для поддержания достойного уровня жизни. С учетом намеченных на ближайшую перспективу планов по реструктуризации базовых отраслей экономики и вступлению России в ВТО можно ожидать дальнейшего обострения этого кризиса.
Развертыванию в России полноценной и эффективной политики защиты от безработицы препятствует не только дефицит финансовых ресурсов, но, прежде всего недостаточная проработка ее организационно-правовых основ и механизмов реализации. Занижение оценок реальной безработицы, неоправданно узкая трактовка целей и задач защиты от безработицы ведут к принижению ее роли в социально-экономической политике государства.
На протяжении последнего десятилетия вопросы трансформации занятости в условиях перехода к рыночным отношениям неизменно привлекали внимание как отечественных, так и зарубежных исследователей.
Теоретические проблемы безработицы в контексте трансформации занятости и становления рынка труда рассматривались в работах Л. Абалкина, В. Буланова, Н. Волгина, Л. Гордона, В. Кабалиной, Р. Капелюшникова, Е. Капустина, Д. Карпухина, А. Кашепова, Р. Колосовой, В. Костикова, Л. Костина, А. Котляра, С. Кузьмина, В. Куликова, И. Масловой, Б. Ракитского, А. Ткаченко, Л. Чижовой, а также зарубежных исследователей - С. Кларка, С. Коммандера, Р. Лейарда, Р. Никела, Г. Стендинга и др.
Проблемы разработки методов и конкретных программ адаптации безработных в рыночной экономике исследовались отечественными авторами и специалистами Международной организации труда - А. Дадашевым, И. Заславским, Т. МалевоЙ, А. Неспоровой, В. Плаксей, Д. Прайсом, Ф. Прокоповым, С. Рикка, С. Смирновым, Ф. Тай, Э. Хансен и др.
Проблемы социально незащищенных групп населения, значительную часть которых составляют безработные, представлены в работах Е. Гонтмахера, Н. Гриценко, Л. Овчаровой, Л. Ржаницыной, Н. РимашевскоЙ, М Токсанбаевой и
Однако, несмотря на наличие многочисленных работ, так или иначе затрагивающих проблемы безработицы, специфика защиты от безработицы как системы, находящейся на пересечении экономической и социальной политики государства, до последнего времени исследовалась явно недостаточно. В работах, посвященных экономическим вопросам трансформации занятости и становления рынка труда в переходных экономиках, противодействие безработице рассматривается в контексте расширения спроса на труд. Исследуются либо макроэкономические механизмы его стимулирования, либо факторы, генерирующие спрос на труд на уровне предприятия. Проблема же защиты от безработицы, как правило, находится на периферии исследований. Авторы, занимающиеся проблемами социальной защиты, смягчения последствий безработицы и разработкой программ содействия занятости, акцентируют внимание на помощи конкретным людям или категориям населения. И в том, и в другой случае недостаточно используется комплексный социально-экономический подход к проблеме защиты от безработицы, что приводит на практике к определенному противопоставлению макро- и микроэкономической политики в области занятости населения и социальной защиты.
Целью диссертационной работы является обоснование необходимости пересмотра традиционного узкого социального подхода к проблеме защиты от безработицы и разработка концептуальных основ комплексной системы защиты от безработицы в России, адекватной требованиям социально ориентированной рыночной экономики и органически сочетающей экономические и социальные функции.
В соответствии с поставленной целью были выдвинуты следующие основные задачи, решение которых призвано обеспечить научную новизну диссертационного исследования: - определить место социальной защиты от безработицы в системе социально- экономических приоритетов государства и уточнить ее основные функции в контексте российских реформ; исследовать эволюцию подходов к формированию системы защиты от безработицы в развитых рыночных экономиках, странах с переходной экономикой и в России; выявить факторы, воздействующие на формирование системы зашиты от безработицы в России на различных этапах реформ; - проанализировать организационно-правовые и финансово-экономические основы обеспечения системы защиты от безработицы и обосновать необходимость их реформирования в направлении сочетания страховых и нестраховых принципов; предложить концептуальные подходы к реформированию системы материальной поддержки безработных и разработать рекомендации по созданию ее институциональной инфраструктуры; - обосновать принципы взаимодействия федерального центра и региональных структур исполнительной власти при разработке и реализации программ содействия занятости.
Объект исследования - социально-трудовая сфера, прежде всего безработное население и часть занятых, подверженных риску безработицы.
Предмет исследования - социальная инфраструктура рынка труда и механизмы защиты от безработицы.
Методологическая и информационная база исследования представлена тремя основными блоками.
Теоретическую базу исследования составили труды российских и зарубежных авторов по социально-экономическим проблемам.
Следующий блок охватывает нормативно-правовые документы по проблемам занятости и безработицы, прежде всего конвенции и рекомендации Международной организации труда, а также национальные законодательства о труде и занятости ряда зарубежных стран и Российской Федерации.
Наконец, последний блок составляет эмпирическую базу исследования, которая включает материалы Госкомстата России и Министерства труда и социального развития Российской Федерации, Международной организации труда, а также результаты оригинальных исследований, которые проводились коллективом Сектора рынка труда Института экономики РАН под руководством автора. В числе последних: ежегодные обследования промышленных предприятий по проблемам труда и занятости (1991-2002 гг.); обследования безработного населения (1993, 1996, 1999 и 2002 гг.); обследования по вопросам трудовых отношений, проводившиеся путем опроса работодателей, наемных работников и руководителей профсоюзных организаций (1995, 1998 и 1999 гг.).
Автор опирался также на результаты исследований других научных коллективов и материалы периодической печати.
В предлагаемом диссертационном исследовании имеется ряд положений, которые, по мнению автора, содержат элементы научной новизны. Они состоят в следующем,
1. В работе впервые даны комплексный анализ и оценка сформировавшихся за годы реформ в России организационно-правового и финансово-экономического механизмов защиты от безработицы. Обоснован вывод о кризисе государственной политики защиты от безработицы, раскрыты концептуальные причины и конкретные механизмы его развития. Показано, что неэффективность проводимой политики в значительной мере была обусловлена механическим наложением конкретных национальных систем защиты от безработицы на российскую действительность при их слабой согласованности с характером макроэкономических реформ. В результате не получили должного развития базовые функции формирующейся системы защиты от безработицы, произошло неоправданное сужение объекта этой системы и ее роль по существу была сведена преимущественно к социальной помощи безработным.
Приведены новые аргументы к обоснованию защиты от безработицы как особого направления социально-экономической политики. Показано, что многоплановые издержки безработицы могут быть минимизированы лишь на базе комплексного подхода, все элементы которого работают на одновременное достижение экономической и социальной цели. Многослойность и многофакторность безработицы предполагают необходимость воздействия на нее как в рамках регулирования макроэкономических пропорций (циклический компонент), так и посредством проведения микроэкономической политики, формирующей предложение рабочей силы в рамках неизменных спросовых ограничений (структурный и фрикционный компонент).
На основе детального анализа международного опыта создания систем защиты от безработицы выявлены основные этапы становления современных систем защиты от безработицы, выделены их базовые модели, сформулированы общие принципы социальной защиты от безработицы, которые необходимо учитывать при построении российской модели. К ним относятся: органическая увязка этой системы с основными направлениями экономической и социальной политики; соответствие общей концепции защиты от безработицы ресурсным возможностям экономики; «встроенность» в общую стратегию социальной защиты населения.
4. На базе анализа особенностей развития Государственной службы занятости (ГСЗ) в современной России и ее роли в системе институтов социально-экономической политики выявлена неадекватность статуса ГСЗ объективной значимости выполняемых ею функций. Обоснована необходимость выделения ГСЗ в качестве самостоятельного государственного института, \ выступающего главным разработчиком политики защиты от безработицы и / координатором деятельности государственных и общественных институтов, I\/ участвующих в ее формировании и проведении. Показано, что недооценка роли/
I ГСЗ неизбежно приводит не только к стагнации данного института, но и деградации системы в целом.
5. Выявлены факторы, побуждающие государственные органы ориентировать политику защиты от безработицы на показатель регистрируемой безработицы, ведущими из которых являются стремление преуменьшить социальную цену реформ и финансовые издержки безработицы. Доказано, что в условиях России показатель регистрируемой безработицы существенно искажает не только реальные масштабы, но и структуру и динамику безработицы, в том числе в региональном разрезе. В результате критические зоны безработицы выпадают из сферы внимания государственной политики содействия занятости населения, а ориентиры политических решений / оказываются смещенными. В связи с этим предложен принципиально новый подход к организации социальной защиты безработных, предусматривающий отказ от увязки статуса безработного с правом на получение пособия и переход на множественность источников финансирования в сочетании с дифференцированной системой критериев доступа безработных к материальной поддержке и программам содействия занятости.
6. Доказано, что постоянно воспроизводимое противоречие между декларируемыми государством гарантиями в области защиты от безработицы и финансовыми возможностями действующей системы можно преодолеть лишь на основе сочетания бюджетного обеспечения минимальных социальных гарантий безработному населению и компенсации утраченного трудового дохода на основе последовательного применения страховых принципов. В этих целях определены условия и важнейшие направления реформирования законодательства о занятости и защиты от безработицы
7. Предложен организационный и финансовый механизм взаимодействия федерального центра и регионов при осуществлении политики содействия занятости, определены зоны ответственности каждого из субъектов. Обоснован тезис о необходимости усиления ответственности федерального центра за разработку стратегических приоритетов политики занятости при повышении самостоятельности регионов в определении конкретных форм и методов реализации единой стратегии. На основе анализа причин кризиса системы межрегионального распределения (перераспределения — в период существования Фонда занятости) финансовых ресурсов» главной из которых является субъективное распределение средств, выделяемых на программы содействия занятости, доказана необходимость применения единого критерия межрегионального и внутрирегионального распределения средств, базирующегося на показателе общей безработицы.
Практическая значимость исследования. Предложенные в работе методологические принципы и подходы могут быть использованы при формировании и реализации государственной политики занятости, федеральных и региональных программ содействия занятости, при подготовке нового Закона о занятости населения и других нормативных актов. Разработанная в диссертации методика оценки эффективности основных направлений деятельности региональных служб занятости может быть использована на федеральном уровне в целях оптимизации процесса ресурсного обеспечения региональных программ содействия занятости.
Ряд положений исследования может найти применение при совершенствовании статистики труда, подготовке и проведении мониторинга рынка труда. Полученные в диссертации результаты и выводы могут быть использованы в преподавании курсов экономики труда и социальной политики.
Апробация результатов исследования. Основные результаты и выводы диссертации опубликованы в коллективных монографиях, научных статьях и других научных публикациях (в России и за рубежом) общим объемом более 50 п.л.
Результаты исследования были представлены автором в виде докладов и выступлений в 1993-2002 годах на всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях по проблемам занятости и безработицы. Автором подготовлены многочисленные аналитические доклады по проблемам социально-экономической поддержки безработных, которые были представлены в федеральные органы исполнительной и законодательной власти, а также в органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы государственной статистики.
Автор представил доклады и сообщения на международных конференциях и семинарах по проблемам социально-экономической безопасности, развития человеческих ресурсов, регулирования рынка труда, государственной политики на рынке труда, в том числе проводившихся под эгидой ООН, МОТ, ОЭСР, Всемирного Банка (США, Канада, Аргентина, Италия, Швейцария, Франция, Великобритания, Куба, Украина). В этих докладах и сообщениях были отражены представленные в диссертации положения концепции государственной политики содействия занятости, а также концепции страхования от безработицы в России.
Ряд положений диссертации докладывался на слушаниях в Государственной Думе РФ, Совете Федерации Федерального Собрания РФ, на заседаниях рабочей группы Трехсторонней комиссии по рассмотрению социально-трудовых вопросов в рамках обсуждения законопроектов по труду и занятости.
Исследования диссертанта получали финансовую поддержку российских и зарубежных научных фондов и международных организаций (РГНФ, Российского Фонда социальных реформ, TACIS, МОТ, Всемирного Банка, США, Горбачев-фонда).
