Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Макроэкономические аспекты таможенной деятельности
Сущность эффективности внешней торговли товарами и услугами 21
Место, цель и задачи таможенной деятельности
в хозяйственном механизме страны 31
1.3. Влияние таможенной деятельности
на макроэкономические показатели развития России 42
Глава 2. Управление таможенной политикой и комплексом таможенно-тарифных мер регулирования внешней торговли товарами и услугами
2.1. Структуризация таможенной деятельности
как объекта управления 60
Управление таможенной политикой России 64
Управление формированием таможенно-тарифного механизма регулирования внешней торговли товарами и услугами 81
Организационный механизм формирования таможенной политики и комплекса таможенно-тарифных мер регулирования внешнеэкономической деятельности 120
Глава 3. Управление таможенными органами (учреждениями)
3.1. Развитие общих принципов
управления организациями 154
Теоретические основы управления качеством таможенной деятельности 180
Технологические предпосылки адаптации таможенной системы к требованиям
МС ИСО серии 9000 и принципам TQM 212
Глава 4. Методология создания систем управления таможенными органами по критерию качества результатов деятельности
4.1. Методическая схема создания
системы управления таможенным
органом на основе МС ИСО серии 9000 229
4.2. Методические рекомендации
по адаптации таможенной службы
к требованиям международных стандартов 240
4.3. Макет системы управления
таможенными органами
на основе МС ИСО 9001 282
Общие выводы 289
Список использованной литературы 293
Введение к работе
Управление таможенной деятельностью охватывает широкий круг проблем, которые входят в компетенцию всей вертикали государственной власти - от законодательных органов государства до конкретных таможенных органов. Законодательные и исполнительные органы власти формируют государственную таможенную политику и таможенно-тарифный механизм ее реализации, а государственная таможенная служба осуществляет ее непосредственную реализацию. В результате эффективность таможенной деятельности определяется качеством государственной таможенной политики, качеством таможенно-тарифного механизма регулирования внешнеэкономической деятельности и качеством его реализации.
Насколько в настоящее время эффективна государственная таможенная политика и таможенно-тарифный механизм ее реализации может судить каждый гражданин страны, наблюдающий за системным кризисом национальной экономики. Очевидно, что неэффективное управление внешнеэкономической деятельностью и отсутствие надлежащего организационного механизма формирования таможенной политики и комплекса таможенно-тарифных мер регулирования ВЭД привели к нежелательным результатам.
В то же время, необходимо отметить, что и таможенные органы России работают не достаточно эффективно. То, что ГТК России обеспечивает поступление в бюджет до 30% денежных средств от его доходной части, является не его заслугой, а следствием кризисного состояния экономики и высоким уровнем пошлин, налогов и сборов. Наоборот, ГТК России не обеспечивает 100-процентного сбора положенных пошлин и налогов и пропускает на таможенную территорию России большое количество вредной, опасной и некаче-
ственной продукции, не соответствующей российским стандартам. Почти 90% товаров, импортируемых в Россию, декларируется с искажением номенклатуры, занижением стоимости и веса. Через таможенную границу проходит много контрабанды и объемы ее не снижаются, а возрастают. Среди персонального состава таможенных органов не редки случаи взяточничества и недобросовестного выполнения служебных обязанностей.
Необходимо отметить также и те трудности в работе таможенных органов, которые с годами не упрощаются, а, наоборот, усложняются. Численность участников внешнеэкономической деятельности, которые обслуживаются таможенной системой, постоянно возрастает. Только за два года (1996 и 1997) их количество увеличилось на 47 % и составило 280 тысяч. За это же время численность сотрудников таможенных органов увеличилась только на 7,2%, что свидетельствует о большой нагрузке на таможенный персонал. На одного штатного сотрудника таможенных органов, включая аппарат управления, в 1999 году в среднем приходилось пять участников внешнеэкономической деятельности. Оснащение таможенных органов современной техникой по-прежнему остается недостаточным. Обеспечение техническими средствами таможенного контроля находится на уровне 50% от потребности. Отсутствует развитая система телекоммуникаций. Обеспечить в этих условиях качественный контроль за перемещаемыми товарами и транспортными средствами практически невозможно. Очевидно, что без существенных принципиальных изменений в работе ГТК России повышения его эффективности трудно ожидать.
Выходу из этого положения должно в значительной мере способствовать научно обоснованное совершенствование управления таможенной деятельностью России.
В то же время, несмотря на отмеченные трудности, в 1999 году таможенными органами России перечислено в бюджет 187,1 млрд рублей. Установленный Государственному таможенному комитету план по сбору таможенных платежей выполнен на 101,56%, при снижении внешнеторгового оборота России по сравнению с 1998 годом на 11,2% и сокращении импорта — на 30,7%. Если же допустить, что был бы осуществлен 100-процентный сбор таможенных платежей со всего объема внешней торговли, а по оценке Центрального банка России не учитываемый импорт, в том числе занижение таможенной стоимости и контрабанда, составляют около 27 % /58/, то государство могло бы получить по крайней мере на 30-40% больше.
О том, что таможенные нормы и правила соблюдаются не в полной мере, говорит состояние потребительского рынка. В последние годы российский потребительский рынок многие поставщики с Запада рассматривают как мировую свалку низкокачественных товаров, о чем свидетельствуют материалы проверок, проводимых Гос-торгинспекцией при Министерстве торговли России.
Результаты деятельности таможенных органов не всегда соответствуют и общим требованиям к качеству результатов труда, которые заключаются в следующем:
отвечать четко определенным потребностям, сфере применения или назначению;
удовлетворять требованиям заказчика и потребителя;
отвечать действующему законодательству;
соответствовать действующим стандартам, техническим условиям или другим специальным требованиям;
обладать конкурентоспособными ценами;
обеспечивать получение прибыли (или, для бюджетных организаций, укладываться в выделенные сметы расходов).
Отмеченные недостатки в значительной степени являются следствием неэффективного управления таможенной деятельностью -отсутствием надлежащих систем управления государственной таможенной политикой, таможенно-тарифным механизмом регулирования ВЭД и таможенными органами.
Это обстоятельство обуславливает необходимость проведения исследований, направленных на создание эффективной, самонастраивающейся, систематически обновляющейся системы управления таможенной деятельностью, позволяющей государственным органам власти постоянно иметь актуализированные государственную таможенную политику и таможенно-тарифный механизм ее реализации, а таможенной системе - максимально удовлетворять требования заказчика таможенных функций, т.е. государства, и обеспечивать необходимое качество таможенных услуг, соответствующее современным требованиям участников внешнеэкономической деятельности.
Анализ отечественного опыта управления в целом таможенной деятельностью, а также предприятиями, организациями и учреждениями, образующими таможенную службу, показал, что он достаточно разнообразен, в ряде случаев оригинален и во многом заслуживает обобщения и распространения. В то же время, как мы уже отмечали, итоговые результаты управления далеки от желаемых.
Основные причины этого можно свести к следующему:
- недостаточный учет национальных интересов и интересов по
требителя результатов труда;
— отсутствие единой стратегической цели развития националь
ной экономики, таможенной системы и конкретных таможенных ор
ганов;
- отсутствие комплексности процессов управления, необосно
ванная однобокость в выделении приоритетов;
формализм в работе по профессиональному обучению и воспитанию кадров;
игнорирование руководителями обязательности ими же установленных государственных и ведомственных норм, требований и правил;
отсутствие гласности в принятии важных государственных и оперативных производственных решений;
- игнорирование отечественного и международного опыта
управления организациями и учреждениями по критерию качества
результатов труда и отсутствие механизма адаптации таможенной
деятельности к требованиям международных стандартов ИСО серии
9000 и принципам TQM (тотального менеджмента качества).
Особенно важен последний фактор. В настоящее время только 10-15% из общего комплекса требований МС ИСО серии 9000 в той или иной мере реализовано в таможенной системе. Из-за этого Российская Федерация несет огромные потери, о которых уже упоминалось выше.
Отмеченные проблемы еще более обострились в условиях экономического кризиса, когда значимость таможенной деятельности в формировании доходной части бюджета сильно возросла, усилилось влияние на таможенную политику коррумпированных группировок, поведение государственных чиновников, определяющих и реализующих государственную таможенную политику, систему таможенно-тарифных мер и таможенных льгот во многом оказалось бесконтрольным, а осуществляющаяся интеграция России в международную систему мирохозяйственных связей и предстоящее вступление ее во Всемирную торговую организацию обязывают осваивать меж-
дународные стандарты управления вообще и внешнеторговой деятельностью в частности.
Очевидно, что низкая эффективность управления таможенной деятельностью не может быть устранена корректировкой каких-либо отдельных элементов. Возникла объективная необходимость в изменении философии, идеологии и целеполагания в управлении таможенной деятельностью, освоении комплексного подхода к процессам управления, создании норм и эффективных систем управления по критерию качества результатов труда.
Анализ развития таможенной системы позволяет определить те ее особенности, которые в наибольшей степени влияют на процессы управления. Это, прежде всего, ее фискальный характер, правоохранительная направленность, а также военизированная структура (см. закон о службе в таможенных органах и дисциплинарный устав таможенной службы). В то же время постепенно возрастает роль потребителя результатов таможенной деятельности. Во взаимоотношениях с государственными органами и участниками внешнеэкономической деятельности все настойчивее внедряется принцип удовлетворения потребностей потребителя и заказчика результата труда.
Изложенные выше аспекты и положения и необходимость создания системы управления формированием государственной таможенной политики и таможенно-тарифного механизма ее реализации, а также современных систем управления таможенными органами обусловили выбор темы диссертационного исследования. Разработка ее направлена на решение важнейшей народнохозяйственной задачи - подъема национальной экономики на основе развития управления таможенной деятельностью России
Разработанность проблемы. На протяжении 20-го столетия проблема совершенствования форм и методов управления организа-
циями являлась предметом исследований многих зарубежных и российских ученых и претерпела значительное количество фаз своего развития. В их фундаментальных работах и публикациях отражены методология, методы, аппарат исследований, практический опыт осуществления преобразований с целью повышения эффективности управления. Достаточно четко выделены восемь поколений менеджмента - от научной организации труда до ситуационных методов управления. Наиболее известными в этом направлении, по мнению автора, являются работы таких ученых, как Ф. Тейлор, Г. Гантт, Г. Файоль, А. Маслоу, К. Арджирис, Р. Лайкерт, И. Ансофф, Б.А. Райзберг, А.Г. Поршнев, М. Мэскон, М. Альберт, Ф. Хедоури, М. Вебер и др.
Начиная с конца 80-х годов приобретает все большее развитие девятое поколение менеджмента - управление по критерию качества результатов труда, в основе которого находятся международные стандарты ИСО серии 9000 и принципы "тотального менеджмента качества" (TQM). Наиболее значимыми исследованиями в области управления организациями по критерию качества результатов труда являются работы В.В. Бойцова, А.В. Гличева, В.Н. Войтоловского, В.Г. Версана, В.В. Окрепилова, Э. Деминга, Д. Джурана, К. Исика-вы, X. Кумэ, Г.Р. Нива, Г. Тагути, А. Фейгенбаума, Д. Харрингтона, У. Шухарта, А.Ф. Зимина, В.И. Сиськова, A.M. Колесникова, К. Мюллера, М.З. Свиткина и др.
В период экономических реформ вышли на одно из злободневных мест проблемы совершенствования методов управления внешнеэкономической деятельностью. Это обусловлено прежде всего тем, что характер и масштабы внешнеэкономической деятельности и ее социально-экономическое значение требуют внесения существенных изменений практически во все сферы таможенного дела, задачи,
функции и организацию таможенных служб и их взаимодействие с другими государственными органами. Теоретические и практические аспекты таможенной деятельности стали объектом активных исследований российских и зарубежных ученых. Вопросы постановки и организации таможенного дела, формирования таможенной политики и комплекса таможенно-тарифных мер регулирования внешнеэкономической деятельности, определения места и роли таможенной службы в системе государственных органов стали предметом обсуждений на научно-практических конференциях и многочисленных публикаций. Ведущая роль в разработке теоретических и методических проблем и решении практических задач в этом направлении принадлежит ряду зарубежных ученых - П.Линдерту, В. Леонтьеву, Э. Хершеру, Б. Олину, П. Самуэльсону и ученым Российской таможенной академии - Н.М. Блинову, В.М. Крашенинникову, П.В. Дзюбенко, М.В. Кокореву, В.Е. Новикову, В.Н. Иванову, СИ. Съедину, В.В. Наумову, Э.П. Купринову, В.Б. Кухаренко, Ю.Г. Кисловскому, И.А. Малмыгину и другим, а также ряду крупных российских ученых - А.Е. Городецкому, И.И. Дюмулену, Л.А. Лозбенко, СИ. Лушину, М.П. Морозову, А.Г. Наговицину, В.Ю. Преснякову, Л.В. Сабельникову, И.П. Фаминскому и другим.
Однако специфика проведенных этими и другими авторами исследований не дает достаточно полной научной информации для создания современных систем управления всем комплексом таможенной деятельности и прежде всего формированием государственной таможенной политики и механизмами ее реализации.
Основная научная проблема состоит в необходимости теоретического обоснования и разработки подходов к практической реализации преодоления несоответствия системы управления таможенной деятельностью современным требованиям развития государства с
рыночной экономикой, то есть адаптации таможенной деятельности к требованиям менеджмента XXI века.
Рабочая гипотеза исследования предполагает, что научно-обоснованная и проведенная в оптимальные сроки адаптация таможенной деятельности к требованиям международных стандартов ИСО серии 9000 и принципам TQM с учетом обеспечения экономической безопасности и независимости страны может существенно ускорить процессы экономического возрождения России.
Целью настоящего теоретического исследования является обоснование и разработка методологических принципов, методического и организационного механизмов формирования государственной таможенной политики и комплекса таможенно-тарифных мер ее реализации, разработка методологических принципов и методических рекомендаций по адаптации таможенной деятельности к требованиям МС ИСО серии 9000, а также методологии создания системы управления таможенными органами по критерию качества результатов труда.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
определить влияние таможенной политики и таможенных регуляторов внешнеэкономической деятельности на макроэкономические показатели национальной экономики;
разработать теоретические основы управления качеством таможенной деятельности - определить идеологию, методологию, а также методические и нормативно-технические предпосылки обеспечения качества;
разработать механизм рационального сочетания мер тарифного и нетарифного регулирования внешней торговли товарами и услугами;
разработать организационный механизм формирования государственной таможенной политики и системы таможенно-тарифных мер ее реализации;
установить методологические принципы освоения в таможенной системе отечественного и международного опыта управления организациями по критерию качества результатов труда (менеджмента XXI века);
~ разработать методические рекомендации по освоению в таможенной системе международных стандартов ИСО серии 9000;
выработать практические рекомендации по созданию основных системных механизмов управления по критерию качества результатов труда - активизации персонала, организации массовой учебы персонала по проблемам качества и эффективности, внутренней проверки системы и ее элементов и др.;
разработать макет системы управления таможенными органами по критерию качества результатов труда и рекомендации по его реализации в масштабе ГТК России;
установить принципы оценки эффективности таможенной деятельности и систем управления таможенными органами по критерию качества результатов труда.
Общая методическая схема исследования представлена на рисунке 1.
Структурно исследование по данным проблемам объединено в четыре раздела: изучение макроэкономических аспектов таможенной деятельности и формирования государственной таможенной политики, исследование процессов управления и организационно-методического механизма формирования таможенно-тарифного механизма регулирования внешней торговли товарами и услугами, совершенствование управления таможенными органами на основе
теории управления качеством и разработка методологии создания систем управления таможенными органами по критерию качества результатов труда.
Рис. 1. ОБЩАЯ МЕТОДИЧЕСКАЯ СХЕМА ИССЛЕДОВАНИЯ
Исследование процедурных и технологических особенностей управления формированием государственной таможенной политики
Анализ макроэкономических аспектов и проблем управления таможенной деятельностью
Структуризация таможенной деятельности
Исследование процедурных и технологических особенностей управления формированием тамо-женно-та-рифного механизма реализации таможенной политики
Исследование процедурных и технологических особенностей управления таможен ными органами
Исследование методологии управления качеством результатов таможенной деятельности
Разработка макета системы управления комплексом таможенно-тарифных мер реализации таможенной политики с рекомендациями по его применению
Разработка макета системы управления формированием таможенной политики с рекомендациями по его применению
Разработка макета системы управления таможенными органами по критерию качества результатов труда с рекомендациями по его применению
Разработка
методических
рекомендаций
по созданию
(проектирован ию)
систем
управления
таможенной
деятельностью
Объектом исследования является таможенная деятельность фе
деральных органов законодательной и исполнительной власти Рос
сийской Федерации в период ее реформирования.
Предметом исследования являются организационно-
экономические процессы таможенной деятельности и эффективной организации работ по созданию систем управления таможенными органами по критерию качества результатов труда в контексте проводимых в России реформ.
Теоретико-методологической базой исследования являются общенаучные принципы познания общественных явлений, системный междисциплинарный подход, труды и научные достижения отечественных и зарубежных ученых по проблемам управления экономикой и управления качеством продукции и услуг, требования международных стандартов ИСО серии 9000, принципы "тотального менеджмента качества". Исследования проводились на системной основе с привлечением теории анализа и синтеза категорий и процессов управления. В исследовании использован программно-целевой метод, базисом которого является общая методология решения задач системного характера.
Эмпирическая база исследования - опыт отечественных и зарубежных предприятий и организаций по освоению требований МС ИСО серии 9000 и принципов TQM, исследования по проблемам обеспечения качества продукции и услуг, таможенная статистика внешней торговли, статистические данные развития экономики России, фактологические данные отечественной и зарубежной научной литературы, контент-анализ российской и зарубежной прессы, а также исследования, проведенные под руководством и непосредственном участии автора в 1975—1999 годах. В рамках исследований, образующих эмпирическую основу диссертации, комплексно прора-
ботан весь цикл работ по созданию системы управления таможней на основе МС ИСО 9001. Отдельные фрагменты системы управления таможенными органами по критерию качества результатов труда были апробированы в процессе разработки комплексных и целевых программ модернизации таможенных служб Западного, Калининградского, Московского и Поволжского региональных таможенных управлений.
Были также учтены материалы Всемирной таможенной организации, Международного валютного фонда, таможенных служб США, Великобритании, ФРГ, Перу, Швеции и Белоруссии.
Основными результатами эксперимента стали:
экспериментальное внедрение комплекса основных системных документов, в том числе Руководство по системе управления таможенными процессами, мотивационный механизм обеспечения качества труда, организация массовой учебы персонала по проблемам качества и эффективности, порядок проведения внутренних проверок системы и ее элементов и других, а также откорректированных технологических схем таможенного оформления и таможенного контроля;
апробирование методических рекомендаций по созданию системы управления таможенными процессами на основе МС ИСО серии 9000.
Кроме того, макет системы управления таможенными органами и рекомендации по его освоению апробирован в учебном процессе подготовки специалистов таможенного дела в Российской таможенной академии при изучении курса "Управление качеством продукции".
Научная новизна работы состоит в том, что впервые управление таможенной деятельностью исследовано с позиций обеспечения качества конечных результатов. Дается целостное научное представление об организационно-методическом механизме формирования государственной таможенной политики, комплекса таможенно-тарифных мер регулирования внешнеэкономической деятельности и управления таможенными органами. Выявлены основные причины, сдерживающие процессы адаптации таможенного дела к требованиям менеджмента XXI века. Разработана и экспериментально апробирована методология и методика освоения в таможенном деле требований МС ИСО серии 9000 и принципов TQM, при этом:
осуществлена систематизация функций управления на основе выделения "триад управления", которые составляют сущность управления и руководства в любой сфере деятельности;
разработан методический и организационный механизмы формирования государственной таможенной политики и комплекса таможенно-тарифных мер ее реализации;
разработана методология обеспечения рационального сочетания мер тарифного и нетарифного регулирования внешней торговли товарами и услугами;
разработаны теоретические основы управления качеством таможенной деятельности, имеющие важное экономическое, политическое и социальное значение;
разработаны методические принципы адаптации таможенной деятельности к требованиям МС ИСО серии 9000;
разработана методология проектирования и создания системы управления таможенными процессами и таможенными органами на основе МС ИСО серии 9000 с учетом приоритетов проблем и рациональной последовательности их решения;
разработаны состав и структура нормативно-технической базы, обеспечивающей эффективное функционирование систем управления таможенными органами и направления их дальнейшего развития;
разработаны методические принципы оценки эффективности таможенной деятельности и систем управления таможенными органами.
Основным теоретическим результатом работы является разработка теоретико-методологической и методической основы адаптации системы управления таможенной деятельностью к перспективным требованиям международных стандартов ИСО серии 9000 и принципам "всеобщего менеджмента качества", а также обоснование концептуального и понятийного аппарата системы управления таможенным делом на основе принципов и положений теории управления качеством и системного подхода.
Основными практическими результатами исследования являются:
Разработка методов и аппарата исследования системы управления таможенной деятельностью, ее организационно-методического механизма, структур и процессов, протекающих в ней, с использованием теории управления качеством конечных результатов.
Создание комплекса инструментально-методических средств проектирования систем управления таможенной деятельностью и таможенными органами по критерию обеспечения качества конечных результатов.
Сформулированные подходы к организации управления таможенной деятельностью использованы при проведении эксперимента, а также в ходе разработки целевых и комплексных программ модер-
низации таможенных служб Западного, Калининградского, Московского и Поволжского таможенных управлений. Основные положения методологии управления таможенной деятельностью включены в программу курса "Управление качеством продукции" Российской таможенной академии.
Полученные результаты исследований отражают потребности сегодняшней практики таможенной деятельности. Они могут быть использованы государственными, в том числе таможенными, органами при совершенствовании таможенной политики и механизма ее реализации, а также в учебном процессе Российской таможенной академии и других учебных заведений. Практическая ценность работы заключается также в возможности создания такого механизма управления таможенной деятельностью, который существенно повышает ее эффективность, обеспечивает формирование условий для постоянного роста национальной экономики и совершенствования всех аспектов труда на любом уровне управления таможенными органами. Реформирование таможенной деятельности, которое может быть осуществлено на основе самосовершенствующейся системы управления по критерию качества результатов труда, может дать государству доход, сравнимый с его годовым бюджетом, при минимальных затратах на внедрение системы.
Одобренный Правительством Российской Федерации курс на всемерную поддержку работы по освоению предприятиями и организациями методов управления по критерию качества результатов труда, как показали исследования, актуален и в таможенном деле. Создание систем управления таможенной деятельностью на основе МС ИСО серии 9000 помогает оперативной адаптации ее к переменам, происходящим в государстве, способствует повышению экономической безопасности страны и развитию национальной экономики.
Сформулированные в диссертации предложения по широкому внедрению в таможенном деле принципов и методов управления качеством продукции и услуг предполагает включение в этот процесс сотрудников федеральных органов исполнительной власти, имеющих отношение к регулированию внешнеэкономической деятельности, в том числе сотрудников таможенной службы, их персонального участия в деле повышения эффективности таможенного дела, создания благоприятных условий для развития внешнеторговой деятельности. В рамках этой работы предполагается создание типовых макетов систем управления различными аспектами таможенной деятельности, соответствующих не только требованиям МС ИСО серии 9000 и принципам "тотального менеджмента качества", но и рекомендациям Всемирной торговой организации и Всемирной таможенной организации.
Основные положения диссертации апробированы в процессе разработки программ модернизации Западного, Калининградского, Московского и Поволжского таможенных управлений, научно-практических конференциях "Экономическая безопасность страны: таможенные методы и средства ее обеспечения" (Москва, 1995), международной научно-практической конференции "Регулирование внешнеэкономической деятельности и эволюция таможенной политики России" (Москва, октябрь 1996), методологическом семинаре и в учебном процессе Российской таможенной академии.
Содержание диссертации отражено в монографии, брошюрах и научных статьях общим объемом более 85 условных печатных листов.
