Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические подходы к публичному управлению социально-экономическими процессами 13
1.1. Генезис и эволюция социально-экономических процессов 13
1.2. Публичное управление социально-экономическими процессами 31
1.3. Историографический анализ формирования и типология механизма публичного управления 43
2. Анализ состояния социально-экономических процессов и механизма публичного управления в условиях информационного общества 63
2.1. Методический подход к оценке эффективности механизма публичного управления 63
2.2. Анализ социально-экономических процессов и оценка экономической эффективности механизма публичного управления по показателю «экономический уровень» 82
2.3. Анализ социально-экономических процессов и оценка социальной эффективности механизма публичного управления по показателям «уровень восприятия публичного управления», «уровень партисипации», «эффект “перекрывания интересов”» 92
3. Принципы и модель развития механизма публичного управления в условиях информационного общества 120
3.1. Принципы развития механизма публичного управления в условиях информационного общества 120
3.2. Модель развития механизма публичного управления социально-экономическими процессами в условиях информационного общества 130
3.3. Новые тенденции и пути повышения эффективности механизма публичного управления социально-экономическими процессами 144
Заключение 170
Библиографический список 178
- Публичное управление социально-экономическими процессами
- Историографический анализ формирования и типология механизма публичного управления
- Анализ социально-экономических процессов и оценка социальной эффективности механизма публичного управления по показателям «уровень восприятия публичного управления», «уровень партисипации», «эффект “перекрывания интересов”»
- Модель развития механизма публичного управления социально-экономическими процессами в условиях информационного общества
Введение к работе
Актуальность исследования. Нарушение принципов становления информационного общества (открытости и сотрудничества институтов власти и общества) приводит к усилению бюрократизации управления, имитации использования возможностей электронной демократии и проектов «Открытого правительства», отсутствию должного внимания к вопросам обратной связи и контроля реализации решений и программ социально-экономического развития со стороны общества, отчуждению общества от власти. Все это негативно влияет на потенциал адаптации регионов, муниципальных образований России к условиям информационного общества, создает предпосылки для экономических и социальных беспорядков, снижает эффективность действия законов, негативно сказывается на отношении основной массы населения к деятельности институтов власти, ведет к непониманию взаимных интересов и прав.
Мировой опыт показывает, что одним из ключевых условий эффективности социально-экономических процессов является результативное публичное управление, которое возможно при наличии хорошо разработанной системы партнерского взаимодействия и взаимной ответственности институтов власти и общества, функционирующей на основе соблюдения законодательно регламентированных основ партисипации. В условиях информационного общества, диктующих потребность в обеспечении открытости и доступности деятельности институтов власти для институтов общества, публичное управление нуждается в серьезной реконструкции, а механизм этого управления обретает качества партисипативно-го. Вышесказанным обусловлена актуальность диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. К наиболее значимым исследованиям
в области публичного управления следует отнести работы М. Вебера,
А. Векслера, Т. Гоббса, Дж. Милля, Ш.Н. Эйзенштадта и др. В России исследо
ваниями различных аспектов партисипативного менеджмента и публичного
управления занимались Л.И. Абалкин, Т.Ю. Анопченко, А.М. Григан,
С.М. Дубонос, С.А. Жданов, Т.Ю. Иванова, Я.Я. Кайль, Т.В. Кугушева,
А.А. Лысоченко, Е.А. Митрофанова, И.В. Мошкин, Е.А. Неретина, Г.А. Резник, С.Д. Резник, А.И. Чалова, М.А. Чернышев, В.Е. Чиркин и др. Фундамент современных исследований в области информационного общества и новой роли публичного управления в этих условиях был заложен Д. Беллом, М. Кастельсом, П. Химаненом, Й. Масудой, М. Поратом, О. Тоффлером, Ф. Уэбстером.
Теоретические и практические аспекты партисипативного менеджмента
с разной степенью полноты раскрыты в трудах Аристотеля, Платона,
М. Вебера, Т. Гоббса, Н. Макиавелли, Дж.С. Милля, Ж.-Ж. Руссо,
Ю. Хабермаса и др. Методологические основы партисипативного менеджмента разработаны Э. Мэйо, А. Маслоу, Д. МакГрегором, Ф. Герцбергом, Р. Лайкертом, К. Аржирисом, уделявшим внимание расширению полномочий работников организаций, их участию в управлении, создавшим и развившим теории человеческих отношений, ориентированные на поведение людей, создание для рабочего производственной среды, способной увеличить удовлетворенность трудом, производительность и качество труда.
Особенности процесса взаимодействия институтов власти и общества исследованы в работах Е.И. Бычковой, Н.Д. Жукова, О.О. Зацепы, Р.Т. Мухаева, Д.В. Павлова, Е.А. Сергеева и др. Вопросы достижения эффективного взаимодействия институтов власти и общества рассматриваются в трудах А.Н. Вырщикова, А.В. Губницына, В.И. Гусарова, В.Г. Игнатова, А.И. Кравченко, Г.А. Криворотовой, М.А. Понеделковой, И.Н. Романько, Е.А. Скриптуновой и др. Для России полезен зарубежный опыт функционирования механизма публичного управления с учетом роли партисипации, нашедший отражение в трудах М. Аллингхама, Б. Барбера, Дж.П. Барлоу, П. Бахраха, Н.Дж. Нейсбита, Д. Циммермана и др.
Различным аспектам и решению проблем публичного управления посвящены работы современных ученых (Н.Н. Алленовой, М.В. Архиповой, О.В. Глушаковой, С.М. Дубонос, Е.Б. Дуплинской, В.В. Леонова, Д.А. Лимаревой). Однако не все вопросы и аспекты проблемы организации эффективного взаимодействия институтов власти и общества в системе механизма публичного управления, функционирующего в условиях информационного общества как партисипативного, полно исследованы и разработаны, что предопределило выбор темы диссертационного исследования, постановку его цели и задач.
Цель диссертационного исследования – теоретико-методическое обоснование развития механизма публичного управления социально-экономическими процессами с учетом условий и специфики информационного общества.
Исходя из заявленной цели, в работе поставлены и решены следующие задачи:
-
Проведен анализ генезиса и эволюции социально-экономических процессов, анализ теоретических подходов к определению публичного управления, раскрыто его содержание в контексте темы исследования.
-
Проведен историографический анализ становления публичного управления, выявлены и обоснованы общие, особенные и единичные признаки механизма публичного управления, разработана его типология на основе выделения доминирующего признака.
-
Разработан методический подход к оценке эффективности механизма публичного управления социально-экономическими процессами с учетом роли и значения партисипации.
-
Проведен анализ динамики и состояния социально-экономических процессов в условиях информационного общества и выполнена оценка эффективности механизма публичного управления с использованием авторского методического подхода.
-
Выявлены новые тенденции, сформулированы принципы развития, обоснованы пути повышения эффективности механизма публичного управления социально-экономическими процессами в условиях информационного общества.
-
Разработана модель развития механизма публичного управления социально-экономическими процессами в условиях информационного общества с учетом типологии.
Предметом исследования являются факторы, обусловливающие и опреде
ляющие развитие механизма публичного управления социально-
экономическими процессами в условиях информационного общества.
Объектом исследования выступают социально-экономические процессы на муниципальном, региональном, федеральном уровнях, регламентация которых осуществляется посредством механизма публичного управления с учетом парти-сипации.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования: в информационном обществе динамика и результативность социально-экономических процессов напрямую зависят от готовности к открытому сотрудничеству, согласованию целей, задач, взаимному пониманию и содействию реализации интересов институтов власти и общества, что определяется как партисипация публичного управления. Механизмы публичного управления могут быть различны, но с учетом глобальной тенденции тотальной открытости в принятии и реализации управленческих решений по вопросам социально-экономического развития на всех уровнях публичного управления целесообразно развитие механизма публичного управления социально-экономическими процессами с учетом возрастающей роли партисипации.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования.
Методологической основой исследования послужили фундаментальные и прикладные исследования, посвященные методическим положениям публичного управления социально-экономическими процессами с использованием методов математического, структурного анализов, экспертной оценки в рамках системного подхода.
Теоретической базой являются фундаментальные и прикладные разработки отечественных и зарубежных ученых, развивавших концепции и гипотезы, обоснованные и представленные в научной литературе, посвященной принципам, законам, методикам, ресурсам, нормам публичного управления социально-экономическими процессами.
Эмпирическую базу исследования составили методические и справочные материалы; нормативно-методические, нормативные разработки органов управления; нормативно-правовые акты Российской Федерации, данные авторских измерений.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
-
Дано определение механизма публичного управления социально-экономическими процессами как совокупности методов и инструментов реализации программ социально-экономического развития, разработана типология этого механизма с выделением нормативного, ресурсного, позитивного, адаптивного по признакам: вид отношений, вид связей, преобладающие функции, преобладающие технологии, масштаб реализации, тип эффекта.
-
Выявлены и обоснованы признаки механизма публичного управления социально-экономическими процессами: общие (демократизация, обратная связь, нормативная регламентация, сотрудничество, согласованность, соучастие в распределении ресурсов); особенные (прямая и обратная связь, прямое участие в распределении ресурсов, интерактивное взаимодействие, открытость, прозрачность, доступность, информатизация); единичные (специализация, территориальное закрепление, адаптация к территории).
3. Разработан методический подход к оценке эффективности механизма публичного управления по показателям: «экономический уровень», «уровень партисипации», «уровень восприятия публичного управления», «эффект “перекрывания интересов”», базирующийся на методах структурного, линейного, логического анализа, экспертной оценки, анализа иерархий, графического моделирования, позволяющий получить реалистичную оценку на текущий момент, выполнить сравнительный анализ и прогнозную оценку в разрезе различных уровней управления.
-
Выявлены новые тенденции, определяющие направление и динамику социально-экономических процессов в условиях информационного общества (улучшение транспарентности информации, расширение и четкое распределение ответственности, адаптация и активизация участия в партисипации, усиление информирования, максимальное упрощение и ускорение процедур взаимодействия институтов власти и общества).
-
Разработана модель развития механизма публичного управления социально-экономическими процессами как партисипативного, обоснованы принципы и пути повышения его эффективности в условиях информационного общества.
Обоснованность и достоверность результатов исследования.
Обоснованность результ атов подтверждена использованием основных положений системного подхода, теорий менеджмента, теорий государственного и муниципального управления, концепций партисипативного менеджмента, методов и научных положений, разработанных автором, с возможностью проверки выдвинутой гипотезы, что подтверждается апробацией результатов исследования.
Достоверность результатов обусловлена применением современных методик социологического и экономического анализа социально-экономических процессов, методов структурного, логического анализа, приемов и способов получения, обобщения, переработки официальной статистики, экспертных оценок, авторских наблюдений и вычислений.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования заключается в обосновании основных положений и принципов развития механизма публичного управления социально-экономическими процессами в условиях информационного общества; разработке методического подхода к оценке эффективности данного механизма партисипативного, в рамках которого сформирована совокупность показателей его эффективности, методов их оценки, определены основные цели, задачи; разработке модели развития данного механизма в условиях информационного общества.
Практическая значимость исследования заключается в том, что авторская
модель развития механизма публичного управления социально-
экономическими процессами может быть использована в качестве типовой для регламентации публичного управления на муниципальном и региональном уровнях. Полученные результаты могут использоваться в реализации образовательных программ УГС 080000 «Экономика и управление» по образовательным программам основного и дополнительного образования по направлению «Государственное и муниципальное управление».
Соответствие диссертации Паспорту научной специальности.
Отраженные в диссертации научные положения соответствуют формуле и области исследования специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (Менеджмент):
пункт 10.2. Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления ее развития в современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного управления;
пункт 10.3. Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества. Особенности национальной организации системы публичного управления. Реформы в системе публичного управления;
пункт 10.12. Оценка управления организациями и экономическими системами. Критерии оценки эффективности управления. Методы и показатели оценки результативности управления.
Апробация основных результатов исследования. Основные теоретические и практические положения диссертации докладывались на международных и всероссийских конференциях: «Стратегия ускоренной динамики российского общества: экономика, политика, право» (Сочи, 2012 г.), «Новые подходы в экономике и управлении» (Пенза – Прага – Белосток, 2012 г.), «Scientific enquiry in the contemporary world: theoretical basiсs and innovative approach» (США, 2012 г.), IХ ежегодная научная конференция студентов и аспирантов базовых кафедр Южного научного центра РАН (Ростов-на-Дону, 2013 г.), 9-а международна научна практична конференция «Ключови въпроси в съвременната наука» (София, 2013 г.).
По результатам исследования получено свидетельство на объект интеллектуальной собственности: Свидетельство о государственной регистрации программы для ЭВМ № 2013611852 «Автоматизированная система “Взаимодействие органов публичной власти с населением при предоставлении государственных услуг на уровне субъекта Российской Федерации”», зарегистрировано в Реестре программ для ЭВМ 06.02.2013, заявка № 2012661394 от 20.12.2012 г.
Теоретические положения и методические рекомендации использованы в отчете по проекту «Совершенствование государственного менеджмента в условиях инновационного развития экономики как направление повышения социально-экономического уровня и качества жизни населения субъекта РФ» (2013 г.), выполняемому в 2013–2014 гг. Волгоградским государственным университетом в рамках гранта Российского гуманитарного научного фонда по «Конкурсу поддержки молодых ученых 2013 года» (№ гос. регистрации 01201358384).
Основные результаты и выводы диссертационного исследования используются в учебном процессе Волгоградского государственного университета при преподавании: дисциплин «Государственное и муниципальное управление», «Система государственного и муниципального управления» магистерской программы по направлению «Государственное и муниципальное управление»; дисциплин «Общие принципы организации государственной власти в РФ и приоритетные направления государственной политики», «Проблемы развития государственной гражданской службы в рамках проведения административной реформы» в системе повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих; дисциплин «Актуальные формы взаимодействия органов публичной власти и населения», «Оценка эффективности профессио
нальной деятельности государственных гражданских служащих», «Информационно-коммуникационные технологии в системе государственного и муниципального управления» в системе профессиональной переподготовки государственных служащих администрации Волгоградской области, лиц с высшим образованием.
Реализация результатов исследования. Отдельные выводы и рекомендации, полученные в результате проведенного исследования, апробированы в практической деятельности подразделений муниципальной и региональной власти г. Волгограда и Волгоградской области.
Публикации. Основные содержание и результаты исследования опубликованы в 14 научных работах общим объемом 8,8 п.л. (авторских 7,2 п.л.), в том числе девяти статьях в рецензируемых научных изданиях перечня ВАК.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка (200 наименований), 21 приложения; содержит 198 стр. основного текста, 36 таблиц, 15 рисунков, 4 формулы.
Публичное управление социально-экономическими процессами
Исторический опыт свидетельствует, что без государства и формируемых им институтов невозможно обеспечить целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие общественных отношений, права и свободы каждого гражданина. В современных условиях публичное управление является главным ресурсом решения любых общественных проблем.
Только на его основе и с его помощью возможно совершенствование социально-экономических процессов, т.е. совокупности взаимосвязанных социально-экономических отношений институтов власти и общества по поводу создания, распределения и использования материальных и духовных благ, обеспечивающих повышение качества жизни населения.
Поэтапная масштабная административная реформа предполагает постепенную и неуклонную демократизацию социально-экономических отношений в системе публичного управления, а значит, объективно обусловливает необходимость координационной деятельности посредством партисипации, актуализирующей активное привлечение институтов общества в управление государством. На протяжении всей истории экономической мысли тема привлечения институтов общества к участию в публичном управлении социально-экономическими процессами интересовала очень многих исследователей (табл. 1).
Аристотель2 В государствах правильных форм государственного правления («орфас попити-яс» – монархия, аристократия, полития) правители руководствуются общественной пользой (функция и задача – общее благо всех граждан, а не благо самих «возглавителей»), неправильных форм («парекаасис» – тирания, олигархия, демократия) – личными интересами. Конечной целью политики должно быть приближение к идеальному общественному устройству, позволяющему всем гражданам участвовать в правлении закона и разума.
МакиавеллиН.3 Государство незыблемо, если правительство не дает повода к заговорам и возмущениям, если страх подданных не перерастает в ненависть, а любовь – в презрение. Предпочтение отдается, также как и у мыслителей античности, смешанной форме государственного правления (из монархического управления, аристократической власти и демократии).
Гоббс Т.4 Правительство в условиях демократии хуже монархии, поскольку демократия породила ряд безответственных политиков, направленных на узкие интересы одних за счет других, или даже в различных сегментах общества друг с другом.
Юм Д.5 Предлагал увеличить масштаб политических единиц, которые устанавливают представительное правительство. По его словам, в больших политических образованиях депутат вынужден учитывать широкий круг интересов каждого члена.
Руссо Ж.Ж.6 Государство возникает в результате общественного договора. Согласно общественному договору верховная власть в государстве принадлежит всему народу. Полагал, что при прочих равных условиях чем больше людей привлечено к выработке решения, тем больше шансов, что решение будет правильным.
Джеффер-сон Т.7 Под республикой признавал общественный строй, в котором правительство работает в пределах компетенции и возможностей самих его членов либо через своих избранных представителей граждан осуществляют прямой контроль государства. Развивая идеи Ж. Ж. Руссо о суверенитете народа при республиканской форме правления, увидел проявление народной власти в царствовании воли избирателей, в расширении способов участия всех граждан в общественных делах, постоянном контроле со стороны людей деятельности органов государственной власти.
Милль Дж.С.8 Процесс принятия решений в условиях демократии лучше, чем другие формы правления, таким образом, она заставляет лиц, принимающих решения, принять во внимание интересы более широких институтов общества и предоставляет им более полный объем информации. Повышение нравственного уровня общества и должностных лиц также приводит к лучшим решениям и законам по сравнению с обществом, где царят эгоизм, безответственность и подобострастие.
Вебер М.9 Рассматривая механизмы, позволяющие ограничить власть чиновников, уделил основное внимание анализу системы представительного правления, которая, по его мнению, обладала наибольшими возможностями для установления контроля за деятельностью административного аппарата.
Историографический анализ формирования и типология механизма публичного управления
Дьюи Дж.10 В демократическом обществе граждане сотрудничают друг с другом в атмосфере взаимного уважения и доброй воли для рационального поиска решений общих проблем. Государственное управление должно быть динамичным: в случае резкого изменения исторических обстоятельств и общественных интересов политические институты также должны быть пересмотрены. Настаивал, что работники имеют право принимать непосредственное участие в управлении компаний, в которых они работают. Придерживался, в отличие от элитического подхода, мнения, что и некомпетентные люди могут участвовать в управлении. Он утверждал, что только общество может решить, что представляет собой общественный интерес. Для более правильных решений люди должны более активно участвовать в диалоге с другими членами местных общин.
Хабермас Ю.11 Выстраивает собственный вариант модели делиберативной демократии, которая, по его мнению, основывается на налаженной коммуникации между обществом и управленческими структурами. Важнейшим залогом демократии считает развитие институтов гражданского общества, облегчающих коммуникацию между гражданами, группами граждан и властью как политическим институтом.
Сингер П. 12 Демократия – это способ взаимодействия с народом как с равным, когда необходимо организовать их совместную жизнь определенным образом. Считает, что демократия должна стремиться в равной степени учитывать интересы граждан. Граждане также заинтересованы в присутствии демократических процедур, поскольку в противном случае у них складывается впечатление, что интересы других лиц имеют больший вес в процессе принятия решений.
Барбер Б.13 Прямая демократия требует не только участия, но и гражданской подготовки и гражданской добродетели, чтобы эффективно участвовать в обсуждении и принятии решений. Демократия участия, таким образом, понимается как прямое правление образованных граждан. Граждане – это не только частные лица, действующие в частной сфере, но и хорошо информированные граждане, отчужденные от своих частных интересов только в той мере, в какой публичная сфера удалена от частной. Демократия – это не столько власть народа или верховенство масс, сколько царствование образованных граждан.
Эйзенш-тадт Ш.Н.14 Партисипативная демократия характеризуется правлением не узкой элитной прослойки, сформированной из профессиональных политиков – управленцев и олигархов, а граждан конкретного государства в целом. При этом выделяет два понимания «демократии участия»: республиканский подход обосновывает необходимость участия граждан в управлении государством вне зависимости от любых обстоятельств и внешних преград, тогда как коммунитарный подход понимает партисипативные отношения шире, распространяя их не только на сферу политики и управления, но и на экономику, социальную инфраструктуру, организацию производственного процесса и т.д.
Определяет, что «смерть представительной демократии» и ее трансформация в «демократию участия» может являться одним из наиболее важных признаков пришествия информационного общества.
Видит в электронных технологиях базис для социальной революции, которая заключается в переходе к радикально новой цивилизационной парадигме, основанной на подлинно демократических принципах участия. Источник: составлено автором.
Определенные размышления об управлении социально экономическими процессами в различных формах государственного устройства можно найти в трудах мыслителей античной Греции, посвященных демократическим идеям. Самое раннее рассуждение на эту тему содержится в «Пелопоннесской войне» Фукидида, где пересказывается похоронная речь Перикла, являющаяся одним из наиболее известных выступлений в защиту демократической формы правления17.
Платон, классифицируя государственное устройство в зависимости от душевного склада людей, выделяет 5 типов государства, из которых «хорошим и правильным» является один – царский, или аристократический (правление лучших), а четыре остальных являются порочными и больными и следуют друг за другом по мере возрастания порочности и деградации: тимокра-тия (правление честолюбивых воинов, благо – военные успехи), олигархия (правление немногих сильных и богатых, благо – богатство), демократия (правление народа или черни, благо – свобода) и тирания (правление своекорыстного диктатора, благо – рабство)18.
Всех граждан Платон делит на три класса: простых людей, воинов и стражей. Только последние должны обладать политической властью и доминировать в управлении социально-экономическими процессами. В диалоге «Политик» (303b) Платон пересмотрел свою более раннюю классификацию, приведенную в «Государстве», и выделил монархию (ее негативная разно 15 Нейсбит Дж. Мегатренды / Пер. с англ. М. Б. Левина. М. : ООО «Издательство ACT»; ЗАО НПП «Ермак»,
«Философское наследие»). М. : Мысль, 1990–1994. Т. 3. С. 262. видность – тирания), аристократию (ее извращение – олигархия) и демократию. Эти формы государственного устройства и управления социально-экономическими процессами с определенной степенью допущения Платон условно делил на правильные и неправильные формы по критерию соблюдения интересов всех групп общества в процессе распределения и потребления материальных и духовных благ. Из всех правильных форм демократия – наихудшая, а из неправильных – наилучшая19.
Аристотель уточнил классификацию государственных строев Платона и в зависимости от целей, которые ставят перед собой правители государства, разделил основные формы государственного правления на «правильные» и «неправильные»20. По своей целенаправленности все правильные режимы являются народными, так как отличаются тем, что служат всему народу, в то время как искаженные режимы служат главным образом благу самих носителей власти. Народный строй основывается на публичности всей власти. В идеальном государстве сообщество граждан осуществляет правление над самим собой, а для этого нужно, чтобы все обладали не только особыми гражданскими добродетелями, но и добродетелями общечеловеческими. Это требует создания более совершенной системы образования для всех граждан, способной воспитать в них умственные и нравственные добродетели. Приближение к этому идеальному общественному устройству, позволяющему всем гражданам участвовать в правлении закона и разума, должно быть конечной целью политики21.
Аристотель среди общих принципов, характерных для демократического строя, выделяет: необходимость назначения всех должностных лиц из всего состава граждан – «все управляют каждым, в отдельности взятым, каждый – всеми, когда до него дойдет очередь»; «народное собрание осуществляет верховную власть во всех делах». Указывая на необходимую ограничивающую предпосылку, а именно, чтобы все граждане могли, собравшись вместе,
Анализ социально-экономических процессов и оценка социальной эффективности механизма публичного управления по показателям «уровень восприятия публичного управления», «уровень партисипации», «эффект “перекрывания интересов”»
Основной детерминантой содержания взаимодействия и отношений власти и институтов общества является качество жизни населения. Как правило, к институтам власти институты общества обращаются с вопросами и проблемами, касающимися получения материальной помощи, жилья, состояния ЖКХ, благоустройства, эколого-экономической обстановки103, работы муниципального транспорта, работы и результативности предприятий и организаций и др. В целом все параметры этих отраслей и сфер жизнедеятельности характеризуют «экономический уровень» как показатель эффективности механизма публичного управления социально-экономическими процессами.
Анопченко Т. Разработка методики моделирования процесса управления эколого-экономическими рисками здоровью населения урбанизированных территорий // Предпринимательство. 2008. № 2. С. 108 ; Аноп-ченко Т. Ю., Чернышев М. А., Тяглов С. Г. Муниципальное управление экологической политикой города Ростова-на-Дону // Проблемы региональной экологии. 2007. №6. С. 135. Как указано выше в табл. 9, в оценке экономического уровня могут быть использованы расчетные методы, методы наблюдений, опросов, анкетирования, экспертных оценок в исследовании динамики и структуры налоговых поступлений в анализируемом периоде, расходов и доходов бюджета; динамики индекса развития человеческого потенциала по показателям ожидаемой продолжительности жизни при рождении (лет); численности населения (тыс. чел.); объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета; уровень безработицы в среднем за год (%); реальные располагаемые денежные доходы населения (в % к предыдущему году); смертность населения (число смертей на 1 тыс. человек населения). Реакция институтов власти на обращения и действия институтов общества по решению указанных проблем имеет тесную взаимосвязь с бюджетными возможностями региона104.
Для подтверждения данного суждения в табл. 12 представлена на примере Волгоградской области динамика расходов консолидированного бюджета по выделенным автором показателям.
Данные табл. 12 демонстрируют, что наибольшую долю в объеме расходов областного бюджета в 2013 г. составили расходы на социальную политику (социальное обеспечение и обслуживание институтов общества, пенсионное обеспечение, охрана семьи и детства, и др.) – 24,9%, на образование (дошкольное, начальное, среднее профессиональное, высшее и послевузовское профессиональное образование и др.) – 21,37%, здравоохранение (амбулаторная, стационарная, скорая медицинская помощь и др.) – 18,1%, национальную экономику (транспорт, дорожное хозяйство, общеэкономические вопросы и др.) – 15,1%, жилищно-коммунальное хозяйство (благоустройство, социальная инфраструктура, водоснабжение и др.) – 1,61%.
В целом, за анализируемый период можно выявить тенденцию к снижению доли расходов по рассматриваемым статьям в консолидированном бюджете Волгоградской области: образование – с 24,14 до 18,39%, национальная экономика – с 12,34 до 11,56%, жилищно-коммунальное хозяйство – с 9,03 до 0,24%. В то же время по социальной политике и здравоохранению наблюдается повышение с 20,15 до 21,31% и с 12,97 до 15,66% соответственно.
Задача определения подхода институтов власти к необходимости включения институтов общества в решение общественно-значимых вопросов региона и оценивания его влияния на ключевые параметры устойчивого социально-экономического развития региона является сравнительно новой в экономической науке105. Регионы РФ отличаются друг от друга уровнем экономического и социального развития. Степень дифференциации уровня социально-экономического развития регионов России в настоящее время достаточно велика. Диспропорция большого числа дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров порождает массу внутренних экономических и социальных проблем, которые с течением времени только усугубляются106.
В силу различия регионов по уровню социально-экономического развития сравнение подходов институтов власти к партисипации публичного управления на уровне субъектов РФ следует производить среди регионов с относительно одинаковыми возможностями (т.е. не представляется правильным сравнение в данной области г. Москвы (либо Ханты-Мансийского АО или Ямало-Ненецкого АО), входящего в перечень регионов с расчетной долей межбюджетных трансфертов менее 5% и наделенного определенными административными ресурсами, с любым субъектом РФ, включенным в перечень регионов с расчетной долей межбюджетных трансфертов свыше 60%) (Приложение 3).
В 2013 г. в России практически независимыми от федерального бюджета признаны лишь 3 субъекта РФ – г. Москва, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В перечне так называемых «середняков» находились 39 субъекта РФ. В число высокодотационных (депрессивных) регионов входили 7 субъектов РФ. Остальные 34 региона входили в группу субъектов РФ с расчетной долей межбюджетных трансфертов от 5 до 20% (Приложение 3).
Следует отметить, что три из шести субъектов РФ ЮФО (Республика Адыгея, Республика Калмыкия, Краснодарский край) включены в перечень регионов-«середняков», в объеме собственных доходов консолидированного бюджета которых доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет составляла от 20 до 60%, а Астраханская, Волгоградская и Ростовская области – в перечень регионов с долей межбюджетных трансфертов от 5 до 20%.
Результаты сравнительного анализа сумм доходов и расходов бюджета субъектов РФ ЮФО в расчете на душу населения (табл. 13) показывают примерно равные характеристики данных показателей. Таким образом, все 6 субъектов РФ ЮФО имеют относительно одинаковые возможности своего социально-экономического развития, т.е. могут быть отнесены к одной группе субъектов РФ и, соответственно, рассматриваться в качестве объектов исследования для определения в них подхода к партисипации.
Модель развития механизма публичного управления социально-экономическими процессами в условиях информационного общества
Для обеспечения участия институтов общества в открытой экспертизе социально значимых законопроектов, инициируемых Правительством РФ, создан сайт «Открытое Правительство», в основу проекта которого положена специальная технология для совершенствования законопроектов институтов власти, получившая на Западе название «краудсор-синг»121. Опыт проведенного фондом «Общественное мнение» анализа Закона об образовании по этой технологии признан Министерством образования и науки РФ позитивным.
В условиях информационного общества роль партисипации высока и механизм публичного управления отличается высокой степенью сложности и многообразием форм социально-экономических процессов. Схематично комплексное функционирование механизма публичного управления социально-экономическими процессами как партисипативного представлено в Приложении 20.
Под развитием механизма публичного управления социально 121 Howe J. Crowdsourcing: Why the Power of the Crowd Is Driving the Future of Business. New York : Crown Business, 2008. P. 37. экономическими процессами в данном исследовании понимается направленное, закономерное изменение связей и отношений между институтами власти и общества, в ходе которого происходит качественная модификация технологий принятия решений, реализации мер и действий институтов власти, отвечающих за разработку и реализацию социально-экономической политики; и институтов общества, участвующих в ее подготовке, согласовании и реализации.
Графическая модель развития механизма публичного управления социально-экономическими процессами (рис. 11) предполагает зависимость преобладающего типа механизма от специфических условий каждой из стадий развития общества. Следует отметить, что каждый предыдущий тип механизма публичного управления не прекращает своего существования и функционирует наравне с появляющимся типом механизма, передавая ему все или большую часть преобладающих управленческих функций.
Модель развития механизма публичного управления социально-экономическими процессами Источник: составлено автором.
Таким образом, механизм публичного управления социально-экономическими процессами с учетом возрастающей роли и значения парти-143 сипации имеет высокую степень сложности, многообразие форм партисипа тивных отношений, обеспечивающих участие институтов общества в пуб личном управлении. Управление взаимоотношениями на основе модели кон кретного типа механизма публичного управления социально экономическими процессами как партисипативного направлено на установ ление, поддержание и развитие, а также на прерывание при необходимости взаимодействие акторов, что позволяет им достичь своих целей путем взаим ного обмена обязательствами. Для институтов общества, которые следуют модели определенного типа механизма, существует возможность отстаивать свои интересы, появляются права по управлению общественными отноше ниями на профессиональной основе. Для институтов власти взаимодействия должны рассматриваться как ресурс для понимания и решения сложных про блем, в частности, в социально-экономической и деловой среде.
Новые тенденции и пути повышения эффективности механизма публичного управления социально-экономическими процессами
Нарастающая скорость и сложность социально-экономических процессов в современном демократическом обществе приводят к тому, что правительства многих развитых стран все больше осознают необходимость расширения транспарентности, публичности деятельности институтов власти, перехода от иерархического механизма принятия решений и передачи информации, основанного на противопоставлении институтов власти и институтов общества (как «управляющих» и «управляемых»), к понятному, оперативному и открытому для общества механизму выработки, принятия, реализации тактических и стратегических решений, при котором осуществляется прямое, постоянное вовлечение (в различных формах участия) институтов общества в процессы публичного управления. Смещение акцентов от однонаправленного функционального подхода в сторону интеракции, взаимодействия приводит к рассмотрению процесса публичного управления как результата комплексного взаимодействия, многоэтапных итераций и интеракций между институтами власти и общества.
Проведение целенаправленных изменений в рамках развития техно-144 логий взаимодействия институтов власти и общества становится актуальным трендом административных преобразований. Прозрачность действий органов власти при этом является одним из основных условий взаимного доверия в обществе и эффективности государственной политики122. Доступ к открытой правительственной информации регламентируется законодательно. В настоящее время в большинстве развитых и развивающихся демократических стран действует закон о доступе институтов общества к информации о деятельности институтов власти (табл. 31). Доступность информации о действиях институтов власти не является единственным направлением реализации партисипативного подхода к публичному управлению. Современная мировая практика в области партисипа-тивной направленности деятельности государства ориентирована на обеспечение комфортности и высокого качества жизни институтов общества, весьма широка и включает множество тем и направлений реализации, которые правительства стран выбирают как приоритетные. Так, помимо традиционных механизмов функционирования институтов власти, применяется боль
шое количество дополнительных инструментов, повышающих прозрачность и эффективность публичного управления, подотчетность механизмов принятия решений и вовлечения граждан в процесс принятия решений: электронное правительство; межведомственный электронный документооборот123; система «одного окна» для предоставления госуслуг; единая база данных всех институтов власти; информационные системы органов местного самоуправления; система общественного контроля за расходованием бюджетных средств; порталы публичного обсуждения и внесения поправок в законы и законопроекты; специализированные приложения для ПК и мобильных устройств, нацеленные на решение конкретных проблем граждан; контроль со стороны граждан через механизмы обратной связи и СМИ, и др.
Как было отмечено ранее, идея «открытого правительства» администрации президента Б. Обамы является дальнейшим развитием понятия «электронное правительство», где основной упор сделан на усиление открытости и попытку вовлечения широкого круга институтов общества в публичное управление. В настоящее время к данной инициативе присоединились более 40 стран, у каждой из которых есть собственные программы и понимание того, что они внедряют в качестве «открытого правительства» (некоторые из них – см. табл. 32).
