Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы проектно-ориентированного управления в условиях чрезвычайных ситуациях 11
1. Особенности создания и функционирования систем управления в условиях чрезвычайных ситуаций 11
2. Управление проектом как методологическая база системы управления в условиях чрезвычайных ситуаций
3. Система проектного управления в условиях чрезвычайных ситуаций 32
Глава 2. Базовые методические решение по построению проектно- ориентированной системы управления чрезвычайными ситуациями 50
1. Организационная структура и функции проектно-ориентированногоуправления чрезвычайными ситуациями 50
2. Функции и задачи проектно-ориентированной системы управления чрезвычайной ситуацией в различных режимах функционирования 63
3. Процессы планирования и организации в проектно-ориентированной системе управления чрезвычайными ситуациями 74
4. Процессы реализации и контроля в системе проектно-ориентированного
управления чрезвычайными ситуациями50
Глава 3. Разработка проекта функционирования системы управления в режиме чрезвычайной ситуации 119
1. Организационные решения по проекту функционирования системы управления в режиме чрезвычайной ситуации 119
2. Информационное обеспечение функционирования системы управления в режиме чрезвычайной ситуации 125
3. Кадровое обеспечение проекта функционирования системы управления в условиях чрезвычайных ситуаций 135
Заключение 159
Список использованной литературы 162
- Особенности создания и функционирования систем управления в условиях чрезвычайных ситуаций
- Управление проектом как методологическая база системы управления в условиях чрезвычайных ситуаций
- Организационная структура и функции проектно-ориентированногоуправления чрезвычайными ситуациями
- Организационные решения по проекту функционирования системы управления в режиме чрезвычайной ситуации
Введение к работе
Проблематику управления деятельностью по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий на текущий момент можно назвать, без страха быть уличенным в тавтологии, по настоящему чрезвычайной. Многие страны, и Россия в том числе, сталкиваются с необходимостью ликвидации в кратчайшие сроки последствий крупномасштабных чрезвычайных ситуаций самого различного характера. Деятельность по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий стала действительно международной и даже глобальной в первую очередь в виду возрастающей активности террористических сил. Кроме расширения масштаба деятельности предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций резко возросла и острота проблем, связанных с управлением этой деятельностью. Количество чрезвычайных ситуаций растет (и не только в России), также как и возрастает ущерб, возникающий от последствий чрезвычайных ситуаций. Так согласно статистическим данным МЧС /18/ в 2004 году на территории Российской Федерации произошло 1134 чрезвычайных ситуаций, что на 35% больше, чем в 2003 году (838). Подавляющее их число произошло в техногенной сфере - 863 (в
году - 518). Количество природных чрезвычайных ситуаций в 2004 году уменьшилось на 19% и составило 231 (в 2003 году - 286). Биолого-социальных чрезвычайных ситуаций в прошлом году было зарегистрировано 28 (в 2003 году -15). Крупных террористических актов произошло 12 (в 2003 году - 19). Больше всего чрезвычайных ситуаций произошло в Приволжско-Уральском (288), Сибирском (201) и Северо-Западном (191) регионах. В результате произошедших в
году в России чрезвычайных ситуаций погибло 2 тысячи 459 человек и пострадало 23 тысячи 182 человека. Следует отметить, что в статистику МЧС попадают только крупные чрезвычайные ситуации регионального масштаба.
Прогноз МЧС на 2005 год /18/ содержит в себе ожидания увеличения количества чрезвычайных ситуаций природного характера. В 2005 г. неблагоприятные особенности современной циркуляции атмосферы сохранятся, что позволяет утверждать о повышенной вероятности возникновения стихийных бедствий (природных источников ЧС) с аномальными параметрами. Техногенные
чрезвычайные ситуации прогнозируются на уровне средних за последние пять лет и ниже средних значений за последние 10 лет. Вместе с тем ожидается увеличение количества биолого-социальных чрезвычайных ситуаций.
Можно без преувеличения сказать, что чрезвычайные ситуации современности становятся глобальными и превращаются в факторы, преображающие практически все аспекты общественной жизни в глобальном масштабе. Для подтверждения этих слов достаточно вспомнить трагические события в Соединенных Штатах Америки 11 сентября 2001 года, террористические акты в Москве, недавние землетрясения в Иране и цунами в Юго-Восточной Азии.
Такие мировые трагедии несколько заслоняют возрастающее количество менее масштабных чрезвычайных ситуаций. Это можно объяснить тем, что возросло количество различного рода опасностей, угрожающих как отдельным лицам, так и обществу в целом, которые могут проявляться в форме прямого насилия, террора, стихийных и других бедствий. Кроме этого, устройство общественной жизни в отдельных государствах и на планете в целом серьезно усложнилось, что приводит и к повышению вероятности различного рода непредвиденных ситуаций, которые при неадекватном управлении могут превратиться в катастрофы в считанные минуты.
Много бедствий приносит производственная деятельность различных предприятий, наносящая серьезный ущерб окружающей среде (см. табл.1). Результатами такой деятельности являются эндемические засухи, беспрецедентное нашествие саранчи, уничтожение лесов, кислотные дожди, загрязнение окружающей среды и другие нежелательные экологические последствия.
Таблица 1
Неблагоприятное воздействие чрезвычайных ситуаций в ходе производственной
деятельности на природную окружающую среду
№ Сфера Некоторые характеристики воздействия
Мировой океан
Запасы пресной воды
п\п воздействия
Ежегодно в мировой океан попадает до 30 млн т. нефти и нефтепродуктов, 6 млн т. фосфора, 20 млн т. пестицидов. Годовое потребление человеком пресной воды составляет 3 500 м3. При этом слив неочищенных вод -32м3 (1 м3 стоков губит 50 м3 пресной воды).
3. Атмосфера Ежегодно в атмосферу выбрасывается около 5 млрд т
4. Фауна и флора
углекислого газа, 200 млн т окиси углерода, 146 млн т двуокиси серы, 53 млн т окислов азота. Наметилась всевозрастающая тенденция ежегодного разрушения озонового слоя, роста "парникового эффекта".
Леса планеты уничтожаются со скоростью 20 га в мин., что в 18 раз превышает темп их роста. Под угрозой распространения пустыни находится до 20% поверхности суши. Ландшафты разрушаются со скоростью 44 га в мин. На грани исчезновения находятся более 1000 позвоночных животных и 25 тыс. видов растений.
5. Глобальная На 35 испытательных полигонах мира взорвано более 1 800 ядерных боеприпасов, 25% из которых - над поверхностью земли, что привело к радиоактивному загрязнению некоторых районов с уровнями, даже превышающими чернобыльские. Кроме того, на сегодняшний день в мировом океане затонуло 5 атомных подводных лодок (7 атомных реакторов, 16 баллистических ракет, около двух десятков торпед с ядерными боезарядами). Продолжается практически неконтролируемое захоронение радиоактивных отходов в морях (океанах) и на суше.
Помимо всего прочего, возникновение чрезвычайных ситуаций в первую очередь обусловлено объективно существующими возможностями зарождения и развития неблагоприятных стихийных явлений (землетрясения, тайфуны, наводнения, цунами и т.д.). По данным ЮНЕСКО /40/, печальное лидерство принадлежит землетрясениям - они занимают первое место среди ЧС по экономическому ущербу и одно из первых мест по числу человеческих жертв. Например, сильное землетрясение может унести до миллиона жизней, причинить ущерб в сотни миллиардов рублей, не говоря о цепной реакции чрезвычайных событий различного класса и их экономических последствий, и дестабилизировать общественный порядок на большой территории.
В связи с этим следует отметить, что четверть территории СНГ расположена в особо опасных с сейсмической точки зрения районах. Наличие в этих районах сооружений, к которым предъявляются повышенные требования по сейсмической безопасности, например, атомных электростанций, зданий взрывоопасных и химических производств, существенно расширяет опасную зону, которая (по данным РАН /55/) составляет около 40% территории СНГ.
Следует заметить, что в силу сложившихся географических и климатических условий почти во всех регионах Российской Федерации существует опасность возникновения не только землетрясений, но и катастрофических наводнений и затоплений, снежных заносов, лесных и торфяных пожаров, ураганов, оползней, лавин.
Наибольшую опасность из рассматриваемых процессов в России представляют наводнения, оползни и обвалы, землетрясения, смерчи, лавины, сели, цунами. Именно с ними часто связан огромный социально-экономический ущерб, величина которого ежегодно исчисляется сотнями и тысячами миллиардов рублей в год (см. табл. 2).
Таблица 2 Ориентировочный социально-экономический ущерб от развития наиболее опасных природных и природно-техногенных процессов на территории Российской
Федерации /72/
Существующая тенденция к возрастанию масштабов чрезвычайных ситуаций и тяжести их последствий обусловливает необходимость своевременной и обоснованной выработки контрмер для их ликвидации и предполагает создание с этой целью соответствующих управленческих структур - систем управления в условиях чрезвычайной ситуации.
Помимо специально выделенных организаций, сегодня практически каждое предприятие и учреждение должны иметь гибкую систему управления, позволяющую быстро переходить в режим эффективного управления в условиях чрезвычайной ситуации. При этом организации, специализирующиеся на деятельности по устранению чрезвычайных ситуаций и их последствий, и обычные организации должны эффективно взаимодействовать, и не только в условиях непосредственно чрезвычайной ситуации, но и до (для проведения профилактических и предупредительных мер), и после (для проведения анализа и выработки дальнейших стабилизационных мероприятий).
Для того чтобы научиться встречать чрезвычайную ситуацию в полной готовности, нужны масштабные организационные мероприятия. При этом возможны не только существенные капиталовложения и уровень технической вооруженности общества, но моральная готовность населения к чрезвычайным ситуациям.
Если население достаточно подготовлено к действиям в условиях чрезвычайной ситуации, реализованы все заранее запланированные контрмеры, введены в действие силы, средства и системы быстрого реагирования, в том числе информационные, нежелательные последствия чрезвычайной ситуации могут быть минимальными.
Мероприятия по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций во многом похожи на аналогичные мероприятия по отражению военного нападения. Но при этом следует понимать, что чрезвычайные ситуации случаются
рано или поздно, а нападения можно избежать, проявив гибкость и дальновидность. В нашем сознании должна укорениться мысль, что большинство чрезвычайных ситуаций неизбежно: их возникновение - вопрос времени. Кроме этого, характерным отличием является непредсказуемая локализация чрезвычайной ситуации. Все это позволяет заявить, что система управления в условиях чрезвычайных ситуаций существенно отличается от системы управления вооруженными силами.
Характерные особенности системы управления в условиях чрезвычайной
ситуации вытекают также из специфики деятельности, направленной на
предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и их последствий. Все
работы по ликвидации последствий ЧС (разведывательные, аварийно-
спасательные, оказание экстренной медицинской помощи и др.), - это особый вид
деятельности. Компетентность, профессионализм, ответственность,
самоотверженность - вот те основные признаки, по которым должны отбираться люди для ее выполнения.
Анализ развития чрезвычайных ситуаций и принятие оперативных решений осложняются весьма существенной неопределенностью оценок их основных факторов, неоднозначностью в выборе способов их ликвидации, сложностью количественной оценки эффективности принимаемых решений. Руководящим органам различных организаций даже при значительных материальных ресурсах приходится действовать в условиях острого дефицита времени, ограниченной точности и достоверности информации, что может привести к принятию нерациональных и даже ошибочных решений, а, следовательно, и к большим потерям не только материального плана.
Таким образом, очевидно, что актуальность проблем, связанных с управлением деятельностью по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий, па сегодняшний день весьма высока и будет повышаться в будущем. Одновременно с этим следует признать, что существует острый дефицит эффективных и научно-обоснованных методов управления в условиях чрезвычайной ситуаций. Это в первую очередь касается не специализированные организации, а общегражданские предприятия и учреждения, и особенно государственные учреждения, призванные обеспечить необходимую
интеграцию деятельности всех вовлеченных в чрезвычайную ситуацию организаций. Кроме того, специфика управления деятельностью по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций не позволяет напрямую использовать методы и инструменты, выработанные в рамках традиционного менеджмента и военного управления.
Отсюда вытекает задача, определенная автором диссертации в качестве основной, - разработка методов и инструментов управления в условиях чрезвычайной ситуации и интеграция их в единую систему на основе методологии управления проектом.
Особенности создания и функционирования систем управления в условиях чрезвычайных ситуаций
Чрезвычайная ситуация - это неблагоприятное сочетание факторов и событий, создающих угрозу жизни людей, нарушающих условия их нормальной жизнедеятельности, препятствующих производственной, хозяйственной, бытовой и другим видам деятельности.
Чрезвычайные ситуации можно классифицировать по различным параметрам. По масштабам или размерам сферы действия можно выделить межгосударственные, общегосударственные, региональные, местные, объектовые, технологические ЧС. По времени, динамике развития и ликвидации последствии можно говорить о стратегических чрезвычайных ситуаций, которые очень быстро приводят к катастрофическим последствиям большого масштаба; чрезвычайные ситуации, которые развиваются достаточно медленно, и чрезвычайные ситуации оперативного плана (аварии), последствия которых обычно носят локальный характер. По виду нанесенного ущерба различают чрезвычайные ситуации с прямым и косвенным ущербом; чрезвычайные ситуации, представляющие угрозу жизни людей; чрезвычайные ситуации, приводящие к нарушению экологического равновесия, уничтожению материальных ресурсов и т.д.
Чрезвычайные ситуации подразделяются также по причинам возникновения, последействиям, стратегиям их ликвидации, возможностям использования противоаварийного упреждающего планирования и т.д.
Но вне зависимости от вида и типа чрезвычайной ситуации характеристики системы управления в условиях чрезвычайных ситуаций как правило неизменны.
Основные особенности функционирования систем управления в условиях чрезвычайных ситуаций состоят в том, что проблема (чрезвычайная ситуация) развивается неожиданно, внезапно. Когда она возникает, перед системой управления встают задачи, не свойственные стационарному режиму работы организации и ее прошлому опыту. Контрмеры должны приниматься срочно, однако обычный порядок деятельности не позволяет этого сделать по следующим причинам.
Существующие планы работы не соответствуют новой ситуации. Встают новые задачи, информация, которую следует изучить и проанализировать, поступает мощным потоком. В этих условиях может возникнуть всеобщая паника. Руководители нижнего уровня, оказавшись в неожиданной ситуации, не имея указаний сверху и не зная общей картины, могут поддаться этой панике и непродуманными решениями способствовать неразберихе. К тому же следует отметить, что многие руководители не могут изменить стиль своего мышления и деятельности в условиях скачкообразных, неожиданных изменений. Поэтому инициатива снизу, часто повышающая в обычных условиях эффективность принимаемых решений, при чрезвычайных ситуациях теряет свою действенность и может оказаться небезопасной.
Функциональная структура системы управления по предупреждению чрезвычайных ситуаций и действиям в чрезвычайных ситуациях (СУЧС; далее также будет использоваться сокращенный термин «система управления чрезвычайными ситуациями») должна охватывать весь круг проблем, касающихся чрезвычайных ситуаций, включая этапы их прогнозирования, предупреждения и подготовки к функционированию в условиях чрезвычайной ситуации, а также ликвидации ее последствий.
Таким образом, система управления чрезвычайными ситуациями должна функционировать в следующих четырех режимах: повседневной деятельности (стационарное функционирование); повышенной готовности (активная подготовка и осуществление превентивных мероприятий); чрезвычайном (действия в чрезвычайной ситуации); постчрезвычайном (ликвидация последствий чрезвычайной ситуации). Первый режим - повседневной деятельности - характеризуется отсутствием информации о явных признаках угрозы возникновения чрезвычайной ситуации. Задача СУЧС в стационарных условиях состоит в противоаварийном упреждающем планировании. Его основными целями являются: сбор информации для прогнозирования возможного развития ЧС и ее последствий; накопление ресурсов, необходимых для их ликвидации, разработка специальных прогнозов, которые позволяют эффективно реагировать на ожидаемые проблемы, паспортизация и категоризация предприятий, цехов, участков, технологий, регионов и т.д. В данном режиме определяются и создаются нормативные, законодательные и экономические механизмы, направленные на минимизацию риска и ущерба от чрезвычайном ситуации.
Эффективные подсистемы противоаварийного упреждающего планирования должны не только прогнозировать возникновение возможных чрезвычайных ситуаций, но и предусматривать соответствующие превентивные меры, причем упор следует делать на устранение исходных причин, а не возникающих последствий.
Вместе с тем превентивный план должен быть достаточно гибким, чтобы на его основе в случае необходимости могла быть построена конкретная программа действий, включающая срочные меры по проведению спасательных и других неотложных работ (СиДНР). В такой план требуется включать посекторный анализ, чтобы ни одна область деятельности не оставалась без внимания. В плане определяются потребности в персонале, участки, на которых могут быть приняты и расселены пострадавшие, наличие продовольствия и возможные узкие места в системе материально-технического обеспечения. Ценность такого плана в момент возникновения ЧС состоит в том, что он сократит до минимума время сбора информации и принятия необходимых оперативных решений.
Второй режим - повышенной готовности - характеризуется наличием информации о признаках потенциальной угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций. Задачами СУЧС в этом режиме являются разработка и осуществление детальных планов мероприятий по предупреждению либо смягчению последствий чрезвычайных ситуаций на основе заранее подготовленных сценариев ее развития и ответных действии. В рамках СУЧС реализуются методы упреждающего выявления возникновения и признаков развития чрезвычайных ситуаций и быстрого реагирования на изменяющуюся чрезвычайную обстановку.
Управление проектом как методологическая база системы управления в 23 условиях чрезвычайных ситуаций
Как видно из общего анализа характеристик управления в условиях чрезвычайных ситуаций методы и подходы, сформировавшиеся в рамках традиционного менеджмента нельзя признать адекватными, так как они предназначены для управления либо в режиме гомеостатического развития системы, либо в режиме эволюционного развития системы, никак не в условиях, близких к критическим показателям функционирования системы в сочетании с активным воздействием со стороны внешней среды.
Но вместе с этим ряд характерных особенностей управления в условиях чрезвычайной ситуаций, таких как уникальность каждой чрезвычайной ситуации, исключительно целевой характер деятельности, необходимость интеграции деятельности огромного количества независимых организаций, предприятий и физических лиц, невозможность построения жестких организационных структур и четкого распределения функций, требуемая в виду непредсказуемого развития ситуации, высокого темпа изменений и наличия различных режимов функционирования гибкость управления, позволяет сделать предположение о применимости методологии управления проектом к рассматриваемым проблемам. Действительно, если внимательно рассмотреть характеристики систем управления в условиях чрезвычайных ситуаций, как они представлены в табл.3, то можно заметить много характеристик, схожих с теми, что приводят при сравнительном анализе традиционного и проектного управления.
Естественно, обоснование предлагаемой методологии управления не следует сводить лишь к схожести общих характеристик. Данный вопрос требует чуть более подробного рассмотрения. Поэтому вслед за тем, как в п.1 были рассмотрены характеристики систем управления в чрезвычайных ситуациях, целесообразно представить обзор современной концепции проектного управления, в ее потенциальном применении к проблематике управления в условиях чрезвычайных ситуаций.
На сегодня существует большое количество определений понятия «проект», некоторые из них пользуются особым авторитетом. Все они базируются на трех основных характеристиках проекта: наличие уникальной цели, ограниченность во времени, наличие ограничений по ресурсам. Не принижая ценности этих определений и не нисколько не отрицая значимости представленных характеристик, следует все же указать, что большинство из распространенных сегодня определений имеет два недостатка: отсутствие связи между проектом, как предварительно разработанным планом, и проектом, как процессом реализации этого плана; а также отсутствие связи между проектом и проектным управлением, связи, которая должна подчеркивать то, что проект выступает не как традиционно понимаемый объект, к которому применяют весь набор стандартных процессов и процедур управления, а как сущностная характеристика самого управления.
В связи с тем, что термин «проект» сегодня уже устойчиво ассоциируется с распространенными определениями, предлагается следующее определение управления проектом, в рамках которого удобнее устранить представленные выше недостатки:
Управление проектом (проектное управление) - особый вид управленческой деятельности, базирующийся на предварительной тщательной проработке всестороннего плана (модели) действий по достижению уникальной цели и состоящий из разработки и реализации такого плана (модели).
Как это вытекает из определения, современное управление проектом - это особый вид управления, который, так или иначе, может применяться к управлению любыми объектами, а не только объектами, имеющими явные характеристики проекта. Этим самым горизонты применения методологии управления проектом раздвигаются до необозримых пределов, что подтверждается практическим использованием проектного управления в самых разнообразных областях человеческой деятельности.
Отправной точкой проектного управления является осознание цели, т.е. желаемого состояния управляемого объекта. Цель в управлении проектом, как правило, характеризуется теми или иными элементами новизны, которые могут вытекать из внутренних свойств желаемого результата проекта и из внешних условий.
Цель содержит в себе основную идею проекта и определяет проект и деятельность по его реализации в целом. В проектном управлении цель декомпозируется на осознаваемые и управляемые элементы деятельности, логически и организационно связанные в комплексы и пакеты работ. Цель является неким эмбрионом, зерном, латентно содержащим в себе концепцию проекта и вырастающим в результате получения необходимых ресурсов из внешней среды в иерархическую, «древовидную» структуру, приносящую соответствующие результаты, плоды.
Деятельность по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации также является четко целевой. Но при этом некоторые исследователи /40, 66/ несколько неправильно трактуют, что цель в управлении чрезвычайными ситуации является внешнеполагаемой, т.е. возникающей за пределами самой системы, и поэтому самоочевидной. С такой точкой зрения нельзя согласиться, так как цель, не может возникать во внешней среде. Цель является продуктом сознательной деятельности человеческих коллективов. Очень часто чрезвычайные ситуации не представляются настолько очевидными, чтобы цель вытекала из них однозначным образом. Наоборот, большинство чрезвычайных ситуаций инициирует возникновение многоцелевой установки деятельности, в рамках которой очень остро стоят проблемы несопоставимости, а подчас и противоречивости целей друг другу, возникают конфликты между целями и средствами, результатами и стоимостью их достижения. Целеполагание в рамках управления чрезвычайными ситуациями становится таким образом важной и динамической функцией, органично связанной с процессом принятия решений (в первую очередь решений, касающихся приоритетов и выбора целей). Цель в условиях чрезвычайной ситуации, наоборот, приобретает большую важность по сравнению с условиями повседневной жизнедеятельности.
Организационная структура и функции проектно-ориентированногоуправления чрезвычайными ситуациями
Чрезвычайная ситуация является сложнейшим объектом управления, поэтому для ликвидации ее последствий обычно создаются специальные управленческие структуры (правительственные, межведомственные, ведомственные, чрезвычайные комиссии и др.).
Серьезной проблемой организации эффективного управления в условиях чрезвычайной ситуации является отсутствие координации деятельности официальных правительственных, ведомственных и неправительственных органов. Часто возникает путаница при решении вопроса, чем должно заниматься то или иное учреждение; это приводит к дублированию работы в одних областях и неудовлетворению потребностей в других.
В странах, где чрезвычайные ситуации возникают редко, ликвидацией их последствий обычно занимаются вооруженные силы и постоянно действующие службы по оказанию помощи в чрезвычайных обстоятельствах. Эти службы выполняют, как минимум, следующие основные функции: раннее оповещение и планирование, оказание помощи пострадавшим, координация внешней помощи, транспортировка и материальное обеспечение.
Однако традиционные подходы к управлению чрезвычайными ситуациями, как показывает опыт их использования, приводят к неудовлетворительным результатам /55/.
Решать проблему управления в условиях чрезвычайной ситуации необходимо не только путем перестройки функциональной структуры и повышения квалификации управленческих кадров, но и перехода к новой управленческой концепции, базовыми принципами которой, по предложению автора, должны стать принципы и инструменты методологии управления проектом, дополненной современными взглядами на управление в условиях чрезвычайной ситуации. В рамках этой концепции система управления в чрезвычайной ситуации рассматривается как открытая система. Основные предпосылки се успешного функционирования должны определяться не внутри, а вне ее, т.е. эффективность функционирования системы связывают с тем, насколько она удачно реагирует на внешнее окружение, насколько устойчива к неожиданным изменениям внешней среды, в том числе стратегическим, насколько эффективно использует потенциальные возможности, в том числе и различные резервы.
При сложной и изменчивой внешней среде структура системы управления чрезвычайными ситуациями прежде всего должна быть гибкой и адаптивной. В отличие от организационных механизмов традиционных систем аналогичные механизмы систем управления в условиях чрезвычайной ситуации должны быть приспособлены к определению новых проблем и выработке новых решений в большей степени, чем к контролю уже принятых решений и их реализации. В рамках структур таких систем управления должна быть обеспечена возможность максимальной концентрации всех ресурсов, объединения информационных, организационных и других типов резервов для ликвидации в кратчайшие сроки создавшейся экстремальной ситуации, организации целевой деятельности огромного количества участников, до данного момента не имевших возможности отладить регулярные коммуникации.
В рамках структуры системы управления в чрезвычайной ситуации должно быть реализовано совместное использование двух, казалось бы взаимоисключающих, принципов: единоначалия (единства полномочий и ответственности) и распределенных полномочий и ответственности, что обеспечивает проведение согласований и консультаций, а также создает условия для устранения неизбежных конфликтов и разногласий. Руководитель в системе управления чрезвычайной ситуацией (СУЧС) несет персональную ответственность за состояние дел, однако в работе штаба, в котором решаются вопросы взаимодействия и координации между руководителями различных уровней и зон развития чрезвычайной ситуации, реализуется принцип распределенной ответственности. Это обеспечивает его минимальное вмешательство в оперативную деятельность руководителей нижестоящих уровней.
Проектно-матричные и ироектно-целевые организационные структуры управления, являющиеся базовыми организационными решениями при применении методологии управления проектом, безусловно, должны стать стандартным вариантом построения структур управления в условиях ЧС. Именно в рамках таких структур возможно эффективная координация различных функциональных служб и силовых структур, задействованных в чрезвычайной ситуации. Проектно-матричные структуры управления позволяют применить уже отработанные решения для соединения единоначалии и распределения полномочий в ходе многоцелевой и разнонаправленной деятельности по ликвидации чрезвычайной ситуации и ее последствий. Но и ставшие уже традиционными проектно-матричные и проектно-целевые структуры должны быть подвергнуты определенном переосмыслению.
Организационная структура в условиях чрезвычайной ситуации должна быть голархическои. Ее различные элементы участвуют в установлении целей и задач и совместными усилиями добиваются их реализации, иначе говоря, это структура с локальной автономией и глобальной координацией.
Обязанности по управлению в чрезвычайной ситуации принимает на себя группа лиц из высшего руководства, располагающая необходимыми полномочиями и ресурсами для того, чтобы можно было немедленно приступить к оперативным действиям.
Успешность деятельности руководителей по выработке адекватных управленческих решений во многом зависит от уровня их осведомленности. При низких уровнях осведомленности прибегают к методам экспертных оценок. При ее более высоких уровнях можно использовать количественное прогнозирование, моделирование и оптимизацию. При этом существуют три направления принятия решений: получение дополнительной информации, увеличение Уровня осведомленности и понимания ситуации; внедрение мероприятий, направленных на увеличение гибкости организации; выбор необходимых мероприятий для отражения опасности или использования всех имеющихся возможностей для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.
Организационные решения по проекту функционирования системы управления в режиме чрезвычайной ситуации
В главе 2 были рассмотрены основные принципы построения проектно-ориентированной системы управления чрезвычайными ситуациями. В настоящей главе диссертационного исследования рассмотренные принципы подлежат дальнейшей конкретизации и разработке на их основе детального проекта функционирования системы управления в режиме чрезвычайной ситуации.
В отличие от того, что в предыдущих главах рассматривалась система управления чрезвычайными ситуациями в ее целостном представлении, в настоящей главе задача будет несколько конкретизирована и ограничена только разработкой проекта (но не реализацией) функционирования системы управления одного из основных субъектов общей системы управления чрезвычайными ситуациями.
В качестве субъекта управления данной системы выступает Префектура Южного административного округа. Этот орган в лице префекта выступает как центральный интегрирующий центр управления при ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих на территории округа.
Организационная структура управления Префектурой показана на рис.9.
Основным органом управления чрезвычайной ситуацией является Оперативный штаб по ликвидации чрезвычайной ситуации и их последствий. Данный орган по своему внутреннему устройству является временной проектно-целевой полиструктурой, в которую включаются по мере необходимости представители самых различных организаций и предприятий, не только самой Префектуры непосредственно.
Работа штаба ведется в круглосуточном режиме и предусматривает проведение комплекса мероприятий в целях организованного и успешного выполнения задач по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации и оказанию помощи пострадавшим.
Руководитель аппарата префектуры готовит предложения и проект распоряжения префекта об организации круглосуточного дежурства оперативного штаба.
Префект назначает своим распоряжением ответственных лиц из числа заместителей префекта для дежурства в штабе по графику, определяет структурные подразделения, выделяющих своих представителей из числа руководителей для работы в штабе в круглосуточном режиме.
Оперативный штаб взаимодействует по мере необходимости со всеми окружными и городскими структурами, населением, средствами массовой информации.
Следует сформулировать общие требования к функционированию системы управления Префектурой в режиме чрезвычайной ситуации, цели и задачи Префектуры по управлению чрезвычайной ситуацией и ее последствиями.
Прежде всего, следует отметить, что действия при чрезвычайной ситуации - составная часть системы мероприятий, реализуемых руководством префектуры, ее структурными подразделениями, предприятиями и организациями округа с целью защиты населения, территорий, а также зданий и сооружений от опасностей, возникающих при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, а также террористических актах. Иными словами, систему управления Префектурой следует рассматривать как составную часть общегосударственной системы управления деятельностью по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий.
Основными задачами префектуры по подготовке к работе в особых условиях и при возникновении чрезвычайной ситуации являются: организация и проведение мероприятий по защите населения и объектов, находящихся на территории округа; - организация, координация и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ; выполнение мероприятий, направленных на повышение устойчивости функционирования потенциально опасных и жизненно важных объектов городского хозяйства; поддержание в постоянной готовности органов управления, правоохранительных органов, аварийных бригад и тлі. подготовка руководящего состава префектуры и органов управления по действия в ЧС.
Руководство действиями при чрезвычайной ситуации на территории административного округа осуществляет префект.
Управление внутренних дел, Управление по ЮАО Главного управления Министерства РФ по делам ГО, ЧС и ликвидации стихийных последствий по г. Москве округа обеспечивают связь своих руководителей с префектом, через постоянно действующую информационно-коммуникационную систему.
Префект создает Оперативный штаб по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, в который входят его заместители, главы управ районов, руководители окружных структур.
Решения оперативного штаба по ликвидации последствий ЧС и оказанию помощи пострадавшим являются обязательными для всех предприятий, организаций и учреждений округа.
Руководители окружных структур, предприятий и организаций, независимо от их ведомственной принадлежности, несут персональную ответственность за организацию и выполнение задач по ликвидации чрезвычайной ситуации и защите населения и объектов, находящихся на территории административного округа.
Все действия руководства Префектуры при управлении чрезвычайными ситуациями должны быть предварительно продуманы, научно-обоснованы и изложены в виде документов, которые с одной стороны четко и однозначно предписывают необходимые действия, с другой стороны позволяют учитывать динамизм быстро изменяющейся чрезвычайной ситуации, высокий уровень неопределенности и вероятностный характер всех последствий принимаемых управленческих решений.
