Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Целевые программы как главный инструмент стратегического управления социально-экономическим развитием 14
1.1. Программно-целевой подход в управлении 14
1.2. Специфика применения программно-целевого управления на региональном уровне 29
ГЛАВА 2. Проблемы малого предпринимательства в программах социально-экономического развития регионов 44
2.1. Интеграция задач развития малого предпринимательства в программно-целевые методы управления экономикой регионов 44
2.2. Целевые подходы в региональных программах поддержки малого предпринимательства 68
2.3. Ресурсное обеспечение программ поддержки малого предпринимательства 90
ГЛАВА 3. Формирование муниципального звена единой государственной политики развития предпринимательской среды российской экономики 106
3.1. Интеграция целей и задач развития предпринимательства в систему полномочий органов местного самоуправления 106
3.2. Формирование механизмов экономической заинтересованности органов местного самоуправления всех уровней в развитии предпринимательской деятельности на своих территориях 125
Заключение 140
Список использованной литературы 150
Приложения 157
- Специфика применения программно-целевого управления на региональном уровне
- Интеграция задач развития малого предпринимательства в программно-целевые методы управления экономикой регионов
- Целевые подходы в региональных программах поддержки малого предпринимательства
- Формирование механизмов экономической заинтересованности органов местного самоуправления всех уровней в развитии предпринимательской деятельности на своих территориях
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Переход экономики страны к стадии устойчивого роста, осуществление последовательных шагов федеративной и муниципальной реформы закономерно ставят новые задачи широкому кругу научно-практических исследований. Необходимость разработки новых научных подходов обуславливается еще и тем, что завершение первого десятилетия российских реформ характеризовалось достижением определенной степени зрелости тех институтов, создание которых и являлось главным институциональным приоритетом политических и экономических преобразований в стране. В числе этих институтов – соответствующая условиям современного рыночного хозяйства система форм и инструментов государственного регулирования экономики, в том числе, и на уровне субъектов РФ.
Центральное место в реализации функций государственного управления на региональном уровне в настоящее время принадлежит целевым программам социально-экономического характера. К числу таковых относятся как комплексные программы хозяйственного и социального развития регионов, так и отдельные программы, нацеленные на решение конкретных задач, многие из которых носят, тем не менее, разносторонний экономический и социальный характер. Это, в частности, относится и к региональным программам развития и государственной поддержки малого предпринимательства. Формально такими программами ныне располагает большинство субъектов РФ. Более того, новым Федеральным законом 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», принятым в июле 2007 г., федеральным, региональным и муниципальным программам отведена роль ключевого инструмента выработки и реализации национальной политики в отношении отечественного малого и среднего предпринимательства. В этой связи требования к названным программам и к их роли в единой системе управления экономикой на региональном уровне ныне еще более возрастают, но далеко не всегда действующие программы этим требованиям в полной мере отвечают.
Таким образом, одним из направлений экономической политики, где необходимость новых методологических и концептуальных подходов применения программно-целевого метода управления ощущается наиболее остро, является вопрос о дальнейшем развитии институциональных, методических и правовых основ государственной поддержки малого предпринимательства. Действительно, в реалиях нынешней российской экономики такая поддержка, хотя и в более зрелых формах, остается необходимым условием выполнения малым бизнесом его позитивных функций в воспроизводственном процессе. Сегодня эти реалии таковы, что известная степень зрелости институтов рынка и предпринимательства не означает возможности их дальнейшего прогресса исключительно в режиме устойчивого саморазвития и саморегулирования. Государственная поддержка этого сектора экономики, в том числе, методами программно-целевого регулирования, остается необходимостью, в том числе, для достижения целей устойчивого подъема экономики российских регионов. Тенденции децентрализации государственной политики в отношении малого предпринимательства, в том числе, и в рамках применения программного метода его поддержки, по-видимому, нет реальной альтернативы. Именно на региональный (точнее – на субфедеральный) уровень должна переместиться основная сфера применения программного метода поддержки российского малого предпринимательства в РФ. Это позволит существенно повысить гибкость всего механизма государственной поддержки, в большей мере адаптировать его отдельные составляющие к специфике экономически различных типов регионов России.
Значимость развития методической и организационной базы подготовки и осуществления названных региональных программ подчеркивается еще и тем, что в условиях ограниченности бюджетных средств, с которой сталкиваются сегодня большинство российских регионов, только программно-целевые методы управления при их эффективном применении позволяют обеспечить максимальную результативность ресурсов, привлекаемых на цели развития и поддержки малого предпринимательства. Только эти методы обеспечивают действительно комплексный подход к решению задач, обеспечивающих в современных условиях устойчиво растущий вклад сферы малого предпринимательства в развитие региональных хозяйственных комплексов и их социальной сферы. Наконец, значимость программ подчеркивается переходом субъектов РФ к среднесрочным горизонтам бюджетного планирования (существенное повышение стабильности финансового обеспечения программ) и использованию методов «Бюджетирования, ориентированного на результат», наиболее эффективного реализуемого именно в рамках программно-целевых методов финансирования.
В целом, в рамках применения программного метода государственной поддержки малого предпринимательства на региональном уровне есть позитивные сдвиги. Несмотря на имевшиеся опасения, приостановка соответствующих федеральных программ не привела к «обвальной» ликвидации аналогичных программ на уровне регионов. Увеличивается доля программ, имеющих среднесрочные параметры реализации и устойчивые источники финансирования, что позволяет говорить о переходе многих регионов от осуществления программ поддержки к программам реального развития малого предпринимательства как одного из наиболее динамичных секторов региональной экономики.
Тем не менее, проведенный анализ практики последних лет показывает, что возможности программно-целевого метода осуществления политики развития и поддержки малого предпринимательства на региональном уровне используются в недостаточной мере. Собственно, этот факт уже неоднократно констатировался нашими исследователями, в том числе, рассматривался и в диссертационных работах. Однако следует подчеркнуть, что ранее проведенные исследования в основном концентрировались на методологических, правовых и иных проблемах региональных программ, адресованных собственно сфере малого предпринимательства. В частности, основное внимание уделялось вопросам конкретности целей программ, комплексности реализуемых форм поддержки и, конечно, адекватности и устойчивости их финансирования.
Между тем, по нашему мнению, низкий уровень результативности применения программно-целевого метода политики развития и поддержки малого предпринимательства на региональном уровне все более определяется общим неадекватным уровнем использования программно-целевого метода управления экономикой регионов. В частности, это касается недостаточной степени использования этого метода на основе системы программных документов, логически связанных по целям и ресурсам в единой комплексной программе (стратегии) социально-экономического развития субъекта РФ. Имеет место недостаточное согласование целей программ и их неконкретное выражение, что закрывает пути к использованию эффективных методов управления как самими программами, так и их бюджетированием.
Еще более сложная ситуация складывается на субрегиональном уровне применения программно-целевого метода поддержки малого предпринимательства. Серьезные проблемы в этой связи создал первоначальный вариант муниципальной реформы, в рамках которого органам управления местного самоуправления (ст. ст. 14, 15, 16 131-ого ФЗ – «Вопросы местного значения») не были предоставлены соответствующие полномочия по осуществлению мер поддержки малого предпринимательства. Одновременно налогово-бюджетным законодательством доходная база местных бюджетов в ходе реформы оказалась в целом недостаточной и, частности, не увязывалась в должной мере с налоговыми поступлениями, формируемыми в сфере малого предпринимательства.
Таким образом, можно утверждать, что программно-целевой метод поддержки малого бизнеса не только не исчерпал себя в связи с новыми условиями и задачами развития российской экономики и ее регионального звена, но и еще более усиливает свое практическое значение. Однако для целей успешного использования этот методы ныне должен отразить идеи децентрализации государственной политики в отношении малого бизнеса, усиления гибкости и адресности оказываемых мер поддержки, активную инвестиционно-структурную ориентацию в отношении малых предприятий реального сектора экономики, прежде всего, в рамках группы отраслей промышленности, а также малого бизнеса инновационной направленности. В настоящее время складывается необходимость в разработке и практической реализации качественно новой системы региональных программ поддержки малого предпринимательства, гибко отвечающей специфике и практическим нуждам различных субъектов малого предпринимательства, а также специфическим условиям развития малых форм хозяйствования в различных регионах России.
Научно-практическая значимость данного круга проблем и предопределила выбор темы диссертационного исследования и его основные задачи.
Объектом исследования выступает региональный аспект регулирующей деятельности государства (прежде всего, на уровне субъектов РФ) в рамках применения программно-целевого метода управления в целом и, в частности, в отношении различных форм малого предпринимательства как интегральная часть управления региональными народнохозяйственными комплексами. Объектом исследования явились также методические основы и практические пути интеграции задач развития региональной среды малого предпринимательства в единую комплексную программу социально-экономического развития РФ.
Предметом исследования в диссертации являются экономические, правовые и методические основы, а также практические инструменты применения программно-целевого метода управления на уровне субъекта РФ, позволяющие достичь единства применения программно-целевого метода управления – «системы программ» на примере разработки и реализации региональных программ государственной поддержки малого предпринимательства.
Цель исследования – на примере хозяйственных комплексов ряда регионов России определить наиболее важные экономические обоснования и методические приемы, обеспечивающие возможности эффективного использования программно-целевого метода поддержки и развития малого предпринимательства - как в рамках специальных целевых программ, так и за счет их более тесной интеграции в систему программ социально-экономического развития региона.
Соответственно, задачи исследования состояли в том, чтобы:
* выявить наиболее прогрессивные тенденции использования программно-целевого метода управления для достижения устойчивого хозяйственного и социального развития регионов и муниципальных территорий в условиях общей экономической стабилизации, необходимости ориентации на новые приоритеты и источники роста экономики российских регионов;
* обосновать сохраняющееся значение малых форм хозяйствования как значимого фактора социально-экономического развития территорий;
* показать, в том числе, применительно к условиям федеративной и муниципальной реформы, объективный характер процессов децентрализации государственной политики в отношении малого предпринимательства и их преломление в рамках программно-целевого метода управления, в частности, в направлении большей значимости соответствующих программ, реализуемых на уровне субъектов РФ и муниципальных образований;
* раскрыть особенности и дополнительные возможности использования программно-целевого метода управления для формирования благоприятной региональной среды развития и поддержки малого предпринимательства;
* определить место программ поддержки малого предпринимательства в общей стратегии социально-экономического развития регионов и ее отражении в рамках комплексных среднесрочных программ субъектов Федерации;
* провести анализ региональных программ поддержки малого предпринимательства с точки зрения их соответствия принципам и процедурам программно-целевого планирования и стратегического управления;
* дать оценку системному характеру ряду действующих региональных программ поддержки малого предпринимательства регионального уровня с позиции интеграции в общие начала применения программно-целевого управления экономикой и социальной сферой данных регионов;
* выявить возможности и практические инструменты разработки и реализации муниципальных программ развития и поддержки малого предпринимательства, которые могут быть осуществлены на основе действующих положений муниципальной реформы, а также внесения предложений по ее корректировке в ходе так называемого «переходного периода».
Степень научной разработанности проблем, характеризующих предмет исследования, отмечена, с одной стороны, значительным числом научных и научно-практических работ по данной тематике, а с другой стороны, - сохранением значительного числа нерешенных проблем теоретико-методологического и научно-практического плана. Последнее, как мы полагаем, связано, прежде всего, с формированием в настоящее время целого качественно новых условий и задач использования программно-целевого метода для управления хозяйственным и социальным развитием регионов России, включая и решение вопросов развития и государственной поддержки малого предпринимательства.
В рамках уже имеющихся научных заделов, прежде всего, выделяется то направление научных исследований, которое ведет анализ малого бизнеса как необходимой компоненты экономики регионов в России, а также развития системы мер его государственной поддержки. В связи с этим направлением исследований необходимо назвать имена таких авторов, как: Н. Агурбаш; А.В. Авилова; В.Афансьева; И.Белова; Ю.А.Афонин; Г.В.Баткилина; А.О.Блинов; Е.М.Бухвальд; А.В.Виленский; М.И. Гельвановский; А.З.Дадашев; Т.Г. Долгопятова; М.Л. Еваленко; Э.П.Дунаев, И.Н. Евсеева-Боева, В.Ш.Каганов, Л.Колесникова, Т.И.Корягина, Н.П.Лушина, А.Н.Люсов, О.Макарова, А.В. Орлов, А.Г.Певзнер, А.Л.Пэрн, И.И.Разумова, Т.К.Савельева, А.Г.Цыганов, А.Ю. Чепуренко, А.Шулус и др. Зарубежный опыт государственной поддержки малого предпринимательства на основе программно-целевого метода исследован в работах А.Бирюкова, К.Брюмера, В.Буева, Е.М.Бухвальда, А.В. Виленского, Э. Иорданской, А. Рунова, Т.Ф.Сорокиной, А.Ю.Чепуренко и других авторов.
Важные теоретические и научно-практические заделы накоплены нашей и зарубежной экономической наукой в таком направлении как обоснование необходимых рамок и наиболее эффективных направлений применения программно-целевого метода государственного регулирования экономики. С этим направлением исследований связаны имена таких авторов, как А.Ахмедуев, А. Белоусов, П.Г.Бунич, В.Голикова, Г.Ершова, М.Л.Еваленко; Н.А.Каллина, Н.А. Ксенофонтова, М.Лапуста, В.Н.Лексин, А.Г. Б.З.Мильнер, О.С.Пчелинцев, Б.А. А.Н. Швецов, Р.И. Шнипер, Б.М. Штульберг и др.
Однако проведенные исследования не позволяют говорить о наличии сегодня целостной системы представлений, характеризующих наиболее целесообразные рамки, цели и инструменты применения программно-целевого метода как формы политики социально-экономического развития регионов и взаимосвязано с этим - решения вопросов поддержки малого предпринимательства. Последнее особенно очевидно в отношении использования программно-целевого метода применительно к экономически различным типам регионов России. Нет четких представлений о том, как в условиях муниципальной реформы будет функционировать субрегиональное звено политики развития и поддержки малого предпринимательства, в частности, в плане реализации муниципальных и межмуниципальных программ социально-экономического развития.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретической основой диссертации явились представленные в исследованиях российских и зарубежных ученых концептуальные положения по теории и практике применения программно-целевых методов управления, по вопросам регионального развития и управления; по сущности и воспроизводственной роли малого предпринимательства, а также по проблемам использования программно-целевого метода в системе поддержки малого предпринимательства на региональном и местном уровне. В диссертационном исследовании были использованы методы анализа, синтеза, статистической обработки данных, экспертной оценки количественных и качественных показателей исследуемых процессов. Работа базируется на таких посылках, как единство и целостность программно-целевого метода управления; системность развития институтов рынка и предпринимательства; взаимодействие общего и особенного в развитии экономики российских регионов и, в частности, сектора малого предпринимательства; гибкая применимость программно-целевого подхода к построению системы мер поддержки сферы малого предпринимательства на различных уровнях управления.
Информационная база диссертационного исследования. В ходе проведенного исследования широко использовались нормативно-правовые и программные документы Российской Федерации, субъектов РФ, представляющие различные в экономическом контексте типы регионов России, а также отдельных муниципальных образований; использовались, результаты мониторинговых и социологических исследований. Привлекались информационные ресурсы сети Интернет, отражающие различные аспекты развития малого предпринимательства и его государственной поддержки в субъектах РФ. Базой исследования послужили также материалы Росстата и его региональных подразделений; аналитические материалы Ресурсного центра малого предпринимательства, Министерства экономического развития и торговли РФ. Были обобщены региональные программы социально-экономического развития, а также программы развития и поддержки малого предпринимательства ряда регионов России.
Научная новизна диссертационного исследования и личный вклад соискателя заключаются в том, что в работе:
* систематизированы современные требования к применению программно-целевого метода как к ключевому инструменту управления социально-экономическими процессами на региональном уровне (системность программ; расширение горизонта программ; связь с современными методами бюджетирования; усиление целевого начала и информационно-аналитического обеспечения программ; использование механизмов государственно-частного партнерства; увязка с программами развития муниципальных образований и пр.);
* получило развитие обоснование объективного характера децентрализации государственной политики в отношении малого предпринимательства, обуславливающее растущую значимость субфедеральных программ его развития и поддержки; выявлены возможные последствия и преимущества перемещения основного бремени осуществления и финансирования такой политики на уровень регионального и муниципального управления, в частности, в вязи с теми задачами (полномочиями), которые ставятся перед региональным и местным уровнем управления новым федеральным законодательством по развитию малого и среднего предпринимательства;
* обоснованы основные принципы и практические пути интеграции региональных программ развития и поддержки малого предпринимательства в общую канву применения программно-целевого метода управления экономикой и социальной сферой регионов России (переход к «системе программ»);
* определены особенности применения программно-целевого метода поддержки с учетом децентрализации государственной политики в отношении малого бизнеса, роста зрелости и дифференциации практических нужд малых предприятий в различных регионах России, а также в рамках управления экономикой и социальной сферы новой системы муниципальных образований;
* выявлены элементы зарубежного опыта поддержки малого предпринимательства с использованием программно-целевых методов, которые могут быть практически применены в условиях российских регионов.
Практическая значимость исследования. Практическую значимость диссертационной работы формируют предложения и рекомендации автора по:
* более тесной интеграции задач поддержки малого предпринимательства в рамках использования программно-целевого метода управления экономикой регионов России с учетом изменений в системе полномочий органов управления всех уровней в ходе федеративной и муниципальной реформы (увязка по основным приоритетам развития экономики региона; по целям и задачам инвестиционно-структурной политики; политики развития регионального инновационного потенциала; бюджетной политики; социальной политики; политики «экономического выравнивания» территорий и пр.);
* обеспечению комплексного характера мер поддержки малого предпринимательства в рамках программ регионального уровня за счет применения инструментов налогово-бюджетной политики, способной, в частности, существенно усилить заинтересованность органов управления регионального и муниципального уровня в формировании механизмов устойчивого финансировании территориальных программ развития и поддержки малого предпринимательства;
* уточнению структуры региональных программ развития и поддержки малого предпринимательства с учетом специфики различных типов регионов России (блоки законодательного регулирования, финансовой и имущественной поддержки; консалтингового и информационного обеспечения, субконтрактация; участие малого бизнеса в поставках для государственных и муниципальных нужд, целевые меры поддержки инновационных малых предприятий; преодоление административных барьеров предпринимательской деятельности; развитие практики государственно-частного партнерства и пр.);
* усилению роли муниципального звена управления в разработке и реализации мер поддержки малого предпринимательства, в том числе, путем использования системы программ развития муниципальных территорий; за счет совершенствования налогово-бюджетных отношений на субрегиональном уровне, использования Фонда муниципального развития и пр.
Апробация исследования. Выводы, сделанные в ходе работы над диссертацией, были использованы при разработке законодательных, нормативно-правовых, а также методических материалов по развитию и поддержке малого предпринимательства в ряде регионов России. Результаты проведенного диссертационного исследования и основанные на них выводы и предложения докладывались автором диссертации на совещаниях и конференциях, посвященных проблемам совершенствования государственной политики в отношении малого предпринимательства - как на федеральном, так и на региональном уровне.
Положения диссертации докладывались на конференциях и научных семинарах в России и за рубежом, в том числе: IV-ая межрегиональная конференция «Предпринимательство в промышленности: пути развития», (2005 г.; Москва); «Шестая научно-практическая конференция представителей малых предприятий» (2005 г., Москва); VII-я Всероссийская конференция представителей малых предприятий (2006 г., Москва).
Результаты проведенной работы могут быть использованы в процессе обучения в ВУЗ-ах и в системе переподготовки экономических кадров при подготовке спецкурсов «Региональное и муниципальное управление», «Малое предпринимательство и система его государственной поддержки».
Структура и объем диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений в виде таблиц и рисунков. Работа изложена на 162 страницах текста; содержит 7 таблиц и 3 рисунка. Список использованной литературы насчитывает 87 наименования.
Специфика применения программно-целевого управления на региональном уровне
На региональном уровне программно-целевой подход в управлении призван обеспечить интеграцию деятельности различных субъектов хозяйствования в определенных целях социально-экономического развития как всей территории, так и ее отдельных частей. Применяя этот подход, региональные государственные органы и органы местного самоуправления берут на себя функцию выработки и обеспечения интеграции и координации деятельности субъектов хозяйствования в первую очередь, внутри территориальной системы. Конечно, интеграция обязательно предполагает хозяйственное сотрудничество региона (территории), точнее субъектов хозяйствования региона, с субъектами хозяйствования других регионов, а также вертикальную и горизонтальную (межрегиональную) координацию деятельности органов власти всех уровней. К этому следует добавить, что для достижения искомой интеграции организационно-правовая форма субъектов хозяйствования, их форма собственности имеет значение только в той мере, в какой эта интеграции требует учета хозяйственно-правовых особенностей деятельности субъектов хозяйствования.
Для обеспечения интеграции деятельности субъектов хозяйствования в целях обеспечения эффективного и комплексного социально-экономического развития региона, региональные и местные органы власти располагают финансовыми и организационными инструментами, в том числе инструментами регионального налогообложения, механизмом заказов для государственных и муниципальных нужд, содействия приоритетным направлениям развития через софинансирование инвестиционных проектов, договоры с субъектами хозяйствования, на конкурсной основе привлекаемого к реализации целевой программы, инструменты информационного обслуживания и консультирования. Инструменты и механизмы управления как раз позволяют достигать цели, закладываемые в территориальные целевые программы.
В той же мере, в какой можно говорить о цельности регионального производственно-экономического комплекса, можно утверждать и то, что целевые программы обеспечивают динамическое единство элементов этого комплекса. Сами целевые программы оказываются рациональным инструментом управления развития территории в его пространственном и временном аспектах.
Совмещение финансово-экономического анализа, прогнозирования (индикативного планирования) и целевого программирования при согласованности всех указанных инструментов позволяет осуществлять управление функционирующей на рыночных началах территориальной экономикой посредством одновременного сочетания государственного регулирования и рыночного саморегулирования. Тем самым, программно-целевой метод в его приложении к территориальному управлению по замыслу призван органично встраиваться в общую структуру и систему управления территориальной экономикой. Типичные региональные «программные» проблемы и пути их решения, таковы: создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств — «точек роста»; объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкретные преимущества региона; создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития региональных предприятий и производств посредством улучшения инвестиционного климата, обеспечения режима наибольшего благоприятствования для региональных товаропроизводителей, занятых в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства; активизация экономических, правовых и иных форм содействия малому и среднему предпринимательству; развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального (внутрирегионального)значения; совместное с другими регионами создание общих производственных и инфраструктурных объектов, обеспечение экологической безопасности; законодательное подкрепление региональных программ. Типичные «программные» проблемы муниципального уровня и способы их решения таковы: устранение диспропорций в развитии производств и инфраструктуры, совместно образующих локальные воспроизводственные циклы (например, предприятий сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабатывающих отраслей, объектов местной производственной и социальной инфраструктуры); содействие развитию малого предпринимательства; стимулирование предпринимательской деятельности населения в направлениях, приоритетных для данной территории; создание благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов; развитие объектов рыночной инфраструктуры местного значения; поддержка и развитие социально значимых объектов: больниц, школ, детских учреждений и т. д.; содействие занятости населения, включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы; развитие нормативной базы в целях облегчения решения указанных вы ше проблем9. Обязательным принципом формирования и исполнения целевых программ с участием федеральных, региональных и местных органов власти является рав-нозаинтересованность и равновы годность сторон. Только при его соблюдении цели программы могут быть достигнуты в должной мере. Отметим, что несоблюдения этого принципа в России как раз является причиной низкой результативности программирования прошедшего пятнадцатилетия. Очевидно, что в рыночных условиях отсутствие заинтересованности того или иного участника проекта в результатах приводит к тому, что выделяемые ресурсы используются в целях, не имеющих отношения к целям программы, кардинально возрастают транзакционные издержки реализации программ. К числу особенностей территориальных программ, в определенной мере отличающих их от федеральных, относятся следующие признаки: 1) территориальные программы обычно обладают более четко выраженной социальной ориентацией, направленностью на решение социальных проблем, характерных для данной территории, отражающих насущные потребности населения этой территории. В этом проявляется естественное свойство усиления социальных аспектов программ по мере снижения уровня управления, на котором разрабатывается программа. Ближе всего к непосредственным запросам населения стоят муниципальные (городские, районные, поселковые) программы; 2) территориальные программы социально-экономической направленности носят ярко выраженный комплексный характер в том отношении, что они ориентированы на решение демографических проблем, обеспечение занятости в регионе, охрану и восстановление окружающей среды, развитие социальной инфраструктуры, улучшение жилищных условий, а также проблем в области землепользования и градостроительства, миграции; 3) целевая установка крупных региональных социально-экономических программ не ограничивается задачей повышения уровня удовлетворения опреде ленной, пусть даже очень важной и настоятельной общественной потребности; для таких программ более типична постановка задачи выхода из депрессивного состояния, преодоления отставания в развитии по отношению к другим регио нам страны, обеспечения экономически и экологически устойчивого развития, подъема производства, общий рост показателей народного благосостояния.
Интеграция задач развития малого предпринимательства в программно-целевые методы управления экономикой регионов
Как было показано выше, в большинстве стран с рыночной системой хозяйствования программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики их развития. В практике государственного управления сферой применения программно-целевого метода, в том числе, и на региональном уровне, выступают, прежде всего, комплексные проблемы социально-экономического характера, конкретные пути решения которых и отражают собой целевые программы. Комплексный подход и ориентация на достижение конкретной цели - вот главные особенности и преимущества целевых программ как метода управления. Активное воздействие через систему целевых программ на все процессы хозяйствования посредством целевых установок и взаимосвязанного использования различных экономических, правовых и иных механизмов позволяет органам государственного управления сосредоточить усилия на достижении приоритетных целей хозяйственного и социального развития региона, последовательно формировать в рамках его хозяйственного комплекса адекватную современной экономике систему институтов рынка и предпринимательства.
Особую актуальность приобретает применение программно-целевого подхода к решению ключевых проблем социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов в условиях перехода к рыночной модели хозяйствования. Этот метод позволяет достичь максимальной эффективности привлекаемых ресурсов, гибко учитывать специфику переходных процессов и одновременно - хозяйственные и социальные особенности, а также потенциальные источники экономического развития отдельных типов регионов России. Одним из секторов экономики, государственное регулирование которого на протяжении более чем десяти лет реформ осуществляется на основе комплексных целевых программ, является малое предпринимательство.
И сегодня развитие современного малого предпринимательства при его адекватной государственной поддержке остается одной из важнейших задач России на пути модернизации ее экономики и становления важнейших институтов рыночного хозяйства. Однако в последнее время государственная политика в отношении малого предпринимательства находится в известном тупике. Прекращена реализация федеральных целевых программ развития и поддержки малого предпринимательства; ликвидирован Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства; среди федеральных органов исполнительной власти в настоящее время нет ни одного, целостно отвечающего за состояние российского малого предпринимательства и совершенствование методов его государственной поддержки.
Следствием этого стало фактическое «замораживание» показателей, характеризующих роль малого бизнеса в развитии российской экономики. Российский малый бизнес сегодня - это примерно 900 тыс. малых предприятий юридических лиц и около 3-3,5 млн. предпринимателей без образования юридического лица (ПБОЮЛ). ПБОЮЛ-ы - юридически довольно спорная форма организации предпринимательской деятельности, однако в действующих условиях она во многих случаях она более привлекательна для предпринимателей в силу присущих ей налоговых упрощений, а также упрощений в сфере бухгалтерского учета и отчетности. В целом, доля малого предпринимательства в ВВП страны по данным официальной статистики застыла на отметке 12-14%, однако в действительности эта доля, скорее всего, несколько выше, поскольку Росстат явно недоучитывает объемы теневой хозяйственной деятельности в сфере малого предпринимательства. Тем не менее, это все равно очень мало, хотя напрямую этот показатель несопоставим с данным по другим странам, где в аналогичном показателе учитываются также объемы производства и оказания услуг так называемым «средним предпринимательством».
В последнее время на всех уровнях управления идет поиск новых альтернатив политики государственной поддержки малого предпринимательства. В частности, важной стратегической инициативой стала разработанная в 2001 г. под эгидой Государственного совета «Концепция государственной политики поддержки и развития малого предпринимательства в Российской Федерации». Данная концепция и сегодня продолжает оставаться документом, обобщающим наиболее перспективные направления государственной политики поддержки малого бизнеса, а также содержащим набор конкретных мер, способных обеспечить достижение конкретных результатов.
Следует отметить, что в рамках реализации Концепции была проведена достаточно большая работа с целью улучшения условий функционирования малого предпринимательства в стране. В частности, был принят Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 101-ФЗ «О внесении изменений в главы 26.2 и 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». Одно из основных положений Закона - повышение планки перехода на упрощенную систему налогообложения; расширен круг лиц, имеющих право перехода на упрощенную систему налогообложения. С 1 января 2006 г. права введения единого налога на вмененный доход передаются от субъектов на муниципальный уровень и другие.
С целью развития системы финансово-кредитной поддержки малого предпринимательства в Концепции разрабатывался механизм предоставления гарантий, обеспечивающих разделение рисков между государством, кредитными организациями и малыми предприятиями. В качестве уполномоченного банка получателем гарантий был определен ОАО «Российский банк развития». Изначально подразумевалось, что механизм будет работать так. Российский банк развития станет привлекать под государственные гарантии средства на свободном финансовом рынке кредитовать уполномоченные банки в регионах Последние должны предоставлять целевые займы малому бизнесу с разницей не более 5%. Чтобы снизить стоимость кредита для конечного заемщика, регионы будут субсидировать часть процентной ставки. В целях развития микрофинансирования малых предприятий в 2001 г. принят закон «О кредитных потребительских кооперативах граждан», а также разработаны и внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов «О кредитной кооперации» и «О взаимном страховании». С целью совершенствования механизма использования государственного и муниципального имущества подготовлен ряд нормативных актов, обеспечивающих формирование реестра федерального имущества, которое может быть передано в аренду субъектам малого бизнеса, и порядок его передачи.
Целевые подходы в региональных программах поддержки малого предпринимательства
Одной из наиболее важных и устойчивых особенностей современной политики в области малого предпринимательства, подтверждаемой всем мировым опытом хозяйствования, является ее базирование на практике целенаправленной государственной поддержки малых форм хозяйствования. Степень, масштабы такой поддержки существенно разнятся по странам и во многом зависят от специфических моделей национального рыночного хозяйства, от преобладания тех или иных экономических доктрин, в частности, от общей гипотезы допустимой меры воздействия государства на экономические и социальные процессы в стране. Специфические проблемы экономики переходного типа и присущие ей особенности малого предпринимательства как специфической группы субъектов хозяйствования в целом, как мы полагаем, обостряют их востребованность в мерах государственного регулирования. В этой связи принципиально важным для общей экономической стратегии считается определение наиболее целесообразных методов, механизмов, инструментов государственного регулирования, обеспечивающих достижение определенных целевых ориентиров государственной поддержки вне нарушения естественных законов и механизмов саморегулирования рыночного хозяйства. Именно этот аспект проблемы наиболее актуален для осуществления государственной политики в отношении субъектов малого предпринимательства на всех уровнях управления, в частности, при выборе целей реализуемых в этом направлении программ, а также средств (инструментов) их достижения.
Основными принципами политики государственной в отношении малого предпринимательства на уровне субъекта Федерации являются комплексность (обеспечение полного спектра форм поддержки для малых предприятий), кон-курсность (обеспечение равных прав и возможностей малых предприятий при получении различных поддержки), адресность (ограничение форм и масштабов поддержки рамками, важными и необходимыми для каждой целей группы малых предприятий); разумная децентрализация (перенесение значительной части функций по поддержке малого предпринимательства с федерального уровня на субфедеральные или уровни управления), государственно-частное партнерство (обеспечение участия предпринимательских кругов и общественных организаций в реализации соответствующих целевых программ). Важнейшим принципом названной политики выступает и ее целевой характер, т.е. вменение программным мерам системы эшелонированных во времени целей, объективно отражающих как реально имеющуюся картину экономики региона и сферы малого предпринимательства (на момент подготовки программы), так и приоритеты их развития на весь срок действия программного документа.
Действительно, применительно к разработке целевых программ поддержки малого бизнеса программно-целевой подход предполагает непосредственную ориентированность мер государственного регулирования на некий конечный результат, имеющий конкретные количественные и качественные параметры. Именно эта специфическая особенность в наибольшей мере приближает программно-целевой метод управления и финансирования к современным методам организации бюджетного процесса, к частности, с использованием методов «Бюджетирования, ориентированного на результат» (см. второй подраздел данного параграфа).
Наиболее очевидным является формирование такого результата региональных программ развития и поддержки малого предпринимательства по параметрам, отражающим как количественные и качественные характеристики самой среды малого предпринимательства, так и ее воздействия на общее экономическое и социальное развитие региона или муниципальной территории. Круг показателей для анализа картины воздействия малого предпринимательства на экономику регионов России достаточно широк. Так, М.Л. Еваленко и А.К. Фоминых14 предлагают две группы критериев оценки влияния малого бизнеса на социальную и экономическую ситуацию в регионах. Первая группа включает «абсолютные критерии», которые отражают роль малого бизнеса в экономике региона безотносительно к доле крупных и средних предприятий (в частности, объем производства малых предприятий на одного жителя региона; объем инвестиций малых предприятий на одного жителя региона, а также на одного занятого в малом бизнесе; производительность труда в сфере малого предпринимательства, в частности, по сравнению со средними и крупными предприятиями и пр.).
Вторая группа включает в себя «относительные» или структурные критерии. К ним отнесены показатели: доля занятых на малых предприятиях региона, доля малых предприятий в ВРП региона, доля малого бизнеса в региональных инвестициях, доля малых предприятий в прибыли всех предприятий региона. Здесь же может быть представлен такой показатель, как относительная финансовая эффективность малого бизнеса, т.е. отношение доли малых предприятий в прибыли всех предприятий региона к доле малых предприятий в общем объеме производства. Эти показатели в наибольшей мере отражают влияние малого бизнеса на социально-экономическое положение в регионе.
Существенное значение для эффективной реализации целевого начала в рамках региональных программ развития и поддержки малого предпринимательства имеет их базирование на тщательном экономическом анализе той ситуации, в рамках которой происходит разработка и принятие программы - как в экономике региона в целом, так и в сфере малого предпринимательства, в частности. В теории управления и сложившейся практике применения программно-целевого метода управления этот этап работы над целевой программной чаще всего именуется стадией предпроектного анализа.
Как показывает проведенный анализ, в большинстве действующих региональных программ рассматриваемой направленности эта стадия практически отсутствует. Исходные посылки формирования и реализации программы в лучшем случае сводятся к фактическим данным о состоянии малого предпринимательства на «стартовую дату» принятия разработки и программы. Практически не используется такой аналитический инструмент, как глубокое обобщение итогов реализации ранее действовавших аналогичных программ - как по выполненным, так и по невыполненным позициям, в том числе, - с выявлением причин подобных отклонений.
Формирование механизмов экономической заинтересованности органов местного самоуправления всех уровней в развитии предпринимательской деятельности на своих территориях
Не вызывает сомнения тот факт, что достижение высокой эффективности мер поддержки малого предпринимательства на местном уровне, в том числе, в рамках специальных муниципальных программ, возможно только при наличии достаточной заинтересованности самих органов местного самоуправления в развитии экономической и налоговой базы территорий, в том числе, за счет политики формирования благоприятной предпринимательской среды. Очевидно и то, что для абсолютного большинства муниципалитетов России вопросы активизации предпринимательской деятельности на своих территориях в преимущественной степени связаны с мерами поддержки именно малого и среднего предпринимательства.
Проблемы остаются относительно того, где, в какой сфере экономических отношений следует искать наиболее действенные возможности такового стимулирования и как их следует практически реализовать с учетом норм действующего законодательства, а также их известной корректировки. В настоящее время основные ресурсы социально-экономического развития территорий формируются за счет средств местных бюджетов. Последние в решающей мере дотационны (примерно 95% всех местных бюджетов в бюджетной системе страны), т.е. с точки зрения своей наполняемости полностью зависимы от дотаций на общее финансовое выравнивание со стороны вышестоящих бюджетов и\или замещающих их дополнительных налоговых отчислений. Вот почему, как полагает большинство специалистов, основные каналы и инструменты стимулирующего воздействия на органы местного самоуправления лежат в сфере межбюджетного регулирования, т.е. в сфере, где определяются условия и источники формирования доходной части местных бюджетов10. Речь идет о том, чтобы непосредственно в рамках бюджетного процесса в системе местных финансов создать условия, «поощряющие» органы местного самоуправления наращивать и эффективно использовать собственную налоговую базу, в том числе, за счет развития всех форм предпринимательской и инвестиционной деятельности на «своей» территории.
В целом, необходимость подобной стимулирующей переориентации налогово-бюджетного механизма уже неоднократно подчеркивалась исследователями, а также формально констатировалась в программных документах по бюджетному процессу, равно как и в концептуальных разработках по стратегии государственной политики в отношении малого предпринимательства11. В частности, названная задача ставилась и в таком этапном документе в области бюджетного процесса, как «Программа развития бюджетного фе-дерализма в Российской Федерации до 2005 года» . В программе отмечалось, что реформирование межбюджетных отношений должно быть нацелено на создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления с целью стимулировать их проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат.
Как мы полагаем, в целом можно выделить несколько каналов, по которым предположительно следует ожидать потенциально позитивного стимулирующего воздействия межбюджетных отношений на осуществление более действенных мер поддержки и развития малого предпринимательства на территориальном уровне (т.е. на уровне субъектов РФ и институтов местного самоуправления). Однако в первоочередном порядке, чтобы заинтересовать органы местного самоуправления в разработке и эффективном осуществлении программ развития и поддержки малого предпринимательства следует решить две задачи. Во-первых, более тесно привязать доходную часть местных бюджетов к налоговым и иным поступления из сферы малого предпринимательства. Во-вторых, «сломать» ситуацию, при которой любые провалы местных администраций в работе по наращиванию экономического и налогового потенциала территорий автоматически восполняются за счет механизмов финансового выравнивания. Однако анализ показывает, что практическое продвижение по данному пути вызывает значительное число проблем.
Прежде всего, основную роль названного выше стимулирующего механизма могла бы составить максимальная привязка доходной части местных бюджетов к налоговым поступлениям из сферы малого предпринимательства. Однако для любой системы, стимулирующей через механизмы налогово-бюджетных отношений дополнительные усилия на местах по развитию и поддержке малого бизнеса, необходимо создать такую практику взимания и учета налогов, при которой возможно было бы идентифицировать и, соответственно, регулировать по межбюджетному распределению всю массу налоговых поступлений от субъектов малого предпринимательства. В настоящее время такая идентификация в полной мере не проводится, поскольку в практике налогообложения отдельно «улавливаются» и учитываются не все налоги, уплачиваемые сферой малого бизнеса, а только те из них, которые «по определению» уплачиваются лишь субъектами малого предпринимательства (прежде всего, упрощенная система налогообложения и так наз. единый налог на вмененный доход).
В этой связи в последнее основные изменения коснулись налоговых доходов, собираемых в порядке специальных режимов налогообложения для субъектов малого предпринимательства. Начиная с 2004-2005 гг. межбюджетное распределение этих налоговых поступлений существенно изменилось. Федеральный центр от своей доли в этих налогах отказался. Лишь 30% поступлений от этих налогов будет поступать в бюджеты субъектов РФ и еще 10% этих поступлений регионы будут обязаны распределить между местными бюджетами по своему усмотрению. 30%-ные доли этих налогов будут твердо гарантированы бюджетам поселений, а также муниципальных районов и городских округов (последние, соответственно, получат все 60%). Разумеется, распределение налогов будет производиться по месту формальной регистрации субъектов малого предпринимательства, а не сообразно фактическому ареалу их хозяйственной деятельности, что очень важно для понимания и реализации возможных стимулирующих мер в отношении малого предпринимательства на местах.
Однако по некоторым оценкам, в рамках этих систем налогообложения действует примерно 20-25% малых предприятий - юридических лиц. Если, тем не менее, попытаться построить стимулирующие системы только на базе этих налоговых поступлений, это - с учетом территориальной специфики контингента субъектов малого бизнеса, в т.ч. уплачивающих именно эти налоги, - приведет к неоправданной дифференциации среди отдельных территорий (регионов, муниципальных образований), имеющих объективные различия по структуре действующих представителей малого бизнеса и в целом -к «обратному» эффекту с точки зрения стимулирования структурных изменений в сфере малого предпринимательства, т.к. на местах станет невыгодным поддерживать малые предприятия реального сектора экономики, которые в силу заинтересованности в кооперационных связях с крупными предприятиями и пр. вынуждены ориентироваться на «стандартные» модели налогообложения13.
