Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы планирования и организации использования земель населенных пунктов 12
1.1. Принципы, функции и задачи управления землями населенных пунктов 12
1.2. Экономические основы рационального землепользования в населенных 22
1.3. Планирование, как инструмент обеспечения рационального землепользования 27
2. Особенности землепользования в уральских городах, подверженных негативному влиянию по...земных горных rmpakotfyr" 35
2.1. Последствия ведения подземных горных работ 35
2.2. Проблемы землепользования в горнодобывающих городах, вызванные влиянием опасных подземных горных выработок 45
2.3. Современные подходы к планированию использования земель в зонах влияния опасных подземных горных выработок 72
3. Методические положения планирования использования земель населенных пунктов, подработанных подземными горными выработками 88
3.1. Принципы группировки горнодобывающих городов по уровню риска землепользования и жизнедеятельности населения 88
3.2. Основные положения формирования «техногенных зон» по уровню опасности и риска для землепользования 98
3.3. Совершенствование методики кадастровой оценки земель населенных пунктов 120
4. Оптимизация планирования и организации использования земель населенных пунктов в зонах влияния опасных подземных горных выработок 128
4.1. Совершенствование организации планирования использования земель в зонах влияния подземных горных выработок 128
4.2. Определение убытка от влияния опасных подземных горных выработок (на примере г. Краснотурьинска) 141
4.3. Планирование использования земель, расположенных в особо опасных техногенных зонах (на примере г. Краснотурьинска) 149
Заключение 167
Список сокращений 172
Словарь терминов 173
Список литературы 177
- Экономические основы рационального землепользования в населенных
- Проблемы землепользования в горнодобывающих городах, вызванные влиянием опасных подземных горных выработок
- Основные положения формирования «техногенных зон» по уровню опасности и риска для землепользования
- Определение убытка от влияния опасных подземных горных выработок (на примере г. Краснотурьинска)
Экономические основы рационального землепользования в населенных
В составе земель населенных пунктов также имеются застроенные и незастроенные территории. Застроенные территории представлены: - планировочными элементами (кварталы и микрорайоны), включающими земельные участки с расположенными на них зданиями и сооружениями, элементами инженерно-транспортной инфраструктуры и благоустройства; - территориями общего пользования (улицы, площади, скверы и пр.). Незастроенные территории населенных пунктов, как правило, представлены: лесопарками, парками, водоемами, сельскохозяйственными угодьями и резервными территориями, предназначенными для развития населенных пунктов. Земельные участки в составе земель населенных пунктов отличаются по видам функционального использования, кадастровой или рыночной стоимости, формам собственности и праву пользования и т. д. [2, 77, 82, 83].
Функциональное использование земель населенных пунктов и степень их освоенности (застроенности) во многом зависят от качества земель и грунтов (рисунок 1.2). Именно показатели качества земель и грунтов определяют градостроительную ценность и инвестиционную привлекательность земельных участков, влияют на их кадастровую и рыночную стоимость [74, 83, 90, 112, 174]. Земли населенных пунктов (НП)
Земля в населенных пунктах выступает не только пространственным базисом, но и объектом экономической деятельности, так как она является средством производства, элементом налогообложения и объектом купли-продажи и пр., это объект хозяйственных, имущественных и товарно-денежных отношений. Такое многообразие форм проявления делает ее сложным социально-эколого-экономическим объектом управления [139, 189].
Основными методами управления землями населенных пунктов, обеспечивающими взаимодействие органов управления и объектов управления, являются: организационный, правовой, экономический, социально-психологический [82, 94].
Учет земель является основополагающей функцией государства в системе управления земельными ресурсами страны. Учет сведений о земельных участках и другой недвижимости осуществляется сегодня в Государственном кадастре недвижимости (далее - ГКН), который аккумулирует также сведения о границах муниципальных образований и населенных пунктов, сведения о границах территориальных зонах и зон с особыми условиями использования территорий, полученные в результате землеустроительной и кадастровой деятельности [7].
Вопросы охраны жизни и здоровья человека непосредственно связаны с вопросами обеспечения безопасности жизнедеятельности населения и создания устойчивой системы развития территорий. Решение этих вопросов стало возможным в связи с выработкой международных принципов устойчивого развития территорий, в том числе на всемирном форуме в Рио-де-Жанейро (1992 г.). Заключительный документ форума («Повестка дня на 21 век») был подписан и Россией, в результате чего наша страна признала необходимость следования данным принципам [192]. Требования этого документа оказали влияние на внутреннюю политику России и принятие соответствующих законодательных актов и нормативно-технических документов. Например, Указом Президента № 440 от 01.04.1996 г. была принята «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», следом приняты Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (1997 г.), Градостроительный кодекс РФ (1998 г.), Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002 г.) и многие другие.
Платность пользования землей является сегодня важным принципом управления земельными ресурсами и имеет огромное значение для экономики муниципальных образований, так как рассматривает использование земли в качестве источника доходов местных бюджетов. Основой данного принципа выступает право и возможность физических и юридических лиц получения прибыли или других благ в процессе пользования, владения и распоряжения землей, за что граждане и субъекты хозяйственной деятельности обязаны платить налог в пользу муниципальных образований [94, 151].
Платность земли и иных объектов недвижимости связана с определением их стоимости, получаемой в результате оценки [13, 88, 97, 171].
К обязательным мероприятиям управления земельными ресурсами, в том числе населенных пунктов, относятся мониторинг, землеустройство и надзор (контроль) за использованием земель [82, 91, 139, 157].
Мониторинг земель является одним из источников получения сведений об их состоянии. В рамках реализации Программы действий Росземкадастра Правительством РФ в 2002 году было принято «Положение об осуществлении государственного мониторинга земель». Видам и содержанию мониторингов посвящены труды А. А. Варламова, С. Н. Захаровой, П. Р. Поповича, на основании которых составлена схема в приложении А [84, 147]. Среди огромного разнообразия мониторингов необходимо выделить «мониторинг качества земель», который имеет большое значение для населенных пунктов с особыми природными и техногенными условиями. Место мониторинга земель населенных пунктов (поселений) в системе мониторингов показано на рисунке А. 1 приложения А.
Проблемы землепользования в горнодобывающих городах, вызванные влиянием опасных подземных горных выработок
В отсутствие достоверной информации о границах зон влияния опасных ПГВ осуществлялась застройка центральной части г. Краснотуръинска, который со времен промышленника Демидова развивался, как центр добычи полезных ископаемых [120]. В 1919 году горные работы на многих Турьинских медных рудниках, расположенных в границах современного города, были прекращены. Ликвидация и консервация шахт и выработок, в лучшем случае, осуществлялась способом затопления или засыпкой с устройством деревянных перекрытий, которые со временем пришли в негодность. До 70-х годов контроль за их состоянием проводился нерегулярно, к тому же, часть шахт была раскрыта из-за нарушения перекрытий [73, 191].
Статистика показывает, что к 1976 г. на территории бывших Турьинских медных рудников и в его окрестностях насчитывалось около 90 старых стволов и шурфов (рисунок К.1 приложения К), для 26-ти из которых точное местоположение на поверхности не установлено [80, 196].
Несмотря на описанную ситуацию, в 60-х годах прошлого века началась застройка территории в границах горного отвода бывших Турьинских рудников (граница показана на рисунке 2.15 точками 1-2-3-4-5-6-7-8-9-10) многоэтажными капитальными домами, а в 70-х годах строительство приобрело массовый характер. При этом, только в 1979 г. архитектурно-строительное управление города получило от главного маркшейдера рудника согласование границ участка застройки (точки 1-А-Б-С-Д-Е-3-6-7-8-9-10 на рисунке 2.15) [196]. На том же рисунке видно, что в составе отведенного для строительства участка находятся земельные участки, ранее отведенные Васильевскому руднику, в границах которых сосредоточено большое количество выходов шахт. Один из них, не был выведен из предназначенной для строительства территории и, соответственно, застроен капитальными строениями. Застроенными оказались и территории, расположенные в границах зон влияния опасных ПГВ, так как сведения о них на тот момент отсутствовали. Данная информация показана на рисунке К.2 приложения К. 9999999999
Потеря или вероятность потери потребительских свойств земли и недвижимости, расположенной в зонах влияния опасных ПГВ, вызванные снижением качества грунтов или вероятностью деформаций земной поверхности, как следствие, ограничениями в использовании и пользовании, ведет: - к снижению на них спроса на рынке недвижимости и на рынке инвестиций; - к экономическому обесцениванию земель и недвижимости. Экономическое обесценивание земель населенных пунктов подразумевает уменьшение кадастровой стоимости земельных участков, расположенных в зонах влияния опасных ПГВ, по причине снижения качества и потери полезности.
Экономическое обесценивание недвижимости - это уменьшение рыночной стоимости земельных участков, зданий, сооружений и помещений, расположенных в зоне влияния опасных ПГВ, по причине снижения качества и потери потребительских свойств объектов недвижимости.
Обесценивание земель, вызванное влиянием опасных горных выработок, характерно как для застроенных, так и неосвоенных территорий.
Упомянутые выше проблемы взаимосвязаны друг с другом, а причиной их выступают опасные подземные выработки, негативно влияющие на земную поверхность. Данная взаимосвязь показана на рисунке 2.17.
Схема взаимосвязи проблем городов, расположенных в зонах влияния ПГВ Таким образом, технические и правовые проблемы землепользования негативно сказываются на муниципальной экономике, так как в городах наиболее развит земельный рынок и самая высокая кадастровая стоимость земельных участков. Данные проблемы выражаются в следующем: - в связи с уменьшением кадастровой и рыночной стоимости земельных участков уменьшается объем земельных платежей в бюджет муниципального образования;
Результаты кадастровой оценки земель горнодобывающих городов Свердловской области Несмотря на очевидность факта обесценивания земель, подработанных опасными ПГВ, результаты кадастровой оценки земель горнодобывающих городов Свердловской области 2002, 2008 и 2013 годов оказались нейтральными по отношению к такому фактору, как влияние опасных ПГВ. Например, в городах Березовский и Краснотурьинск кадастровая стоимость земельных участков, расположенных в зонах влияния опасных подземных выработок, не отличается от кадастровой стоимости земельных участков, расположенных вне зон их влияния [121, 125].
Причинами данной ситуации в 2002 году стало следующее. С одной стороны, Методика кадастровой оценки земель поселений 2000-2002 года рекомендует при проведении оценочных работ учитывать «нарушенные» горными работами земли (провалы, обрушения и отвалы), шахтные выработки и пустоты; инженерно-геологические условия строительства и степень подверженности территории воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [38, 40, 70]. С другой стороны, на момент проведения оценки отсутствовала соответствующая информация о зонах влияния опасных ПГВ, их границах и уровне опасности для городского землепользования. При инвентаризации земель 2000 г. не выявлялись участки, в которых вероятны деформации земной поверхности, из-за отсутствия соответствующего документа, который бы относил их к объектам учета. В результате, в г. Березовском зоны влияния опасных подземных выработок были выявлены далеко не в полном объеме. Из площади города в 3861,5 га к нарушенным землям было отнесено всего 580,4 га (земли Березовского рудника), из которых только 14,0 га - земли подземных разработок (таблица 2.5).
Основные положения формирования «техногенных зон» по уровню опасности и риска для землепользования
Закрепленный законодательно статус техногенных зон делает их обязательными к учету в документах территориального планирования, в Правилах землепользования и застройки, в информационных системах ГКН и ИСОГД, в проектах планировки и межевания территорий [119, 121]. Это позволяет осуществлять правовое регулирование использования земель в зонах влияния ПГВ. Следовательно, такой личностный фактор, как некомпетентность или неосведомленность инженеров-изыскателей и проектировщиков, оценщиков и административных работников не приведет более к ошибкам, о которых говорилось ранее.
Определенное в соответствии с Методикой местоположение границ ЗТО и ЗТР позволяет выделить эти зоны на схемах генеральных планов, на картах градостроительного зонирования, на кадастровых планах территорий. Данная процедура выполняется путем совмещения планов техногенных зон с планами земной поверхности и основана на использовании ГИС-технологий [124]. Она включает три этапа:
1 этап - составление сводного плана техногенных зон, где зоны одинаковой степени опасности и риска объединяются и выделяются зоны техногенной опасности и риска.
2 этап - составление тематических планов (схем) земной поверхности: кадастровых планов, схем функционального зонирования и планов красных линий, планов застройки, планов инженерно-транспортных коммуникаций с выделением участков особых динамических нагрузок, планов границ земельных участков и пр. На рисунках П.4-П.6 (прил. П) показаны тематические планы и схемы для центра г. Краснотурьинска.
3 этап - создание совмещенных планов земной поверхности с границами техногенных зон осуществляется путем совмещения картографического материала, приведенного к единому масштабу и имеющего единую систему координат. На рисунках П.7-П.9 (прил. П) приведены совмещенные планы застройки центра Краснотурьинска с границами техногенных зон, выполненные в программном продукте Maplnfo. На совмещенном плане видно, что в границах горного отвода, в том числе, в ЗОТР и ЗОТО находятся здания жилого и общественного назначения.
Совмещение планов техногенных зон с кадастровыми планами территорий позволяет выявить земельные участки и объекты, требующие: - пересмотра кадастровой стоимости земельных участков (применения корректирующих коэффициентов стоимости); - применения корректирующих коэффициентов при рыночной оценке объектов недвижимости; - организации постоянных или периодических мониторинговых наблюдений; - дополнительных специальных инженерно-геологических изысканий при выборе участка строительств; - решения вопросов о сносе или капитальном ремонте зданий; - учета в соответствующих информационных системах. 4. Предложенные коэффициенты опасности позволяют сформировать для техногенных зон: - регламенты, определяющие виды разрешенного использования земельных участков и ограничения на их использование и застройку; - значения коэффициентов стоимости, необходимые для расчета объективной кадастровой стоимости земельных участков и объективной рыночной стоимости объектов недвижимости.
Совершенствование методики кадастровой оценки земель населенных пунктов
Предложения по усовершенствованию методики кадастровой оценки земель населенных пунктов 2007 г. основаны на результатах выполненных исследований и заключаются в следующем: 1) в состав факторов стоимости земельных участков должен войти такой фактор, как «влияние подземных горных выработок»; 2) в составе «цифровых тематических карт населенных пунктов», создаваемых в целях определения факторов стоимости, должна быть в наличии карта-слой, содержащая информацию о техногенных зонах, соответствующая сводным планам ЗТО и ЗТР; 3) значения показателей фактора стоимости «влияние подземных горных выработок» должны соответствовать показателям техногенной опасности.
Сегодня Приказом Росреестра от 03.07.2012 № П/246 отменены Технические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов, утвержденные Приказом ФАКОН от 29.06.2007 № П/0152, содержащие примерный перечень факторов. С одной стороны, отмена Технических рекомендаций, снимая ряд ограничений, дает возможность более вариативно использовать Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов, утвержденные Приказом Минэкономразвития России от 15.02. 2007 № 39. С другой стороны, пункт 2.2.1 данных Методических указаний рекомендует начинать построение статистической модели с определения состава факторов стоимости земельных участков и сбора сведений о значениях этих факторов. Следовательно, в состав факторов стоимости земельных участков, наряду с другими, должен войти фактор влияния опасных ПГВ. Влияние данного фактора на стоимость земельного участка должна определяться: 1) уровнем опасности техногенных зон, который выражается значением показателя опасности (По); 2) удельным весом той или иной техногенной зоны в составе земельного участка. Основным источником информации для определения удельного веса техногенных зон в составе земельного участка являются графические материалы, полученные в результате совмещения планов техногенных зон с планами расположения земельных участков (КПТ), о чем говорилось в разделе 2.2.
Определение убытка от влияния опасных подземных горных выработок (на примере г. Краснотурьинска)
Суммарно численность населения, расселенная в двух многоквартирных и 181 блокированных домах, составит 1529 человек. Остальные 558 человек (140 семей) предложено расселить во вторичном жилье, для чего муниципалитет должен выкупить по рыночным ценам 140 квартир.
Оценка и выбор оптимального варианта Строительство многоэтажных жилых домов предполагается осуществить силами управления капитального строительства ГО Краснотурьинск за счет муниципальных и федеральных средств. Выбор варианта осуществляется при сравнении бюджетных затрат и доходов.
Для обоснования эффективности одного из вариантов необходимо сравнить единовременные расходы и доходы, а также текущие доходы и убытки. Единовременные доходы по варианту А складываются из: - доходов в размере ликвидационной стоимости сносимых домов; - доходов от продажи излишков жилищной площади. Доходы по варианту А рассчитываются по формуле: где: ДоА - общие единовременные доходы, руб.; Симжз - инвентаризационная стоимость 9-ти сносимых многоэтажных жилых домов (суммарный итог составляет 293209800 руб.); Сиижс - инвентаризационная стоимость 22-х сносимых индивидуальных жилых домов (суммарный итог составляет 7700000 руб.); Кл - коэффициент, определяющий вес ликвидационной стоимости от инвентаризационной стоимости здания (10%);8ж - площадь жилищного фонда, предназначенного к продаже (4626 кв.м); Сж - рыночная стоимость 1 кв.м жилой площади (новое строительство) в г. Краснотурьинске (36000- 40000 руб.).
Суммарный единовременный доход по варианту А составляет 205878980 - налог с трех земельных участков ЗУ1А, ЗУ2А, ЗУЗА, представленных для строительства четырех многоквартирных жилых домов; - арендные платежи с земельных участков ЗУ1 и ЗУ4, переданных под автомобильные стоянки и мини-рынки, составляющие 1100138,70 руб./год (таблица 4.11). Для расчета земельного налога с участков ЗУ1А, ЗУ2А, ЗУЗА необходимо получить новую кадастровую стоимость этих участков, вызванную изменением вида разрешенного использования. Изменение кадастровой стоимости земельных участков показано в таблице 4.17.
Изменение функционального использования земельных участков (ЗУ1А, ЗУ2А, ЗУЗА) и увеличение площади земельного участка ЗУ1А привело к увеличению налогооблагаемой базы на 30676370 рублей или в 2,2 раза. Соответственно увеличился и земельный налог (таблица 4.18).
На диаграмме (рисунок 4.20) видно, что изменение вида разрешенного использования двух земельных участков ЗУ2А и ЗУЗА, не меняющих свои параметры, ведет к увеличению значений УПКС, кадастровой стоимости и земельного налога.
Выполненный в работе анализ теории и практики управления земельными ресурсами страны позволил выделить основные принципы и методы управления землями городов, отличающихся от других населенных пунктов более сложной территориально-пространственной организацией. В результате сделан вывод, что рациональное использование земель городов, подразумевающее эффективное использование земель и создание благоприятной (безопасной) среды проживания людей, что особенно важно для производственных городов, обеспечивается за счет комплексного планирования, основанного на нормах и требованиях земельного, градостроительного и др. законодательства, с учетом результатов кадастровой оценки земель.
Исследования также показали, что в горнопромышленных регионах страны имеют место города и поселки, в границах которых находятся опасные подземные горные выработки, оказывающие негативное влияние на состояние земель. Такое влияние может проявляться в виде сдвижений горных пород, ведущих к деформациям земной поверхности и нарушению целостности структуры грунтов, что опасно для городского землепользования, особенно, для застроенных многоэтажными зданиями территорий. Вероятность ухудшения состояния земель делает их непригодными или малопригодными для строительства, соответственно, ведет к ограничениям в использовании и ограничению имущественных прав на недвижимость. В свою очередь, снижение потребительских свойств земли и ограничения прав землепользования ведут к уменьшению кадастровой стоимости земельных участков.
Таким образом, налицо две проблемы, характерные для горнодобывающих городов, подверженных негативному влиянию подземных горных выработок: проблема безопасности жизнедеятельности населения на застроенных территориях и проблема землепользования правового, градостроительного и экономического характера.
Изучение данных проблем выявило причинно-следственную связь их возникновения. Отсутствие должной информации о зонах влияния опасных подземных горных выработок и пробелы в градостроительном законодательстве советского периода привели к застройке подработанных территорий зданиями гражданского назначения, соответственно, к проблемам жизнедеятельности населения. В свою очередь, градостроительные нормативы советского периода не могли предусматривать необходимость учета опасных для строительства зон влияния подземных горных выработок, так как отсутствовала информация об их негативном проявлении.
Современное законодательство требует учета влияния техногенных факторов при подготовке градостроительной и землеустроительной документации и при оценочной деятельности. При этом, учет влияния техногенных факторов ведет к уменьшению кадастровой стоимости земельных участков и уменьшению объема земельных платежей в бюджет муниципальных образований.
В работе показано, что рациональное использование земель горнодобывающих городов в зонах влияния опасных подземных горных выработок может быть достигнуто посредством комплексного планирования с учетом ограничений правового и социального характера, а также изменений кадастровой стоимости, вызванных прогнозами на ухудшение состояния земель. Оптимальным является такой вид разрешенного использования земельного участка, который обеспечит повышение эффективности землепользования и безопасность жизнедеятельности населения.
