Введение к работе
Актуальность темы исследования. Начавшиеся в конце 1980-х годов реформы, сопровождавшиеся ломкой прежнего хозяйственного уклада, структурной перестройкой экономики, либерализацией торговли и открытием внутреннего рынка, а также серьезным недофинансированием социальной сферы и другими издержками переходного периода особенно болезненно сказались на ситуации в агропромышленном комплексе и положении российского села. Наблюдавшееся в 2000-х годах оживление несколько улучшило ситуацию с сельхозпроизводством, однако она остается неустойчивой. По некоторым существенным показателям достичь дореформенного уровня пока не удается, масштабы сельской бедности практически не сокращаются, сельские поселения продолжают терять наиболее мобильных и квалифицированных жителей, в силу чего их человеческий потенциал неуклонно снижается.
Значение, которое сельские территории и сельское хозяйство имеют для сохранения равномерного хозяйственного освоения территории страны, ее природного и исторического ландшафта, предотвращения перенаселенности городов и, наконец, обеспечения продовольственной безопасности, делает необходимым принятие мер, способных преодолеть негативные тенденции. В последнее время такого рода мерами стали реформа местного самоуправления, причем именно российское село в силу остроты накопившихся проблем указывалось авторами муниципальной реформы в качестве ее целевого объекта, и реализация приоритетного национального проекта «Развитие АПК», трансформировавшегося в пятилетнюю Государственную программу1. Изучение влияния данных мер на положение сельских поселений является важной задачей, тем более что федеральная власть заявляет о готовности прислушиваться к мнению территорий и учитывать их предложения.
В предшествующий период большинство работ, связанных с сельской тематикой, было посвящено обоснованию необходимости принятия кардинальных мер для улучшения ситуации на селе, теперь же необходимо изучить эффект от их внедрения.
Цель диссертационного исследования - изучение влияния реформы местного самоуправления и реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» на повышение социально-экономического потенциала сельских территорий и на этой основе восстановления и поддержания в сельских
«Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия».
поселениях социальной инфраструктуры, обеспечивающей сельскому населению приемлемые уровень и качество жизни.
Реализация указанной цели предполагала выполнение следующих задач:
- выделение социальных проблем села в канун муниципальной реформы;
определение направления и формы поддержки села в рамках муниципальной реформы и реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК»;
анализ источников пополнения бюджетов поселений в контексте их достаточности для реализации переданных им полномочий;
выявление возможности стимулирования развития агросферы и несельскохозяйственных видов деятельности на уровне поселений;
- оценка социальных ресурсов развития сельских поселений (состояние социальной
инфраструктуры, качество трудовых ресурсов, готовность населения к
эффективному самоуправлению).
Объект исследования - сельские поселения депрессивного региона в условиях перераспределения полномочий между уровнями власти и реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» (государственной программы развития сельского хозяйства).
Предмет исследования - процесс становления и развития местного самоуправления в сельских поселениях, а также влияние на развитие сельских поселений мер, предпринимаемых государством для стимулирования сельского хозяйства.
Теоретико-методологической основой исследования послужили труды экономистов-аграрников Н.Д.Кондратьева, А.В.Чаянова, А.Н.Челинцева, Н.П.Макарова, А.И.Алексеева, Л.В.Бондаренко, В.А.Богдановского, В.Н.Бобкова, И.Н.Буробкина, В.Г.Венжера, А.И.Костяева, Л.В.Никифорова, А.П.Огаркова, А.В.Петрикова, В.В.Пациорковского, В.И.Фролова, Г.И.Шмелева, Ю.Н.Шумакова, А.А.Шутькова. В работе также использовались труды исследователей, посвященные воспроизводству социально-трудовой сферы села, экономическим проблемам сельского хозяйства, его стимулированию и эффективности, социальным проблемам села - А.И.Алтухова, В.М.Баутина, В.Р.Боева, И.Н.Буздалова, В.В.Кузнецова, В.В.Милосердова, А.А.Никонова, Р.В.Рыбкиной, Б.И.Пошкуса, П.М.Першукевича, А.Ф.Серкова, Т.И.Заславской, Н.Г.Тарасова, В.Я.Узуна, И.Г.Ушачева, И.Ф.Хицкова, А.А.Черняева и др., а также специалистов в области муниципального управления - А.А.Подсумковой, Л.А.Велихова, В.С.Мокрого, С.Ю.Наумова, С.А.Авакьяна, Л.Ф.Болтенкова, И.П.Умнова, Л.Г.Рагозиной, Р.В.Бабуна, СЕ.Чаянова.
Методология диссертации включает в себя, во-первых, комплексный экономико-статистический и правовой анализ, и, во-вторых, социологическое исследование качественного характера.
Исследование проводилось в 2006 и 2008 гг.2 в сельских поселениях, расположенных в различающихся степенью социально-экономического неблагополучия муниципальных районах Республики Адыгея - региона с аграрно-индустриальным характером экономики, обширными сельскими территориями, высоким уровнем дотационности, трудоизбыточностью в силу существенного дефицита рабочих мест, полиэтничным населением.
Воздействие на положение сельских поселений муниципальной реформы и приоритетного национального проекта изучалось в соответствии с основными положениями т.н. «implementation research», согласно которым успешность реализации социальных реформ формируется в трех областях, связанных с:
а) собственно замыслом реформы, ее идейным содержанием и конструкцией;
б) организациями, занимающимися непосредственной реализацией реформы;
в) ожиданиями затрагиваемых реформами социальных групп, их доверием к
субъектам, инициирующим и реализующим реформы, притом, что в каждой из
областей имеются содержательная и процедурная стороны, а процессы имеют
динамический характер.
Соответственно, исследовались: а) нормативно-правовая база, формируемая республиканскими и муниципальными органами власти во исполнение рамочного федерального законодательства; б) правоприменительная практика и ее влияние на организационно-финансовые возможности местного самоуправления; в) ожидания представителей местной власти, хозяйствующих субъектов и местного населения в отношении новых управленческих воздействий.
В рамках изучения влияния на перспективы развития сельских поселений перераспределения полномочий между уровнями управления исследовалась финансово-экономическая, управленческая, организационно-техническая и социальная составляющие муниципальной реформы. Исследование влияния приоритетного национального проекта «Развитие АПК» проводилось по следующим направлениям: тенденции занятости в сельском хозяйстве; состояние дел в сфере кооперации; использование населением заложенного в приоритетном национальном проекте потенциала.
С целью получения информации в каждом из сельских поселений были проведены:
2 Республика Адыгея не воспользовалась предоставленной отсрочкой и с 1 января 2006 года приступила к реализации нового закона о местном самоуправлении, соответственно, социологическое исследование проводилось на первом и третьем году реформы.
глубинные интервью, в которых респондентами выступали руководители органов местной власти; руководители расположенных на территории крупных предприятий, являющихся основными налогоплательщиками и держателями рабочих мест; руководители функционирующих на территории предприятий малого бизнеса (крестьянских фермерских хозяйств, предприятий сферы услуг, небольших производственных фирм); неформальные лидеры общественного мнения на данной территории;
фокус-группы с населением муниципальных образований - отдельно с представителями молодого и старшего поколений;
3) глубинные интервью с функционерами регионального уровня,
ответственными за реализацию реформы местного самоуправления, развитие
социальной сферы и экономическое развитие региона.
Информационную базу исследования составили:
Нормативно-правовые документы федерального и регионального уровня, определяющие юридическую основу функционирования муниципальных образований, а также направления и меры поддержки села в рамках приоритетного национального проекта «Развитие АПК».
Экономико-статистические материалы, характеризующие динамику изменений социально-экономической ситуации в исследовавшихся сельских поселениях и республике в целом.
Материалы заседаний профильных комитетов палат российского парламента и Совета законодателей3, а также стенограммы научно-практических мероприятий на федеральном, межрегиональном (прежде всего, в Южном Федеральном округе) и республиканском уровне, посвященных вопросам становления новой системы местного самоуправления.
Результаты масштабных исследований, касающихся представлений населения о местном самоуправлении и соответствующей реформе, и проведенных авторитетными исследовательскими организациями (ВЦИОМ, Фонд «Институт экономики города» и т.п.).
Материалы СМИ, посвященные отдельным аспектам реализации реформы местного самоуправления и приоритетного национального проекта «Развитие АПК» в республике в целом и на ее отдельных территориях.
Объединяет руководителей региональных законодательных органов
6. Данные социологического исследования мониторингового характера, реализованного при участии (2006 год) и непосредственно (2008 год) автором и включавшего в себя проведение серии глубинных интервью и фокус-групп.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
Социально-экономические результаты реализации реформы местного самоуправления в аграрно-индустриальном депрессивном регионе изучены в трех сферах приложения: идеология реформы и ее нормативно-правовое обеспечение; правоприменительная практика; экспликация системы задаваемых институциональной средой стимулов на уровне сельских сообществ.
Выявлены основные субъекты, включенные в реализацию реформы местного самоуправления и приоритетного национального проекта «Развитие АПК», с определением их социально-экономических интересов и мотивов поведения. Определены области согласования и расхождения социально-экономических интересов соответствующих субъектов, в качестве которых выступали: органы власти регионального и местного уровня, руководители бюджетообразующих предприятий, среднего и малого бизнеса, местное население.
Выявлены факторы, тормозящие достижение значимых позитивных эффектов от применения управленческих воздействий на организацию жизнедеятельности сельских сообществ. В качестве основных факторов выступают несогласованность и недостаточная скоординированность, во-первых, действий властных институтов, а, во-вторых, законодательных изменений в различных отраслях права, затрагивающих систему управления на местном уровне (бюджетном, муниципальном, налоговом).
Показано, что стереотипы социального поведения сельского населения (отсутствие наработанных практик налаживания социального взаимодействия, специфика электорального поведения, использование возможностей представительной демократии) выступают причиной недоиспользования потенциала возможностей, заложенных в идее реформы местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что основные результаты диссертационного исследования позволяют:
- определить круг и природу факторов, вызывающих торможение муниципальной реформы, недоиспользование экономического потенциала сельских поселений, и, в конечном итоге, препятствующих повышению уровня и качества жизни сельского населения;
предложить систему мер организационно-правового, финансово-экономического и информационного характера, направленных на более эффективное использование инструментов управления сельскими поселениями;
- уточнить недостающие звенья в системе мер, предусмотренных
приоритетным национальным проектом «Развитие АПК», восполнение которых
позволит использовать его возможности максимально эффективно;
- использовать методологию, инструментарий и результаты работы для
проведения мониторинговых исследований хода муниципальной реформы и
развития агросферы.
Материалы диссертации были использованы при подготовке научных отчетов по исследовательским проектам: «Экономические интересы, установки и ожидания субъектов формирования финансовой базы местного самоуправления» (2008-2009 гг.), «Контур социальной политики в условиях субрегиональной дифференциации и реформы местного самоуправления» (2006-2007 гг.).
Сформулированные в работе выводы и рекомендации могут быть использованы для уточнения бюджетно-налогового законодательства и норм закона о местном самоуправлении, мониторинга ситуации на селе, а также в деятельности работников органов местного самоуправления при составлении программ социально-экономического развития сельских поселений.
Апробация результатов исследования. Изложенные в диссертационном исследовании теоретические положения и практические рекомендации были представлены на 8 всероссийских и международных научно-практических конференциях, в том числе:
1)VIII Международная научная конференция «Россия: ключевые проблемы и решения», секция «Приоритетные национальные проекты, программы и стратегические задачи социально-экономического развития России», Москва, ИНИОН РАН, 18-19 декабря 2007 года;
2) III Всероссийская научно-практическая конференция «Молодежь и будущая Россия», Москва, ИНИОН РАН, 14-15 февраля 2008 года;
3) Международная научная конференция «Стратегии России: новое
средневековье или общество знаний?», Москва, РГБ, 3-4 апреля 2008 года;
4) Международная научная конференция «Инновационное развитие
экономики России: национальные задачи и мировые тенденции» (круглый стол
«Развитие сельской кооперации: традиционный и инновационный подходы»),
Москва, МГУ им.М.В.Ломоносова, 24 апреля 2008 года;
5) II Всероссийская научно-практическая Internet-конференция «Проблемы
функционирования и развития территориальных социально-экономических
систем», Уфа, ИСЭИ УНЦ РАН, 15 октября - 15 ноября 2008 года;
6) Международная научная конференция «Население, семья, уровень
жизни», Москва, ИСЭПН РАН, 20 октября 2008 года;
IX Международная научная конференция «Россия: ключевые проблемы и решения», секция - «Задачи местного самоуправления в комплексном социально-экономическом развитии регионов России», Москва, ИНИОН РАН, 11-12 декабря 2008 года;
V Всероссийская научно-практическая конференция «Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение национального стратегического проектирования, инновационного и технологического развития России», Москва, ИНИОН РАН, 28-29 мая 2009 года.
Результаты исследования нашли отражение в 5 опубликованных научных статьях общим объемом 1,5 п.л., в том числе одна статья опубликована в журнале, рекомендованном ВАК РФ.
Основные положения, выносимые на защиту
Изученный аграрно-индустриальный регион (Республика Адыгея), досрочно перешедший к реализации муниципальной реформы, наработал опыт функционирования в новых условиях, что позволяет исследовать как позитивные, так и негативные эффекты реформы и формулировать рекомендации, направленные на повышение качества управления сельскими поселениями.
Лакуны и противоречия, присутствующие в нормативно-правовой базе муниципальной реформы, привели к тому, что органы местного самоуправления столкнулись с ситуацией дисбаланса между объемом полномочий, с одной стороны, и возможностями (финансовыми, кадровыми, организационными, технологическими) для их реализации, с другой.
Недостаточность собственных доходов местных бюджетов большинства сельских поселений для реализации всего объема полномочий приводит к обратной передаче полномочий на более высокие уровни управления и, в конечном итоге, к ослаблению поддержки идеи местного самоуправления.
Предусмотренная законодательством возможность установления дополнительных отчислений от регулирующих налогов, способных пополнить бюджеты поселений, в исследованном регионе не используется в силу отсутствия экономической заинтересованности со стороны регионального уровня управления.
Полноценное использование в качестве неналогового источника доходов поселений имущества, передаваемого в рамках перераспределения полномочий между уровнями управления, затруднено в силу отсутствия надлежащим образом оформленной документации на передаваемое имущество, в связи с чем требуется предусмотреть упрощение процедуры и льготное оформление соответствующей документации.
6. Выявленные в ходе исследования проблемы привлечения средств для
инвестиций в агросферу (отсутствие залоговой базы, круга поручителей и т.п.), а
также налаженной системы сбыта и защиты отечественных сельхозпроизводителей
не позволяют эффективно использовать экономический потенциал территорий,
обеспечивать полноценную занятость и закрепление трудовых ресурсов на селе.
7. Возможности развития на селе несельскохозяйственных видов
деятельности (торговли, туризма, народных промыслов и ремесел, заготовки и
переработки дикорастущих плодов и ягод, лекарственных растений)
ограничиваются низким платежеспособным спросом жителей сельских поселений,
непосильным объемом первоначальных инвестиций, длительным сроком
окупаемости, сокращением числа инициативных трудоспособных граждан.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения, содержит библиографический список из 167 источников. Иллюстративный материал включает 19 таблиц и 17 рисунков (графики, схемы, диаграммы). Рисунки и полный текст углубленных интервью и фокус-групп представлены в трех приложениях.
