Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Жилищно-коммунальное хозяйство как объект реформ 13
1.1. Специфика становления рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве 13
1.2. Состояние жилищно-коммунального хозяйства и проблемы его реформирования 22
1.3. Совершенствование системы расчетов в жилищно-коммунальном хозяйстве как условие активизации инвестиционных процессов в отрасли 34
Глава II. Теоретические основы жилищно-коммунальной экономики как экономики общественного сектора 45
2.1. Коммунальные услуги и рыночные отношения 45
2.2. Рыночные структуры в жилищно-коммунальной сфере 53
2.3. Концепция инвестирования развития жилищно-коммунального хозяйства 67
Глава III. Демонополизация и децентрализация управления в жилищно-коммунальной сфере 100
3.1. Концептуальные проблемы и направления демонополизации и децентрализации 100
3.2. Преобразование форм собственности как основа реформирования жилищно-коммунального хозяйства 122
3.3. Создание децентрализованной системы принятия решений в сфере жилищно-коммунального хозяйства 146
Глава IV. Создание условий конкурентного существования различных организационно-правовых форм в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг 174
4.1. Роль частного и муниципального сектора в предоставлении коммунальных услуг 174
4.2. Конкурентные отношения муниципальных служб с частным сектором 183
4.3. Основные этапы реформирования системы управления жилищным фондом 196
Заключение 207
Список использованной литературы 212
Приложение 222
- Специфика становления рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве
- Коммунальные услуги и рыночные отношения
- Концептуальные проблемы и направления демонополизации и децентрализации
- Роль частного и муниципального сектора в предоставлении коммунальных услуг
Введение к работе
Коренное реформирование общественной жизни в России не может не
затрагивать жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Являясь сферой жизнеобеспечения, оно очень долго оставалась в стороне от каких-либо кардинальных преобразований. Между тем от того, насколько успешно будет преобразовано жилищно-коммунальное хозяйство во многом зависит ход реформы в целом.
В силу своей социальной и технологической специфики, сфера жилищно-коммунального хозяйства представляет из себя на сегодняшний день очень сложный объект для становления новых хозяйственных отношений. Сложившаяся многолетняя практика его материально-финансового обеспечения по остаточному принципу привела к тому, что физический износ объектов инженерной инфраструктуры за последние 10 лет увеличился в 1,7 раза и составляет в настоящее время более 50 процентов. Накопившийся за десятилетия такого финансирования и снабжения недоремонт достиг критического уровня. Объемы инвестиций в ЖКХ имеют тенденцию к снижению. Практически прекратилось финансирование этой отрасли из федерального бюджета. Недофинансирование и сохранение традиционных экономических отношений в ЖКХ - основные причины низкого качества обслуживания и нерационального расходования ресурсов, снижения надежности и повышения аварийности объектов инженерных систем.
Жители многоквартирных домов не могут выступать в качестве заказчиков жилищно-коммунштьных услуг и остаются вне сферы хозяйственных отношений, являясь по сути иждивенцами муниципальных властей. Сегодня муниципалитет определяет какие услуги, в каком объеме и по какой цене будут оказываться горожанам, а территориальные муниципальные службы предоставляют эти услуги, отчитываясь непосредственно перед муниципальными властями. Заказчиком и исполнителем работ являлся и является по существу один и тот же орган, именуемый ныне мэрией. Он выступает в двух ипостасях: территориальной и отраслевой. Префектуры и
4 районные управы - агенты мэрии на соответствующей территории. Департаменты и управления коммунального хозяйства образуют отраслевую структуру мэрии. В данной ситуации договорные взаимодействия между ними игнорируют того, кто является действительным потребителем всех работ по жилищно-коммунальному хозяйству - человека. Последствия такой практики достаточно очевидны: выполнение работ не в полном ассортименте и не в полном объеме, плохое их качество, перерасход выделяемых денежных, материальных и трудовых ресурсов. Коль скоро горожанин не оплачивает непосредственно усилия жилищно-коммунальных служб по обслуживанию зданий, озеленению, замощению и уборке территории, на которой он живет, то и лишен возможности их контролировать и направлять.
В странах с развитой рыночной экономикой вопросы удовлетворения коммунальных потребностей граждан-клиентов на конкурентной основе достаточно изучены и подкреплены теоретическими проработками. Однако, в специфических российских условиях переходного периода к рынку экономические отношения в жилищно-коммунальной сфере имеют существенные особенности, которые необходимо выявлять и учитывать в ходе осуществления реформ.
Для успешного проведения реформ жилищно-коммунальной сферы необходимо прежде всего теоретически обосновать возможность формирования в ней тех или иных рыночных структур, тем самым определив направления и пределы рыночного реформирования различных подотраслей исследуемого хозяйства.
На сегодняшний день теоретическим и практическим проблемам формирования рыночной среды в жилищно-коммунальной сфере отечественных городов посвящены лишь единицы научных исследований. Еще не разработаны теоретико-методологические основы установления рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере, отсутствует четкая концепция ее реформирования в складывающихся условиях.
Подавляющее большинство работ по совершенствованию организации и управления жилищно-коммунальной сферой рассматривали проблему с точки зрения производителя, предлагая различные варианты реорганизации этого хозяйства. Между тем, по нашему мнению, настші черед подойти к решению проблем со стороны потребителя, имея прежде всего в виду обретение им статуса полноправного субъекта экономических отношений наравне с предприятиями-производителями.
Внедрение рыночных отношений в сферу муниципальной экономики предполагает реструктурирование сложившегося хозяйства. Решение его проблем видится, в частности, в образовании таких субъектов рыночных отношений, как коллективные и частные собственники жилья, и территориальные сообщества потребителей. Их появление гарантирует, что заказчиком работ по эксплуатации жилья и благоустройству территорий станет тот, кто будет не склонен прощать невнимательное отношение к себе как к потребителю. В этой ситуации организации, предоставляющие услуги, должны будут в конкурентной борьбе удовлетворять платежеспособный спрос покупателей на основе свободного взаимного соглашения, возмездное и эквивалентности.
Сейчас система стимулов, воздействующих на муниципальные учреждения и предприятия, не способствует их эффективной деятельности. В отличие от частных владельцев, управляющие предприятий муниципального сектора редко выигрывают от снижения издержек и улучшения результатов своей деятельности. Не следует, однако, торопиться с исключением муниципальных организаций из экономики путем приватизации. В отсутствии конкуренции любой собственник начинает вести себя одинаково. Большего результата можно добиться организацией открытого соревнования муниципального сектора с частным за право предоставления общественных услуг. Если муниципалитет осуществляет озеленение улиц, уборку твердых бытовых отходов, содержит парки и т.д., то и частным фирмам должна быть предоставлена возможность заниматься той же деятельно-
стью и конкурировать с муниципальными службами за право получения муниципального заказа. Конкуренция будет стимулировать улучшение деятельности, сокращение издержек, а также инновационный процесс на муниципальных и частных предприятиях.
Создание условий образования рынка потребителей и развитие рынка продавцов жилищно-коммунальных услуг приведет к появлению новых форм организации и функционирования экономических связей хозяйствующих субъектов. Они будут тем более эффективными, чем полнее в результате реформы удастся раскрыть потенциальные возможности хозяйств жилищно-коммунальной сферы с точки зрения развития в них конкурентных отношений.
В связи с этим цель исследования состоит в разработке методологических и теоретических основ создания системы потенциально-возможных типов рыночных структур в ЖКХ и выявлении условий их функционирования в период становления рыночных отношений в стране.
В соответствии с поставленной целью в диссертации сформулированы основные задача исследования:
Выявить специфику ЖКХ с точки зрения необходимости становления в нем рыночных отношений.
Определить, исходя из специфики услуг, предоставляемых предприятиями жилищно-коммунатьного хозяйства, соответствующие им типы рыночных структур.
Выполнить классификацию каждой подотрасли ЖКХ, исходя из таких критериев, как наличие или отсутствие в ней условий функционирования совершенного рынка.
Идентифицировать классифицированные группы подотраслей ЖКХ основным типам рыночных структур.
Построить модель рынка ЖКХ как совокупности типов рыночных структур с присущими им формами конкуренции.
Определить целесообразные пределы реформирования подотраслей ЖКХ с учетом их технико-экономических особенностей.
Сформировать методологический подход к разработке стратегии реформирования жилищно-коммунальной сферы на основе процессов децентрализации и демонополизации.
Определить формы и условия конкуренции производителей жилищно-коммунальных услуг вне зависимости от их статуса (муници-пшіьного, частного и проч.).
Обосновать некоторые практические меры по преобразованию форм собственности, лежащие в основе реформирования ЖКХ.
10.Разработать возможные варианты поэтапного перехода к рыночным отношениям в различных сферах ЖКХ
Объектом исследования является жилищно-коммунальное хозяйство городов, его специфика с точки зрения возможностей реформирования.
Предмет исследования - экономические отношения, способные установиться в жилищно-коммунальной сфере в результате демонополизации хозяйства и децентрализации принятия решений по поводу предоставления жилищно-коммунальных услуг.
Методологической основой исследования послужили положения науч-ных трудов отечественных (дореволюционных и современных) и зарубежных ученых по теоретическим и прикладным проблемам организации общественного сектора экономики, прежде всего муниципального.
В качестве нормативно-правовой базы в исследовании использованы законы Российской Федерации, указы Президента страны. Постановления правительства РФ и Москвы по вопросам реформирования жилищно-коммунального хозяйства, местного самоуправления. При анализе действующей системы управления ЖКХ использованы статистические отчеты Мосгорстата, Союза Российских городов. Соискатель основывачся также на материалах ЮНЕСКО и ряда зарубежных исследовательских центров,
8 прежде всего - Института правительства университета Северной Каролины, Research Triangle Institute (США).
В исследовании применяются как методы общенаучного анализа, так и специальные методы экономических дисциплин. Среди них - системный, метод научной абстракции, индукции и дедукции, методы статистического анализа (группировки, классификации, экспертных оценок, многомерный и структурный анализ).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексной разработке концепции формирования рыночных отношений в системе жилищно-коммунального хозяйства города, основанной на дифференциации хозяйственных связей в этой сфере путем сведения их процессами демонополизации и децентрализации к нескольким типам рыночных структур, конкурентных настолько, насколько позволяют специфика самих услуг и рассматриваемого хозяйства; в разработке теоретико-методологических оснований по изменению субъектной структуры коммунального хозяйства, позволяющей исключить нерыночный процесс принятия решений в сфере предоставления чисто общественных услуг, путем создания в ней конкурентной среды.
Личный вклад автора в разработку проблем, вынесенных на защиту, заключается в следующем:
1. Выявлена специфика ЖКХ с точки зрения необходимости и возможности становления в нем рыночных отношений. Показано, что результатом господства муниципальной собственности является отсутствие субъектов рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере. Отсутствует заинтересованный заказчик, имеющий право выбора, способный самостоятельно расплачиваться за предоставляемые услуги, контролировать их выполнение. Эта позиция определила, что реформирование ЖКХ возможно только при наличии такого правового субъекта экономических отношений как потребитель жилищно-коммунальных услуг.
Определена зависимость типа рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере и формы оплаты предоставляемых услуг, исходя из свойств общественных благ.
Выявлены типы рыночных структур, способные сложиться в ЖКХ при демонополизации хозяйств и децентрализации принятия решений по поводу предоставления услуг, определены области их функционирования. Доказано, что рынок услуг ЖКХ не может представлять собой унифицированный тип хозяйственных связей между субъектами хозяйствования, поскольку для оказываемых услуг характерна различная степень исключаемое. Принципиально новым является подход, при котором рассматривать в потенциале рынок ЖКХ следует как совокупность рыночных структур четырех типов с соответствующими им формами конкуренции: конкуренции максимально приближенной к совершенной, естественной монополии, олигополии и монопсонии.
Предложена новая экономическая система для сферы внешнего благоустройства, при которой индивидуальные запросы общественных благ обеспечиваются через механизм коллективных решений территориальным сообществом потребителей и оплачиваются (частично или полностью) за счет налогообложения. В основу такой системы положена модель рынка чисто общественных услуг, основанная на интересах коллективного потребителя со своим специфическим набором требований к качеству и колличеству предоставляемых услуг, объединенного в рамках определенной территории в организацию, действующую на правах самоуправления. Для обозначения подобных территориальных структур, формирующих спрос на рынке общественных услуг, автором введен термин "территориальные сообщества потребителей'ХТСП). Показано, что в ситуации, когда каждое территориальное сообщество потребителей имеет потенциальный доступ к нескольким хозяйствующим субъектам и готово рас-
сматривать альтернативные возможности в предоставлении общественных благ и услуг, взаимоотношения между потребительскими и производственными единицами приобретают рыночный характер.
Разработан методологический подход к формированию рыночных отношений в ЖКХ, в основу которого положено усложнение субъектной структуры жилищно-коммунальной сферы в условиях обретения населением статуса собственника жилых строений. При этом система экономических взаимоотношений строится, опираясь не только на традиционные субъекты жилищно-коммунальной экономики: предприятия, муниципалитет, индивидуальные домовладения, а также на такие экономические единицы, как кондоминиумы и территориальные сообщества потребителей.
Обоснована концепция создания децентрализованной системы принятия решений в сфере ЖКХ, как многоуровневой системы территориальных сообществ - заказчиков услуг, действие которых лока-лизованно границами соответствующей территории.
Предложен новый методический подход к определению сферы деятельности муниципального сектора оказания жилищно-коммунальных услуг в зависимости от его конкурентоспособности в условиях обеспечения равных возможностей для производителей коммунальных услуг всех форм собственности. Дан анализ и выполнена классификация возможных форм функционирования конкурентной среды.
Практическая значимость работы, выполненной в соответствии с тематическим планом НИР Государственной академии управления, финан-сируемых из средств республиканского бюджета по единому заказ-наряду, состоит в возможности использования ее положений и выводов при создании законодательного и нормативно-методического обеспечения осуществляемой реформы жилищно-коммунального хозяйства городов, разработке программ соцально-экономического развития городских территориальных
образований. Представляется также возможным использование методологических и иных постановок и выводов работы при подготовке курсов ряда дисциплин в высшей школе, таких как "Регионоведение", "Региональная экономика и управление".
Апробация. Результаты диссертационного исследования использовались при разработке Госстроем России проекта "Программы демонополизации и развития конкуренции на рынке услуг жилищно-коммунального хозяйства"', подготовке "Комплексной программы социально-экономического развития региона Эвенкийского АО", "Программы социально-экономического развития муниципального района Выхино-Жулебино на 1996 г."
Идеи диссертации нашли отражение в преподавании в ГАУ и РГГУ курсов по региональной экономике. Основные положения исследования докладывались на российских и международных научных форумах: Девятых и Десятых Международных Плехановских чтениях (Москва, 1995 и 1996 гг.); Международных научно-практических конференциях "Актуальные проблемы управления" (Москва, 1995 и 1996 гг.); Международной научной конференции "Наука управления на пороге ХХТ века" (Москва, 1997 г.); Научно-практической конференции "Проблемы становления гражданского общества и самоуправления в России"(Москва, 1994 г.); Семинаре-совещании "Пути реализации Закона "Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ"(Москва, 1996 г.); Координационном совещании "Государственное и муниципальное управле-ние"(Москва, 1996 г.), Школе-семинаре "Проблемы управления народным хозяйством больших городов"(Пушкино, 1983 г.), 2-й Республиканской конференции "Проблемы охраны окружающей среды в районах с интенсивно развивающейся промышленностью"(Кемерово, 1982 г.).
Публикации. Проблемы формирования рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве являются предметом научных интересов автора в течение многолетней научно-педагогической деятельности в Государ-
12 ственной академии управления им. С. Орджоникидзе и Российском государственном гуманитарном университете. За это время автором опубликован целый ряд научных трудов общим объемом более 30 авторских печатных листов, где нашли отражения различные аспекты исследуемых проблем. В их числе две монографии: "Реформирование муниципального сектора экономики"(СПб.: Изд-во С- Петерб. ун-та, 1997) и "Рыночные отношения в жилищно-коммунальном хозяйстве (СПб., 1997).
Специфика становления рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве
Жилищно-коммунальное хозяйство городов, на долю которого приходится четверть основных фондов государства, - это сложный многоотраслевой производственно - технологический комплекс. ЖКХ выходит за рамки хозяйства местных органов власти и охватывает фонд жилищного и коммунального хозяйства предприятий (организаций) всех форм собственности, территориальных сообществ населения, частных лиц. Нами разделяется точка зрения А.И. Файнберга, согласно которой "Жилищно-коммуншіьное хозяйство есть отрасль народного хозяйства, призванная обслуживать материально-бытовые нужды населения; при этом производство и потребление продукции совершаются, как правило, в месте жительства потребителей, совпадают во времени или непосредственно следуют одно за другим" . Жилищно-коммунальное хозяйство объединяет: 1) жилищное хозяйство (управление домами, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные организации); 2) ресурсоснабжение, включающее электро-, тепло-, газоснабжение, водоснабжение и водоотведение; 3) городской транспорт (автобус, трамвай, троллейбус); 4) внешнее городское благоустройство, которое включает дорожно-мостовое хозяйство, зеленое хозяйство (озеленение городов, цветоводство), санитарную очистку городов (уличная уборка, домовая очистка с утилизацией твердых бытовых отходов); 5) бытовое обслуживание (банно-прачечное хозяйство, гостиничное хозяйство, ритуальное обслуживание). Сложность управления этим комплексом обусловлена также необходимостью организации производственно-хозяйственной деятельности большого числа заводов, занимающихся выпуском коммунальной техники различного функционального назначения, запасных частей, сырья, материалов и т.п. Подотрасли с достаточно хорошо развитыми рыночными отношениями (подотрасли бытового обслуживания) в настоящей работе не рассматриваются. В работе проводится отличие рынка жилищного фонда от рынка жилищных услуг. Первое понятие относится к самим строениям или домам. Второе - к аспекту текущего функционировния жилья. Жилищный фонд -объект, создающий жилищные услуги. Это два отдельных рынка, обладающих достаточной степенью автономности по отношению друг к другу. Именно потому, что в данной работе нас интересует проблема функционирования хозяйства, а не проблема его воспроизводства, рассмотрению подлежит рынок жилищных услуг. Проблемы создания конкурентной среды в сфере капитального строительства и ремонта объектов ЖКХ также не рассматриваются в виду ее определенной специфичности. Коммунальные предприятия и организации отличаются большим разнообразием, но могут быть подразделены, как справедливо отмечают Ор- лова Р.И., Зайцев Л.К. и Пронин А.З. на две группы в зависимости от характера производимой продукции (оказываемых услуг). К первой группе относятся коммунальные предприятия и организации, производящие материальную продукцию: - водопроводы, организации газового хозяйства, электростанции и электросети, котельные и теплосети (продукция этих предприятий выступает в виде веществ и энергии с определенными качествами и показателями; - заводы и мастерские, выпускающие вещественную продукцию (количество подобных предприятий незначительно и носят они подсобный характер). Ко второй группе относятся коммунальные предприятия, оказывающие услуги: - жилищно-эксплуатационные организации, создающие благоприятные условия для проживания в жилых домах; - городской пассажирский транспорт, удовлетворяющий потребность населения в быстром и удобном перемещении по территории города; - предприятия санитарной очистки, обеспечивающие удаление и обезвреживание твердых бытовых отходов из жилых домов, и уличного смета с городской территории. Коммунальные услуги могут быть личные и производственные. Первые оказываются только населению, носят потребительский характер и оплачиваются из доходов членов семьи. К ним относятся услуги жилищного хозяйства, пассажирского транспорта. Вторые оказываются как населению, так и производственным предприятиям и организациям. Услуги, оказываемые производственным предприятиям, оплачиваются за счет их денежных средств. Помимо личных и производственных услуг коммунальные предприятия оказывают и общественные услуги, призванные создать благоприятные условия проживания в городе и работы городских предприятий, организаций и учреждений (содержание зеленых насаждений, уборка, мойка и освещение улиц и дорог). Обобщающей характеристикой услуг, производимых предприятиями ЖКХ, является их необходимость для функционирования системы жизнеобеспечения территории. Для услуг ЖКХ характерны: принадлежность к группе жизнеобеспечения; социальная значимость; низкая заменяемость. В рамках ЖКХ сегодня объединены, как замечает Черны-шов Л.Н.,"...два совершенно разных по смыслу и содержанию направлений деятельности: во-первых, выполнение хозяйственных функций по производству и реализации жилищно-коммунальных услуг потребителям; во-вторых, доставшееся от прежней экономической системы вспомоществование мшюимущим слоям населения и гражданам, пользующимся льготами по оплате жилья и коммунальных услуг, которое осуществляется в настоящее время, как правило, через механизм занижения платежей производителю жилищно-коммунальных услуг потребителями, без достаточных мер компенсации выпадающих доходов предприятий из местных (муниципальных) бюджетов."
Коммунальные услуги и рыночные отношения
Рыночная экономика (market economy) - экономическая система, в которой решения относительно распределения ресурсов и производства принимаются на основе цен, возникающих в результате добровольного обмена между производителями, потребителями и собственниками факторов производства. Решения, принимаемые в такой экономической системе, являются децентрализованными, то есть в большинстве случаев они принимаются независимо группами и индивидами. Обмен возможен и соответственно могут работать рынки в случае, если товары (материальные и нематериальные блага) демонстрируют такие свойства как конкурентность потребления и возможность исключения, т.е. являются частными благами (private goods). Неспособность рынка произвести определенные блага вообще либо произвести их в желательном или оптимальном количестве трактуется как несостоятельность (провал, изъян) рынка (market failure). Такими благами являются "общественные блага \риЬИс goods), то есть товары или услуги, при предоставлении которых одному индивиду они становятся доступными и другим без дополнительных затрат. Большинство товаров и услуг, предоставляемых коммунальным хозяйством относится к категории общественных благ.
Знания характеристик общественных и частных благ, приведенных в трудах по экономической теории , были положены нами в основу исследования характера рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере, спецификой которой является предоставление широкого спектра продукции (услуг) обеих категорий. Эти исследования были необходимы для по- лучения достаточно полного представления о характере рыночных отношений в ЖКХ, адекватности существующей субъектной структуры в каждом рассматриваемом хозяйстве, методах и способах финансирования предоставляемых услуг.
Несостоятельность рынка является в современной экономике причиной для принятия государственных (муниципальных) или коллективных мер с целью повышения аллокационной эффективности (allocative efficiency), то есть производства оптимальной комбинации продуктов и услуг, которую выбрали бы индивидуальные потребители на совершенных рынках, реагируя на цены, отражающие действительные издержки производства с помощью наиболее эффективной комбинации ресурсов. По нашему мнению сегодня аллокационная функция муниципалитетов необходима, поскольку, как отмечалось, определенные блага, называемые общественными, не могут быть предоставлены на частных рынках, ввиду отсутствия частного заказчика на выполнение работ по благоустройству территорий, несостоятельности конкуренции в сетевом хозяйстве городов, а также вследствие проблем внешних эффектов (externalities), когда действия одного индивида приводят к издержкам или выгоде других.
Принято выделять два основных свойства (критерия) общественного блага, которые делают его отличным от частного блага - неконкурент способность и неисключаемость .
Неконкурентность общественного блага предполагает, что благо неделимо, не может быть "расфасовано"" и продано поштучно, неизбирательно и потребляется совместно. Неконкурентность общественного блага означает, что потребление общественного блага одним человеком не сокращает потребления другого индивида.
Неисключаемость общественных благ означает, что потребление благ одним человеком не исключает из потребления других индивидов. Следует различать техническую невозможность и экономическую нецелесообразность исключения общественных благ. Если общественное благо совершенно неделимо, то практически невозможна его исключаемость. Если затраты на достижение исключаемости общественного блага слишком высоки, то есть если требуются огромные средства на осуществление контроля за допуском людей к общественному благу, неисклгочаемость может оказаться экономически неоправданной. Так, например, городской парк можно огородить, поставить охрану и сделать парковые услуги объектом потребления и использования теми группами населения, которые способны платить за оказанные услуги. Но возможна такая ситуация, когда плата за услуги городского парка не сможет покрыть затрат на возведение ограды вокруг парка и на содержание работников охраны и кассиров. Следовательно, достижение исключаемости общественного блага в виде отдыха в городском парке будет экономически нецелесообразно.
Наличие таких критериев в их крайних случаях, как конкурентность и неконкурентность, исключаемость и неисключаемость, позволяет провести границу между чистым частным и чистым общественным благом.
Чистое частное благо представляет собой сочетание конкурентности и исключаемости, а чистое общественное благо обладает одновременно двумя свойствами - неконкурентностью и неисключаемостью. В реальной жизни чистое частное благо и чистое общественное благо можно представить как крайние полюса шкалы экономических благ, между которыми находятся смешанные блага различного рода, близость расположения которых к тому или иному полюсу определяется доминированием свойств частного или общественного блага. Если чистые общественные блага характеризуются совершенной неубываемостью и неуменьшаемостью их потребления и использования, то смешанные блага отличаются различной степенью исключаемости и частичной уменынаемости в процессе их потребления.
Концептуальные проблемы и направления демонополизации и децентрализации
Условием нормального функционирования любого типа рыночных структур является экономическая свобода, самостоятельность, независимость субъектов экономических отношений. При этом рынок тем совершенней, чем большее число субъектов рыночных отношений действует как со стороны спроса, так и со стороны предложения. Соблюдение этого условия обеспечивается реализацией двух процессов: децентрализации и демонополизации в сфере потребления и сфере производства соответственно.
Демонополизация - это снижение уровня концентрации рынка предоставляемых услуг путем создания необходимых условий для возникновения и развития конкуренции.
Децентрализацию в жилищно-коммунальной сфере следует понимать как рассредоточение центров принятия решений на проведение различных работ (оказание услуг), увеличение количества решений, принимаемых на уровне непосредственного потребителя.
Демонополизация и децентрализация - два ключевых понятия, определяющие характер рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере. От того насколько успешно они могут быть проведены применительно к какой-либо подотрасли ЖКХ с учетом ее специфики, зависит и тип рыночной структуры, способной установиться в ней.
Как было отмечено ранее, наиболее серьезная несостоятельность рынка проявляется когда рынки не являются конкурентными. Возможность создания конкурентной среды и подходы к демонополизации объектов коммунального назначения различны для всех подотраслей ЖКХ. Наименьшие возможности формирования конкурентной среды - в подотраслях естественных монополий. Это, как правило, предприятия инфраструктурного обеспечения коммунальными услугами - теплоснабжение, вода и канализация, электро- и газоснабжение.
В случаях, когда средние издержки производства снижаются одновременно с ростом уровня производства, экономическая эффективность требует ограниченного числа фирм. Естественная монополия существует, когда эффект масштаба настолько велик, что одна фирма может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки на единицу продукции, чем имел бы ряд конкурирующих фирм. Такие условия характерны для так называемых "предприятий общественного (коммунального) пользования" , к которым относятся, в частности предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефонная служба, кабельное телевидение и т.д. Так, более эффективно использовать один мощный электрогенератор, обслуживающий конкретный местный рынок, нежели устанавливать по одному в каждом из районов. Подобным образом более эффективно иметь только одну телефонную компанию или компанию по водоснабжению на таком рынке. В отраслях (подотраслях) с растущей экономией на масштабе издержки новых компаний при ограниченном производстве будут гораздо выше, чем у компаний уже устоявшихся, с большим объемом производства.
Основные издержки в снабжении водой связаны с сетью трубопроводов. Когда трубопровод создан, дополнительные издержки по обеспечению водой одного дополнительного потребителя довольно незначительны. Понятно, что было бы неэффективно иметь две системы трубопроводов в одном месте: одну - снабжающую данный дом, другую - дом напротив. То же верно и для электроснабжения, кабельного телевидения, газоснабжения.
Если бы вхождение в рынок и выход из него не сопровождались издержками, даже естественные монополии были бы вынуждены вести себя конкурентно перед угрозой появления новых фирм. Однако приходится считаться с тем, что имеет место так называемый "эффект невозвратных издержек . Невозвратные издержки - такие, которые не покрываются при уходе фирмы с рынка. Большинство расходов на подземные инженерные сети представляют собой невозвратные издержки. Подобные издержки создают естественную асимметрию между фирмами, представленными и не представленными в данной подотрасли на данной территории. Фирма, собирающаяся проникать в подотрасль, не имеет тех условий, в которых находится фирма, уже работающая в ней, так как последняя уже израсходовала средства, которые не могут быть покрыты. Решая, проникать ли на рынок, фирма исходит не из текущего уровня прибыли и цен, а из того, на каком уровне цены и прибыль будут после проникновения. Даже если текущие цены значительно выше средних издержек (тогда прибыли высоки), потенциальный агент рынка может поверить, что фирма, уже обосновавшаяся в подотрасли, ответит на появление конкурента не выходом из нее, а снижением цен, при которых новый производитель не будет получать прибыль. Более того, когда невозвратные издержки значительны, новые фирмы будут не в состоянии покрыть все расходы, возникающие в связи с тем, выйдет ли старая фирма из подотрасли и оставит ли она цены на их текущем высоком уровне. И, вероятно, они не станут проникать в подотрасль. Соответственно невозвратные издержки действуют как барьер для проникающей на территорию фирмы и позволяют уже существующей фирме осуществлять некоторую степень монопольной власти, которой она не может обладать в отсутствие невозвратных издержек.
Поскольку фактически все естественные монополии влекут за собой значительные невозвратные издержки, местные власти не могут просто положиться на силу потенциальной конкуренции. Тот факт, что единственная фирма контролирует предоставление потребителю услуг телефонной связи, воды, электричества, газа, дает основание заключить: монополист в состоянии эксплуатировать потребителя. В качестве возможных средств обеспечения общественно приемлемого поведения со стороны естественной монополии нам представляются две альтернативы.
Одной является муниципальная собственность, другой - государственное (муниципальное) регулирование. Общественный транспорт, системы водоснабжения, предприятия по переработке отходов в большинстве стран являются типичными общественными предприятиями на местном уровне. Политики регулирования придерживаются в основном в Соединенных Штатах.1 Там система федеральных регулирующих комиссий дополняется регулирующими органами на уровне штатов. Применительно к деятельности водопроводного хозяйства общая схема подобного регулирования выглядит следующим образом. И частные и муниципальные водоканальные предприятия в США регулируются Законом о воде и другими федеральными законами. При этом плата за воду, взимаемая частными предприятиями, регулируется комиссиями по ценам на коммунальные услуги на уровне штатов, тогда как стоимость услуг муниципальных предприятий этими комиссиями, как правило, не регулируется.
Роль частного и муниципального сектора в предоставлении коммунальных услуг
В современной экономике наблюдается тенденция сокращения и сужения сферы государственного (муниципального) предпринимательства путем различных форм разгосударствления и приватизации, перехода от жестких к более мягким формам государственного регулирования. Если раньше муниципатьные органы власти представляли собой структуру, которая включала в себя одновременно производство и коллективное потребление штатных смешанных общественных благ, то в последние годы территориальные власти различных уровней все чаще выступают в качестве коллективного потребителя, выражая запросы граждан подведомственной территории на соответствующие общественные блага. Они заключают контракты как с муниципальными организациями, так и с частными предприятиями на производство общественных благ.
В странах с развитой рыночной экономикой существует несколько возможностей предоставить потребителю какую - либо городскую услугу. Первая - оказание услуги силами муниципальных предприятий. Вторая - предоставление услуги на основании заключения муниципалитетом контракта с частным поставщиком. Третья - самостоятельный выбор домовладельцем частных поставщиков, необходимых ему услуг. Четвертая - взимание налогов для пропорционального распределения общих затрат и предоставление каждому домовладельцу ваучера (письменного поручительства), позволяющего делать самостоятельный выбор между альтернативными производителями и набором предоставляемых Пятая - заключение органом территориального самоуправления (общиной) контрактов с производственной единицей, созданной другими общинами. Шестая - опора общины на собственную производственную единицу при частичном использовании последней ресурсов (услуг) производственных единиц других общин.
На практике, как правило, бывает задействовано сразу несколько вариантов, в зависимости от того: - какой вид услуг предоставляется потребителю; - в какой мере потребители непосредственно оплачивают предоставляемые им услуги; - насколько в городе развит конкурентный сектор экономики; - каков масштаб обслуживания; - насколько развиты горизонтальные внутригородские и межгородские связи.
В условиях рыночной экономики государственный и частный сектор изыскивают возможности для сотрудничества или даже конкурируют. Это, однако, не исключает определенного регулирования деятельности частных компаний местными властями. Это справедливо даже для США, где соревнование муниципального и частного начала проявляется в наибольшей степени. В Соединенных Штатах, например, частной компании разрешается предоставлять услуги на условиях контракта или франшизы, заключенных с администрацией, которая следит за их исполнением. Местная администрация сама производит оплату контрактной деятельности согласно условиям контракта. Администрация затем решает, оплачивать ли все расходы или какую - то их часть за счет тарифа и устанавливает плату за услугу в соответствии с этим решением.
В качестве альтернативы местная администрация просто выдает разрешение частной компании на предоставление определенных услуг и взимание платы непосредственно с потребителей. Плата за услугу в этом случае контролируется администрацией. Она должна гарантировать, что частная компания в состоянии предоставить услугу всем жителям и что цена, назначенная за нее, не будет чрезмерно высокой, а объем и качество услуг для всех частей города будут одинаковыми. Следует иметь в виду, что при отсутствии требований по цене и качеству услуги, частная компания постарается получить максимальную прибыль при минимальных затратах. Отсутствие этих требований может привести к тому, что частная компания будет предоставлять услугу только в определенных районах города или только определенным потребителям.
Участие частного сектора, таким образом, не ограничивает потребность в муниципальном управлении, оно лишь изменяет ее. Органы власти становятся не производителем и предоставителем услуг, а финансирующей, уполномачивающей и контролирующей организацией. Как показывает зарубежный опыт, администрация города может использовать частный сектор по нескольким направлениям: - Полная или частичная передача прав владения и/или контроля из государственного в частный сектор. - Привлечение частного сектора на контрактной основе - Франшиза - Гранты и ваучеры
Первое направление предполагает продажу, лизинг, концессию. Во всех случаях финансовый и соответственно производственный риск берет на себя частный подрядчик. При этом доходы могут делиться между муниципальными властями и частной компанией (особенно при лизинге).
По определению Л.А. Велихова: "Городская концессия - уступка городом на определенный срок и на договорных условиях в пользование частному предпринимателю городского имущества или поручение ему постройки сооружений, а также организации и эксплуатации предприятий, имеющих общегородское значение"1 . В условиях концессии частная фирма несет ответственность не только за управление бизнесом, но и за финансирование. Типичной моделью концессии является подход, основанный на принципе "строительство-эксплуатация построенного объекта и передача прав собственности ХВшШе - Operate - Transfer). Так, согласно Е.Н. Жильцову "Муниципшіьньїе власти передают частной фирме право на строительство, эксплуатацию и управление объектами инфраструктуры на строго установленный в соответствии с договором срок, по истечении которого основные фонды передаются в общественный сектор. Срок концессии определяется с учетом окупаемости и нормы прибыли на вложенный капитал.
