Содержание к диссертации
Введение 3
ГЛАВА I. Проблемы реализации государственной собственности в 16
современной России.
Роль государства и частного бизнеса в экономике России 16
Категориальный аппарат изучения концессии 33
Международная практика концессионных соглашений. 55
ГЛАВА II. Экономическое партнерство государства и частного биз- 66
неса в РФ. Практические проблемы концессий
Взаимодействие государства и бизнеса как закономерность 66 формирования рыночных отношений
Инвестиционные предпосылки концессионирования инфра- 89 структурных отраслей
Институциональные основы российской концессии 99
ГЛАВА III. Опыт использования концессий в регионах России 115
Инвестиционный потенциал развития концессий в регионах 115
Отраслевая структура концессий: 131
а. Нефтегазовый комплекс 137
б. Лесное хозяйство 146
в. Рыболовство 150
3.3 Концессии в инфраструктурных отраслях, в т.ч: 154
а. Жилищно-коммунальное хозяйство 154
б. Транспортные инфраструктуры 159
Заключение 164
Библиография 173
Приложения _ __ _ L9
Введение к работе
Актуальность темы исследования обоснована, во-первых, тем, что дальнейшее реформирование государственной собственности в России, направленное на достижение более органичного включения ее в систему рыночных отношений, не может ограничиться только курсом на приватизацию, способного максимально снизить роль государства в управлении экономикой. Как показал международный и российский опыт рьшочных реформ, оно должно быть ориентировано на применение других форм и методов управления экономикой, не предполагающих передачу частным компаниям собственности в полном объеме.
В условиях рыночной экономики государству становится все сложнее управлять, распоряжаться и пользоваться имуществом, сохраняя за собой весь набор прав и полномочий собственника. Применительно к ряду видов имущества и функций государственного управления оказывается выгодней, эффективней делегировать часть полномочий управления объектами государственной и муниципальной собственности арендаторам в лице отечественных и зарубежных корпораций.
Во-вторых, хотя за прошедшие годы рыночной трансформации (1990-2005) экономический облик России существенно изменился (демонтированы механизмы командной экономики, исчез всеобщий дефицит товаров и услуг, происходит достаточно быстрое становление класса предпринимателей, налицо позитивные перемены, благодаря которым проблемы политической и макроэкономической стабильности не стоят так остро как прежде, повысился уровень индекса привлекательности для прямых иностранных инвестиций, рассчитываемого в рамках исследования для международной организации Global Business Policy Council, в 2004 году Российская Федерация впервые после 1988 г. вошла в число 25 стран, наиболее привлекательных для инвестиций (в 2001 г. она находилась на 32-м
месте1), определились отечественные и зарубежные стратегические инвесторы, готовые увеличивать капиталовложения в российскую экономику), тем не менее, приток иностранных инвестиций в Россию еще не велик, особенно во многие её регионы.
Несмотря на общее понимание того, что без широкомасштабных инвестиций Россия не выйдет на стадию устойчивого экономического роста, реальное положение с их привлечением в процессе трансформации экономики оказалось достаточно сложным. Ежегодные темпы прироста инвестиций за последнее десятилетие составляли, по данным Росстата, от 10 до 17%. Между тем по прогнозу ИЭ РАН удвоение темпов экономического роста до 8-12% возможно при поддержании ежегодного прироста инве-стиций на 20-25% . Если в ближайшие годы не решить проблему роста инвестиций, Россия столкнётся с падением экономического роста.
Удельный вес частного капитала в общем объёме инвестиций приближается к 50%. Возросла дифференциация инвестиций по интересам. Большая их часть идёт в отрасли, обеспечивающие быстрый рост капитала. Так, в структуре инвестиций в основной капитал России группа топливных отраслей составляет около 50%, а в группе, характеризующей промышленность, удельный вес инвестиций, направленных в топливные отрасли, - более 80%. При таком использовании инвестиций существенной реструктуризации экономики ожидать сложно. Необходимо решать проблему поиска инвестиций, обеспечивающих успешное развитие не только экспортно-ориентированных отраслей, но и модернизацию других отраслей, средний срок службы оборудования в которых превышает мировые стандарты и не обеспечивает производство конкурентоспособной про-
Экономика России в 2004 году. Прогноз, обзор экономической ситуации. М.: Высшая школа международного бизнеса. Академия народного хозяйства при правительстве России. 2004. с. 116. при этом следует указать, что выше России по уровню указанного рейтинга находятся не только такие страны, как КНР, США, Великобритания и Франция, но и Польша, Бразилия, Мексика и Чехия. 2 Россия-2015: оптимистический сценарий под ред. Л.И.Абалкина. М., ММВБ, 1999, с. 102.
дукции, развитие инфраструктуры, решение социальных проблем, создание новых рабочих мест.
По оценкам представителей ММВБ, каждый их 89 регионов России испытывает потребность в среднем 2-3 млрд. инвестиционных долларов. Соответственно общую инвестиционную потребность России можно оценить примерно в 200-250 млрд. долларов3. Примерно этой же суммы придерживаются Минэкономразвития России и Институт экономики РАН.
Этими обстоятельствами и обусловлена необходимость и актуальность рассмотрения государственных и муниципальных концессий как одного из инструментов решения экономических и социальных проблем российской экономики, особенно на периферии.
Концессия, представляющая собой передачу прав собственности на государственное имущество, ограниченную во времени, соединяет в себе элементы многих других форм сотрудничества государства и бизнеса, и в этом смысле концепция концессий формируется сейчас как совокупность этих элементов. Но есть и отличия, придающие концессии несколько особый, отличительный характер. Во-первых, это длительный период времени, на который, как правило, заключается такое соглашение. Во-вторых, концессионный договор предполагает наличие у концессионера согласованной с государством инвестиционной программы, позволяющей государству осуществлять постоянный контроль над деятельностью концессионного предприятия. Инвестиционная программа обеспечивает государству возможность ориентировать концессионера статьями соглашения на использование инновационных технологий.
Начиная с середины 90-х гг., в сфере государственно-частного партнерства стала все чаще практиковаться такая его форма как концессионное соглашение, правовое обоснование которой завершилось принятием в июле 2005 года Федерального^ .закрна_р„ концессионных соглашениях,
3 «Финансовая Россия», №42,2000.
вступившего в силу в августе того же года. Закон разрабатывался и обсуждался в Государственной Думе на протяжении почти целого десятилетия - факт, говорящий о том, что законодатели имели недостаточно четкое представление об особенностях уже спонтанно возникшего опыта концессионного сотрудничества, его отличий от других форм, опасались распространения концессий на сырьевые ресурсы страны.
Кроме того, в России сформировался в основном благоприятный инвестиционный климат, конкуренция на российском рынке не так сильна по сравнению с рынками Чехии, Польши, Венгрии, что позволяет принимать более высокие торговые наценки, открыт свободный доступ к информации об условиях вложения капитала. Совершенствуется также корпоративная культура и формы хозяйственной деятельности. Возникший в России национальный капитал способен служить проводником иностранному капиталу, что уже доказано действием на территории Российской Федерации большого числа совместных предприятий.
Однако для привлечения иностранных инвестиций в Россию пока сделано еще далеко не все, но предпринимаются попытки реализовать до сих пор еще слабо используемые резервы: возможности внедрения инвестиций в сферу развития высоких технологий с помощью венчурного предпринимательства, в отрасли жилищно-коммунального хозяйства, всех видов транспорта, дорожного строительства и пр.
Таким образом, условия, сложившиеся в стране в итоге проведения рыночных реформ создали благоприятную в целом среду для действия концессионных соглашений в отдельных отраслях экономики, а в геополитическом разрезе - в российских регионах. Эта среда сформировалась в результате приватизации государственной собственности и возникновения плюрализма форм собственности, что способствовало росту потребности
в новых механизмах управления государственным имуществом. В связи с
этим, особо отметим, что многие объекты государственной собственности
не подлежат приватизации. Но при этом они остро нуждаются и в инвестициях, и в эффективном управлении. В первую очередь к этой категории относятся объекты инфраструктуры, обеспечение бесперебойного и эффективного функционирования которых стало одной из острых первоочередных социальных задач, решение которых требует больших объемов капитальных вложений, существенно превосходящих возможности региональных и местных бюджетов.
В-третьих, актуальность исследуемой темы обусловлена также слабой научной разработанностью экономических аспектов концессионной деятельности в современной России. Проведенные исследования в этой области пока не приобрели системного характера. Появились отдельные научные публикации правового характера, посвященные проблемам разработки законодательства о концессионной деятельности, но обсуждение юридических аспектов концессионной практики явно преобладает в них над экономическим направлением. Работы экономистов в данной области посвящены в основном недропользованию и организации концессионной деятельности в минерально-сырьевой сфере, в том числе анализу одного из видов концессионных соглашений, называемых соглашениями о разделе продукции (СРП). Литература по проблемам концессий в виде работ отечественных авторов носит преимущественно справочно-информационный характер.
Опубликованные работы иностранных авторов также не дают полной картины концессионного феномена, тем более что за рубежом под концессионным соглашением понимается в основном франчайзинг (коммерческая концессия). Так что можно сказать, в концессионной практике, в теории концессии Россия идет своим собственным путем: она не отказывается от такой формы как коммерческая концессия, но преимущественно ориентируется на производственные проекты.
Выявление противоречий и преимуществ концессии, анализ ее от-
дельных уязвимых сторон и обоснования возможности расширения её применения в России делают тему исследования общественно востребованной и актуальной.
Степень разработки темы исследования. В первую очередь необходимо упомянуть разработку данной темы в правовом аспекте Государственной Думой РФ, достаточно регулярные обсуждения ее в Федеральном собрании РФ, а также интерес к концессионной проблематике в практическом плане со стороны таких государственных ведомств как Минэкономразвития РФ, Министерство финансов РФ. Государственный комитет по инвестициям и др.
Что касается научной разработки темы, то к ней непосредственно причастны такие авторы как Л.И.Абалкин, Д.С.Львов, В. Г. Варнавский, Е.Н. Галинчанин, А. П. Вихрян, А. А. Коноплянник, Н.Г. Доронина, Ю.В. Зворыкина, М.А. Субботин, А. Олейник, С.Серегина, В.Тамбовцев, Л.Шарингер, С.А Сосна и др. Интерес представляют коллективные труды сотрудников ИМЭМО РАН, Института экономики РАН.
Проблемы государственно-частного партнерства и связанной с ним роли государства в современной экономике рассмотрены в работах, выполненных за последние полтора - два десятилетия зарубежными учеными - Э. Аткинсоном, Д.Стиглицом, Д. Осборном, Т. Гоблером, В.Остромом, Дж. Саксом, Г.Таллоком, И.Шихатой и др.
В ходе исследования автору приходилось неоднократно обращаться к тем урокам, которые следуют из исторического опыта России по использованию государственно-частного партнерства в первой трети XX века, а также из современного опыта зарубежных развитых стран.
В то же время многие аспекты концессионных соглашений и особенно концессионной практики в российских регионах выпадают из поля зрения исследователей. Прежде всего, это касается законотворческой дея-
тельности региональных органов власти в области инвестиционной деятельности того или иного региона, особенностей концессионного опыта регионов.
Очевидно, следует признать, что большинство исследований не выходит за рамки критики российского концессионного законодательства, недостаточно акцентируя внимание на анализе тех результатов, которые предоставляет уже имеющийся практический опыт. Представляется также, что часто встречающиеся аналогии с историческим опытом концессий носят излишне прямолинейный характер, что мешает выявлению его значения для развития концессий в условиях совершенной России.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в исследовании процесса становления концессии как специфической формы реализации государственной собственности в рамках партнерства российского государства с частным бизнесом, не ограниченного при том взаимодействием только с иностранным бизнесом, но распространяя его на отечественный предпринимательский капитал в российских регионах.
Цель исследования предполагает постановку следующих основных задач:
определить роль концессии как формы реализации государственной собственности в специфических условиях переходного периода России к современным рыночным отношениям, в системе средств и методов привлечения отечественного и иностранного капиталов в развитие экономики Российской Федерации;
выявить экономическое значение действующих на территории России концессионных соглашений с иностранными инвесторами;
..--. определить место и роль концессии в развитии государственной собственности, укреплении связей между властью и бизнесом в регионах;
проанализировать основные сферы экономики как наиболее подходящие для концессионной деятельности;
разработать предложения по развитию концессий в России и определить их место в системе государственно-частного партнерства.
Объектом исследования выступают государственная и муниципальная собственность, взаимоотношения государства и бизнеса, концессионная деятельность как одно из перспективных звеньев системы управления государственной собственностью.
Предмет исследования образуют отношения между государством и частным сектором, возникающие в ходе предоставления на специфических условиях передачи в концессию объектов государственной и муниципальной собственности российским и зарубежным предпринимателям. Сюда же входят практика привлечения отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации, опыт использования концессии в Российской Федерации как формы реализации капиталовложений частных российских капиталов и иностранных инвестиций, формирование механизмов распределения рисков между участниками концессии.
Теоретическую и методологическую базу исследования составляют основополагающие положения современной экономической теории переходного периода к рынку, научные разработки отечественных и зарубежных экономистов в области теории собственности и управления объектами собственности, государственного регулирования рынка и имущественных отношений, организации инвестиционной деятельности.
В диссертации использованы методы системного и сравнительного
анализа, статистических исследований, структурного анализа с привлече-
ниєм наиболее авторитетных экспертных оценок.
В диссертационном исследовании использованы действующие законодательные акты и документы, статистические данные Госкомстата России, министерств и ведомств, научных исследований, а также практические материалы и информация о становлении и деятельности современных концессий.
Научная новизна диссертации обусловлена тем, что в работе:
Предпринята попытка уточнения определения таких научных категорий как «концессия», «коммерческая концессия», «концессионная деятельность» и ряд других, поскольку в настоящее время в научных исследованиях, затрагивающих проблемы концессий, наблюдается существенный разнобой в этих понятиях, препятствующий изучению предмета. А в связи с тем, что в научной литературе встречается множество различных определений концессии и концессионного соглашения, автор руководствовался следующим представлением: что «Концессия - это форма имущественного соглашения между государством и частным инвестором в целях эффективной реализации государственной или муниципальной собственности».
Проведён критический анализ Федерального закона Российской Федерации «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. и выявлены как положительные, так и отрицательные его стороны.
На основе анализа особенностей сложившейся на сегодняшний день российской и мировой практики использования концессионных механизмов, установлено, что они направлены на привлечение инвестиций из внебюджетных источников в развитие объектов государственной собственности, причем концессионеру предоставляется, как правило, свобода принятия инвестиционных, административных и управленческих решений в ходе осуществления инвестиционной программы, одобренной государ-
ством. За государством остаются право собственности на объект и функции контроля за реализацией концессионного проекта. Определен характер влияния мирового опыта концессионной деятельности на практику России в данной области;
Сформулирована проблема зависимости экономического развития российских регионов от собственных бюджетных накоплений, политики местного частного бизнеса и иностранных инвестиций и показаны возможные пути ее решения, одним из которых на сегодняшний день являются соглашения о разделе продукции.
Обоснованы реальная возможность более широкого использования государством концессионного механизма в целях ускорения экономического роста России и её регионов и предложение о приоритетных направлениях использования методов концессионирования объектов государственной собственности (например, инфраструктура, где помимо обеспечения притока инвестиционного капитала и сокращения расходов бюджета, концессии позволяют создавать новые рабочие места и снижать, таким образом, социальную напряженность в регионах).
5. Выявлены значительные региональные различия и разные результаты концессионной практики, и показано значение этого обстоятельства для разработки стратегии экономической безопасности российского государства.
Положения, выдвигаемые на защиту:
концессии в российской практике привлечения инвестиций в развитие экономической сферы до сих пор находят ограниченное применение. Препятствиями служат слабая законодательная база, не позволяющая проводить необходимую грань между концессией, лицензией и фран-
чайзингом, длительный период разработки Закона о концессиях, незна
чительный опыт использования концессии как формы привлечения ин-
вестиций в регионах;
отстаивается необходимость создания порядка жесткого фиксирования условий соглашения на длительный период его реализации и доказывается, что отсутствие такого порядка и закрепления его в качестве законодательной нормы ограничивают возможность использования сторонами-участниками концессионного соглашения динамично изменяющихся макроэкономических условий и ставят их в зависимость от неточностей, допущенных при предварительном технико-экономическом обосновании концессионного проекта;
эффективность концессионного механизма может снизить уровень коррумпированности бюрократического аппарата государственных служащих, система контроля над которым в России только еще находится в стадии становления. Это возможно, поскольку в данном случае концессионный договор заключается напрямую, без посредников.
существование в России значительных барьеров на пути использования концессии, в том числе, отсутствие реальной государственной поддержки проектов, высокие политические риски в отдельных регионах, отсутствие развитого рынка капитала, запаздывание с развитием концессионного законодательства, недостаток квалифицированных кадров, высокие затраты на подготовку проектов соглашения и длительный путь их экспертного прохождения, отсутствие критериев отбора эффективного концессионера.
отстаивается необходимость исключения из основных объектов концессионных соглашений, определенных Федеральным законом «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 года, таких объектов как метрополитен и другой транспорт общего пользования, так как их следует отнести к объектам особого стратегического значения, требующих постоянного и непосредственного государственного надзора.—
Практическая значимость диссертации. Результаты диссертационного исследования роли и значения концессий в современной российской практике реализации государственной собственности путем установления партнерства государства с частным бизнесом имеют научно-методологическую ценность, ориентированную на их использование в процессе дальнейшего развития государственно-частного партнерства в экономике Российской Федерации. Положения и выводы исследования в практической работе государственных органов, занимающихся вопросами инвестиций в России (Минэкономразвития, Министерство финансов РФ, МИД РФ и др.), а также крупных российский компаний, работающих в различных отраслях экономики страны.
Практическое применение для социально-экономического развития федеральных округов и субъектов Федерации имеет обоснованная автором концепция переориентации проектов с принципа раздела продукции на концессии. Материалы диссертационной работы могут быть также использованы для разработки лекционных курсов по экономике переходного периода, по экономике России и другим экономическим дисциплинам.
Апробация результатов исследования.
Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования отражены в пяти научных публикациях автора общим объемом 5,2 печатных листа, в выступлении на научно-практической конференции в Институте проблем региональной экономики РАН в сентябре 2006 г.
