Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Жилищно-коммунальное хозяйство как объект
исследования и управления 11
Анализ механизмов предоставления жилищно-коммунальных услуг населению и способов их финансирования 11
Исследование современного состояния жилищно-коммунального хозяйства России и методов его реформирования 26
Отраслевые особенности бюджетного финансирования жилищно-коммунальной сферы в регионах 41
Глава 2. Разработка концепции управления финансовыми потоками в
жилищно-коммунальной сфере 67
Организация расчетов за жилищно-коммунальные услуги в условиях экономической реформы отрасли 67
Алгоритм распределения бюджетного финансирования между предприятиями ЖКХ 84
2.3. Организация взаимоотношений субъектов управления и
хозяйствования в регионах 112
Глава 3. Организационно-экономический механизм формирования
муниципального заказа на жилищно-коммунальные услуги 124
Методические рекомендации по формированию договорных отношений в жилищно-коммунальной сфере 124
Разработка механизма финансового обеспечения муниципального заказа 151
Разработка комплексной модели оптимизации бюджетных расходов
на ЖКХ 169
Заключение : 174
Список литературы 177
Приложения 186
Введение к работе
Актуальность исследования определяется социально-экономическими последствиями принимаемых решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами государственного и муниципального управления жилищно-коммунальной сферой по реализации задач реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, определенных Указом Президента РФ № 425 [93] и Постановлением Правительства РФ № 797 [101].
Проводимая реформа жилищно-коммунального хозяйства в России предусматривает как совершенствование политики оплаты жилья и коммунальных услуг, так и повышение эффективности управления и содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Основными задачами Концепции реформы ЖКХ являются: «демонополизация отрасли», «переход на договорные отношения», «создание управляющих компаний», «совершенствование тарифной политики», «упорядочение бюджетного финансирования отрасли». Однако, как показал опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства в регионах, реализация указанных задач реформы не обеспечена едиными законодательно урегулированными или научно обоснованными нормами или правилами, что приводит к различным неконтролируемым финансовым и социальным последствиям.
В числе таких последствий можно отметить лишь некоторые, напрямую связанные с определением направлений бюджетных средств, практически носящие в настоящее время массовый характер среди муниципальных образований:
- создание Служб Заказчика с передачей им полномочий органов
власти (с функциями муниципального заказчика), органов управления ЖКХ
(с функциями Департаментов, Комитетов или Управлений ЖКХ при
администрациях), органов финансирования (с функциями распорядителей
бюджетных средств) и организаций, собирающих средства граждан (с
функциями хозяйствующих субъектов);
перевод тепло-водо-снабжающих организаций из категории ресурсоснабжающих в «подрядные» с обязанностями регулирования и финансирования их деятельности Службами Заказчика;
- перевод жилищно-эксплуатационных организаций из осущест-
вляющих функции повседневной эксплуатации в ремонтные с построением отношений по принципам подряда в строительстве;
- создание специализированных расчетно-кассовых центров по сбору средств населения за все виды ЖКУ, в том числе и средств бюджета на возмещение льгот и субсидий, без обеспечения правовой и финансовой основы их функционирования.
Мероприятия, проводимые органами местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере, приводят к нарушениям действующего законодательства органами власти и предприятиями, оказывающими услуги гражданам (предприятия ЖКХ). Такие нарушения напрямую связаны с финансовыми потерями предприятий ЖКХ: в виде финансовых санкций изымаются в бюджеты всех уровней текущие платежи, получаемые предприятиями из средств граждан и средств местных бюджетов. При увеличивающихся тарифах на жилищно-коммунальные услуги не решаются вопросы эффективного управления количеством и качеством предоставляемых услуг.
Как показывает практика последних лет, реформировать десятками лет складывавшиеся хозяйственный механизм и систему управления ЖКХ в муниципальных образованиях, а также систему соответствующего финансирования только постановкой задач не представляется возможным. Для их практической реализации необходим новый организационно-экономический механизм, формируемый через муниципальный заказ на жилищно-коммунальные услуги, предоставляемые населению, позволяющий обеспечить целевое направление и использование средств населения и бюджета, связанных с оплатой жилищно-коммунальных услуг.
Вследствие слабой научной и организационно-методической обеспеченности процессов функционирования и развития предприятий ЖКХ практика сложившихся в регионах экономических отношений не приводит к повышению финансовой устойчивости предприятий, не позволяет обосновать рациональность использования местных ресурсов, а также признать формируемые экономические отношения в ЖКХ нормативно регулируемыми.
Изменить сложившееся положение в ЖКХ регионов может новый организационно-экономический механизм формирования договорных отношений между органами власти и предприятиями ЖКХ, основанный на
оценке бюджетного потенциала территорий и доходов граждан-потребителей услуг. Организация такого механизма послужит государственным и муниципальным органам власти основой построения целостной концепции экономического регулирования процессов развития предприятий ЖКХ, включая технологии управления в целом ЖКХ территорий, жилищным фондом, сферой естественных монополий и сферой потребления услуг.
Недостаточность теоретических исследований и научно-методических разработок в области совершенствования экономических отношений в ЖКХ обуславливает необходимость постановки цели диссертации и формулировки задач, направленных на ее достижение.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке научно обоснованных подходов, методических положений и рекомендаций по формированию муниципального заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг населению как основы функционирования и развития предприятий ЖКХ в регионах.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:
- исследование сложившейся практики организации управления и
финансирования предприятий ЖКХ в России и за рубежом;
- исследование нормативно-экономической основы функционирования
субъектов управления и хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере и
разработка методики оценки эффективности их деятельности в условиях
проводимого реформирования;
- исследование методических основ функционирования и развития
предприятий ЖКХ и разработка алгоритма распределения по назначению и
видам средств бюджета и населения за оказанные жилищно-коммунальные
услуги между предприятиями ЖКХ;
- разработка концепции управления местными финансами и средствами
потребителей услуг, формирующих доходы предприятий ЖКХ;
построение комплексной модели управления бюджетным финансированием в жилищно-коммунальной сфере;
- разработка организационно-экономического механизма формирования
муниципального заказа при участии органов местного самоуправления в
регулировании порядка и условий оказания жилищно-коммунальных услуг
населению.
Объектом исследования является система управления и финансирования деятельности предприятий ЖКХ в регионах.
Предмет исследования - организационно-экономические процессы управления развитием предприятий ЖКХ в целях повышения их финансовой устойчивости.
Теоретической основой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых: Абалкина ЛИ., Велихова ЛА, Воронина АГ., Лапина В.А., Широкова А.Н., Райзберга Б.А.,Чернышова Л.Н., Садыкова А.С., Зотова В.Б., Лексина В.П., Швецова А.Н., Талонова А.В., Поляка Г.Б., X. Берра, Г.Холлиса, К.Плокера и др.
Методология исследования базируется на использовании научных методов исследования: системного анализа, классификации, экспертных оценок, моделирования. Работа над диссертацией проводилась в рамках действующих законодательных и правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления, финансового учета и налогообложения доходов предприятий ЖКХ.
Информационную базу исследования составили официальные статистические материалы, официальные отчеты органов государственного управления Российской Федерации, муниципальных образований, а также практический материал, полученный автором при внедрении механизма формирования и размещения муниципального заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг населению в различных регионах России.
Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке подходов, методов, комплекса алгоритмов, методик и моделей формирования муниципального заказа, обеспечивающего организацию, производство и оказание жилищно-коммунальных услуг на муниципальном уровне.
Личный вклад автора в разработку проблем, вынесенных на защиту, заключается в следующем:
установлены полномочия и функции органов местного самоуправления в процессе формирования и реализации механизма реформирования правовых и финансовых отношений в жилищно-коммунальной сфере муниципальных образований;
определены функциональные различия и особенности
осуществления предпринимательской деятельности в области ЖКХ для всех видов организаций, участвующих в оказании гражданам жилищно-коммунальных услуг: управляющих (служб заказчика, ТСЖ и прочих) жилищно-эксплуатационных, ресурсоснабжающих и организаций, обеспечивающих обработку и сбор платежей граждан, для определения организаций - непосредственных получателей бюджетных средств;
разработана модель урегулирования правоотношений в жилищно-коммунальной сфере по управлению жилищным фондом и его эксплуатации, по энерго-, газо-, водоснабжению граждан, по организации обработки и сбора платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги для упорядочения бюджетных финансовых потоков;
разработаны принципы формирования органами местного самоуправления единой тарифной политики в муниципальных образованиях, основанной на установлении и закреплении в нормативных актах органов местного самоуправления понятий «регулируемые» и «отпускные» цены на жилищно-коммунальные услуги для обоснования назначений и видов бюджетного финансирования, связанного с оплатой гражданами за жилищно-коммунальные услуги;
уточнены понятия и разработаны основные принципы бюджетного финансирования по назначениям: «на возмещение убытков», «на возмещение разницы в цене», «на компенсацию льгот и субсидий», «на финансирование деятельности Служб Заказчика»;
даны рекомендации по минимизации муниципальных расходов на жилищно-коммунальную сферу, связанных с оплатой гражданами жилищно-коммунальных услуг;
разработан и обоснован механизм формирования муниципального заказа на жилищно-коммунальное обслуживание населения муниципального образования как основы упорядочения экономических отношений в жилищно-коммунальной сфере и основы повышения эффективности деятельности предприятий ЖКХ;
разработаны рекомендации в виде примерных форм распорядительных актов органов местного самоуправления для практического применения механизма функционирования муниципального заказа на жилищно-коммунальное обслуживание населения в муници-
пальном образовании.
Значение для теории и практики научных результатов. Полученные автором научные результаты дают возможность использовать предложенный механизм формирования муниципального заказа для осуществления практических действий органов власти в регионах по обеспечению достаточным и своевременным финансированием предприятий ЖКХ.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследований были представлены в Госстрой России для включения их в нормативно-методические материалы по реализации Концепции реформы ЖКХ, которые были утверждены приказом Госстроя России от 26.06.98 № 17-125/1 и рекомендованы органам местного самоуправления для внедрения.
Результаты исследований представлялись и докладывались:
- на I, II, III и IV Всероссийских Форумах «Стратегия развития
жилищно-коммунальной сферы в Российской Федерации» (Москва, 2000,
2001,2002,2003 гг.),
- на Международной научно-практической конференции «Актуальные
проблемы управления -2001» (Москва, 2001 г.).
Внедрение результатов исследования. Разработанные методики, схемы,
алгоритмы и технологии формирования муниципального заказа внедрены в
городах: Малоярославец Калужской области, Первоуральск Свердловской
области, Краснодар, Пермь, Гатчина Ленинградской области, Нерюнгри
Республики Саха (Якутия), Стрежевой Томской области, Калязин
Тверской области и др.
Публикации. По теме диссертации в открытой печати опубликованы 34 научные работы общим объемом 31,6 п.л., лично автору принадлежит 26,8 п.л. Работы посвящены организационно-экономическим проблемам развития и функционирования предприятий ЖКХ.
Объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Работа содержит 176 страниц основного текста, 2 приложения, 14 таблиц, 36 рисунков. Список использованной литературы включает 126 наименований трудов отечественных и зарубежных авторов.
В итоге исследования получены следующие основные результаты:
1. Разработана методика оценки эффективности деятельности
субъектов управления и хозяйствования в ЖКХ в условиях проводимого
реформирования по следующим направлениям: оценка правовых отношений
между организациями ЖКХ, организациями ЖКХ и гражданами; оценка
эффективности действия регулируемых цен на жилищно-коммунальные
услуги; оценка эффективности использования бюджетных средств
предприятиями ЖКХ.
Предложенная методика позволяет исключить возможные негативные финансовые и социальные последствия при реформировании экономических отношений между субъектами управления и хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере.
2. Разработан алгоритм распределения средств населения на оплату
жилищно-коммунальных услуг и соответствующего бюджетного
финансирования по его видам между предприятиями ЖКХ. Основу
алгоритма составляют правовые, производственные и экономические
условия деятельности предприятий ЖКХ. Установлено, что средства
населения в оплату за жилищно-коммунальные услуги должны направляться
непосредственно предприятиям, оказывающим услуги, минуя организации-
посредники. Ценой реализации услуг населению должны являться
регулируемые цены.
В результате исследований видов бюджетного финансирования предприятий ЖКХ, связанного с оплатой гражданами за жилищно-коммунальные услуги было установлено различие в применяемых понятиях: «в возмещение разницы в цене», «в возмещение убытков», «на компенсацию льгот», «на компенсацию субсидий». Для обеспечения целевого бюджетного финансирования разработан алгоритм определения величин бюджетного финансирования в зависимости от государственной политики социальной защиты граждан и применяемой регулирующими цены органами системы действия регулируемых тарифов.
3. Разработан организационно-экономический механизм формирования
муниципального заказа на жилищно-коммунальные услуги, который
позволяет регулировать отношения между органами власти в регионах,
предприятиями ЖКХ и населением как потребителем услуг. Основу
муниципального заказа составляют муниципальные контракты на управление
жилищным фондом и оказание гражданам коммунальных услуг. Через муниципальные контракты обеспечивается нормативно-экономическое регулирование условий оказания услуг потребителям, их оплаты и ответственности предприятий ЖКХ за соблюдение нормативных показателей объемов и качества услуг.
Разработана концепция среднесрочного управления местными финансами и средствами граждан, связанными с оплатой жилищно-коммунальных услуг и определяющими доходы предприятий ЖКХ. Основу концепции составляют распорядительные акты органов местного самоуправления, позволяющие: упорядочить организацию управления и эксплуатации жилищного фонда через разделение соответствующих функций; установить прямые договорные отношения ресурсоснабжающих организаций с гражданами при оказании им услуг электро-, тепло-, водо-, газоснабжения; упорядочить порядок сбора платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги непосредственно предприятиями, оказывающими услуги; урегулировать тарифную политику на жилищно-коммунальные услуги через условия применения регулируемых и отпускных цен в финансовом учете предприятий ЖКХ; обеспечить целевое направление и использование средств населения и бюджетных средств, связанных с оплатой жилищно-коммунальных услуг.
Разработана оптимизирующая модель управления бюджетным финансированием в жилищно-коммунальной сфере в зависимости от условий применения органами местного самоуправления регулируемых и отпускных цен на услуги предприятий ЖКХ, определения предприятий-получателей бюджетных средств и порядка определения видов целевого бюджетного финансирования. Реализация мероприятий по упорядочению финансовых потоков из средств населения и бюджета по их целевому назначению между предприятиями ЖКХ ведет к снижению бюджетных расходов. Так, реализация мер в г.Малоярославец Калужской области по изменению схемы денежных потоков в сфере жилищно-коммунального хозяйства ведет к снижению бюджетных расходов города на 15,8 %.
