Организационно-экономические условия повышения эффективности управления горнодобывающей промышленностью (На материалах Челябинской области) Смолин Александр Сергеевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Проблемы развития горнодобывающей промышленности в контексте современных реформ 17

1 . Особенности развития горнодобывающего сектора экономики Урала 17

2. Реформа отношений собственности в сфере горного производства 48

Глава 2. Организационный механизм совершенствования управления горнодобывающей промышленностью 70.

1 . Регулирование отношений между горнодобывающими предприятиями и территориями 70

2.Основные направления реструктуризации горнодобывающей промышленности 93

Глава 3. Экономический механизм управления горнодобывающей промышленностью 110

1 . Система платежей за право использования недр как механизм оптимизации хозяйственной деятельности горных предприятий 110

2.Концептуальные основы создания благоприятного инвестиционного климата в горнопромышленном секторе экономики 129

Заключение 161

Список литературы 166

Приложение 176

• Особенности развития горнодобывающего сектора экономики Урала
• Реформа отношений собственности в сфере горного производства
• Регулирование отношений между горнодобывающими предприятиями и территориями
• Система платежей за право использования недр как механизм оптимизации хозяйственной деятельности горных предприятий

Введение к работе

Актуальность исследования. Горнодобывающий комплекс страны в годы реформ оказался вне сферы внимания, интересов и поддержки государства. Несогласованность и непроработанность действующих нормативных актов, неразвитость горного законодательства породили хаос в регулировании правовых и экономических отношений, возникающих при использовании национальных богатств страны.

Отсутствуют перспективные планы и прогнозы развития, резко сократились объемы воспроизводства минерально-сырьевой базы - с 1994 года, впервые за последние десятилетия, объемы добычи полезных ископаемых не компенсируются приростом запасов. Сокращается объем инвестиций, пришли в упадок геологические службы, отсутствуют ведомства и организации, координирующие деятельность и регулирующие весь комплекс отношений в сфере горного производства.

По сути дела нет даже точных сведений о внутренних потребностях страны в полезных ископаемых, не разработана экспортная политика государства.

Угольная, горнорудная, горнохилшческая, нефтяная, сланцевая, торфяная отрасли, золотодобыча и добыча стройматериалов развиваются, вернее выжллвают, практически каж-дая сама по себе. В несколько лучшем положении находится традиционно сильная экспортная отрасль - газовая, хотя и здесь возникают свои проблемы, связанные с ограниченностью запасов этого вида топлива, конкуренцией на мировом рынке и т.д.

Конечно, в каждой из горнодобывающих отраслей есть свои собственные проблемы и свои болевые точки. Но, несмотря на различные технологии добычи и использования полезных ископаемых, есть и целый ряд общих проблем, которые необходимо решать комплексно.

В первую очередь речь идет о тех проблемах, которые требуют скорейшего правового разрешения в законодательном порядке. Необходимо создать систему правовых актов, защищающих инвестиции и права собственности всех субъектов хозяйственных отношений в горнодобывающем секторе экономики.

Сегодня необходимо сохранить баланс интересов государства, производителей и потребителей горнодобывающих отраслей, работников самих горных предприятий. Сфера прямого государственного управления отраслями все более сокращается, происходит экономическая и правовая дифференциация предприятий и в этих условиях крайне важно не допустить раздробленности горной промышленности России на отдельно и бесконтрольно функционирующие островки горнодобычи.

Современное законодательство не дает и надежных гарантий для инвесторов, тем самым лишая горные предприятия возможностей для модернизации и развития своего производства. Эффективность соглашений о разделе продукции, используемых в мировой практике с 60-х годов в странах-импортерах сырья, весьма неоднозначна. Кроме того этот закон, в силу ряда своих специфических особенностей, применим не ко всем месторождениям, а только к крупным, требующим высоких затрат

Чрезвычайно остро стоит вопрос с налогами. Сегодня все горные предприятия попадают под две системы налогообложения - под обычную, как остальные предприятия, под специфическое налогообложение, включающее роялти, акцизы, эмбарго, отчисления на воспроизведение минерально-сырьевой базы и т.д. В мировой практике используется целый спектр различных льгот и скидок для горных предприятий как по налогу на прибыль, так и по специфическим платежам. Эти налоговые льготы призваны частично компенсировать риски, присущие горной промышленности, обеспечить условия реальной конкуренции. У нас же, при достаточно высоком уровне налогообложения, к различным месторождениям подходят с одинаковыми мерками. И получается парадокс - чем хуже горно-геологические условия месторождения (большая глубина залегания, низкое качество), тем больше требуется горных выработок и основных фондов для его эксплуатации, а значит, тем больше налог на .имущество. Законодательное закрепление специальных режимов налогообложения, которые могут гарантировать сохранение как можно большего числа действующих горных предприятий, в том числе и как источников рабочих мест, является, без преувеличения вопросом первостепенной важности.

Помимо налогов тяжелым бременем на горнодобытчиков, в первую очередь на угольщиков и поставщиков железорудного сырья ложатся транспортные тарифы МПС, которые к уровню 1990 года повышены в 17 600 раз. Опережающий рост транспортных тарифов резко увеличил дефицит оборотных средств горных предприятий и инициировал рост неплатежей. Кроме того, транспортные тарифы, величина которых при перевозках на большие расстояния превышает стоимость самого груза, становятся причиной разрыва традиционных связей между поставщиками и потребителями, сокращения экспорта и потери традиционных рынков сбыта.

Необходимо наконец законодательно определить статус малого предприятия горного бизнеса. Дело в том, что выявление и промышленное освоение небольших по масштабам месторождений угля, торфа, агрохимического сырья прежде всего в удаленных районах России, где отсутствуют альтернативные источники твердого топлива и минеральных удобрений, является одним из перепекти в не йш их направлений развития местной минерально-сырьевой базы. Но крупные компании не заинтересованы в разработке небольших низкорентабельных месторождений, это сфера деятельности малых предприятий. Именно они могли бы стать тем необходимым звеном, которое обеспечивает сбалансированность развития регионального производства, обеспечат занятость населения.

Общим для всех горнодобывающих отраслей являются и вопросы развития горной науки, технологии и техники, комплексной разработки месторождений. Остро стоит проблема рационального использования высвобождаемой рабочей силы - в первую очередь шахтеров, которых разумнее всего трудоустраивать на горных предприятиях других горнодобывающих отраслей, тех же золотых рудниках. Необходимо срочно заняться созданием кадрового резерва, воспитанием высококвалифицированных специалистов, умеюших работать в современных рыночных условиях

Стремление осуществлять преобразования в русле целостного, увязанного по этапам и направлениям, концептуального подхода во многом объясняет фронтальный характер реформ, затронувших одновременно экономические отношения, политическую систему и идеологию общества. Практически одновременно с либерализацией экономики и появлением новых негосударственных субъектов собственности, приватизацией предприятий и обретением ими полной хозяйственной самостоятельности в стране происходила децентрализация власти и управления, значительное расширение прав территорий (сначала регионов—субъектов Федерации, а теперь и муниципальных образований) в регулировании социально-экономических процессов, в решении вопросов, связанных с владением и распоряжением объектами собственности, имеющими общественное значение. Прежний государственный монополизм, пронизывавший в одинаковой степени и экономику, и политику советского общества, уступает место новой структуре отношений, основанной на системном плюрализме государственных, частных и коллективных интересов.

Наряду с сохранением «естественных монополий», требующих единой организации в масштабе национальной экономики^, имеется ряд отраслей народного хозяйства, управление которыми требует более или менее глубокой децентрализации. К числу таких отраслей относится горная промышленность, связанная со специфическим комплексом отношений и видов деятельности — недропользованием. Из самого поверхностного обозрения опыта российских реформ 1991-1998 гг. можно констатировать для этого сектора экономики несколько тесно переплетающихся групп противоречий, в частности, между непосредственно общественным характером недропользования и государственными формами управления и распоряжения недрами, а также частноправовыми формами их использования; между производственно-отраслевыми принципами управления производством и социально-территориальными интересами местных сообществ; между необходимостью осуществления единой экономической политики в горнодобывающих отраслях, государственного контроля за этой сферой, тесно связанной с национальной экономической безопасностью, и потребностью в эффективной децентрализации связанных с ней отношений. Надлежит проанализировать сущность и социальную природу вышеуказанных противоречий, формы их проявления и манифестации на различных уровнях государственного и общественного ¹ См.: Язев В.А. Национальная безопасность России в геоэкономической перспективе // Региональный аспект национальной безопасности России. Материалы межрегиональной научной конференции «Актуальные проблемы региональной политики и национальной безопасности». Екатеринбург, 1998. С. 68—77; Колчин С. Конкуренция и монополизм в российском нефтегазовом комплексе // Politekonom. 1997. № 3—4. С. 131— 140. управления, выработать перспективные модели и способы их опережающего разрешения.

Актуальность исследования проблем, складывающихся в территориально-отраслевом сегменте горнопромышленного комплекса, определила выбор темы данного диссертационного исследования. В таком непосредственном исследовательском ракурсе, в многосубъектном пространстве различных социально-экономических интересов, управление горнодобывающей промышленностью еще практически не рассматривалась в отечественной литературе. В большинстве работ, посвященных анализу этой сложной природно-социо-хозяйственной системы, упор делается на изучение ее эколого-экономических и юридических, в меньшей степени — социальных аспектов. По существу, предмет данного исследования формируется на междисциплинарном стыке нескольких достаточно традиционных предметно-тематических подходов.

Состояние изученности выбранной диссертантом темы целесообразно определить, охарактеризовав степень приближения ее к постановке и раскрытию содержания каждого из типов и видов научной литературы.

В литературе наиболее заметным явлением в осмыслении проблем взаимодействия производственно-отраслевых и территориальных интересов в управлении горнодобывающей промышленностью, обосновании новых, перспективных подходов к организации производства на основе концепции «территориального» образа жизни стали работы А.С.Панарина.2 В основном благодаря его трудам, данная проблема в последние годы органично вошла в современную науку. Социально аспекты формирования систем жизнеобеспечения моноструктурного ² Панарин А.С. Стиль «ретро» б идеологии и политике (Критические очерки французского консерватизма). М., 1989; Панарик А.С. Введение в политологию. - М.: 1994. горного поселения в связи с деформирующим влиянием на них «отраслевого» индустриального управления получили освещение в трудах В.Л.Глазычева.З Проблемы организации рационального недропользования в аспекте осуществления взвешенной промышленной политики, совершенствования моделей управления анализировалось в работах А.И.Пригожина, В.Е.Соколова, Р.А.Передет, В.А.Реймерс, В.А.Василенко и др.⁴

В последние годы, с началом рыночных реформ, в экономической литературе, особенно в работах, освещающих проблемы горнопромышленных комплексов Урала, сформировалось направление, рассматривающее оценку хозяйственных проектов, в частности, по освоению минерально-сырьевых ресурсов как многокритериальную задачу, требующую учета не только факторов экономической эффективности, но и всего комплекса социальных последствий экономической деятельности, включая занятость, уровень доходов населения, развитие социально-бытовой инфраструктуры, экологическое состояние территории и др. Этот подход нашел отражение в трудах ученых-экономистов Уральского региона - В.П.Пахомова, Е.М.Козакова, Н.Б.Прохоровой, М.Н.Игнатьевой, ³ Глазычев В.Л. Выслобождение городов// Российская провинция -1993.- № j. ⁴ Национальная доктрина России (проблемы и приоритеты). М, 1994; Пригожий А.И. Феномен катастрофы (дилеммы кризисного управления у/Общественные науки и современность. - 1994. - №2. - С.114- 125; Соколов В.Е., Перелет Р.А. Глобальная экологическая проблема: международная стратегия решенияУ/Горизонты экологического знания. - М., 1986. - 28-48; Лось В.А. Взаимоотношения общества и природы как глобально-региональная проблема. - М., 199І; Экология, культура, образование. - М., 1989; Реймерс Н.Ф. Природопользование. Словарь- справочник. М., 1990; Василенко В.А. Экология и экономика: проблемы и поиски путей устойчивого развития. Новосибирск, 1995; Экологическая ситуация в России: выход из кризиса. М., 1996; и др.

Т.Д.Уургель и др.- В рамках этой научной парадигмы, выдвигающей в качестве отправного принципа исследования комплексную оценку социально-территориальных условий жизни людей, были разработаны содержательно емкие концепции «социально-промышленного комплекса», «социально-экономического обоснования» хозяйственных проектов в горнодобывающей отрасли и др. Данный крут исследований закономерно выходит на проблему многосубъектности интересов, вовлеченных в процесс недропользования. Структура и динамика указанных интересов рассматриваются в контексте развивающейся социально-экономической действительности, что в свою очередь обеспечивает теоретическую базу для предлагаемых экономико-правовых подходов к развитию горнодобывающей промышленности.

Свидетельством того, что основные системные принципы функционирования горной промышленности (как и пути разрешения складывающихся здесь противоречий) во все большей степени замыкаются на управляющих этой сферой социальных механизмах и властных институтах, стало и повышенное внимание специалистов-геологов к проблемам реструктуризации горного комплекса, рационализации и ⁵ Пахомов В.П., Козаков Е.М., Беляев В.Н., Игнатьева М.Н., Добродей В.В. Социально-промышленные комплексы - основа регионального развития. -Екатеринбург,!995. Прохорова Н.Б. Эколого-экономимеский механизм управления водохозяйственной деятельностью в бассейне реки в период перехода к устойчивому водопользованию. Автореф. дисс.докт. Екатеринбург, 1997; Игнатьева М.Н., Тургель И.Д. Зоны социального неблагополучия и их выявление на территории Среднего УралаУ/Институциональные аспекты регионализма в общеевропейском контексте. - Екатеринбург, 1996. - С. 153-163; Зона социальной напряженности: проблемы формирования и выявления. Методические рекомендации. - Екатеринбург, 1997. «территориализации» управленческих схем, расширению социального состава потенциальных субъектов недропользования.6

В силу своей сопряженности со сложными правовыми вопросами, касающимися отношений собственности на недра, распоряжения ими, гражданского оборота и т.п., система недропользования стала предметом специального анализа в юридической литературе.7 Вырастая в целую специализированную область хозяйственного права, юридические исследования отношений недропользования тем не менее неоправданно замыкаются в этой профилированной области правовых сопоставлений и коллизий. Вместе с тем очевидно, что с переходом к федерализму и децентрализации систем управления национальной экономикой, развитием местного самоуправления сфера права непосредственно смыкается с политическим процессом. В гражданском обществе, основанном на автономности и плюрализме интересов, как отмечают правоведы, резко возрастает значение толкования права, его интерпретации с позиций фундаментальных ценностей данного общества^. В этой связи возникает потребность в дополнении чисто {оридического изучения особенностей развития горнопромышленного комплекса глубоким социально-экономическим анализом интересов и отношений, раскрывающих смысл ⁶ Кузнецов Е.И. О горной свободе в 1993 году//Горный журнал. - 1993. - №5. - С. 141-144; Болтыроз В.Б._; Фадеичев А.Ф., Лещиков В.И., Бирючев СИ. Геология для недропользователя (Практическое руководство для предпринимателей): объекты и условия недропользования. Методика полевых исследований. - М, 1995. и др. ⁷ Круглов В.В. О правовом регулировании пользования недрами // Горный журнал. - 1993. - № 5. - С. 125-129; Теплов О.М. Правовые основания предоставления прав пользования недрами // Государство и право. - 1995. - №12. - С.38-56. ⁸ Бойцова В.В., Бойцова Л.В., Ломовский В.Д. Конституционное право в российской правовой системе // Общественные науки и современность. 1993. Коб. С. 40. правовых норм, определяющих причины их порождения и механизмы хозя йствования.

В научной литературе проблемы развития горнодобывающей промышленности рассматриваются во взаимосвязи трех сфер: производственной, социальной и экологической. По социальной сфере в работах М.Н.Игнатьевой; Т.Д.Тургель, Л.Е.Стровского, Шарафутдинова

А.Р, Ю.А.Дышаева, Е.Л.Кротовой, С.Ю.Юрпалова, А.И.Кузьмина и др.9 достаточно полно исследована демографическая ситуация в горнодобывающих районах, трудоресурсныи потенциал и уровень обеспеченности объектами социальной инфраструктуры, причины нарастания социальной напряженности. По экологической сфере в работах М.Н.Игнатьевой, В.П.Пахомова, В.М.Белкова, В.В.Круглова изучено экологическое состояние территорий горнопромышленных комплексов'^. В производственной сфере дана оценка потребности в минеральном сырье, охарактеризовано состояние добычи и первичной переработки ресурсов-'^!. Существует большой массив литературы, подготовленной отраслевыми научными организациями (НИИОГР г.Челябинск и др.), по отдельным проблемам преобразований в горнопромышленном комплексе¹². ⁹ См.: Уральский регион: последствия экономического реформирования. Екатеринбург, 1996.; Тур гель Т.Д., Игнатьева М.Н., Стровский Л.Е. и др. Зона социальной напряженности: проблемы формирования и выявления. Екатеринбург, .1997. ¹⁰ Пахомов В.П., Игнатьева М.Н. Адаптивность экологических исследований процессу освоения минеральных ресурсов II Социально- экономические и экологические проблемы Крайнего Севера. М.,1990. С.Ї08-118; Игнатьева М.Н., Пахомов В.П., Белков В.N4. Учет экологических ситуаций при освоении минерально-сырьевых ресурсов // Торный журнал. 1991. N5. С.44-47; Круглов В.В. Правовое регулирование охраны окружающей среды в промышленности. Екатеринбург. 1995 ¹¹ См.: Разработки коллектива ученых ИЭ УрО РАН по Программе развития и использования минерально-сырьевых ресурсов Свердловской области на 1993-1995 гг. и на период до 2000 года. - Галкин В. А., Козовой Г.И., Макаров А. М. Управляющая команда предприятия: с какой

Таким образом, как следует из обзора имеющейся научной литературы, тема взаимодействия системы управления горнодобывающей промышленностью с местными интересами территориальных сообществ до сих пор не рассматривалась самостоятельно. В литературе в различных предметных ракурсах лишь обозначены самые общие контуры проблемы.

Исходя из этого, цель данной работы заключается в исследовании экономико-правовых условий эффективного управления горнодобывающей промышленностью в процессе рыночного реформирования отрасли.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи: определить значение горнодобывающей промышленности в экономике региона и перспективы воспроизводства территориальной минерально-сырьевой базы; выявить недостатки действующей системы управления горнодобывающей промышленностью и исследовать их причины проанализировать сущность управленческих противоречий между отраслевой организацией горного производства и интересами территориальных сообществ, а также деформирующего воздействия практики моноресурсной эксплуатации территорий на жизнедеятельность территорий. можно выжить в рынке"⁷. //Уголь. 1996 № 8. С. 44; Галкин В.А., Козовой Г.И. Основная проблема угледобывающих предприятий при переходе к рыночным отношениям// Проблемы реструктуризации угледобывающих предприятий.- Труды НИИОГР. Челябинск. 1996.-С9-!2; Галкин В. А., Козовой Г.И., Макаров A.M. Реструктуризация предприятия: понятие и содержание//Проблемы реструктуризации угледобывающих предприятий: Труды НИИОГР. -Челябинск: Рекпол, 1996. -с. 15-17; Блинов В.М., Галкин В.А., Гейгер Э. Проблемы поведения организаций и людей в организацияхУ/Проблемы реструктуризации угледобывающих предприятий (труды НИИОГР, выпуск 2), Челябинск.-1997. С 3S-24. Баев И.А., Каштан А.В., Макаров A.M., Пикалов В. А., Соколовский А.В. Финансово-экономическая модель для выбора варианта эффективного развития угледобывающего предприятия./ЛЛроблемы реструктуризации угледобывающих предприятий (труды НИИОГР, вып. 1,) Челябинск.-1996. С 28-30. Зайков Ю.И., Никишичев Д.Б., Пикалов В.А. Управление затратами при преобразовании горнодобывающего предприятия //Проблемы реструктуризации угледобывающих предприятий: Труды НИИОГР. — Челябинск: РЕКПОЛ, 1996. - с.31-34. рассмотреть проблемы и противоречия основополагающих для горной промышленности отношений собственности на недра в контексте процессов федерализации и становления местного самоуправления; проанализировать рыночные механизмы хозяйствования и управления применительно к горнодобывающей промышленности.

Объект исследования в соответствии с его целями и задачами включает в себя горнодобывающие предприятия различных форм собственности и хозяйствования Урала. Предмет исследования - процесс адаптации горнодобывающей отрасли к рыночным отношениям посредством совершенствования хозяйственного механизма и систем управления.

Теоретико-методологической основой исследования послужили фундаментальные концепции, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых., программные и прогнозные разработки государственных органов власти, Российской Академии наук, посвященные развитию механизмов управления в период становления рыночных отношений.

В процессе сбора, обработки, анализа накопленных материалов использованы следующие методы исследования: экономико-статистических группировок, сравнительного и логического анализа, изучения статистических выборок и динамических рядов, экспертных оценок, личных наблюдений, социологических исследований.

Информационная база. Для раскрытия этой проблемы в диссертационном исследовании использован широкий круг источников. Прежде всего, это документы, определяющие характер собственности на недра и основные принципы разграничения компетенции в сфере недропользования между различными уровнями власти и управления, — Конституция Российской Федерации, конституционные акты субъектов

Федерации — Конституции республик в составе РФ и Уставы областей, а также договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным Цешром и субъектами Федерации. Вторую группу источников составляют специальное законодательство Российской Федерации по вопросам регулирования горнодобывающей промышленности. Кроме того, в работе в качестве источников использованы юридические комментарии и исследования, экономические труды, проанализированные под определенным углом зрения — исходя из цели и задач диссертационного исследования.

Значительный массив источников составили статистические и аналитические материалы Госкомстата РФ, областных комитетов государственной статистики и документы органов государственной власти и местного самоуправления.

В качестве источника в работе использованы материалы социологических исследований в горнопромышленном поселении -г.Копейске - проведенные при непосредственном участии автора в 1997 -1999 гг.

И постановка проблемы, и способы ее решения в значительной мере обусловливают научную новизну предпринимаемого диссертационного исследования: J. В нем впервые делается попытка проанализировать систему управления горнодобывающей промышленное}?!ыо как специфическую экономико-управленческую проблему, в главных чертах тесно связанную с процессом инпгшпуционализации регионального уровня управления, развитием местного самоуправления и укреплением его экономико-правовых и материально-финансовых основ.

2. Новизной также отличается авторский подход к обобщению основных экономических и правовых регуляторов развития горной промышленности, позволяющий максимально точно зафиксировать сущность и смысл противоречий между отраслевыми и социально-территориальными интересами, определить пути их преодоления.

В диссертации представлена концепция управления горнодобывающей промышленностью, учитывающая интересы местных сообществ.

Сформулированы .методические подходы к разработке программ реструктуризации предприятий горнодобывающей промышленности.

В исследовании содерэюатся новые подходы и рекомендации к организации эффективной системы управления горнодобывающей промышленностью, разработаны предложения по совершенствованию экономического механизма управления в рыночных условиях (рентные платежи, соглашения о разделе продукции, концессионные предложения).

Практическая значимость результатов исследования состоит в их использовании при разработке закона «О недрах Челябинской области» и Челябинской городской программы переработки техногенных отходов металлургического производства. Материалы диссертации также были использованы при подготовке программы реструктуризации угольных производств Коркинского и Копейского разрезов Челябинской области.

Научно-методические разработки по теме диссертации вошли в состав учебных курсов по регионоведению и муниципальной экономики УрАГС.

Основные положения работы опубликованы в шести работах общим объемом 8,4 п.л.

Государственное регулирование деятельности горнодобывающих предприятий осуществляется посредством предоставления прав на земельный участок, выдачи лицензии на разработку недр, а также взимания специальной платы за недропользование. Органами, в ведении которых находятся вопросы лицензирования являются администрации областей. Предоставление лицензий на право пользования недрами производится путем проведения конкурсов и аукционов.

Действующее российское законодательство предусматривает возможность инвесторам вести разведку и добычу полезных ископаемых на условиях специального соглашения о разделе продукции.

Области Урала располагают богатыми и разнообразными минерально-сырьевыми ресурсами. Развитие минерально-сырьевой базы осуществляется в соответствии с годовыми и долгосрочными программами, исходя из федеральных и территориальных потребностей в полезных ископаемых, а также наличия средств.

Основными направлениями развития МСБ являются¹⁸: -развитие меднорудной базы предприятий для цветной металлургии (Султановское и Томинское месторождения); -расширение сырьевой базы золотопромышленности (Воронцовское и Байрам гуловское месторождения); -увеличение сырьевого потенциала для строй индустрии (строительные пески на Березовском и Родниковском и др. участках); -развитие новых видов топливно-энергетического сырья (поиски и разведка углеводородного сырья); -вовлечение нетрадиционных видов сырья для переработки; -развитие добычи минеральных вод. ¹⁸ Подробнее см.: Деловой Урал. 1998 г. 14 декабря

Геолого-разведочные работы по воспроизводству МСБ за 1995-1999 гг. выполнялись частично только на 40 объектах из 139, предусмотренных программами.

Финансирование геолого-разведочных работ за счет средств бюджета выполнено на 14,7% от предусмотренного годовыми программами, а за счет средств передаваемых добывающим предприятиям на 39%.

Отрицательными тенденциями в воспроизводстве МСБ Урала являются: чрезвычайно неудовлетворительное финансирование геологоразведочных работ; - очень низкий уровень собираемости налогов (отчислений на воспроизводство МСБ).

Положительными тенденциями в развитие МСБ являются: -увеличение расширения МСБ за счет инвестиций -создание межведомственной комиссии по работе с недропользователями-должниками в целях погашения ими недоимок по отчислениям на воспроизводство МСБ для направления этих средств на финансирование геолого-разведочных работ.

В областях Урала принята стратегия разведки, добычи и переработки твердых полезных ископаемых, с целью ослабления и ликвидации вышеуказанных тенденций и с целью стабилизации работы машиностроительного, агропромышленного, строительного комплексов. В ней заложены экстренные меры по укреплению минерально-сырьевой базы твердых полезных ископаемых, изменению стратегии геологических исследований, добыче и переработке минерального сырья применительно к рыночной экономике:

На основе научно обоснованных перспектив и социально-экономических обоснований использования твердых полезных ископаемых в Свердловской, Челябинской, Пермской областях реализуются программы развития МСБ с соответствующим финансированием из внебюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы и бюджета.

Приоритетными видами минерального сырья при геологоразведочных работах являются твердые полезные ископаемые, дефицитные для региона: а) цементное сырье, стекольные и формовочные пески, фосфатное сырье; б) твердые полезные ископаемые с возрастающей конъюнктурной, пользующиеся спросом на мировом рынке: хромиты, никелевые руды, медь, редкоземельные элементы, поделочные камни; в) твердые полезные ископаемые, имеющие региональное значение, в силу изменившейся геополитической ситуации вследствие распада СССР: бентонитовые глины, цеолитсодержащие породы, минеральные пигменты, каменные и бурые угли, и др.

Первоочередными районами поисково-оценочных работ определяются районы с острыми социально-экономическими проблемами.

Учет и оценка техногенных ресурсов.

Выделение перспективных площадей на новые виды минерального сырья.

Новая стратегия добычи и переработки минерального сырья исходит из внутренних потребностей для областей Урала (сопредельных с ней республик и областей Волжского и Уральского региона; потребностей для других регионов РФ, стран СНГ и дальнего зарубежья), спроса на те или иные виды минерального сырья с учетом разведанных запасов и прогнозных ресурсов. Ставится вопрос об учете при формировании годовых объемов добычи и переработки твердых полезных ископаемых также ресурсы техногенных источников.

Технология переработки естественного и техногенного минерального сырья ориентируется на комплексное его использование с безусловным учетом экологических норм. Администрации областей могут установить квотирование добычи и вывоза минерального сырья за пределы региона.

В структуре минерально- сырьевой базы значительная доля приходится на нерудное сырье (15 %), черные, цветные и редкие металлы (13%).

К дефицитным видам минерального сырья относятся марганец, хром, уран, титан, цирконий, высококачественные бокситы, некоторые виды нерудного минерального сырья. Дефицит обусловлен, с одной стороны, отсутствием крупных месторождений и достаточных перспектив их обнаружения (хром, марганец, отчасти высококачественные бокситы), с другой стороны, неосвоенностью подготовленной сырьевой базы (титан, цирконий) или слабой общегеологической и поисковой изученностью территории страны при достаточно высоком прогнозном потенциале (уран).

Основной проблемой минерально-сырьевой базы, а также ведущих горнодобывающих отраслей промышленности является резкое замедление темпов промышленного освоения новых месторождений.

Положение с рудно-сырьевой базой металлургической промышленности, складывается крайне неудовлетворительным по большинству металлов. Прекратились работы по компенсации выбывающих мощностей, резко сократились капитальные вложения в строительство объектов по добыче и обогащению руд. За 1992- 1999 годы суммарное выбытие мощностей по добыче руд цветных металлов составило 32-35 %, в том числе по медной руде - 50- 55 %, алюминиевой и свинцово-цинковой рудам - 40-45 %, оловянной руде - 58-60 %¹⁹. ¹⁹ Данные министерства природных ресурсов РФ.

Отставание промышленного освоения приводит к вынужденной разработке маторентабельных истощенных месторождений и запасов низкого качества.

Экспертная геолого-экономическая переоценка минерально-сырьевой базы, осуществленная с учетом изменившихся экономических условий, выявила существенное сокращение активных (рентабельных для отработки в современных условиях) запасов, числящихся на Государственном балансе. По некоторым видам полезных ископаемых значительно истощается ближайший резерв предварительно оцененных запасов, необходимый для наращивания разведанных запасов промышленных категорий.

Сокращение объемов геологоразведочных работ при высокой интенсивности добычи минерально-сырьевых ресурсов привело к абсолютному сокращению их разведанных запасов. По мере выработки существующих месторождений может быть потеряно одно из существенных преимуществ российской экономики - мощный сырьевой потенциал, а у промышленности может появиться новый ограничитель развития.

В целях совершенствования финансово-экономического и организационного механизма в какой-то мере обеспечивающего положительные направления в воспроизводстве МСБ сегодня обсуждаются следующие меры:

1 .Создать территориальный фонд воспроизводства МСБ.

2.Согласно утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.96г. N 597 "Порядка использования отчислений на воспроизводство МСБ..."(п. 14) обеспечить действенный контроль за целевым использованием отчислений (средств) из областных бюджетов.

3.Разработать реальные мероприятия по погашению конкретными недропользователями недоимок по отчислениям на воспроизводство МСБ в областные бюджеты.

В горнодобывающей промышленности занято около 17% промыиитенно-производственного персонала Уральского региона, около 15% основных фондов промышленности; в стоимостном выражении производится порядка 8-10% реализуемой продукции. Поступления от горнодобывающих предприятий в бюджеты областей (налог на прибыль, НДС, платежи за недра) составляют около 18%. Для ряда городов горнодобывающие предприятия являются градообразующими, полностью определяющими социально-экономические условия жизни населения. Объемами добычи и переработки минерального сырья определяется экологическое состояние, сложившееся в горнодобывающих районах Урала²⁰.

Уровень обеспеченности областей Урала различными видами собственного минерального сырья не одинаков. Ядром регионального горнопромышленного комплекса является Свердловская область. Удельный вес разведанных запасов Свердловской области и соответственно добычи среди шести областей (Свердловская, Пермская, Челябинская, Курганская, Оренбургская, Тюменская) и двух республик (Удмуртия, Башкортостан) Уральского региона приведен в таблице S. ²⁰ Разработка механизма развития депрессивных территорий с горнодобывающей промышленностью Свердловской области. Раздел программы «Урал». Координатор - д.э.н. В.П.Пахомов.

Таблица 1 Удельный вес разведанных запасов Свердловской области²¹.

Урал имеет надежную сырьевую базу для развития черной металлургии, в частности, ее железорудной и марганцевой подотраслей; ²¹ Там же. цветной металлургии и, в частности, - ее алюминиевой и никелевой подотраслей. На высоком уровне можно вести добычу россыпного золота и платины, рудного золота и изумрудов. Регион располагает практически неограниченными ресурсами ванадия, хризотил- и амфибол-асбестов, разнообразного неметаллического сырья для черной и цветной металлургии, горнорудного сырья, разнообразных облицовочных и поделочных нерудных материалов, полудрагоценных камней, строительного камня, торфа и сапропеля и другого сырья и материалов.

Однако, несмотря на длительную историю интенсивного геологического изучения, не удалось обнаружить существенных запасов хромитов (мелкие месторождения и проявления не берутся в расчет), марганцевых руд с благоприятными условиями разработки, россыпных и коренных месторождений алмазов, радиоактивного минерального сырья, средних и крупных по запасам месторождений нефти и газа, месторождений калийных солей, фосфоритов и апатитов, стекольных песков, каолинов для производства тонкой керамики, цеолитов и некоторых других видов полезных ископаемых.

Из перечисленных дефицитных минеральных ресурсов частью их располагают отдельные области и республики Урала и Западной Сибири. Так, Пермская область располагает уникальными запасами Верхне-Камского месторождения калийно-магниееых солей, промышленными россыпями алмазов, имеющими уникальные ювелирные и технические свойства. Тюменская область - уникальная кладовая нефти и природного газа. В последние годы месторождения радиоактивного сырья были выявлены и разведаны в Курганской области. Однако, область не располагает месторождениями хромитов и титана, не хватает Уралу своего угля. Так, годовое потребление энергетического угля составляет в регионе 48 млн. т, из которых более 60% (30 млн. т) потребляет Свердловская область. Поэтому проблема изыскания для новых источников энергоносителей представляется весьма актуальной, в т.ч. перспектива использования Канско-Ачинский углей Сибири.

Недостаточно конкурентоспособны в регионе и России карбонатные марганцевые руды Северо-Уральского марганцевого бассейна из-за их сравнительной бедности (21% марганца), необходимости обогащения и, главное, - неблагоприятных горнотехнических и гидрогеологических условий шахтной добычи (имеется трудный опыт отработки в 40-е - 60-е годы).

Из вышеприведенных данных можно сделать вывод, что Урал имеет благоприятные природно-геологкческие возможности и разведанные (подтвержденные) запасы, позволяющие сохранить или расширить объем добычи железных руд (КачКанарский ГОК, Высокогорский ГОК, НТМК, Богословское рудоуправление); бокситов (СУБР); меди на Сафьяновском месторождении (Режский никелевый завод), на медноколчеданных месторождениях Ивдельского и Карпинского районов (СУБР, другие потенциальные недропользователи), на Волковском медно-железо-ванадиевом месторождении (Краскоуральский мелькомбинат, другие недропользователи); никеля на Серовском месторождении никеля (Уфалейский и Режский никелевые заводы, другие недропользователи); рудного золота на Воронцовском золоторудном месторождении, ванадия (КачКанарский ГОК) и др.

Что касается дефицитных для области минерально-сырьевых ресурсов: хромитов, марганцевых руд, энергетического угля, нефти и природного газа и других полезных ископаемых, то покрытие потребности в них сегодня и на перспективу (даже с учетом получения положительных результатов проводимых или планируемых геологоразведочных работ), по-видимому, может планироваться главным образом за счет завоза сырья из других областей и республик России, Казахстана и Украины на основе взаимовыгодных договоров и контрактов.

Современная ситуация в горнодобывающей промышленности Урала осложняется вступлением социально-экономического потенциала территорий в полосу острого кризиса. Дестабилизация социально-экономической системы, вызванная сменой модели хозяйственного развития, осложненная значительной структурной отсталостью экономики страны, двигавшейся по экстенсивному пути развития, может положить начало ее дальнейшему экономическому упадку.

Таблица 2. Дестабилизирующие горное производство факторы и способы ослабления их воздействия²². ²² Галкин В. А., Макаров A.M. Реструктуризация предприятия в экономической системе региона //Научно-практическая конференция "Проблемы и пути перехода к устойчивому развитию региона" /Тез. докл. -- Челябинск, 1997. - с. 13.

Для смягчения этих негативных явлений был принят Закон "О недрах", который дает возможность: реализации более рационального, комплексного и взаимовыгодного для субъектов федерации (республик, областей, городов, районов) и недропользователей порядка эксплуатации недр, а также механизма недропользования, не связанного с добычей полезных ископаемых; формировать государственный внебюджетный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, средства которого предназначены для финансирования работ по геологическому изучению недр, поисков новых месторождений и оценкой их запасов; фонд образуется за счет отчислений (с % от стоимости реализованной товарной продукции) горнодобывающих предприятий, а также других поступлений (лицензионные сборы и др.).

Современные реалии в горнодобывающей промышленности таковы, что в ней, как и во всей экономике России, проявляются отчетливые негативные экономические и социальные тенденции. Происходит неуклонное падение конъюнктуры минерального сырья, особенно на внутреннем рынке, уменьшаются, и нередко существенно, объемы добычи сырьевых ресурсов, расширяется экспорт сырья ресурсов низкой степени технологического передела. Параллельно с этим происходит процесс активного старения основных фондов и сокращения собственных оборотных средств товаропроизводителей горнодобывающего и металлургического комплексов, резко упал без того низкий уровень отечественных инвестиций, направляемых на строительство новых предприятий. Привлечение иностранного капитала в горнодобывающие отрасли сдерживается действующей системой налогов и выплат, отсутствием гарантий на экспорт продукции и защитного механизма для инвестиций. В таких условиях для зарубежных инвесторов разработка резервных месторождений, за исключением уникальных, таких как, скажем, Удоканское месторождение медистых песчаников в Читинской области, оказывается нерентабельной. По этой причине предложения по освоению недр региона, сделанные иностранным инвесторам, остались не реализованны ми.

Высокая капиталоемкость, значительное время освоения новых месторождений полезных ископаемых в условиях инфляции, также как и реконструкции действующих шахт, рудников, рудоподготовительного комплекса, металлургических и других перерабатывающих производств в условиях отсутствия инвестиций ставят горнодобывающую промышленность в преддверие нового глубокого кризиса, последствия которого скажутся на всем народном хозяйстве и, что главное, станут основным тормозом на фазе стабилизации и будущего подъема экономики региона и России.

Другая проблема - компенсация запасов извлеченного из кедр минерального сырья за счет открытия новых месторождений.

Известно, что стабильное функционирование гонодобывающей промышленности можно достичь при условии своевременного и эффективного воспроизводства минерально-сырьевой базы. Однако и здесь масса нерешенных вопросов. Главный вопрос - снижение федерального госбюджетного финансирования геологического изучения территории России, поисков и оценки месторождений. Только за 1998 г, и пять месяцев 1999 г. произошло резкое, на 50-75%, снижение лимитов финансирования геологоразведочных работ за счет традиционного, и, по-существу, единственного источника - федерального бюджета. Ожидается, что в 1999 г. объем геологоразведочных работ в России, как и на Урале, составит не более 25-30% к уровню 1990 г. Происходит без преувеличения распад от расли, беспрецедентный отток квалифицированных кадров, резко снизи лись темпы воспроизводства запасов, отрабатываемых недропользователями, которые в наиболее неблагополучных ситуациях (а они имеют место) скажутся через 2-3 года.

В связи с этим горнодобывающие предприятия региона в экономической литературе классифицируются по трем видам²³:

1 .перспективные, где возможен рост объемов производства на действующих предприятиях;

2.стабильные, где в обозримой перспективе сохранятся существующие объемы производства;

3 .деградирующие, где ввиду исчерпания запасов объемы производства резко сокращаются.

Особое место в развитии горнодобывающей промышленности занимает оценка отрицательных последствий добычи и переработки сырья на окружающую среду и человека. Известно, что в ряде городов и районов Урала (Нижний Тагил, Ревда, Кировград, Первоуральск, Красноуральск, Карабаш, Златоуст, Магнитогорск и др.) загрязнения почвы, воды и воздуха достигли угрожающего, а в некоторых случаях, может быть, и необратимого уровня. В такой экологической ситуации остро стоит вопрос о проведении мониторинга земель, пресных подземных вод, специализированных геолого-экологических съемок территорий и на их основе составления широкомасштабных программ реабилитации ²³ Выступление главы администрации Свердловском области на 2 Уральском горнопромышленном съезде. Нижний Тагил, 15 июня 1993 г. загрязненных районов, по обоснованию отнесения отдельных из них к зонам чрезвычайных экологических ситуаций.

В серьезную проблему превратилось вовлечение в хозяйственный оборот обширных по запасам и разнообразных по составу вторичных минеральных ресурсов - техногенных месторождений и техногенных минеральных образований, которые представлены отходами горнообогатительного производства, металлургии, топливно-энергетического, химического и других комплексов.

Уральский экономический район был и остается крупнейшим экспортером минерального сырья на внешний рынок.

Торговля минер&пьно-сырьевыми ресурсами многие годы давала около 70% общих валютных поступлений, а по некоторым данным они достигли в 1998 г. 90%. Исходя из этого, в повестку дня поставлен вопрос о структурной перестройке горнопромышленного и металлургического комплексов региона с применением новых эффективных экологически чистых и безотходных технологий добычи, обогащения и глубокой переработки минерального сырья. На этой основе можно было бы минимизировать отрицательные последствия тенденции к неоправданному росту объемов экспорта за пределы региона и России, обосновать и реализовать механизм квотирования добычи, вывоза и ввоза минеральных ресурсов, избежать снижения цен на мировом рынке сбыта минерального сырья.

В сфере внешнеэкономической деятельности Российской Федерации характерно усиление ресурсных приоритетов в области экспорта. Специализация России на экспорте сырья носит в значительной степени естественный характер, обусловленный наличием больших природных запасов. В ещё большей степени это относится к одному из её богатейших сырьевыми ресурсами региону - Уралу.

Металлы и руда всегда являлись ведущей статьей экспорта региона. На Урале сосредоточены около 30 млрд. тонн окиси калия, более 15 млрд. тонн железных руд, в т.ч. 83,8 % титаномагнитные, 80 % запасов железных руд региона располагаются в Свердловской области.

Поэтому на фоне общего спада экспортной деятельности региона наблюдается значительный рост доли экспорта по статье "руды и концентраты, металлы и изделия из них".

Современная конкурентоспособность горнодобывающих предприятий Урала во многом достигается за счет отказа от выполнения природоохранных мероприятий. В случае полноценного возмещения экологического ущерба от добычи и переработки минерального сырья доля нерентабельных запасов существенно возрастет. Значительная часть доходов от экспорта минерального сырья фактически представляет собой отсроченные затраты на ликвидацию экологических последствий в будущем.

Вызывает обеспокоенность невыполнение лицензионных соглашений в части резкого отставания или превышения фактической добычи против обусловленных уровней. Лицензионные условия добычи титановых руд, алюминиевого сырья, свинца, цинка, вольфрама, молибдена, олова, серебра выполняются на 10-53%. При этом установленные уровни добычи превышаются по платиноидам (на 42%), алмазам (15,4%), нефти (4,8%). Условия лицензионных соглашений по уровням добычи, в отношении остальных полезных ископаемых выполняются на 66-100%.

Допускается выборочная отработка ряда месторождений угля. цветных и редких металлов, золота, нерудных полезных ископаемых. Это ведет к выводу многих месторождений из сферы промышленного производства. Для их компенсации необходимо будет освоить новые месторождения, что потребует крупных инвестиций в создание горнодобывающих предприятий, а в ряде случаев и многократного увеличения объемов геологоразведочных работ для открытия и разведки месторождений взамен загубленных в результате хищнической разработки.

В последнее десятилетие внедрение прогрессивных технологий переработки минерального сырья, сокращающих потери полезных ископаемых, за редким исключением не осуществлялось. Снизились показатели извлечения основных компонентов минерального сырья на многих действующих перерабатывающих производствах из-за их частых остановок, нарушений технологических регламентов, вызванных неритмичностью работ по добыче полезных ископаемых.

Существенный прирост объема выпуска минерально-сырьевой продукции может быть достигнут за счет более интенсивного вовлечения в оборот вторичного сырья, повышения полноты и комплексности извлечения попутных компонентов руд. а также использования техногенных отходов (вскрышных и вмещающих пород, отвалов, хвостов, стоков). Доля попутной продукции в стоимости всего выпуска товарной продукции цветной металлургии составляет около 30%. Значительная часть получаемого серебра, платиноидов, висмута, ванадия, ртути, многих редких металлов, а также более 20% золота, 10% цинка, свинца и меди извлекается попутно. Коэффициент сквозного извлечения в попутном производстве в большинстве случаев не превышает 50%, причем для редких и рассеянных металлов он обычно составляет 10-20% и лишь изредка достигает 25-30%. Много сырья теряется пока и в основном производстве, особенно калийных солей, цветных и редких металлов, других полезных ископаемых. Хотя на разработку и внедрение технологий, обеспечивающих ее полное извлечение из основных и попутных компонентов руд, требуются крупные средства, во многих случаях эти расходы обоснованы. Необходимо принять во внимание, что количество учтенных горнопромышленных отходов, хранящихся в отвалах, превышает 34 млрд. т, а надежды на заметное увеличение объемов утилизации отходов в строительной промышленности не оправдались.

Таблица 3. Динамика извлечения основных видов полезных ископаемых на предприятиях Урала при добыче за 1991-1999 гг., в % от погашенных запасов Полезные ископаемые 1991 1993 1994 1996 1997 1998 1999 г. г. г. г. г, г. г.

Уголь 86,6 84,3 88,0 88,5 88,0 88,9* 88,9

Уголь коксующийся 82,6 84,0 86,3 87,2 86,1 85,6* 85,9

Железные руды 96,7 96,7* 96,4 96,7 96,6 97,0* 97,0

Хромовые руды 72,3 72,3* 72,3 74,7 76,3* 75,4* 79,5

Медные руды 96,3* 96,8* 97,2 97,1* 97,1* 97,6* 97,2

Свинцово-цинковые 91,4 91,8* 91,9 90,4* 90,2* 90,4* 91,5 руды *

Вольфрамо- 94,2* 93,7* 84,8 84,9* 85,0* 85,0* 97,7 молибденовые *

Оловянные руды 92.4 91,7* 93,3 93,0* 93,0* 93,0* 96,9

Калийные соли 37,4 41,1* 39,4 39,0 38,8 39,5* 37,8

Алатито-нефелиновые 94,7 94,5 93,6 93,6 93,6 93,0* 93,4 руды *

Фосфоритовые руды 93,4 91,5 93,9 93,3 92,8 93,6* 93,7

Примечание:

По данным Госкомстата Российской Федерации *данные министерств и ведомств Российской Федерации ** данные Госгортехнадзора России.

Таблица 4 Динамика извлечения основных полезных компонентов из минершіьного сырья на предприятиях Урала при обогаидении за 1991-1999 гг., в % к исходному количеству полезных компонентов в перерабатываемом сырье Извлекаемый компонент 1991 1992 1993 1995 1997 1998 г 1999 г. г. г. г. г, г. .** Железо 74_;6 76,5 75,4 73,9 75,3 75,0 79,1

Медь 80,7 80,7 81,1 81,7 81,7 81,1 83,1 =? =5' % % ^

Свинец 83,8 82,2 84,5 83,5 85,5 75,6 87,3 s ^г jjc 2$ї ^

Цинк 78,2 79,6 81,4 81,0 81,0 62,6 91,0

Никель 89,6 88,6 88,7 85,0 85,0 85,97 84,7 sfc э ijc ф ifc

Вольфрам 67,5 67,5 64,8 65,5 65,0 71,8 68,1 %. % >;: ф ^;

Молибден 73,5 73,5 76,3 74,1 74,0 78,7 83,3 *****

Олово 61,2 62,0 62,5 53,8 53,0 55,8 50,6 :к % jfc :k *

Оксид калия 75,8 75,9 74,6 73,0 75,2 75,7 78,1

Пентоксид 67,2 67,0 67,4 69,5 74,9 76,6 70,8 фосфора изфосфоритных руд *

Пентоксид фосфора из 89,8 88,4 89,3 88,0 88,9 89,7 89,9 апатито-нефелиновых руд

Апатитовый концентрат из 50,2 54,2 58,3 59,4 60,9 62.5 61,4 комплексных железных руд *

Примечание: показатели представлены по данным и Госкомстата России. * данные министерств и ведомств. ** данные Госгортехнадзора России.

Государственная политика по выводу горнодобывающей промышленности из кризиса сводится в основном к закрытию нерентабельных производств, сопровождающемуся потерей больших объемов недоработанных запасов полезных ископаемых. Кроме того, ликвидация торных предприятий вызывает крупные социальные проблемы.

Решения о ликвидации горных предприятий принимаются зачастую без их должной подготовки. Несмотря на бюджетное финансирование работ по ликвидации угольных шахт, в Коркинском угольном разрезе работы по рекультивации нарушенных горными работами земель на ликвидируемых объектах не велись. Еще хуже обстоит дело в других подотраслях горнодобывающей промышленности: за редким исключением остановленные предприятия не приведены в безопасное состояние и не имеют средств для осуществления природоохранных мероприятий, мониторинга и обеспечения безопасности ликвидированных горных объектов.

Сложной остается обстановка с безопасной эксплуатацией Верхнекамского месторождения каяийных солей (Пермская область). На его территории построены города Березники и Соликамск с крупными предприятиями химической промышленности (титано-магниевый, магниевый, содовый, азотно-туковый, химический и другие заводы). В результате добычи калийных руд большая часть жилой и промышленной застройки оказалась подработанной. Объемы незаложенных пустот при этом ежегодно наращиваются и по состоянию на 1 января 1998 г. составили около 70 млн. м"\ в том числе непосредственно под городами Березники и Соликамск примерно 24 и 4 млн. м¹ соответственно. Отставание от графика проведения закладочных работ создает угрозу затопления рудников и образования провалов на земной поверхности. С \ 993 г. отмечаются техногенные землетрясения, что привело в январе 1995 г. к разрушению на площади в 1 км" целиков и образованию на земной поверхности провала глубиной 4,5 м. Погашение пустот связано со значительными финансовыми затратами и требует государственной поддержки. Принятые по инициативе Гоегортехнадзора России меры, в том числе по льготному налогообложению ОАО "Уралкалий" и ОАО "Сильвинит", позволили увеличить объемы закладки, но темпы закладочных работ по-прежнему остаются недостаточными.

Горнопромышленный комплекс — один из крупнейших источником нарушения земель и загрязнения окружающей среды на Урале. В 7 из 15 районов с крайне неблагополучной экологической обстановкой концентрируется крупное добычное производство, а в 5 — добыча совмещена с переработкой минерального сырья. В некоторых районах Урала загрязнение природной среды достигло критических значений. Причиной нарушения экологического равновесия на половине изъятых для промышленного использования площадей являются добычные и отчасти геологоразведочные работы. Под них отчуждаются обширные площади пахотных земель и экологически уязвимых пойменных, тундровых и условиях. Уровень финансирования природоохранных мероприятий в добывающей промышленности не превышает нескольких процентов от средств, требующихся для компенсации нанесенного природе ущерба. В геологоразведочной отрасли компенсирующие ущерб ассигнования составляют доли процента, хотя масштабы нанесенного ущерба несравненно меньше, чем при производстве горнопромышленных работ.

Дробление крупных горнодобывающих мероприятий на мелкие, переход реальных рычагов управления к финансовым группам, не имеющим опыта ведения горных работ, практически разрушили систему ведомственного контроля за охраной недр и промышленной безопасностью, привели к резкому сокращению геологических и маркшейдерских служб горных предприятий, что ухудшило геолого-маркшейдерское обеспечение горных работ. В этих условиях возросла нагрузка на органы государственного горного надзора, численность которых продолжает сокращаться.

Из-за неудовлетворительного бюджетного финансирования медленными темпами идет обновление нормативно-законодательной базы недропользования, не ведется разработка экономических природоохранных механизмов применительно к современным условиям. Особенно остро стоит проблема совершенствования механизмов оценки запасов месторождений, учитывающих долговременные экономические факторы, так как в современных условиях из-за неплатежей, перебоев в материально-техническом снабжении и т. п. нередко становится экономически невыгодным отрабатывать запасы участков месторождений с самыми благоприятными геологическими условиями.

2. Реформа отношений собственности в сфере горного производства.

Эффективность управления отраслью тем выше, чем свободнее в рамках единого экономического механизма субъект хозяйствования может распоряжатьсясвоими ресурсами.

Иначе говоря, жесткая система управления менее эффективна, ибо ограничивает свободу низовых органов управления, нарушает закон обратной связи и в конечном счете ведет к нарушению саморегуляции.

С экономической точки зрения управление народнохозяйственным комплексом не следует ограничивать лишь организацией взаимодействия видов собственности разного уровня. Главным направлением работы и критерием эффективности должно стать повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей проживающего на данной территории населения на основе комплексного развития региона.

Как специфический вид экономической деятельности и как часть более широкой по своему общественному значению практики природопользования, горное производство воплощало в прошлом острое противоречие между ведомственно-отраслевыми и территориально-ориентированными социальными интересами. В настоящее время это противоречие существенно видоизменяется, приобретая более сложный и многоаспектный характер. Современные реформы призваны воздействовать не столько на выбор той или иной модели бюрократического управления экономикой, сколько на самую сердцевину экономической системы российского общества —- отношения собственности и обусловленную ими конфигурацию экономических интересов. С актуализацией отношений собственности в российской практике экономического реформирования критическое значение приобретает вопрос о собственности на недра. Сложность однозначного решения этого вопроса (что, кстати, отражено в весьма противоречивых нормах современного российского законодательства) вытекает из самой природы рассматриваемого объекта. Как ограниченный и невозобновляемый источник общественного богатства, минерально-сырьевые ресурсы недр составляют наиболее ценную часть экономического базиса любого государства, а в части наиболее дефицитных минералов — один из стратегических резервов, непосредственно влияющих на его экономическую безопасность и финансовую платежеспособность. Отсюда логически вытекает один из возможных подходов к определению собственника недр, а именно, закрепление их, включая пространство и находящиеся в них вещество и энергию, в государственной собственности Российской Федерации, т.е., по существу, сохранение государственной монополии собственности на недра. Именно на такую форму собственности косвенно указывает, в частности, законодательное исключение недр из отношений гражданского имущественного оборота (прямой запрет на их куплю-продажу, дарение, наследование и иные формы отчуждения)^. В данном случае права собственности субъектов Российской Федерации на те или иные виды полезных ископаемых могут рассматриваться только как делегированные высшей (федеральной) государственной властью и полностью ей подконтрольные.

Вместе с тем, наряду с земельными, лесными и водными ресурсами, животным и растительным миром, недра составляют одну из фундаментальных основ жизнедеятельности людей, проживающих на ²⁴ Такой подход к собственности на недра, в частности, проводится в новейшем инструктивном пособии для недропользователей: Болтыров В.Б., Фадеичев А.Ф., Лещиков В.И., Бирючев СИ. Геология для недропользователя (Практическое руководство для предпринимателей): объекты и условия недропользования. Методика полевых исследований. — М., 1995 -с.76-77. соответствующих территориях^ _И; как следствие, рассматриваются в качестве важнейшего достояния общества, в отношении которого частное право либо не применяется, либо существенно ограничивается определенными условиями (как, например, в отношении собственности на землю). Данный подход получил развитие в законодательстве в органической связи с эволюцией государственно-политической системы России к федерализму. Уже в Законе «О собственности в РСФСР» земля и ее недра объявлялись «достоянием народов, проживающих на соответствующей территории», в связи с чем правомочия собственности на недра закреплялись за органами государственной власти не только

Российской Федерации, но и входящих в ее состав республик^. Эта законодательная норма отражала прежнее неравноправное положение субъектов Федерации, при котором этнические республики в составе России имели статус национально-государственных, а области и края — административных образований. Ключевым определителем в данном случае выступало понятие «народа» как единственного источника власти и права собственности на ресурсы национального значения.

Парадокс, сопутствующий данному пониманию природы собственности на недра, заключался, однако, в том, что, в строгом смысле, недра здесь выступали как объект «общественной» собственности, которая среди установленных российским законодательством форм (частная, государственная, муниципальная и общественных организаций) в реальности отсутствует^ '. Противоречивость ст.6 Закона «О собственности ²⁵ Это положение сегодня прочно закреплено в Конституция РФ (ст.9, п.1) и в уставах субъектов Российской Федерации. См., напр., ст.5, п.2 Устава (Основного Закона) Челябинской области. ²⁶ Закон РСФСР «6 собственности в РСФСР» от 24.12.1990 г. - Ст. 6, п. 1. ²⁷ Данная форма собственности однако предусмотрена (по крайней мере, терминологически) конституционным законодательством некоторых субъектов Российской Федерации. См., напр., ст.42 Конституции самостоятельная — в полном соответствии с «ассоциированным» (договорным) характером взаимоотношений Башкортостана ' с федеральным центром.

В дальнейшем, идея «федерализации» государственной собственности на недра быстро набирала силу по мере того, как регионы (прежде всего, области и края) обретали большую политическую и экономическую независимость от центра, приближаясь по уровню своей правосубъектности к этническим республикам. Уже Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» не только распространил права собственности области (края) на недра («горные отводы»), но и допускай в их отношении, как в отношении любого иного объекта областной (краевой) собственности, право отчуждения, или продажи-^.

Субъекты Федерации не стали последней властной инстанцией, до уровня которой доводилось разделение прежде унитарной государственной собственности на недра. Еще раньше, в 1991 г.. Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» было зафиксировано право муниципальной собственности на недра («горные отводы»), которое, однако, не выходило за рамки той же государственной собственности, поскольку органы местного самоуправления в лице Советов народных депутатов и местных администраций, согласно тому же закону, еще включались в систему единой вертикали государственной власти в качестве ее нижнего звена (районы, города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты). Как и в вышеописанном случае с областными ²⁸ Круглов В.В. О правовом регулировании пользования недрами // Горный журнал. - 1993. - №5. - С. 127. ²⁹ Конституция Республики Башкортостан. - Ст. 10. ³⁰ Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992г. — Ст. 12, п.З; ст. 13, л.2. в РСФСР», п.З которой все-таки объявляет «горные отводы для разведки и разработки месторождений минеральных полезных ископаемых» государственной собственностью, объективно порождала и противоречивые толкования.' Например, В.В. Круглов из содержания данной статьи закона выводит весьма неопределенное положение о том, что государство «остается собственником недр, но не исключительным»2&_ В действительности же, поскольку из юридических понятий «народ» и «общенародная собственность», или, точнее, «достояние народа», в контексте российского законодательства начала 1990-х гг. не следовало каких-либо иных правомочий собственности, кроме государственных, недра фактически оставались исключительной собственностью государства. Другое дело, что сама государственная собственность больше не рассматривалась как монолитная и управляемая из единого властного центра: в соответствии с происходившим в это время процессом децетрализации политической власти, произошло рассредоточение права собственности на недра между органами государственной власти различных уровней. Структура государственной собственности на недра практически в точности повторяла конструкцию взаимоотношений между федеральными и республиканскими органами власти. Так, согласно Конституции Республики Башкортостан, недра, объявленные «достоянием (собственностью) ее многонационального народа», подлежат исключительной законодательной компетенции и ведению самой республики, а по отношению к собственности федеральной республиканская государственная собственность на недра выступала не как соподчиненная (делегированная), а как вполне с ней равноправная и

Республики Башкортостан, где общественная собственность фигурирует наряду с конфессиональной, муниципальной, государственной, частной и коллективной. (краевыми) правами собственности на недра, органы местного самоуправления получали право отчуждения (продажи) объектов своей собственности, не исключая и участки недрЗІ. О том, насколько распространенными и назревшими были идущие «снизу» требования децентрализовать собственность на недра, говорит тот факт, что уже начиная с весны—лета 1991 г. в некоторых регионах России ряд месторождений полезных ископаемых (правда, не самых продуктивных) решениями местных Советов был объявлен их собственностью. Как показывает пример «муниципализации» трех нефтяных месторождений в Каргасокском районе Томской области, подобные решения получали поддержку региональных органов власти и, благодаря настойчивому давлению с мест, утверждались Правительством СССР в порядке -і л экономического эксперимента-'^.

Противоречивость российского законодательства о собственности на недра — а, главное, системы интересов, мотиваций и аргументов, лежащие в основе различных подходов к недрам как важнейшему народному достоянию, — не могут быть адекватно осмыслены и объяснены лишь исходя из чисто юридического анализа возникающих коллизий. В казалось бы произвольном, бессистемном и противоречивом развитии законодательства о недрах на самом деле просматривается вполне определенная логика движения реформ, которую право не способно в полной мере зафиксировать и привести в системное единство. Предпринятое российскими законодателями в 1990—1991 гг. наступление на исключительные прерогатизы центра в реализации права государственной собственности на недра было во многом реакцией регионов и территорий на сохранявшийся ведомственно-отраслевой диктат ^:"^х Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6.07.1991г. — Ст.37, п.3;ст.38, п.2. в управлении экономикой и систематическое игнорирование их интересов. На фоне критического ослабления министерских управленческих вертикален «присвоение» регионами и муниципальными образованиями прав государственной собственности на недра если и не произвело немедленного эффекта «территориализации» экономической деятельности, то, во всяком случае, способствовало ускоренному распаду централизованной системы управления экономикой. Пожалуй, наилучшим образом этой ситуацией воспользовались этнические республики в составе России, которые именно в эти годы сделали решающие шаги по закреплению в своей государственной собственности стратегических ресурсов полезных ископаемых, прежде всего, нефтяных месторождений (Татарстан и Башкортостан). Очевидно также, что стремительная фрагментация унитарной государственной собственности на недра первоначально происходила во многом благодаря сознательной поддержке этой тенденции российскими властями. В 1990—1991 гг. и само российское руководство выражало резкое недовольство тем, что, несмотря на установление юрисдикции РСФСР над всеми богатствами недр на ее территории и на финансирование из республиканского бюджета всех геологоразведочных работ, право разрешения на добычу полезных ископаемых по-прежнему оставалось в руках союзных министерств (Мин геологи и, Минчермет, Главалмаззолото и др.)-³-⁷.

В борьбе против центра, воплощавшего ведомственно-отраслевые приоритеты, российское руководство могло тогда реально опираться лишь на интересы городов и мест, всей многоликой российской провинции. В политико-идеологическом смысле, эта «революция» множащихся ³² Известия. - 1991. 23 июля. - С.2. ³³ См. интервью заместителя председателя Госкомитета РСФСР по геологии и использованию топливно-энергетических и минерально- «суверенитетов» соответствовала либерально-«романтической» фазе в развитии российского реформизма, находившей свое выражение в отрицательной энергии воинствующего антиэтатизма и пропаганде «свободно-рыночной» самоорганизации общества. В этом контексте закономерно происходило смещение политических приоритетов к отстаиванию публично-коллективных интересов в противовес традиционным для России государственным ценностям. Соответственно этой идеологии, в области недропользования для России проективно мыслилось нечто подобное англосаксонской концепции «прав на минералы», предусматривающей сосуществование различных градаций публичной собственности на недра, в частности, собственности государства (федеральной), штатов (провинций), муниципалитетов, ассоциаций коренного населения и др.

Обратное политического маятника началось уже с 1992г., когда, добившись полноты государственной власти, новый российской центр приступил к восстановлению своей юрисдикции над ранее утраченным им позициями. Основополагающий документ этого периода в области недропользования — Закон РФ «О недрах» — не содержал никаких прямых указаний по поводу собственности на недра (что рассматривалось позднее как существенный недостаток этого документа), однако правообразующая по своему характеру ссылка на распоряжение государственным фондом недр «в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации» находила свое точное соответствие в положении о том, что важнейшее из правомочий собственности — распоряжение ею — должно осуществляться «путем принятия совместных решений органов государственной власти (управления) Российской Федерации и республик в составе Российской сырьевых ресурсов В.П. Орлова // Российская газета. - 1991. - 19 апреля. -

Федерации, краев, областей, автономных образований»^. Позднее эта норма — со столь же неопределенным указанием на собственника недр — получила закрепление в конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г.35.

В этом виде Закон Российской Федерации «О недрах» 1992 г. оставлял множество вопросов и неясностей. Для многих руководителей важнейшие положения закона — о принадлежности недр «народам, проживающим на соответствующих территориях» и о необходимости получения разрешения на разработку недр со стороны Правительства РФ — продолжали оставаться взаимоисключающими и дезориентирующими требованиями^. Закон не оговорил достаточно внятно и конкретных механизмов принятия решений по использованию недр, в частности, того, как принимаются «совместные решения», кто подписывает соглашение о лицензировании, кто подписывает документы и условия, связанные с предоставлением месторождений в пользованиеЗ 7.

Однако в целом закрепленная законом конструкция отношений собственности в горнодобывающем секторе была ясна. Перенеся главный акцент на правореализующую функцию, закон фактически восстанавливал! единство государственной собственности на недра и единый порядок распоряжения ею, однако структура этой собственности заметно трансформировалась. На этом этапе российское законодательство не пошло по пути дальнейшей «федерализации» права собственности на недра, т.е. постепенного пообъектного раздела национального фонда недр — соответственно общественной значимости их отдельных участков — ³⁴ Закон РФ «О недрах» (1992 г.) — Ст.2. ³⁵ Конституция Российской Федерации (1993 г.) - Ст.9; Ст.72, ч. 1. ³⁶ См.: Российская провинция. - 1993. - №1. - С.45. ³⁷ Сибирская газета. - 1992. - №31, июль. - Сб. между федеральным центром и регионами, однако ассоциированный характер государственной собственности на недра обусловил существенную регионализацию всей системы недропользования, предусматривая паритетный учет интересов центра и региона при выработке конкретных решений, связанных с распоряжением недрами. Практически, на уровне процедуры принятия решений, эффект регионализации оказался еще более значительным, поскольку, согласно принятому позднее Положению о порядке лицензирования пользования недрами (1992 г.), интересы федерального центра в этом случае, как правило, представлены не непосредственно федеральным органом управления государственным фондом недр (Роскомнедра), а его территориальным подразделением^.

Новая редакция Закона РФ «О недрах», осуществленная в феврале 1995 г., в значительной мере учла несовершенство прежнего варианта и исключила возможность произвольного толкования вопроса о собственности на недра, объявив их государственной собственностью, подлежащей совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов^, В этом новая редакция закона опиралась на ст. 72 Конституции РФ, которая относила к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами»^.Обретя юридическую строгость и юридическую цельность, новая редакция закона должна была стать одновременно документом тактически достаточно гибким, учитывающим сложности процесса ⁴⁸ Положение о порядке лицензирования пользования недрами. Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 3314-1 от 15 июля 1992 г. - Раздел 1. ³⁹ Закон РФ «О недрах» (1995 г.) - Ст. 1(1), 2. ⁴⁰ Конституция Российской Федерации. - Ст. 72, ч. 1, п. в). перехода России к федерализму, прежде всего, сохранявшиеся правовые несоответствия между федеральным законодательством и законодательством некоторых субъектов РФ. (Кстати, как уже отмечено выше, и сама использованная в тексте Конституции РФ формула «совместного ведения» отличалась крайней осторожностью - она не содержала ни точного определения собственника недр, ни точных указаний на соответствующую правореализующую функцию). Проблема заключалась в том, что у федерального центра и ряда субъектов федерации формировались совершенно различные исходные точки в понимании федерализма и порядка построения федеративного государства. Если центр рассматривал федерализацию как осуществляемую «сверху» децентрализацию государственных полномочий при сохранении приоритета общефедералькых интересов, то ряд республик в составе РФ (Татарстан, Башкортостан) настаивал и продолжает настаивать на постулатах так называемой «органической» теории федерализма. Согласно последней, именно субъекты федерации изначально обладают всей полнотой публичных прав, которые они в той или иной части добровольно передают центру, образуя федеративное государство^. Исходя из этого, федеральный центр и этнические республики России резко расходились в определении верховного собственника недр.

Для того, чтобы устранить это (и возможные в буду идем) противоречие, связанное с конкретными особенностями федеративного строительства, и обеспечить единство правового пространства в горнодобывающей сфере, новая редакция «Закона о недрах» неизбежно должна была расширить возможности договорного регулирования ⁴¹ Малфлит К. Подлежат ли сравнению бельгийская и российская концепции федеративного устройства? // Федерализм в России и в Бельгии. Материалы бельгийско-российского коллоквиума 4-5 июня 1996 г. - Левен, 1996.-С.7. отношений собственности на недра -— если не в прямом смысле, то в наиболее важных правореализующих функциях. Закон должен был считаться с тем фактом, что в договорах о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, заключенных Российской Федерацией и Татарстаном (15 февраля 1994 г.) и Башкортостаном (3 августа 1994 г.), полномочия государственной власти в решении вопросов владения, пользования и распоряжения недрами закреплялись исключительно за данными республиками^, в этой связи в 1995 г. Закон РФ «О недрах» не только указал на законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как на один из источников российского законодательства о недрах, но и предусмотрел возможность договорного изменения в установленном порядке разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами^. Следует заметить, однако, что эти положения не были принципиально новыми и явились лишь частным случаем ранее предусмотренной в законе практики. Уже тогда, в 1992 г., утверждая единый порядок недропользования, Закон РФ «О недрах» не отменял полностью и возможность самостоятельной реализации права собственности на недра для региональных и муниципальных властей, в частности, путем передачи федеральных полномочий субъектам Федерации^. В уставы многих субъектов Федерации сегодня входят положения, которые, наряду с отнесением ⁴² Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». - Ст. 11, п. 6; Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной впасти Республики Башкортостан». - Ст. 3, п. 5. ⁴³ Закон РФ «О недрах» (1995 г.) - Ст. 1," 1(1). ⁴⁴ Закон РФ «О недрах» (1992 г.) - Ст.З. вопросов распоряжения недрами к предметам совместного ведения Российской Федерации и областей (краев), как это предусмотрено Законом «О недрах», допускают нахождение в областной государственной собственности и отдельных участков недр⁴⁵. Категорических запретов на нахождение участков недр, как объектов недвижимости, в гражданском имущественном обороте не содержится и в недавно принятом Гражданском Кодексе РФ^б — здесь оборот недр целиком обусловлен нормами специального законодательства.

Еще больше исключений из общего порядка, равнозначных известной ревизии отношений собственности на недра, допускает конкретная практика лицензирования. Определенные виды пользования недрами допускаются на основе односторонних решений Правительства РФ или федерального органа управления государственным фондом недр, другие, в частности, связанные с эксплуатацией месторождений общераспространенных полезных ископаемых или имеющих местное значение, — могут регулироваться специальным порядком, установленным исключительно органами представительной власти субъектов РФ⁴'.

Таким образом, динамика изменений в отношениях собственности на недра показывает, что в целом они подчинялись характерной для России логике модернизации. Распад союзной ведомственно-отраслевой системы управления горнопромышленным комплексом привел на первом этапе к стихийному плюрализму публичных форм собственности на недра, и в дальнейшем, начиная с 1992 г., российское законодательство развивалось по пути восстановления единства государственной собственности на недра. ⁴⁵ См., напр., ст.99 Устава (Основного Закона) Свердловской области; ст.29, п.З Устава (Основного Закона) Челябинской области. ⁴⁶ Гражданский Кодекс РФ. — Ст. 129, п.З. ⁴⁷ См. об этом подробнее: Теплов О.М. Правовые основания предоставления прав пользования недрами // Государство и право. — 1995. — №12. — С38-48.

Однако, как показывает анализ Закона РФ «О недрах» в редакциях 1992 и 1995 гг., этот процесс «сборки» распавшихся фрагментов единой государственной системы управления горнопромышленным комплексом не означает полного возврата к монополизму центра в распоряжении минерально-сырьевыми ресурсами. Формируется особый тип ассоциированной государственной собственности на недра, подлежащей совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Уже в этом — наглядное свидетельство того, что реформы системы недропользования в какой-то части приобретают необратимый характер. Однако и сама природа недр как важнейшего общественного достояния, и неэффективность политики «совместного ведения» недрами, формируя известный полюс напряжения в отношениях федерального центра и регионов (субъектов федерации), вплотную подводят сегодня российскую политику реформ к необходимости сделать следующий шаг — перейти к разграничению объектов собственности на недра между различными уровнями управления. Сегодня этот процесс в основном связан с расширением в законодательстве и конкретной хозяйственной практике договорных форм взаимодействия центра и регионов (субъектов федерации), которые в качестве методологической схемы могут быть взяты и за основу развития муниципальных прав недропользования.

В специальной литературе по вопросу о собственности на недра нередко высказываются резко отрицательные оценки сложившейся в современной России практики законотворчества, при которой единый, основанный на государственной монополии собственности порядок недропользования на каждом шагу подрывается либо самостоятельными законодательными инициативами регионов и мест, либо многочисленными исключениями из правил^. Однако, в действительности, даже с точки зрения буквы закона в этой практике трудно обнаружить какие-либо юридические несоответствия. Ведь если российское законодательство действительно исходит из правообразующего принципа, относящего недра, наряду с другими природными ресурсами, к достоянию (собственности) народа или народов, проживающих на соответствующих территориях, то чисто логически мы приходим к признанию легальности не только региональной (тоже государственной) собственности на недра, но и муниципальной, поскольку, согласно общепризнанной правовой формуле, народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления^". Наличие большого числа процедурных исключений и юридических изъятий в системе распоряжения недрами говорит скорее о недостаточной гибкости соответствующего российского законодательства, чем о каком-либо сознательном подрыве единого государственного порядка пользования недрами. Так, например, если использование месторождений общераспространенных полезных ископаемых (пески, глина, строительный камень, торф и сапропель в ограниченных объемах) еще первой (1992 г.) редакцией Закона РФ «О недрах» разрешено относить к компетенции муниципальных (городских, районных) властей и в целом регламентировать региональным законодательством-О, то до сих пор различными юридическими толкованиями ставится под сомнение право органов представительной власти субъектов РФ (и, в конечном счете, муниципалитетов) определять порядок пользования участками недр, не ⁴⁸ См.: Там же. — С.4.1; Кузнецов Е.И. О горной свободе в 1993 году // Горный журнал. — 1993. — №5. — С. 142. ⁴⁹ См. ст.З, ч.2 Конституции РФ; ст.4, ч.2 Устава (Основного Закона) Челябинской области. ⁵⁰ Закон ?Ф «О недрах» (1992 г.) — Ст.4-9, 4-11: ст.5-3. только содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, но и имеющими «местное значение»-'. Несмотря на очевидную нечеткость понятия «участки недр, имеющие местное значение», эта обновленная формулировка закона во многом отражает реальное состояние дел, сложившееся в горнодобывающих комплексах территорий и соответствующих муниципалитетах.

Появление в законодательстве ссылки на участки недр, а, следовательно, и на особую категорию месторождений полезных ископаемых, имеющих местное значение, существенно расширяет экономические права муниципальных образований, поскольку позволяет последним распространять их распорядительную компетенцию не только на общераспространенные полезные ископаемые, но и на те, которые в конкретных условиях региональной экономики и текущей рыночной конъюнктуры выбывают из списка общенациональных и даже региональных приоритетогз. Ресурсы недр вообще отличаются от других экономических ресурсов повышенной капитале- и трудоемкостью освоения, а также низким уровнем рентабельности в процессе эксплуатации. В соответствии с этим, в последние годы понятие «минерально-сырьевая база», сформированное на этапе так называемого индустриально-«натурального» хозяйства, в условиях автаркитической замкнутости страны, существенно изменяется. Осуществляя курс на интеграцию в мировую экономику, Россия неизбежно должна будет переходить к параметрам недропользования, характерным для рыночных экономик научно-промышленного типа^. При переходе на рыночные методы хозяйствования — тем более в специфических условиях инфляционной экономики — низкая рентабельность оказывается для ⁵¹ Закон РФ «О недрах» (1995 - Ст. 10(1), п.5. ⁵² Российская газета. - 1991. - 19 апреля. - С.1. многих горнодобывающих предприятий равнозначной запрету на дальнейшую эксплуатацию минеральных ресурсов. Обнаруживается также реальная ограниченность внутреннего и внешнего рынков сбыта минерально-сырьевой продукции. Существенным ограничителем для сбыта минерально-сырьевых ресурсов, особенно топливно-энергетических, за пределы региона становятся высокие транспортные тарифы. Все более серьезные ограничения на целесообразность осуществления малорентабельных горных разработок будет оказывать экология³-³. Таким образом, поскольку объективно некоторые виды минерально-сырьевых ресурсов, и в особенности их локальные запасы, перестают играть сколько-нибудь заметную роль в соответствующих отраслевых балансах — не только в масштабах страны, но и крупных регионов, закономерно должны быть рассмотрены дополнительные возможности использования этих ресурсов на местах. В этой связи перечни общераспространенных полезных ископаемых, которые, согласно сложившейся практике лицензирования, утверждаются по согласованию с Геолкомом России конкретно для каждой области или края — с учетом специфики развития их горнопромышленн ых комплексов, должн ы. периодически пересматриваться и обновляться, в частности, на предмет включения в них полезных ископаемых, выбывающих из национального и регионального хозяйственного оборота. Региональная дифференциация этих перечней уже во многом является свидетельством того, что данная тенденция из гипотетической становится экономически все более настоятельной-^. ⁵³ Пирс Д.У., Тернер Р.К. Экономика природных ресурсов и окружающей среды. -М., J992.-C.4-5. ⁵⁴ Практика участия органов исполнительной власти субъектов РФ в определении перечней общераспространенных полезных ископаемых подтверждена сегодня «Положением о Министерстве природньїх ресурсов Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства РФ № 588 от 17 мая 1997 г* - Ст. 6, п. 19.

В этом случае однако остается проблемой разработка четкой критериальной основы отнесения тех или иных видов ресурсов к ресурсам местного значения. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вводя понятие «вопросы местного значения», определяет его крайне обтекаемо («вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования») и использует отсылку к компетенции, определяемой уставом города или района-⁵. Помимо упоминаемых в ст.6, п.2 закона 30 предметов ведения, относимых к вопросам местного значения, муниципальные образования вправе «принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти»-6. Кроме того, некоторые определенные законом предметы ведения местного самоуправления, например, «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования», подразумевают очень широких набор экономических функций, в ряде случаев проецируемых на развитие целых промышленных отраслей и региональных хозяйственных комплексов. В этой связи, как справедливо отмечает В.Т. Прохоров, понятие «вопросы местного значения», ввиду его слабой проработки, должно в дальнейшем привлечь специальное внимание законодателей и учены х-7. ⁵⁵ Федеральный Закон «Об обших принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995г. - Ст. 1, п. 1. ⁵⁶ Там же. - Ст.6, п.2. ⁵⁷ Прохоров ВТ. Конституционные основы местного самоуправления // Наука Урала. - 1996 г. - №3, февраль. - С.5.

Одним из возможных подходов к решению проблемы могло бы стать применение основополагающего для зарубежной муниципальной практики принципа субсидиарное и вытекающей из него методики исчисления максимизированного социального эффекта. В соответствии с этим подходом, для каждой из отраслей горного производства определяется оптимальный территориальный масштаб (так называемый «регион максимальной прибыли»), в пределах которого, при прочих равных условиях, может достигаться максимальный экономический и, в конечном счете, соци&пьный эффект. Исходя из этого, определяется затем, какой сфере компетенции (федеральной, субъекта федерации или муниципальной) должна принадлежать данная отрасль производства или данная сфера услуг.

В российских условиях эта оправдавшая себя многолетним опытом методика должна однако применяться с известными поправками. Хотя Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления ...» закрепил за органами местного самоуправления весьма широкий состав муниципальной собственности, им, в сущности, никак не решена проблема «асимметрии» между доходами и расходами муниципальных бюджетов. Сегодня у органов местного самоуправления на содержании находятся все бюджетные учреждения, за их счет финансируется 90% расходов на жилищное хозяйство, 70% всех расходов на образование, в то время как соответствующего перераспределения доходов и расходов между государственными органами и органами местного самоуправления не произошло-8. Собственная же доходная база муниципальных бюджетов сегодня крайне слаба, более того, в результате приватизации за последние годы она сократилась до критического предела. Многие специалисты в этой связи считают, что в условиях дефицита ⁵⁸ Российская газета. - 1996 г. - 20 февраля. - С.1. федерального бюджета единственным, хотя и не рассчитанным на быструю отдачу, выходом из создавшегося положения может быть только развитие муниципалитетами собственной производственной базы - 9. Более того, в этом вопросе должен быть, по возможности, проведен в жизнь своеобразный принцип компенсации: чем в меньшей степени доходы местных бюджетов покрываются за счет отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации, закрепленных на долговременной основе, тем большая доля собственности (или распорядительных прав по объектам государственной собственности) должна быть передана муниципалитетам при разграничении предметов ведения и объектов собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Это в свою очередь подразумевает, что в составе муниципальной собственности могут находиться не только предприятия и объекты, непосредственно удовлетворяющие потребности населения данной местности, но и те, продукция которых может быть дополнительно использована в коммерческом обороте для пополнения неналоговых доходов муниципалитетов. В странах Запада такие поступления обеспечивают до 10-25% всех доходов местных бюджетов^, причем периодически собственная производственная база муниципалитетов укрепляется за счет передачи им части государственной собственности в процессе приватизации. На этой основе путем создания муниципальных ассоциаций и соответствующего объединения ресурсов органы местного самоуправления в странах Западной Европы осуществляют довольно крупные проекты, связанные с теми или иными видами использования ⁵⁹ См., напр., Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М, 1995. - С.124-125. ⁶⁰ Местное самоуправление в зарубежных странах (Информационный обзор). -М., 1994.*-С.31. недр, в частности, в области водоснабжения, индустрии строительных материалов, теплоэлектроэнергетики. Принятый в сентябре 1997 г. Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», помимо фискальных источников собственных доходов муниципальных бюджетов, выделил несколько статей доходов, связанных с реализацией муниципалитетами своих экономических полномочий в процессе гражданского оборота. Это, прежде всего, доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества и муниципальных земель"^. Значение этой юридической нормы состоит в том, что таким образом муниципалитеты не ставятся в условия жесткой привязки к сборам федеральных налогов и налогов субъектов федерации, а также к собственным чисто фискальным источникам доходов, резервы пополнения которых при нынешнем состоянии российской экономики и благосостояния населения крайне скудны.

Вместе с тем, очевидно, что, несмотря на ярко выраженный территориальный аспект, присущий горнодобывающей промышленности и различным отраслям муниципального хозяйства, эти сферы экономики в чисто производственном отношении сопрягаются только в очень ограниченной части, например, при использовании общераспространенных полезных ископаемых в качестве сырья для местной строительной индустрии, торфа для местного топливного хозяйства и т.п. Поэтому значение муниципальной собственности на недра для местного хозяйства должно рассматриваться в более широком экономическом контексте. М логически, и практически российское законодательство сегодня приходит к необходимости расширения прав органов местного самоуправления в распоряжении отдельными участками недр, приобретающими в связи с ⁶¹ Федеральный Закон «О Финансовых основах местного самоуправления в изменениями рыночной конъюнктуры чисто местное значение. Потребность в этом в значительной степени усиливается ситуационными факторами, а именно, явно недостаточной в нынешних условиях собственной экономической базой муниципалитетов.

Оценивая принципиальный смысл такой радикальной меры, как передача части национального фонда недр в собственность различных негосударственных субъектов, выражающих публично-коллективные интересы местных сообществ и ассоциаций граждан, с последующим свободным обращением этих ресурсов в имущественном обороте, следует учитывать, что, во-первых, переход к муниципализации прав собственности на недра является всесторонне оправданным и с позиций хозяйственных функций муниципальных властей, и с точки зрения основных правообразующих принципов (недра как общественное достояние); во-вторых, полноправное участие муниципальных властей в осуществлении политики недропользования в решающей степени позволит конкретно увязать экономически интересы недропользователей с интересами территорий, усилить момент комплексности в освоении минерально-сырьевых ресурсов; в-третьих, с точки зрения стратегических экономических интересов государства само по себе право собственности на недра является вопросом второстепенным и чисто техническим, всегда подчиненным решению главной проблемы — обеспечению свободного и равного доступа к недрам всех юридических и физических лиц, желающих вести добычу полезных ископаемых. Именно от того, насколько активно в горнодобывающую промышленность привлекаются инвестиции и предпринимательская энергия, в конечном счете зависят общенациональные показатели в добыче тех или иных видов полезных ископаемых.

Российской Федерации» от 10.09. 1997 г. Ст. 7, ч.З, пп. 3), 3).

Рассмотрение основных проблем в развитии горнодобывающей промышленности в процессе реформ позволяют сделать выводы:

1.Параметры развития горнодобывающей промышленности задаются наличием минерально-сырьевой базы и возможностями ее воспроизводства;

2.Проблемы развития горнодобывающей промышленности Урала тесно связаны с созданием эффективной системы недропользования, которая призвана обеспечить действенный хозяйственный механизм горнодобычи.

3.Назрела необходимость структурной перестройки горнодобывающей промышленности Урала, ориентации ее на работу по новейшим технологиям и на производство современных высокотехнологичных эффективных конечных продуктов переработки минерального сырья.

Особенности развития горнодобывающего сектора экономики Урала

Государственное регулирование деятельности горнодобывающих предприятий осуществляется посредством предоставления прав на земельный участок, выдачи лицензии на разработку недр, а также взимания специальной платы за недропользование. Органами, в ведении которых находятся вопросы лицензирования являются администрации областей. Предоставление лицензий на право пользования недрами производится путем проведения конкурсов и аукционов. Действующее российское законодательство предусматривает возможность инвесторам вести разведку и добычу полезных ископаемых на условиях специального соглашения о разделе продукции. Области Урала располагают богатыми и разнообразными минерально-сырьевыми ресурсами. Развитие минерально-сырьевой базы осуществляется в соответствии с годовыми и долгосрочными программами, исходя из федеральных и территориальных потребностей в полезных ископаемых, а также наличия средств. Основными направлениями развития МСБ являются18: -развитие меднорудной базы предприятий для цветной металлургии (Султановское и Томинское месторождения); -расширение сырьевой базы золотопромышленности (Воронцовское и Байрам гуловское месторождения); -увеличение сырьевого потенциала для строй индустрии (строительные пески на Березовском и Родниковском и др. участках); -развитие новых видов топливно-энергетического сырья (поиски и разведка углеводородного сырья); -вовлечение нетрадиционных видов сырья для переработки; -развитие добычи минеральных вод. Геолого-разведочные работы по воспроизводству МСБ за 1995-1999 гг. выполнялись частично только на 40 объектах из 139, предусмотренных программами. Финансирование геолого-разведочных работ за счет средств бюджета выполнено на 14,7% от предусмотренного годовыми программами, а за счет средств передаваемых добывающим предприятиям на 39%. Отрицательными тенденциями в воспроизводстве МСБ Урала являются: чрезвычайно неудовлетворительное финансирование геологоразведочных работ; - очень низкий уровень собираемости налогов (отчислений на воспроизводство МСБ). Положительными тенденциями в развитие МСБ являются: -увеличение расширения МСБ за счет инвестиций -создание межведомственной комиссии по работе с недропользователями-должниками в целях погашения ими недоимок по отчислениям на воспроизводство МСБ для направления этих средств на финансирование геолого-разведочных работ. В областях Урала принята стратегия разведки, добычи и переработки твердых полезных ископаемых, с целью ослабления и ликвидации вышеуказанных тенденций и с целью стабилизации работы машиностроительного, агропромышленного, строительного комплексов. В ней заложены экстренные меры по укреплению минерально-сырьевой базы твердых полезных ископаемых, изменению стратегии геологических исследований, добыче и переработке минерального сырья применительно к рыночной экономике: На основе научно обоснованных перспектив и социально-экономических обоснований использования твердых полезных ископаемых в Свердловской, Челябинской, Пермской областях реализуются программы развития МСБ с соответствующим финансированием из внебюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы и бюджета. Приоритетными видами минерального сырья при геологоразведочных работах являются твердые полезные ископаемые, дефицитные для региона: а) цементное сырье, стекольные и формовочные пески, фосфатное сырье; б) твердые полезные ископаемые с возрастающей конъюнктурной, пользующиеся спросом на мировом рынке: хромиты, никелевые руды, медь, редкоземельные элементы, поделочные камни; в) твердые полезные ископаемые, имеющие региональное значение, в силу изменившейся геополитической ситуации вследствие распада СССР: бентонитовые глины, цеолитсодержащие породы, минеральные пигменты, каменные и бурые угли, и др.

Реформа отношений собственности в сфере горного производства

Иначе говоря, жесткая система управления менее эффективна, ибо ограничивает свободу низовых органов управления, нарушает закон обратной связи и в конечном счете ведет к нарушению саморегуляции.

С экономической точки зрения управление народнохозяйственным комплексом не следует ограничивать лишь организацией взаимодействия видов собственности разного уровня. Главным направлением работы и критерием эффективности должно стать повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей проживающего на данной территории населения на основе комплексного развития региона.

Как специфический вид экономической деятельности и как часть более широкой по своему общественному значению практики природопользования, горное производство воплощало в прошлом острое противоречие между ведомственно-отраслевыми и территориально-ориентированными социальными интересами. В настоящее время это противоречие существенно видоизменяется, приобретая более сложный и многоаспектный характер. Современные реформы призваны воздействовать не столько на выбор той или иной модели бюрократического управления экономикой, сколько на самую сердцевину экономической системы российского общества —- отношения собственности и обусловленную ими конфигурацию экономических интересов. С актуализацией отношений собственности в российской практике экономического реформирования критическое значение приобретает вопрос о собственности на недра. Сложность однозначного решения этого вопроса (что, кстати, отражено в весьма противоречивых нормах современного российского законодательства) вытекает из самой природы рассматриваемого объекта. Как ограниченный и невозобновляемый источник общественного богатства, минерально-сырьевые ресурсы недр составляют наиболее ценную часть экономического базиса любого государства, а в части наиболее дефицитных минералов — один из стратегических резервов, непосредственно влияющих на его экономическую безопасность и финансовую платежеспособность. Отсюда логически вытекает один из возможных подходов к определению собственника недр, а именно, закрепление их, включая пространство и находящиеся в них вещество и энергию, в государственной собственности Российской Федерации, т.е., по существу, сохранение государственной монополии собственности на недра. Именно на такую форму собственности косвенно указывает, в частности, законодательное исключение недр из отношений гражданского имущественного оборота (прямой запрет на их куплю-продажу, дарение, наследование и иные формы отчуждения) . В данном случае права собственности субъектов Российской Федерации на те или иные виды полезных ископаемых могут рассматриваться только как делегированные высшей (федеральной) государственной властью и полностью ей подконтрольные.

Вместе с тем, наряду с земельными, лесными и водными ресурсами, животным и растительным миром, недра составляют одну из фундаментальных основ жизнедеятельности людей, проживающих на соответствующих территориях И; как следствие, рассматриваются в качестве важнейшего достояния общества, в отношении которого частное право либо не применяется, либо существенно ограничивается определенными условиями (как, например, в отношении собственности на землю). Данный подход получил развитие в законодательстве в органической связи с эволюцией государственно-политической системы России к федерализму. Уже в Законе «О собственности в РСФСР» земля и ее недра объявлялись «достоянием народов, проживающих на соответствующей территории», в связи с чем правомочия собственности на недра закреплялись за органами государственной власти не только

Российской Федерации, но и входящих в ее состав республик. Эта законодательная норма отражала прежнее неравноправное положение субъектов Федерации, при котором этнические республики в составе России имели статус национально-государственных, а области и края — административных образований. Ключевым определителем в данном случае выступало понятие «народа» как единственного источника власти и права собственности на ресурсы национального значения.

Парадокс, сопутствующий данному пониманию природы собственности на недра, заключался, однако, в том, что, в строгом смысле, недра здесь выступали как объект «общественной» собственности, которая среди установленных российским законодательством форм (частная, государственная, муниципальная и общественных организаций) в реальности отсутствует . Противоречивость ст.6 Закона «О собственности самостоятельная — в полном соответствии с «ассоциированным» (договорным) характером взаимоотношений Башкортостана с федеральным центром.

В дальнейшем, идея «федерализации» государственной собственности на недра быстро набирала силу по мере того, как регионы (прежде всего, области и края) обретали большую политическую и экономическую независимость от центра, приближаясь по уровню своей правосубъектности к этническим республикам. Уже Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» не только распространил права собственности области (края) на недра («горные отводы»), но и допускай в их отношении, как в отношении любого иного объекта областной (краевой) собственности, право отчуждения, или продажи- .

Субъекты Федерации не стали последней властной инстанцией, до уровня которой доводилось разделение прежде унитарной государственной собственности на недра. Еще раньше, в 1991 г.. Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» было зафиксировано право муниципальной собственности на недра («горные отводы»), которое, однако, не выходило за рамки той же государственной собственности, поскольку органы местного самоуправления в лице Советов народных депутатов и местных администраций, согласно тому же закону, еще включались в систему единой вертикали государственной власти в качестве ее нижнего звена (районы, города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты). Как и в вышеописанном случае с областными в РСФСР», п.З которой все-таки объявляет «горные отводы для разведки и разработки месторождений минеральных полезных ископаемых» государственной собственностью, объективно порождала и противоречивые толкования. Например, В.В. Круглов из содержания данной статьи закона выводит весьма неопределенное положение о том, что государство «остается собственником недр, но не исключительным»2&_ В действительности же, поскольку из юридических понятий «народ» и «общенародная собственность», или, точнее, «достояние народа», в контексте российского законодательства начала 1990-х гг. не следовало каких-либо иных правомочий собственности, кроме государственных, недра фактически оставались исключительной собственностью государства. Другое дело, что сама государственная собственность больше не рассматривалась как монолитная и управляемая из единого властного центра: в соответствии с происходившим в это время процессом децетрализации политической власти, произошло рассредоточение права собственности на недра между органами государственной власти различных уровней.

Регулирование отношений между горнодобывающими предприятиями и территориями

Функции управления горнодобывающим комплексом реализуются традиционно административно-правовыми и экономическими методами.

В зависимости от развития инфраструктуры, реализующей государственную политику, от уровня развития объекта управления, от экономической и экологической обстановки меняются приоритеты методов. Эффективность использования того или иного метода, степень их совместного применения обеспечивается только в случае дифференцированного подхода к каждому конкретному региону.

Очевидно, что разнообразие управленческих функций в регулировании горной промышленности ведет к образованию сложной системы нормативно-правового законодательства, обеспечивающей правовую основу для реализации этих функций. Реализация основного закона -«О недрах» - предполагает наличие большого числа нормативно-правовых актов, являющихся административно-правовым обеспечением функций управления. Такими функциями прежде всего являются стандартизация, планирование и меры административного воздействия. Рассмотрим некоторые подходы к совершенствованию правового регулирования горнодобывающей промышленности.

Разрешительный характер предоставления недр в пользование. Оставляя в силе лицензионную форму получения права пользования недрами, следует определить место и пределы гражданско-правового договорного регулирования. Представляется возможным разделить по правовым последствиям случаи применения дискреционного права (свободы действия) государства, когда оно, выступая в защиту публичных интересов, не нуждается в обосновании мотивов при предоставлении горных прав и сохраняет чисто административный механизм управления недропользованием, и случаи, когда государство уступает права пользования недрами с торгов (через конкурсы, аукционы), тем самым переходя на партнерские;, гражданско-правовые отношения с покупателем горных прав. В последнем случае следует включить в законодательство нормы, закрепляющие право пользования недрами на основании судебного решения, предоставляющие возможность перехода горных прав третьим лицам, в том числе и через механизм залога.

В отношении прав пользования недрами для добычи отдельных стратегических видов минерального сырья могут быть установлены ограничения на возможности контролировать иностранными физическими и юридическими лицами управление организациями, занимающимися добычей таких видов минерального сырья.

Концессионный порядок предоставления недр в пользование.

Следует дать определение концессии как договора между государством и инвестором, при котором уступка (концессия) прав на пользование недрами с целью поисков, разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется на условиях, определяемых соглашением сторон. Границы выхода условий такого соглашения за пределы обычных налоговых и других экономических требований определяются законодательством о концессиях. Такое законодательство может входить составным элементом в Горный кодекс, но в целом может развиваться в виде отдельных законодательных актов. Частным видом концессии является соглашение о разделе продукции. Учитывая исключительный характер режима соглашений о разделе продукции, законодательство о СРП, по-видимому, целесообразно не консолидировать в Горном кодексе, а развивать своей группой федеральных законов в рамках концессионного законодательства. При этом общий порядок пользования и охраны недр при реализации СРП будет определяться Горным кодексом.

Система платежей за право использования недр как механизм оптимизации хозяйственной деятельности горных предприятий

Экономическая оценка природных ресурсов - это денежное выражение их общественной полезности, народнохозяйственной значимости в виде экономического эффекта, получаемого от их эксплуатации. Отсутствие в прошлом экономической (денежной) оценки природных ресурсов стало одной из причин экстенсивного характера природопользования, отрицательно сказывающегося как на эффективности производства, так и на состоянии природных богатств.

Устранение бесплатного использования природных ресурсов позволяет в полной мере и правильно оценить с экономической точки зрения деятельность предприятий. Эта проблема представлена в науке разными, противоположными точками зрения.

Концепция, рассматривающая природные ресурсы как бесплатный дар природы, в свое время служила теоретической базой против введения в условиях социалистической экономики денежной оценки ресурсов. В современных условиях, когда в промышленный оборот в огромных количествах включаются природные ресурсы и, в первую очередь, минерально-сырьевые, недра, не являющиеся продуктом человеческого труда, должны рассматриваться как потенциальное богатство общества, обладающее ценностью и имеющие потребительную стоимость, и, конечно, должны быть оценены.

При исчислении платы за использование минеральных ресурсов следует рассматривать два принципа экономической оценки ресурсов.

Первый - это затратный принцип, когда величина оценки природных ресурсов связывается с общественно необходимыми затратами на их выявление, освоение и воспроизводство. Наиболее последовательно затратная концепция была сформирована академиком С.Г.Струмилиным, по выражению которого освоенные блага природы приобретают цену своего освоения, а эти цены вполне определяются общественной стоимостью затрат по освоению таких благ.

Эта концепция основывается на том очевидном факте, что в настоящее время практически нет природных ресурсов, которые могут быть вовлечены в хозяйственный оборот без предшествующих этому затрат. Однако она обладает рядом недостатков, делающих ее неприменимой для определения цены природных ресурсов. Во-первых, получаемая величина выражает их стоимость уже после приложения к ним определенных трудозатрат, без учета стоимости природных ресурсов, пребывающих в естественном состоянии. Во-вторых, затраты на освоение и охрану экономически менее эффективного природного ресурса (низкокачественного, труднодоступного), как правило, больше, чем на более эффективные. Таким образом получается, что объект, обладающий большей потребительной стоимостью, имеет меньшую цену. А ведь это явное противоречие. И в-третьих, управляющая роль цены заключается в том, чтобы оценить величину общественно оправданных затрат на вовлечение природного ресурса в хозяйственный оборот или расширение его эксплуатации. Согласно же затратному принципу цена будет определяться по затратам и тем самым оправдываются любые, даже самые неэффективные вложения в его освоение и охрану.

Альтернативой затратной концепции является результативный принцип определения цены природных ресурсов, которая определяется экономическим эффектом от их использования, безотносительно к прошлым затратам на освоение этих ресурсов, что в конечном итоге, является признанием дифференциальной ренты как основы экономических оценок. Рассмотрим несколько методик оценок.

Самой простой является оценка природного ресурса по получаемому от его эксплуатации валовому доходу. Такой подход отвергается уже потому, что получаемый доход в подавляющем большинстве случаев является результатом не только производственных сил природы, но и значительных затрат живого и общественного труда.

Этого недостатка лишена оценка природного ресурса по приносимому им чистому доходу. Но его величина зависит от субъективного фактора -уровня организации производства и предприятия. Поэтому в качестве оценочного показателя стали использовать нормативный чистый доход, который определяется не по фактически полученному предприятием, а по возможному при нормальной организации производственной деятельности. Взаимные платы за природные ресурсы по рассчитанной таким образом цене материально стимулируют предприятие оптимизировать их эксплуатацию, так как любая организация эксплуатации, менее рациональная, чем нормальная, будет для него убыточной, а лучшая -прибыльной.

Похожие диссертации на Организационно-экономические условия повышения эффективности управления горнодобывающей промышленностью (На материалах Челябинской области)

Повышение эффективности зернового производства в условиях рынка : на материалах Амурской областиКидяева Наталья Анатольевна

Повышение эффективности производства молока в условиях конкуренции (На материалах Калужской области) Турчаева Ирина Николаевна

Развитие социальной инфраструктуры села как условие повышения экономической эффективности сельскохозяйственного производства: на материалах хозяйств Пензенской областиАтюкова, Ольга Кузьминична

Повышение экономической эффективности производства молока в современных условиях: На материалах Смоленской областиХлусова, Ирина Александровна

Повышение эффективности полукровного спортивного коневодства в условиях рынка (По материалам Рязанской области) Шестакова Наталья Николаевна

Факторы повышения экономической эффективности отраслей АПК в современных условиях (На материалах Тверской области) Бугров Алексей Владимирович

Повышение эффективности взаимодействий сельхозтоваропроизводителей в условиях формирования продовольственного рынка : на материалах Оренбургской областиШпаковский Дмитрий Владимирович

Проблемы повышения эффективности производства молока в условиях рынка (На материалах хлопкосеющих хозяйств Согдийской области) Абдурахимов Абдугаффор Абдувоситович

Повышение эффективности производства и переработки овощей в рыночных условиях (На материалах Рязанской области) Чернобавская Елена Викторовна

Пути повышения эффективности производства основных видов сельскохозяйственной продукции в условиях многоукладной экономики : На материалах Кемеровской областиОскирко, Ольга Владимировна