Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Регулирование бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд в условиях развития рыночных отношений
1.1. Роль государства в регулировании развития сферы услуг в условиях развития рыночных отношений
1.2. Программно-целевой метод реализации политики бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд
1.3. Основные подходы к выбору критериев оценки эффективности бюджетных расходов
Глава 2. Формы и методы реализации политики государства в сфере бюджетных расходов
2.1. Институциональные основы регулирования контрактных отношений в сфере государственного заказа
2.2. Бюджетное финансирование расходов на оплату услуг в сфере государственного заказа
2.3. Методы оценки рисков и эффективности бюджетных расходов государства на оплату услуг
Глава 3. Основные пути совершенствования регулирования бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд
3.1. Направления совершенствования контрактных отношений в сфере государственного заказа
3.2. Рекомендации по повышению эффективности ценообразования на услуги НИОКР
3.3. Предложения по развитию системы управления рисками при исполнении государственного заказа на услуги
Заключение 122-131
Библиография 132-143
- Программно-целевой метод реализации политики бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд
- Основные подходы к выбору критериев оценки эффективности бюджетных расходов
- Бюджетное финансирование расходов на оплату услуг в сфере государственного заказа
- Рекомендации по повышению эффективности ценообразования на услуги НИОКР
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из основных целей экономических реформ, проводимых Правительством Российской Федерации, является повышение уровня и качества жизни населения страны, что во многом связано с обеспечением производства и распределения различных видов услуг для государственных и муниципальных нужд. Бюджетное финансирование государственных закупок различных видов услуг позволяет выполнять государственные функции и полномочия государственным органам, которые обеспечивают функционирование федеральных казенных учреждений и казенных учреждений субъектов Российской Федерации для реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами и другими документами стратегического и программно-целевого планирования. С учетом того, что в современном обществе уровень социального и экономического развития во многом определяется динамичным ростом рынков на различные виды услуг, следует отметить, что в экономически развитых странах отмечается процесс развития контрактных и квазирыночных отношений.
Дальнейшее развитие контрактных отношений при организации процесса закупок услуг для государственных нужд предполагает разделение функций производителя и потребителя, а также функции контроля качества, что связано с некоторыми проблемами и трудностями. Как известно, возможности перехода к рыночным отношениям в отраслях сферы услуг являются ограниченными. Практически остаются не разработанными методы оценки и регулирования уровня реально существующего спроса органов власти и управления на различные виды услуг для государственных и муниципальных нужд, а также механизмы его формирования. В то же время недостаточно проработаны вопросы, определяющие методы бюджетного финансирования хозяйственной деятельности в отраслях сферы услуг. С учетом отмеченных выше основных положений со всей очевидностью встает вопрос о поиске и выборе форм и методов регулирования бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд в условиях развития и совершенствования рыночных отношений. Также необходимо определить основные направления совершенствования институциональных основ регулирования бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд и выбор критериев оценки их эффективности
Вопросы развития экономики общественного сектора и сферы услуг рассматриваются в трудах отечественных ученых и специалистов Г.А. Ахинова, А.М. Бабича, Н.А. Восколович, Е.В. Егорова, Е.Н. Жильцова, З.Г. Зайнашевой, В.Л. Иноземцева, В.В. Климанова, В.Н. Казакова, Р.Г. Манапова, И.Н. Молчанова, Н.А. Платоновой, О.В. Сизовой, В.Ф. Уколова, Л.И. Якобсона и ряда других авторов, а также в исследованиях зарубежных ученых У. Баумоля, Г. Беккера, П. Друкера, Дж. Стиглица, О. Тоффлера и других. Однако в теоретическом плане проблемы функционирования и развития форм и методов регулирования бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд в условиях становления рыночных отношений и развития контрактных отношений остаются недостаточно разработанными. Значимость и недостаточная разработанность указанных вопросов предопределили выбор темы диссертационной работы.
Цель исследования: обосновать формы и методы регулирования бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд и подготовить предложения по их совершенствованию в условиях развития рыночных отношений.
Задачи исследования:
исследовать эволюцию взглядов на роль государства в регулировании развития сферы услуг в условиях формирования рыночных отношений и обосновать выбор форм и методов регулирования бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд;
провести анализ и обосновать выбор критериев оценки эффективности бюджетных расходов в сфере государственного заказа на различные виды услуг;
выявить основные факторы, оказывающие влияние на развитие контрактных отношений в сфере государственного заказа, и определить направления совершенствования институциональных основ регулирования бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд;
подготовить методические рекомендации по повышению эффективности ценообразования и управлению рисками при бюджетном финансировании государственных закупок услуг.
Предмет исследования – организационно-экономические и финансовые отношения в сфере взаимодействия органов государственного регулирования и поставщиков услуг для государственных нужд.
Объектом исследования являются формы и методы регулирования закупок услуг для государственных и муниципальных нужд.
Теоретическая и методологическая основа исследования – труды отечественных и зарубежных ученых в области современных проблем рыночной смешанной экономики, экономики переходного периода, экономики общественного сектора, экономики сферы услуг, экономики предприятия, теории менеджмента, организации и планирования на предприятии.
Кроме того, материалом для исследования послужили действующее федеральное законодательство, а также нормативно-правовые документы, касающиеся вопросов государственного регулирования бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд.
Научная новизна состоит в разработке фундаментальных основ для проведения реформ и совершенствования политики в сфере государственного заказа при оплате услуг для государственных нужд:
1. Раскрыта роль государства и формы регулирования бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд в условиях перехода от командно-административных методов государственного управления в экономике к развитию рыночных отношений, что позволяет разрабатывать комплексную систему конкурентного распределения ресурсов между исполнителями, а также управления и контроля по целям и результатам деятельности. Регулирование предполагает: прогнозирование и планирование закупок, проведение процедур отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для исполнения контрактов, а также обоснование концепции ценовой политики в условиях ограниченной конкуренции и системы управления рисками;
2. Определены основные критерии для выбора методов оценки эффективности бюджетных расходов на оплату услуг для государственных нужд. Основой метода оценки эффективности является разработка системы индикаторов и отдельных показателей для каждой программы и анкеты для проведения экспертного опроса с определением весовых коэффициентов ответов. Индикаторы достижения цели являются качественными характеристиками, они имеют общий характер и должны обладать устойчивостью и единством, что, в случае необходимости, позволяет разработать конкретные меры по корректировке государственных программ, а для отдельных показателей характерны конкретность и разнообразие. Индикативное управление целевыми программами позволяет учитывать отдаленные последствия принимаемых решений и сравнивать разные способы достижения поставленных целей, а также осуществлять выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации различных сценариев развития;
3. Подготовлены рекомендации по совершенствованию нормативной базы в сфере контрактных отношений и повышению эффективности ценообразования при реализации долгосрочных государственных контрактов на услуги НИОКР. Предложено определить полномочия и ответственность федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования государственного контракта. В случае размещения государственного заказа (контракта) у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) необходимо предусмотреть контроль над обоснованностью затрат на всех этапах разработки и производства продукции, которые осуществляются как головными исполнителями, так и в порядке кооперации, а также возможности по корректировке текущих цен;
4. Обоснованы меры по управлению рисками. Разная природа возникновения рисков исключает использование какой-либо объективной и единой шкалы их измерения, поэтому оценка рисков при реализации государственного заказа на услуги НИОКР должна проводиться на протяжении всего жизненного цикла продукции и может быть описана в терминах инвестиционных проектов.
Практическая значимость работы. Практическая значимость исследования, проведенного в данной работе, состоит в том, что его результаты могут быть использованы при дальнейшем реформировании системы форм и методов регулирования бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд и услуг, включающих разработку и выбор критериев оценки их эффективности.
Отдельные результаты диссертационной работы могут быть положены в основу практической деятельности системы предприятий и организаций в сфере услуг, а также органов государственной власти, проводящих реформы в сфере бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд и регулирующих деятельность организаций и предприятий, предоставляющих эти виды услуг.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Результаты диссертационного исследования соответствуют следующим пунктам паспорта специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: сфера услуг): 1.6.109 – Совершенствование организации и управления в условиях рынка; 1.6.110 – Особенности формирования и развития общественного (государственного) сектора сферы услуг; 1.6.122 – Соотношение рыночных и государственных регуляторов в развитие отраслей и комплексов сферы услуг; 1.6.124 – Формы государственной поддержки отечественных производителей в сфере услуг.
Апробация работы. Основные положения исследования были представлены на 3-й Международной научно-практической конференции «Современные подходы к формированию концепции экономического роста: теория и практика» состоявшейся 21–22 сентября 2012 г. в Санкт-Петербурге.
Публикации. По теме диссертации опубликованы 4 научные работы общим объемом 1,7 п.л., в том числе 1,1 п.л. лично автором. 3 работы опубликованы в рецензируемых журналах, входящих в список ВАК.
Логика исследования и структура работы. В соответствии с поставленной целью и логикой исследования работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
Введение
Программно-целевой метод реализации политики бюджетных расходов по оплате услуг для государственных нужд
Сначала рассмотрим основные требования, которые необходимо учитывать при выборе критериев для оценки эффективности государственных программ бюджетных расходов. Как уже отмечалось выше, в условиях развития рыночных отношений контроль исполнения бюджета при программно-целевых расходах смещается с внешних показателей на внутренние показатели. Это предполагает переход от контроля за целевым использованием средств к формированию процедуры контроля за достижением целевых показателей эффективности. При этом для оценки эффективности бюджетных расходов государства в условиях развития рыночных отношений используются различные комплексные подходы, предполагающие комбинации из различных групп факторов. Например, к их числу могут быть отнесены следующие факторы: стратегическое воздействие. Новые предложения могут иметь стратегическое воздействие на организации в том случае, если они каким-то образом влияют на развитие организаций в среднесрочной или долгосрочной перспективе. Поэтому предложения рассматриваются с двух точек зрения -насколько данные предложения совпадают с общей стратегией определенной организации, и каким образом будет оказываться воздействие на развитие организации в различных временных перспективах; экономическое обоснование. Все предложения поддерживаются и обосновываются соответствующим экономическим анализом (бизнес-план); финансовая доступность и урегулирование экономических вопросов. Предложения должны быть доступны с финансовой точки зрения, поэтому должен быть разработан соответствующий план финансовой доступности (финансовая модель); достижение цели. Все предложения рассматриваются с точки зрения достижимости тех или иных целей. Поэтому в случае необходимости создается определенная программа или проект по достижению целей; законодательство. При рассмотрении новых предложений серьезное внимание уделяется юридической стороне вопроса, в частности должны приниматься во внимание юридические документы, статуты, нормы международного права.
Далее перейдем к рассмотрению вопроса об эффективности процедур и порядка выбора государственных программ бюджетного финансирования. Проведенное нами исследование показало, что, например, в Великобритании сложились достаточно эффективная процедура и порядок проведения оценки в настоящее время при выборе программ бюджетных расходов для государственных нужд" . Общая последовательность действий при анализе включает пять основных этапов. Так, сложившаяся практика проведения оценки при выборе государственных программ предполагает проведение анализа, при котором оценивается необходимость привлечения правительственных ресурсов, а также определяются конкретные цели. Кроме того проводится анализ тех затрат, которые необходимы для достижения планируемого результата. В частности, на первом этапе производится определение потребности, а именно, определяется, что существует четкая необходимость в реализации того или иного проекта и необходимость использования правительственных ресурсов.
На втором этапе выполняется постановка целей, в ходе которой четко устанавливаются желаемые цели и результаты для формирования всего спектра возможных путей их достижения. При этом формируются задачи для достижения желаемых целей.
На третьем этапе производится так называемый анализ альтернатив. Очень часто данный этап является наиболее важным. Изначально формируется широкий список альтернативных предложений, что способствует выявлению необходимых критериев для принятия правильного решения, затем создается более узкий список предложений, согласно которому вырабатывается так называемый необходимый «минимум». Окончательный результат проведенного анализа представляет собой решение стоит ли работать с выдвинутым предложением. При этом важно отметить, что вопросы, связанные с материальной стороной дела, могут оказывать прямое воздействие на принятие предложений, вследствие чего они рассматриваются на стадии проведения анализа до момента принятия решения о выделении тех или иных финансовых средств под какую-либо программу или проект.
Следующим четвертым этапом является этап принятия решения, который базируется на основе выбора лучшей альтернативы. На этом этапе с целью принятия правильного решения активно используются консультации.
Пятым этапом является этап оценки. Основным отличием стадий оценки и анализа является то, что предмет оценки — исключительно достигнутые в ходе реализации государственной программы конкретные результаты. То есть, этап оценки начинается после завершения программы. Поскольку анализ основывается на прогнозах, основной целью на этапе оценки является формирование выводов из происшедшего и их использование правильным образом при дальнейшей работе. Осуществление процесса оценки представленных результатов может потребовать привлечения множества источников, поэтому результаты процессов оценки и анализа равномерно распределяются между заинтересованными сторонами.
Как показывает проведенное нами исследование зарубежного опыта, в настоящее время в практике управления государственными программами бюджетных расходов наиболее широкое распространение получило использование комплексных целевых программ, переход к формированию и выполнению которых является объективной необходимостью. При этом система программно-целевого планирования и индикативного управления программами является динамично развивающейся системой, в которой происходят постоянные изменения, причем основные изменения касаются определяемых целей, а также способов и методов достижения этих целей. Основные преимущества формирования государственных программ в виде совокупности целевых программ является то, что на этапе формирования целевых программ устанавливаются только конечные цели, общий объем финансирования, сроки выполнения основных этапов, а также основные программные мероприятия. Это в значительной степени позволяет сократить объем работ при формировании целевых программ, поскольку нет необходимости в детальном планировании множества мелких работ. При этом создается эффективная система управления программой, структура, полномочия и ответственность которой определяются необходимостью достижения конечной цели.
Основные подходы к выбору критериев оценки эффективности бюджетных расходов
В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и создания условий для устойчивого развития предприятий и организаций, выполняющих государственные заказы, необходимо предусмотреть следующие направления совершенствования действующей нормативной правовой базы в сфере контрактных отношений, которые регулируют вопросы формирования, размещения и выполнения этих заказов.
В первую очередь необходимо определить круг участников контрактных отношений, которые связаны с формированием, размещением, исполнением, финансированием и контролем над размещением и исполнением государственных заказов, уточнить их правовой статус, четко разграничить функции, права и ответственность. Например, в круг участников контрактных отношений, связанных с формированием, размещением, исполнением, финансированием и контролем над размещением и исполнением государственного оборонного заказа (ГОЗ), целесообразно включить Правительство Российской Федерации, Военно-промышленную комиссию при Правительстве РФ, федеральные органы исполнительной власти, принимающие участие в разработке и согласовании проекта государственного оборонного заказа. Кроме того, в этот круг необходимо включить федеральные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями государственного заказчика, участников размещения заказов по государственному заказу и организации их исполнителей (головные исполнители, исполнители, соисполнители по всей глубине производственной кооперации), а также федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление контрольных и надзорных функций. В связи с тем, что в настоящее время не определен правовой статус организаций, входящих в систему производственной кооперации по выполнению заданий государственного заказа, целесообразно определить федеральными законами место и правовой статус организаций соисполнителей заданий государственного заказа, входящих в систему кооперации 2-го, 3-го и т.д. уровней. Это позволит распространить на них действие норм федерального законодательства о государственном заказе. Представляется, что основу таких процедур должны составлять способы размещения заказов, реализуемые путем многоэтапного отбора исполнителей. Предметом такого размещения, например, могли бы стать заказы на выполнение комплексных целевых программ разработки, создания, производства и осуществления поставок услуг НИОКР. При этом необходимо определить и зафиксировать правовой статус федеральных целевых программ (в том числе Федеральной целевой программы развития ОПК), их состав, структуру и содержание, общие правила формирования, финансирования и выполнения. В этой связи представляется обоснованным на законодательном уровне: установить виды продукции (работ, услуг), по которым могут проводиться сложные (многоэтапные) процедуры закупок; определить понятия и содержание процедур квалификации участника торгов, его производственных процессов (в том числе наличие сертифицированных систем менеджмента и качества). Это позволит исключить заключение государственного контракта с производителем, потерявшим за время проведения торгов и иных закупочных процедур квалификации (признание банкротом, распродажа ресурсов, потеря квалифицированных кадров и др.), а также установить критерии и порядок оценки видов квалификации; установить, что участник таких торгов наряду с заявкой представляет готовые технические решения, либо имеющиеся заделы, в том числе аванпроекты, модели, макетные (опытные) образцы, и т.д., подтверждающие заявленные техническим заданием характеристики; предусмотреть возможность компенсации затрат финансовых средств на подготовку указанных технических решений в случае признания участника победителем торгов; предоставить победителю торгов право на получение дополнительного бюджетного финансирования на техническое перевооружение в рамках федеральных целевых программ развития.
В целях повышения эффективности расходования ограниченных бюджетных ресурсов в законодательстве о контрактных отношениях необходимо предусмотреть требование об осуществлении совместных процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). В этой связи отметим, что права, обязанности и ответственность заказчиков определяются соглашением сторон в соответствии с Гражданским кодексом РФ и соответствующим Федеральным законом. При этом стороны соглашения должны нести расходы на проведение совместных процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) пропорционально доле каждой из сторон.
В случае, когда Президентом РФ, Правительством РФ, высшим органом субъекта РФ, местной администрацией установлены планы централизации закупок, такие планы должны размещаться в единой информационной системе. При этом для дальнейшего развития контрактных отношений на законодательном уровне необходимо определить особенности заключения и исполнения, в том числе и долгосрочных государственных контрактов: установить размеры и сроки авансирования работ по государственному заказу, в том числе по долгосрочным контрактам (на срок от трех и более лет); закрепить право за Правительством РФ устанавливать типовые (примерные) формы и существенные условия государственных контрактов, а также порядок мер понуждения к заключению государственного контракта (это предполагает конкретный перечень мер и порядок их применения). Также необходимо закрепить перечень органов государственной власти, уполномоченных на совершение действий по понуждению к заключению государственного контракта; определить круг должностных лиц государственных заказчиков, имеющих право подписывать государственные контракты с ценой, превышающей определенную величину (например, 1 млрд руб.).
Далее перейдем к рассмотрению вопроса о порядке регламентирования государственной ценовой политики в сфере государственного заказа. Проведенный нами анализ показал, что в настоящее время регулирование вопросов ценообразования на товары (работы, услуги), поставляемые по государственным заказам, осуществляется в основном на подзаконном уровне. Действующие в этой области нормативные акты не образуют целостной системы, отдельные из них носят рекомендательный характер и не содержат четкой регламентации прав и ответственности участников отношений, связанных с формированием, размещением, исполнением, финансированием, контролем и надзором за размещением и исполнением государственного заказа. В этой связи на законодательном уровне необходимо закрепить основные принципы государственной ценовой политики, предусмотрев: особенности определения прогнозных цен на товары (работы, услуги), поставляемые по государственному заказу. Фиксация на законодательном уровне расходных обязательств по финансированию государственного заказа на трехлетний период повышает требования к точности прогнозирования объемов указанных обязательств, что делает необходимым обеспечение нормативной регламентации методов расчета и согласования прогнозных цен на продукцию (работы услуги); особенности определения начальной (максимальной) цены государственного контракта путем проведения торгов; полномочия и ответственность федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного регулирования цен на товары (работы, услуги), предусмотреть возможность корректировки текущих цен долгосрочных государственных контрактов. В частности, Федеральным законом № 94-ФЗ предусматривается возможность изменения цены по решению Правительства Российской Федерации. Аналогичные ситуации могут возникать и для долгосрочных контрактов с ценой менее 10 млрд руб. Для решения этой проблемы целесообразно законодательно установить основания и правила корректировки цены государственного контракта в процессе его исполнения, которые должны быть увязаны со сроком действия контракта и спецификой закупаемых товаров (работ, услуг);
Бюджетное финансирование расходов на оплату услуг в сфере государственного заказа
Кроме усилий исполнителя по снижению себестоимости продукции, применяемые нормативы рентабельности могут учитывать и другие факторы. Так, нормативные акты должны содержать исчерпывающий перечень видов затрат, которые допускается включать в цену продукции. Кроме того, нормативные акты должны стимулировать усилия исполнителя по снижению издержек производства. Вместе с тем, во избежание достижения экономии в ущерб качеству продукции, стимулирование снижения издержек производства должно сочетаться с удлинением гарантийных сроков. При этом нормативные акты должны давать ориентиры для определения количественных значений затрат, которые допускается включать в цену продукции. Наибольшие трудности на практике вызывает определение экономически обоснованного уровня затрат на приобретение сырья и материалов, используемых для производственных и хозяйственных нужд. Исполнители НИОКР в рамках государственного оборонного заказа недостаточно заинтересованы в экономии этих затрат. Более того, существующая система ценообразования стимулирует исполнителей государственного заказа наращивать затраты, поскольку нормативы рентабельности исчисляются в процентах. Наделение Федеральной службы по тарифам полномочиями по проверке соответствия рыночному уровню цен могло бы противодействовать этой негативной тенденции. Однако для такой проверки необходимо наладить регулярный мониторинг рыночных цен на продукцию специального назначения, что позволит создать информационную базу для целей налогообложения.
С учетом этого нормированию должны подлежать следующие виды расходов: расходы на оплату труда, которые должны быть увязаны со средними размерами заработной платы в соответствующей отрасли и регионе; нормативы потребления энергии; отчисления на формирование резервов; расходы на подготовку и переподготовку кадров; расходы на инвестиции, которые должны определяться на основе согласованных в установленном порядке инвестиционных программ (проектов) развития соответствующих организаций, и другие расходы.
В этой связи отметим, что для повышения эффективности ценообразования на продукцию специального назначения представляется целесообразным распространение на производителей, осуществляющих поставки (товаров работ и услуг) по регулируемым ценам, обязанности применять при отборе субисполнителей по государственному контракту открытые и прозрачные процедуры, которые используются при закупках для государственных и муниципальных нужд.
3. Создание предпосылок к снижению цены государственного контракта на закупку продукции специального назначения при размещении заказа на торгах. В настоящее время даже в тех сегментах рынка на продукцию специального назначения, где существует конкурентная среда, размещение государственного заказа на продукцию НИОКР не всегда осуществляется достаточно эффективно. Это обусловлено рядом недостатков процедур его планирования и размещения, для устранения которых, на наш взгляд, представляется целесообразным:
а) законодательно регламентировать методологию определения прогнозных цен государственного заказа специального назначения. В условиях отсутствия контроля над обоснованностью плановых цен государственных закупок государственные заказчики могут добиться положительных оценок эффективности их деятельности путем искусственного завышения плановых цен государственных закупок. Для повышения эффективности ценообразования на продукцию НИОКР следует законодательно регламентировать порядок использования данных реестров государственных контрактов в процессе прогнозирования цен. В настоящее время законодательство не обязывает государственных заказчиков использовать данные реестров государственных контрактов для обоснования стоимости заказа в плановом периоде. Орган исполнительной власти, который уполномочен вести реестр государственных контрактов, должен проводить анализ включенных в него сведений с целью определения средних цен за единицу продукции по закупаемым на регулярной основе позициям оборонного заказа и пределов их колебаний, в том числе по регионам Российской Федерации. В обязанности данного органа должна входить и публикация результатов анализа для их использования государственными заказчиками в процессе прогнозирования;
б) повысить удельный вес торгов, на которых основным критерием отбора победителя выступает цена. В настоящее время на рынке продукции специального назначения существуют не только объективные, но и субъективные ограничения конкуренции, обусловленные недостаточной прозрачностью процедур конкурсного отбора. В целях дальнейшего повышения удельного веса торгов, на которых основным критерием отбора победителя выступает цена, представляется целесообразным утвердить обязательные для государственных заказчиков методики конкурсного отбора, которые будут дифференцированы по видам закупаемой продукции и будут предусматривать высокий удельный вес цены.
4. Обеспечение исполнителям государственного заказа на продукцию специального назначения компенсации расходов, связанных с незапланированным ростом цен на сырье, материалы, комплектующие изделия, энергоносители по государственным контрактам, цены по которым подлежат государственному регулированию. Переход к прямому административному регулированию цен ряда государственных контрактов на продукцию специального назначения и расширение сферы применения долгосрочных государственных контрактов, связанное со вступлением в силу новой редакции Бюджетного кодекса РФ, несовместимы с законодательными нормами о неизменности цены государственных контрактов в процессе их выполнения. С этой точки зрения, представляется актуальной разработка общих для всех контрактов, по которым применяется государственное регулирование цен, правил компенсации исполнителям расходов, связанных с незапланированным ростом цен на сырье, материалы, комплектующие изделия, энергоносители. Кроме того, для большинства видов долгосрочных контрактов цена может корректироваться по такому дополнительному основанию, как отклонение фактических показателей инфляции от плановых показателей. Исполнение этой функции может быть отнесено к компетенции Федеральной службы по тарифам.
Одновременно целесообразно установить правило о возврате государственному заказчику (по контрактам, цены по которым подлежат государственному регулированию) суммы (или части этой суммы) экономии в случае, если учтенные в цене специальной продукции затраты на сырье, материалы, комплектующие изделия, энергоносители превышают фактические затраты исполнителя на их приобретение. Таким образом, будет обеспечен возврат в бюджет части экономии, достигнутой в результате применения открытых и прозрачных процедур закупок исполнителями государственного заказа используемой в производстве продукции (товары, работы и услуги).
Рекомендации по повышению эффективности ценообразования на услуги НИОКР
В работе также подчеркивается, что важным аспектом, связанным с повышением эффективности государственного заказа на отдельные виды услуг, является проблема ценообразования. Качественный сдвиг в нормативном регулировании отношений в сфере услуг, которые возникают при формировании, размещении и исполнении государственного заказа, невозможен без выработки научно обоснованной, целостной и непротиворечивой концепции ценовой политики Российской Федерации, которая должна определить основания, принципы и методы, а также перечень видов деятельности, подлежащих ценовому регулированию в условиях ограниченной конкуренции.
Другим аспектом, связанным с повышением эффективности государственного заказа на отдельные виды услуг для обеспечения государственных нужд в условиях развития государственной контрактной системы, является проблема управления рисками. Выбор методов управления рисками связан с их результативностью и разным объемом ресурсов, требуемых для их реализации. При этом страхование является одним из основных видов управления рисками.
Во втором параграфе первой главы данной диссертационной работы обосновывается положение, что дальнейшее проведение политики связано с развитием программно-целевого метода реализации политики бюджетных расходов, который как форма системного перераспределения ресурсов предполагает реализацию отдельных программ на основе заранее определенных целей, критериев использования ограниченных экономических ресурсов для решения конкретных задач. Это, в свою очередь, предполагает использование государственного стратегического планирования, которое должно представлять собой регламентируемую законодательством деятельность органов государственной власти и иных участников данного процесса. Отметим, что к числу иных участников процесса государственного стратегического планирования в условиях современной рыночной экономики принято относить частных инвесторов, общественные и научные организации, а также естественные монополии и государственные корпорации.
В рамках таких методов как государственный заказ, прогнозирование и планирование закупок, регулирование распределения ресурсов, должно осуществляться исходя из государственных и муниципальных программ и иных документов, определяющих цели и задачи деятельности. К их числу могут быть отнесены следующие виды документов: сводный прогноз закупок, планы закупок и планы графики. При этом в работе раскрывается положение, что индикативное управление целевыми программами позволяет учитывать отдаленные последствия принимаемых решений и сравнивать разные способы достижения поставленных целей, а также производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации различных сценариев развития.
С учетом этого и ряда других положений в работе отмечается, что в сложившейся практике для проведения анализа и оценки государственных программ на предмет их бюджетного финансирования существует несколько видов индикаторов, из сочетания которых складывается общая конечная оценка. К их числу можно отнести: индикаторы управленческих процессов, конечного результата, вклада в достижение конечного результата, а также анализ «затраты-результаты» и «затраты-эффективность». В сложившей практике при оценке результатов выполнения программ, например, в США и Великобритании, наибольшее применение нашли экспертные методы оценивания, которые базируются на выработке системы оценочных показателей. Как показывает проведенное исследование опыта экспертной работы в этих странах, при разработке системы показателей используются семь основных критериев оценки пригодности и эффективности показателя. Список показателей является основной для проведения проверки хода выполнения программ. При этом все вопросы по программе должны быть разделены на 4 группы, внутри каждой из них каждому вопросу присваивается удельный вес. Причем удельные веса вопросов определяются до проведения опроса. На основе анкетирования делаются выводы об эффективности программы. При экспертной оценке эффективности программ принято выделять следующие четыре группы вопросов: оценка цели и проекта (паспорта) программы; оценка стратегического планирования программы; оценка качества управления программой; оценка результативности программы. Во второй главе диссертационной работы был проведен анализ, на основании которого был сделан вывод, что исполнение заданий государственного заказа в настоящее время осуществляется предприятиями и организациями различных форм собственности. В связи с этим возникают правоотношения, регулируемые гражданским законодательством, которое определяет правовое положение всех участников, к числу которых относятся граждане и юридические лица.
В работе обоснован вывод, что сформировавшиеся институциональные основы регулирования контрактных отношений в сфере государственного заказа во многом ориентированы на «простые» рынки и на товары массового спроса, государственные закупки которых должны производиться по наиболее низким ценам, что является главным критерием выбора поставщика. Однако данный порядок неэффективен для закупки высокотехнологичных, инновационных товаров и услуг, а также выполнения сложных проектов. Это связано с тем, что деятельность государства в сфере государственного заказа, осуществляемая в форме вертикальных контрактов, основывается на принципах индикативного планирования. Государственными целевыми программами устанавливаются целевые показатели и индикаторы, которые характеризуют варианты развития тех или иных отраслей. В зависимости от достижения того или иного индикатора выполняются дальнейшие действия, хотя данное обстоятельство не отменяет контроля государственных органов деятельности поставщиков. Выполнение работ, которые связаны с НИОКР и конкретный ожидаемый результат которых может быть не достигнут на той или иной стадии государственного контракта. Зачастую научная работа, проводимая по таким контрактам, является основой для проведения другой научной работы либо плавно в нее перетекает. Действующий порядок не может решить проблему обеспечения достаточного уровня качества закупаемых сложных товаров и услуг из-за того, что в рамках действующего законодательства в качестве приоритетного выбран этап размещения государственного заказа. При реализации этапа планирования государственных закупок и этапа выполнения государственных контрактов жизненный цикл государственного заказа во многом зависит от неформальных договоренностей между государственным заказчиком и выбранным им поставщиком.
Проведенный на примере формирования государственного оборонного заказа во второй главе диссертации анализ выявил определенные тенденции в координации деятельности различных государственных и негосударственных организации и структурных подразделений при расходовании бюджетных средств для обеспечения государственных нужд. В работе отмечается, что выявленные проблемы характерны не только для организаций, которые в рамках государственного оборонного заказа участвуют в реализации государственной программы вооружений, но и для организаций, участвующих в реализации других государственных программ. К их числу могут быть отнесены следующие проблемы:
