Содержание к диссертации
Введение
1. Анализ методов системного управления земельными ресурсами региона: теоретические аспекты и международная практика 8
1.1 Определение основных понятий и элементов системы управления земельными ресурсами региона 8
1.2 Оценка основных теоретических концепций управления земельными ресурсами 15
1.2.1 Социализм и джорджизм 15
1.2.2 Свободный рынок и частная собственность на землю 21
1.3 Анализ международного опыта управления земельными ресурсами на региональном уровне 27
1.3.1 Опыт стран с преобладанием государственной или муниципальной собственности на землю 27
1.3.2 Опыт стран с преобладанием земель в частной собственности 32
1.3.3 Земельный рынок в постсоциалистических странах 37
2. Разработка и обоснование модели регулирования земельного рынка региона 41
2.1 Анализ истории развития земельных отношений в России: предпосылки для современности 41
2.1.1 Собственность на землю в Российской Империи (до 1917 года) 41
2.1.2 Собственность на землю в СССР (1917 - 1990 годы) 50
2.1.3 Переходный период (1990 г. -2001 г.) 56
2.2 Основные элементы и принципы функционирования системы управления земельными ресурсами в настоящее время 64
2.3 Несовершенство современной системы управления земельными ресурсами на региональном уровне в России 79
2.4 Построение системы регулирования земельного рынка региона 86
3. Анализ функционирования системы управления земельными ресурсами в Санкт-Петербурге и разработка рекомендаций по её совершенствованию 98
3.1 Система управления земельными ресурсами в Санкт-Петербурге: законодательство и реальность 98
3.1.1 Правовые основы управления земельными ресурсами 98
3.1.2 Практика реализации механизма управления земельным рынком Санкт-Петербурга 106
3.1.3 Анализ процедур и издержек приобретения земельных участков и получения разрешений на строительство в Санкт-Петербурге 116
3.2 Методические рекомендации по совершенствованию системы регулирования земельного рынка Санкт-Петербурга 126
Заключение 130
Список использованной литературы 138
- Анализ международного опыта управления земельными ресурсами на региональном уровне
- Опыт стран с преобладанием земель в частной собственности
- Основные элементы и принципы функционирования системы управления земельными ресурсами в настоящее время
- Анализ процедур и издержек приобретения земельных участков и получения разрешений на строительство в Санкт-Петербурге
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В истории России земельные отношения, несмотря на огромную территорию страны, являлись одной из острейших проблем. В новейшее время отсутствие частной собственности на землю и принципа платного землепользования в советский период вызвало необходимость практически с нуля создавать правила построения земельных отношений в современной России. В Конституции РФ, по сути, право частной собственности на землю было только провозглашено, тогда как реальное вовлечение земель в хозяйственный оборот произошло значительно позже и по-разному в различных субъектах федерации и для различных категорий земель.
Особенности земли как ресурса, её незаменимость, невозобновимость, невозможность изменения местоположения и ограниченность требуют тщательного продумывания и ясного регулирования использования каждого земельного участка. Варварское отношение к земле может повлечь за собой, и этому есть исторические примеры, серьёзные социально-экономические проблемы, значительно снизить эффективность функционирования экономики страны и качество жизни населения. Именно поэтому вопросы управления земельными ресурсами: установление тех или иных форм собственности на землю и степень жёсткости регулирования её использования очень важны и сложны. Причём, несмотря на обширную литературу, остаются актуальными. До сих пор не существует универсальной модели управления земельными ресурсами, которую можно было бы эффективно внедрить на практике с учётом особенностей того или иного региона.
Тема исследования являетря актуальной для России, как государства с неразвитой традицией частной собственности на землю, исторически сложившимся неоднозначным отношением к этому институту со стороны большинства населения, и склонностью власти к владению и распоряжению всей землёй вне зависимости от исторического периода, формы государственного устройства и экономического уклада. Отсутствие чётких единых правил организации земельного рынка в современной России и недостаток опыта управления земельными ресурсами у региональных властных элит приводят, зачастую, к неэффективному использованию земель в регионах.
Необходимо также отметить, что вопросы земельной собственности остаются острыми не только для России, но и для многих государств мира, власти которых пытаются более эффективно использовать этот наиважнейший ресурс, конъюнктурно обосновывая в разные периоды то необходимость продажи земель в частные руки, то их национализацию, ужесточая или ослабляя регулирование использования земель.
Степень разработанности проблемы. Вопросы земельной собственности и формы регулирования использования земель рассматривались многими поли-ическими философами и экономистами, которые, так или иначе, касались темы обственности. При этом, они обычно разделялись на противоборствующие лагеря, тстаивавшие эффективность только какой-либо одной из форм собственности, ак, например, приверженцами частной собственности на землю были Дж. Локк,
А. Смит, Д. Рикардо; отстаивали, хотя и по-разному, общественную (государственную) земельную собственность с одной стороны К. Маркс и марксисты, а с другой стороны — Г. Джордж и его последователи.
Современные учёные, разрабатывающие проблему земельной собственности - это, в основном, представители неоинституционального подхода в экономике, главным для которых является не сама форма собственности на землю, а величина транзакционных издержек, возникающих в результате построения институтов собственности, а также положительные и отрицательные экстерналии, возникающие в процессе землепользования. Например, А. Алчиан, X. Демсец, Р. Коуз, Й. Барзел и др. анализировали экономическую логику построения институтов с точки зрения эффективности распределения ресурсов. X. Вэриан и Е. Остром рассматривали проблемы ресурсов общего пользования.
Отдельно необходимо отметить Э. де Сото, который занимался вопросами земельной собственности в условиях экономик развивающихся стран в теории и на практике, а также Р. Пайпса, исследовавшего на исторических примерах Англии, России и США взаимозависимость между правом частной собственности на землю и политической свободой граждан в стране.
Между тем, происходящее в современной России развитие системы землепользования теоретически осмыслено ещё недостаточно. Региональный экономический анализ в рамках которого земля рассматривается как фактор производства разрабатывался в трудах таких учёных как: С.С. Артоболевский, А.Г. Гранберг, Б.М. Гринчель, Б.С. Жихаревич, А.А. Румянцев, И.И. Сигов. Управлением инвестициями в региональном развитии, в том числе инвестициями в недвижимость, занимались СВ. Кузнецов, М.А. Гусаков, С.Н. Максимов, Н.В. Васильева, B.C. Чекалин. Вопросами регулирования землепользования и градостроительной деятельности занимались многие российский исследователи: Э.К. Трутнев, П.В. Кухтин, А.А. Левов, Т.В. Малеева и др. - с позиций эмпирических и сравнительных исследований для обоснования реформ; Н.В. Дроздова, Ю.В. Латов - с позиций общего исторического анализа; Л.Э. Лимонов, Б.Н. Миронов - с точки зрения неоинституциональной теории. Однако необходимо отметить, что, несмот-ря на обширную литературу, теоретически обоснованной модели организации и регулирования земельного рынка региона до сих пор не построено.
Цель исследования сформулирована как разработка методов организации и регулирования земельного рынка региона для повышения эффективности использования земельных ресурсов. При этом работа имеет не только теоретическую значимость, но и практическую направленность и содержит рекомендации для внедрения методов регулирования земельного рынка на региональном уровне в. Российской Федерации. Работа основывается на ретроспективном и современном анализе земельных отношений в России, и, в частности, в Санкт-Петербурге.
В соответствии с целью исследования решены следующие задачи:
- Определены основные понятия и элементы системы организации и регулирования земельного рынка региона.
Проведён анализ основных теоретических концепций управления земельными отношениями и соотношения частной и государственной форм собственности на землю, а также их применимость в современных российских условиях.
Проведён исторический анализ развития земельных отношений в России и выделены основные проблемы современной системы организации и регулирования земельного рынка на региональном уровне.
Проведён анализ региональных различий в структуре собственности и в управлении земельными ресурсами региона.
Предложены методы совершенствования организации и регулирования земельного рынка на региональном уровне в России.
Проведён статистический анализ функционирования системы управления земельными ресурсами в Санкт-Петербурге и выделены основные проблемы земельного рынка, характерные на данном этапе развития города.
Проведен опрос экспертов в сфере строительства и консалтинга методами проведения глубинных интервью и построения экспертных оценок с целью анализа процедур и издержек приобретения земельных участков и получения разрешений на строительство в Санкт-Петербурге.
Сформулированы методические рекомендации по совершенствованию системы регулирования земельного рынка на региональном уровне (на примере Санкт-Петербурга).
Предмет исследования - это совокупность форм, механизмов и институтов прав собственности на землю, а также процедуры их возникновения и трансформации в регионах в современных условиях Российской Федерации.
Объектом исследования являются земельные ресурсы региона, их экономический, социальный и отчасти природный потенциал, а также юридический аспект их существования и оборота. Акцент в работе сделан на городские земли, поскольку регулирование отношений собственности на землю в городах представляет особую сложность из-за необходимости сохранениях единства городской среды. Теоретическая и методологическая основа исследования. В качестве теоретической основы в работе использовались труды российских и зарубежных учёных, рассматривающие вопросы регулирования земельных отношений в госу-арстве и на региональном уровне, проблемы, связанные с правами собственности на землю, а также условия для эффективного использования земельных ресурсов егиона.
Теоретической базой исследования является теория прав собственности ак часть неоинституциональной экономической теории.
В работе применялись такие методы исследования, как системно-сторический анализ, методы статистической обработки данных, методы проведе-ия опросов и методы экспертных оценок.
Научная новизна результатов исследования сформулирована в следую-их положениях:
1. Уточнены основные понятия и элементы системы организации и регу-ирования земельного рынка на региональном уровне. Обоснована роль и опреде-
ляющая значимость структуры собственности на землю для эффективного социально-экономического развития региона.
Обобщён исторический опыт России и зарубежных стран в сфере управления земельными отношениями с целью определения возможных путей реформирования системы землепользования в России.
Построена модель эффективной системы управления земельными ресурсами региона с учётом условий государственного устройства современной России и ориентации на сохранение земли как природного ресурса, повышение качества жизни граждан.
Впервые предложена целостная схема организации земельного рынка и сформулированы рекомендации по совершенствованию существующей системы регулирования земельного рынка в регионе.
Разработана методика анализа процедур и оценки тразакционных издержек приобретения земельных участков и получения разрешений на строительство в регионе.
Предложены принципы разработки земельной политики региона, сформулированы рекомендации для органов государственной власти региона по совершенствованию системы регулирования отношений собственности на земельные ресурсы.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в возможности использования полученных выводов и разработанных методов в работе региональных законодательных и исполнительных органов власти, в частности при разработке нормативно-правовых актов в сфере регулирования земельного рынка и землепользования.
Применение результатов исследования позволит эффективнее организовать систему регулирования земельных отношений в регионах и, в конечном итоге, будет способствовать повышению конкурентоспособности и экономическому развитию территорий.
Теоретические выводы исследования могут быть использованы при написании учебных пособий для магистерских программ «Государственное и муниципальное управление», «Экономика недвижимости» и «Региональная экономика».
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследова-' ния были изложены и получили положительные отзывы на международных, российских и региональных научно-практических конференциях.
Также результаты исследования были использованы автором при препода-. вании дисциплин «Государственное регулирование экономики» и «Государственное и муниципальное управление» в ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет».
Результаты исследования нашли отражение в 7 публикациях общим объёмом 2,2 п.л.
Структура работы. Структура диссертации отражает цель и задачи исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений общим объёмом 163 страницы,' включая приложения.
Анализ международного опыта управления земельными ресурсами на региональном уровне
Одной из стран, которую приводят в пример, когда говорят о приоритете государственной собственности на землю - это Сингапур. Там порядка 58% земель находится в собственности государства. При этом в неё не включены земельные участки, проданные различным государственным институтам. Около двух третей этой площади используют различные министерства и другие государственные органы. Оставшиеся государственные земли управляются Земельным Управлением Сингапура.
Возможности по управлению государственными землями включают в себя: - Лицензии на временное пользование - это лицензии на пользование земельными участками или зданиями под определённые цели на определённый короткий срок с возможностью пролонгации лицензии. - Договора аренды на срок до 3 лёт с возможностью пролонгации. [17] Развитие строительства, как жилищного, так и строительного, после получения независимости в 1965 г. шло в основном за счёт государственных программ. За жилищное строительство отвечал комитет по развитию и жилищному строительству, который получал государственные кредиты под низкий процент для массового строительства жилья. Построенное жильё либо продавалось гражданам, либо сдавалось им в аренду. Также, власти Сингапура стимулировали граждан самим вкладывать в жильё на этапе строительства. Проводилась политика «национального- строительства», когда каждый гражданин, вложившийся в строительство и приобретший впоследствии жильё, рассматривался как владелец «части (акции, доли) Сингапура».
В 1974 году появилась новая структура - Управление городского развития, ответственное за подготовку плана развития Сингапура. Им был подготовлен долгосрочный план использования земель, воплощаемый структурами комитета по управлению и жилищному строительству. В итоге, меньше чем за два десятилетия (с 1967 г. по 1983 г.) на 166 участках земли были реализованы 143 проекта по строительству жилья, коммерческой и промышленной недвижимости.
Таким образом, земельные ресурсы в Сингапуре сосредоточены у государства, которое взяло на себя функции по спецификации земли, планированию развития территорий, а также реализации строительных планов.
Так же происходило и в Швеции - ответственность за планирование развития территорий возложена на муниципальные советы. Программы их развития утверждаются государством и реализуются с помощью государственных займов, существует регулирование цен на землю с целью регулирования цен на недвижимость (социальное жильё).
Другой пример страны с преобладанием государственной собственности на землю является Голландия. Там земли находятся преимущественно в муниципальной собственности и сдаются в долгосрочную аренду (муниципалитеты играют активную роль на рынке земли, они покупают землю, готовят её под строительство и продают инвесторам, которые осуществляют строительство - так проходит около 70% земель.
Маленькая территория, большая нехватка земли, но меньше всего коррупции и земельных споров. Города довольно молодые и хорошо поддерживаются, поэтому в основном транзакции с землёй проводились по причине экстенсивного развития городов и строительства новых жилых кварталов. С 1958 по 1983 года объём жилищного фонда увеличился на 121%, в то время как население выросло на 37%. Процесс происходил довольно просто - муниципалитеты выкупали землю у фермеров или других собственников земли, но не создавая при этом так называемого «земельного банка». Муниципалитеты не покупали земли заранее, чтобы при продаже получить большую выгоду вследствие увеличения стоимости. Они покупали земли, подготавливали необходимую инфраструктуру для строительства и продавали инвесторам, таким образом, являясь монопсонистами при покупке и монополистами при продаже земли, готовой для строительства. При этом, часть земель, необходимых для транспортной инфраструктуры (дорог) и зелёных зон, оставалось в собственности муниципалитетов. Изначально предполагалось, что инвесторы могут сохранить за собой собственность на землю, если он осуществят подготовку земли в точности с планом развития, но впоследствии эта возможность была утрачена с введением права муниципалитетов на принудительное отчуждение.
Муниципалитеты, подготавливая земли под застройку, тем не менее, не осуществляют сами строительство и не являются конечными собственниками квартир. В данном случае на первый план выходит другой субъект рынка недвижимости - жилищно-строительная ассоциация. Структура предложения жилья представлена в таблице.
Возможность существования таких ассоциаций объясняется наличием государственных субсидий на строительство жилья с целью удержания арендной платы на приемлемом уровне. Получателем таких субсидий могут становиться только жилищно-строительные ассоциации, а жильё, построенное на эти средства, предназначено только для сдачи в аренду. Таким образом и получается, что основные собственники вновь построенного жилья - это ассоциации, что и видно из таблицы.
Государство может помочь в строительстве и частным инвесторам, но уже посредством гарантий по кредиту или компенсацией ставки по кредиту на ограниченное число лет. Такое субсидирование предполагает, что построенное жильё может как сдаваться в аренду, так и идти на продажу. Эта мера была также введена для удержания стоимости жилья на доступном для граждан уровне.
При этом, объём субсидий, естественно ограничен, так что возможно строительство жилья и без участия государственного финансирования. Хотя даже в этих случаях арендатору возможно получить скидку на арендную плату, а владельцу — уменьшение налога на сумму платежей по кредиту.
Опыт стран с преобладанием земель в частной собственности
Право собственности - одна из фундаментальных отраслей американской правовой системы, в основе которой лежит обычное право, уходящее корнями в феодальное право Англии, трансформированное применительно к условиям Соединенных Штатов:
Современная концепция права собственности в США и других западных странах не делает различия в механизмах реализации частной, государственной, коллективной и иных форм собственности. Право собственности ассоциируется с понятием "частная собственность", действует единый механизм осуществления права собственности, обеспечивающий равноправие всех форм собственности.
Большая часть земли в США, в том числе 98% возделываемых земель сельскохозяйственного назначения, находится в частной собственности. Федеральное правительство имеет во владении значительное количество земли, однако это почти исключительно пустыни и тундра, а также пастбищные и лесные угодья в малонаселенных регионах западной части Соединенных Штатов и на Аляске. В этих регионах очень немного сельскохозяйственных земель.
Право собственности на землю в США является совокупностью взаимосвязанных правомочий, некоторые из которых принадлежат собственнику, а другие - государству, предоставившему лицу права собственности. Государство вправе облагать собственника земли налогом. Земельный налог - мощный инструмент, влияющий на использование земли, путем применения особых методов налогообложения и определения размеров налогов.
В Соединенных Штатах государственные органы имеют право изымать земельную собственность при необходимости ее общественного использования. Право изъятия частной собственности - неотъемлемое право государства, связанное с суверенитетом, предполагающее осуществление властных полномочий по выполнению функций государственного управления.
Наиболее серьезным шагом в расширении сферы применения права изъятия частной собственности стало в 1967 году решение Верховного Суда США, который признал конституционность Закона штата Гавайи о земельной реформе. Этот закон предусматривал возможность изъятия земель для того, чтобы уменьшить степень концентрации земельной собственности в руках немногочисленной группы, занимавшей в свое время высшие должности на Гавайских островах. Закон разрешал штату приобретать право собственности на недвижимость и затем передавать ее арендаторам этого имущества.
Еще одним важным инструментом регулирования отношений собственности в США является т.н. право полицейской власти, означающее необходимость защищать и обеспечивать здоровье населения, его безопасность, мораль и общественное благополучие. Применительно к использованию земли осуществление этого права способно ограничить свободу собственников в использовании земли по их усмотрению. Это может происходить в случаях причинения собственником неудобств и беспокойства другим собственникам, нарушения санитарных требований, защиты интересов собственников-соседей, необходимости доступа полиции на территории, находящиеся в частной собственности.
Государство также вправе вернуть себе права собственности на землю в случае объявления имущества выморочным (отсутствие наследников), неуплаты налогов или если земля заброшена.
Права собственника земли подразделяются в США на права, связанные с использованием поверхности земли и пространства под и над поверхностью земельного участка.
Поскольку владелец земельного патента (или его наследник) обладали лишь правом собственности на поверхность земли, подчиненным федеральному праву на недра, то существовала вероятность порчи и даже уничтожения поверхности земли как объекта права собственности в случае добычи полезных ископаемых. Поэтому Конгрессом США в 1976 году был принят Закон о федеральной политике по управлению землями, разрешивший собственнику земли ходатайствовать о приобретении полного патента, объединяющего права как на поверхность, так и на недра земли.
Основной метод регулирования землепользования в больших городах США - зонирование.
В начале 20 века в нескольких городах (в том числе в столице -Вашингтоне) были введены ограничения на высоту сооружаемых зданий, которые применялись в определенных районах для усиления охраны здоровья и безопасности населения. Практика зонирования распространилась очень быстро, особенно после того, как в 1926 году Министерство торговли обнародовало федеральный Закон о зонировании для штата. Специальные зоны с особыми требованиями к сооружениям устанавливаются для аэропортов, зон исторической застройки. Зонирование применяется для регулирования использования сельскохозяйственных земель, охраны окружающей среды.
Правила по зонированию применяются путем рассмотрения должностными лицами местных органов управления планов предполагаемого строительства и выдачи разрешения на новое строительство или реконструкцию.
В США одним из средств регулирования использования земель в общественных целях является регламентация деления земельного участка для застройки и продажи. Правила разделения земельных участков предусматривают меры по защите рек, озер, подземных вод от загрязнения, меры по сохранению естественной растительности, поддержанию низкой плотности застройки. Правила могут запрещать застройку некоторых земель, например подверженных наводнениям, поскольку их застройка может создать угрозу здоровью людей, природной среде и т.д.
Основные элементы и принципы функционирования системы управления земельными ресурсами в настоящее время
Можно ли считать в настоящее время систему земельных отношений в России сформированной? На этапе от приятия нового Земельного Кодекса в 2001 году до сегодняшнего момента принимавшиеся законодательные акты в основном упорядочивали федеральное законодательство, устраняли противоречия и уточняли процедуры. Сам Земельный Кодекс не изменял общее направление политики государства в области землепользования, а только систематизировал уже существующие отношения на земельном рынке.
В Кодексе были провозглашены два важнейших принципа: 1. платность использования земли: т.е. любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 2. баланс интересов общества и законных интересов граждан: регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Все земли были подразделены по целевому назначению на категории: - земли сельскохозяйственного назначения; - земли поселений; - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; - земли особо охраняемых территорий и объектов; - земли лесного фонда; - земли водного фонда; - земли запаса. Земельный кодекс РФ предполагает следующие виды прав на земельные участки: - собственность (государственная, муниципальная, частная); - пользование (пожизненное наследуемое владение, хозяйственное ведение или оперативное управление); - аренда или субаренда. Большинство полномочий по управлению земельными ресурсами (установление основ федеральной политики в области земельных отношений; установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, а также ограничения оборотоспособности земельных участков; государственное управление в области мониторинга земель, земельного контроля, землеустройства и ведения земельного кадастра; установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд; изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа; разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель) в соответствии с Кодексом было возложено на федеральные органы власти.
К полномочиям субъектов Российской Федерации были отнесены резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов. На уровень местного самоуправления (кроме муниципальной власти в границах городов федерального значения) были переданы следующие полномочия: резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель. Таким образом, создание и управление системой земельных отношений в государстве было централизовано, регионы фактически должны играть роль исполнительных органов на местах.
Также в Земельном кодексе прописано, что граждане и юридические лица имеют равные права на доступ на приобретение земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением тех участков, которые в соответствии с федеральными законами не могут находиться в частной собственности. Права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством и федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по установлению границ участков и занесением их в кадастр. При этом государственные и муниципальные органы не имеют права отказать в предоставлении в собственность участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев: - изъятия земельных участков из оборота; - установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; - резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Анализ процедур и издержек приобретения земельных участков и получения разрешений на строительство в Санкт-Петербурге
Э. де Сото, анализируя ситуацию с правами собственности в Перу, также выделял эту проблему как одну из главных, тормозящих развитие нормального земельного рынка. Единственным выходом он видел легитимизацию всех прав, возникших в период становления системы пока не было должного регистрирующего органа и отлаженных процедур. Необходимо отметить, что российское государство в данном случае приняло двусмысленную позицию: с одной стороны, полученные в 90-ые года всевозможные сертификаты на право владения землёй были признаны действительными, подтверждающими право собственности, но, с другой стороны, граждане не могут совершить никаких сделок со своей собственностью пока не перерегистрируют своё право и не внесут участок в кадастр недвижимости. Таким образом, собственники оказываются ограниченными в своих правах, а любая сделка вынужденно увеличивает стоимость земли за счет возникающих транзакционных издержек, поскольку все затраты (прежде всего, финансовые и временные) ложатся на собственника. В таких условиях у собственников земельных участков, получивших их в 90-ые, нет стимула перерегистрировать права собственности, если у них нет твёрдого намерения их продать, что выводит огромное количество земель из правового поля и рыночного оборота. Государство в этой ситуации ведёт себя пассивно, продлевая каждый раз сроки перерегистрации документов (например, «дачная амнистия»):
Документы, регулирующие обращение и использование земли (например, градостроительные законы, планы развития городов и т.д.) зачастую рассматриваются инвесторами как институциональный барьер на пути к реализации проекта, который, существенно увеличивая транзакционные издержки, в конечном итоге снижает экономическую эффективность и отдачу от инвестиций. Причина этому кроется в особой форме перехода от полностью государственной собственности на землю к частной в России, а именно сохранению централизованной системы управления, регламентации и контроля за использованием земельных ресурсов. Например, такие понятия как целевое назначение земельного участка или архитектурно-планировочное задание, лишь слегка изменившись, встроились в новую систему градостроительного регулирования. Бюрократический аппарат при этом трактует их по-старому.
Таким образом, новая система частной собственности сохраняет неэффективность, присущую предшествующему периоду государственной собственности на землю, сохраняя основные институты старой системы. Частный собственник в новой системе оказывается ограниченным в действиях и незащищённым так же, как и пользователь в старой системе. Необходимо отметить, что в западной практике использование земель также ограничено законодательными актами в интересах общества в целом. Но если в России подобные ограничения - диктат государства, то на Западе - «коллективные действия» собственников, которые признают необходимость существования неких ограничений для сохранения ресурса и увеличения его капитализации.
Формальное сходство российского законодательства с западным не обеспечивает равной эффективности, потому что исторический путь развития этого законодательства был разный. На западе - от децентрализованных соглашений о правилах пользования до градостроительных регламентов органов местного самоуправления; в России - от директивных планов застройки до документов, требуемых Градостроительным Кодексом.
Повторить западный путь развития мешает так и не сформировавшийся широкий круг мелких собственников в России. Из 145 млн. граждан земельными участками владеют только порядка 12 млн., т.е. 8%, что не является достаточным для того, чтобы класс собственников представлял в обществе какую-то силу и мог служить противовесом государственному аппарату. Только когда большая часть избирателей являются собственниками небольших участков земли, их интересы будут учитываться при разработке правовых норм. Пока этого нет, власти ориентированы на достижение договорённостей с крупными компаниями, что увеличивает барьеры для входа на этот рынок аутсайдеров, которые не обладают достаточным влиянием. Таким образом, дальнейшее перераспределение ресурсов идёт только в пользу влиятельных политико-экономических групп, а не большинства населения.
Если приватизация земель в частную собственность в 90-ые годы хоть как-то сработала для земель сельскохозяйственного назначения (на 1 января 2008 г. в частной собственности 31,8% сельхоз угодий), то в городах приватизация практически не произошла (на 1 января 2008 г. в частной собственности 19,3% земель населённых пунктов). Необходимо отдельно отметить ситуацию в городах федерального значения, так как они, являясь крупнейшими мегаполисами России, задают тон законодательству и практике его реализации в других городах. Доля земель в частной собственности в Санкт-Петербурге наибольшая среди городов России и составляет 23,4%. Ситуация в Москве прямо противоположная. Там доля земель в частной собственности не превышает и 0,3%, т.е. фактически вся земля принадлежит государству и даже не разграничена между уровнями власти.
Таким образом, Москва, «показывая пример» всей остальной России, не популяризирует идею частнособственнических отношений в городах. При этом даже при таком низком развитии земельного рынка в Москве строительная отрасль там привлекает инвестиции, что нельзя сказать об остальных нестоличных городах России. Поэтому уровень развития строительной индустрии в них зависит полностью от умения местных мэров договариваться с инвесторами.
