Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современные подходы к организации финансирования образовательной системы на местном уровне на основе бюджетирования по результатам: международный и российский опыт 10
1.1. Теоретические подходы 11
1.1.1. Теория управления и бюджетирования по результатам в реальном секторе экономики 12
1.1.2. Теория управления и бюджетирования по результатам в общественном секторе экономики 15
1.2. Анализ зарубежного опыта по использованию бюджетирования, ориентированного на результат, на местном уровне 23
1.3. Пример управления образованием местного уровня в США и Великобритании 30
1.3.1. Управление образовательной системой местного уровня в США 30
1.3.2. Управление образовательной системой местного уровня в Англии 36
1.4. Новые подходы к управлению образовательной системой местного уровня, внедряемые в России 43
1.4.1. Опыт внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результат, на местном уровне 48
Глава 2. Механизмы планирования и управления расходами местных бюджетов на образование на основе бюджетирования, ориентированного на результат 61
2.1. Управление муниципальной образовательной системой: связь основных приоритетов, задач и результатов через механизмы планирования и управления расходами 63
2.2. Методы планирования и управления расходами местных бюджетов на образование с позиций концепции бюджетирования, ориентированного на результат 87
2.2.1. Принципы и методы формирования перечня (реестра) муниципальных образовательных услуг и определения стоимости услуг 88
2.2.2. Схема увязывания механизмов финансирования общего образования с различными целями образовательной политики 98
2.2.3. Методы оценки результативности достижения целей образовательной политики через применение показателей и целевых индикаторов 102
Глава 3. Эмпирическое исследование организации финансирования общеобразовательных школ на основе бюджетирования, ориентированного на результат 115
3.1. Обоснование выбора муниципальных образований для исследования 115
3.2. Исследование необходимости внедрения четких экономических механизмов достижения результатов и важности их дизайна для, увязывания результатов с финансированием 116
3.3. Исследование метода оценки результативности достижения целей 133
Заключение 153
Список литературы 162
Приложение
- Анализ зарубежного опыта по использованию бюджетирования, ориентированного на результат, на местном уровне
- Пример управления образованием местного уровня в США и Великобритании
- Методы планирования и управления расходами местных бюджетов на образование с позиций концепции бюджетирования, ориентированного на результат
- Исследование необходимости внедрения четких экономических механизмов достижения результатов и важности их дизайна для, увязывания результатов с финансированием
Введение к работе
I. Актуальность темы диссертации
Формирование бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации с помощью методов, ориентированных на результат, становится все более важным направлением реформирования общественных финансов. Стратегическими целями реформы являются повышение результативности и оптимизация бюджетных расходов. Первые серьезные шаги были предприняты в 2004 году с выходом Постановления Правительства РФ №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Тем не менее, до сих пор в России в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, (далее БОР) ведется только подготовка Докладов о результатах и основных направлениях деятельности и ведомственных целевых программ на федеральном и региональном уровнях. На местном уровне элементы БОР используются в ограниченном числе муниципалитетов. Таким образом, систематическое и аргументированное описание принципов БОР для их применения на уровне муниципалитетов, за которыми закреплены широкие полномочия в области социальной политики, остается крайне актуальным.
Сохраняется актуальность проработки теоретической основы БОР. По концептуальным вопросам БОР в общественном секторе высказываются противоречивые точки зрения и среди западных исследователей, и среди российских. Фактически, в каждой стране существует своя модель БОР, сочетающая разные его элементы. В России наиболее дискуссионными остаются вопросы об инструментах, которые можно относить к БОР, и о том, как эти инструменты взаимосвязаны между собой. Нет однозначных ответов на вопросы: как вписывается в систему БОР инструмент обоснования бюджетных ассигнований, является ли реестр расходных обязательств инструментом БОР, какие новые механизмы финансирования бюджетных учреждений логично применять с точки зрения концепции БОР, какую роль играет стандартизация бюджетных услуг и т.п.?
Внедрение БОР в сфере образования означает переход от неэффективного традиционного метода планирования бюджета на сеть учреждений к планированию на финансирование услуг. В области общего образования это - вопрос планирования местных бюджетов, уровень которых близок к потребителю образовательной услуги. Вопросы развития общего образования сегодня широко обсуждаются во многих странах: модели организации, финансирования и управления различны. Вместе с тем, страны стараются использовать такую модель, которая позволяла бы, с одной стороны, обеспечить всем учащимся качественный уровень знаний и освоение компетенций, а с другой, эффективное использование выделяемых финансовых ресурсов. При этом особое внимание в вопросах
организации общего образования уделяется обеспечению равного доступа к получению образования вне зависимости от финансовых возможностей бюджетов. Степень научной разработанности проблемы
Обобщенная модель БОР получила широкое отражение в экономических исследованиях. Основные принципы БОР изначально были изложены зарубежными исследователями применительно к результативности частного бизнеса. Их можно найти в работах Д.Нортона и Р.Каплана, Дж.Шанка и В.Говиндараджана, Ч.Т.Хорнгрена и Дж.Фостера, Дж.Шима и Дж.Сигела и др.
Основополагающие подходы БОР в сфере общественных финансов нашли отражение в работах Х.де Брюйна, Х.Ванга, Я.Кларка и Г.Суэйна, Н.Мэннинга и Н.Парисона, Д.Осборна и Т.Габлера, С.Поллитта и Д.Букарта, Р.Шарпа и др. Среди российских исследователей этой проблемы касались в своих трудах Е.И.Андреева, Е.В.Белянова, М.Ю.Гараджа, А.Г.Грязнова, В.В.Климанов, Н.Б.Косарева, Г.В.Курляндская, А.М.Лавров, Е.В.Маркина, С.Н.Смирнов, С.П.Солянникова, И.В.Стародубровская, В.Л.Тамбовцев, А.В.Улюкаев, И.М.Шейман, В.А.Шипунов, С.В.Шишкин, Л.И.Якобсон и др.
Проблемы управления бюджетными расходами на образование, в том числе на местном уровне власти, включая рассмотрение отдельных экономических механизмов управления в России, освещены в работах И.В.Абанкиной, Т.В.Абанкиной, М.Л.Аграновича, Г.В.Башкиной, С.А.Белякова, А.Б.Вифлеемского, Т.Л.Клячко, Я.И.Кузьминова, Л.Л.Любимова, М.М.Мусарского, И.М.Реморенко, И.А.Рождественской, Е.Ф.Сабурова, Е.Н.Соболевой, Н.Г.Типенко и др. российских авторов.
Вместе с тем, в исследовательском плане в экономической литературе пока не разработана целостная концепция БОР на местном уровне; наблюдается дефицит работ, посвященных проблемам управления муниципальным бюджетом, ориентированным на результат. Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования
Представленное исследование берет за сснову теорию управления общественным сектором («New Public Management»), направленную на распространение управленческих бизнес-технологий на деятельность государственного аппарата.
В работе используются несколько ключевых понятий.
Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) - планирование и управление финансами под конкретный результат деятельности [Д. Осборн и Т. Габлер, С. Поллитт и Д. Букарт, Я. Кларк и Г. Суэйн, Н. Мэннинг и Н. Парисон, X. де Брюйн, В.В. Климанов, A.M. Лавров]. В английской терминологии - "performance budgeting", "results-oriented budgeting". В
российской терминологии - «бюджетирование, ориентированное на результат», «программно-целевое бюджетирование».
Система сбалансированных показателей (Balanced Scorecard, BSC) - система, позволяющая принимать управленческие решения через количественное измерение деятельности, направленной на достижение поставленных целей. Она позволяет перевести стратегические цели на уровень операционной деятельности: персонифицированных задач и критериев эффективности [Д. Нортон и Р. Каплан].
Экономические механизмы планирования и управления расходами - совокупность методов и средств воздействия на процессы планирования и управления расходами, их регулирования [Ч.Т.Хорнгрен и Дж.Фостер, Е.Ф. Сабуров].
Результативность (effectiveness) бюджетных расходов - степень достижения общественно значимых целей; оценивается степень удовлетворения потребностей граждан и выполнение установленных задач или достижение намеченных целей. Другими словами, результативность оценивает, достигает ли реально данная услуга того, для чего она предназначена. [Д.Осборн и Т.Габлер, В.В. Климанов, Г.В. Курляндская, Л.И. Якобсон].
Показатели и целевые индикаторы: Показатели - количественные характеристики, отображающие фактическую картину в результате осуществления той или иной деятельности. Целевые индикаторы - значение некоторого уровня, который должен быть достигнут [Д. Нортон и Р. Каплан, М.Л. Агранович].
Образовательная услуга - совокупность образовательных отношений, возникающих между образовательными учреждениями (организациями), с одной стороны, и гражданами -с другой, для удовлетворения последними потребностей в общеобразовательных и профессиональных знаниях, навыках, умениях на базе конституционного права гражданина на образование, которое является социально-значимым (мериторным благом с положительными внешними эффектами), а также доверительным благом (отсутствие у потребителя подтвержденной информации о его качестве) [Р.Масгрейв, Г.Акерлоф, Д.Бьюкер, И.В. Абанкина, Я.И. Кузьминов, Н.Г. Типенко, Л.И. Якобсон].
В работе применены системно-аналитические и экономические методы анализа. Цель работы
Разработать механизмы планирования и управления расходами местных бюджетов на общее образование на основе бюджетирования, ориентированного на результат.
Достижение цели связано с решением следующих задач:
Проанализировать сложившиеся методы организации финансирования образовательных учреждений на местном уровне в различных странах, включая Россию, выявить элементы БОР, используемые в практике.
Предложить схему увязывания механизмов финансирования общего образования с различными целями образовательной политики.
Разработать принципы и методы формирования перечня (реестра) муниципальных образовательных услуг и определения стоимости образовательных услуг.
Разработать методы оценки результативности достижения целей образовательной политики через применение показателей и целевых индикаторов.
Провести сравнительный анализ существующих и предлагаемых автором методов финансирования и управления общественными финансами в образовании в точки зрения БОР, проверить предложенные автором методы оценки результативности на примере конкретных образовательных учреждений.
Объект исследования
Объектом исследования является система общего образования, реализующая образовательную услугу, ответственность за организацию предоставления которой в России лежит на местном уровне власти. Предмет исследования
В качестве предмета исследования определены механизмы планирования и управления расходами местных бюджетов на общее образование на основе БОР. Информационно-эмпирическая база исследования
Информационно-эмпирическая база исследования включает в себя:
- отчетность об исполнении местных бюджетов Федерального казначейства России;
- статистические и финансовые данные, собранные для исследования в местных
администрациях Владимирской и Ленинградской областей, Красноярского края в разрезе
образовательных учреждений;
экономико-статистическую информацию, опубликованную региональными министерствами и управлениями образования;
материалы исследований Центра фискальной политики;
материалы исследований Центра универсальных программ;
- данные мониторинга экономики образования Государственного университета -
Высшей школы экономики.
Научная новизна работы и вклад автора
Новизна диссертационной работы состоит в следующем: 1. Обоснована и определена схема увязывания механизмов финансирования общего образования с различными целями образовательной политики. Оценка результатов
достижения цели при условии сохранения логической цепочки БОР «ресурсы -действия - продукт - результат» осуществляется только с учетом влияния на результат действий по применению механизмов финансирования, иначе показатели результата будут искусственно подстраиваться под цель.
Разработаны вариативные параметры детализации полномочий местного уровня власти по вопросам организации предоставления общего образования, на основе которых сформирован перечень (реестр) муниципальных образовательных услуг.
Разработан метод «нулевого» бюджета на основе определения стоимости муниципальных образовательных услуг для индикативного бюджетного планирования расходов общеобразовательных учреждений, направленного на достижение поставленных целей.
Разработаны методы оценки результативности достижения целей образовательной политики через применение показателей и целевых индикаторов.
Обоснован выбор показателей, характеризующих результативность расходов, на основе проведенного автором самостоятельного эмпирического исследования.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования
В работе теоретически обоснованы и разработаны методы определения стоимости муниципальных образовательных услуг и оценки результативности достижения целей образовательной политики при реализации принципов БОР. Результаты, выводы и рекомендации диссертационной работы могут служить методической основой для организации финансирования образовательной системы на основе БОР. Инструментарий прикладного исследования, разработанный в диссертации, может быть использован для проведения аналогичных исследований на всех уровнях управления образованием. Апробация результатов исследования
Результаты исследования были использованы при разработке научно-методического обеспечения модернизации системы образования РФ, реструктуризации бюджетного сектора и развития социальной сферы, выполненного в рамках проектов Всемирного банка, Национального фонда подготовки кадров, Центра фискальной политики и Центра универсальных программ:
- «Методическая и организационная поддержка распространения результатов проекта
«Реформа системы образования» по направлению «Внедрение и развитие нормативного
бюджетного финансирования» в регионах Российской Федерации», заказчик -
Правительство РФ, Всемирный банк, Национальный фонд подготовки кадров, 2005 - 2006.
- «Анализ, обобщение и распространение перспективного регионального опыта
введения нормативного подушевого финансирования школы, а также эффективной системы
оплаты труда учителей, стимулирующей повышение качества образования», заказчик -Федеральное агентство по образованию, 2006.
«Разработка методических рекомендаций субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления по адаптации введения нормативного принципа в практику финансирования общеобразовательных учреждений», заказчик - Федеральное агентство по образованию, 2006.
«Разработка рекомендаций по методике нормативного финансирования по всем типам и видам государственных и муниципальных образовательных учреждений Сахалинской области», заказчик - Департамент образования Сахалинской области, 2007.
«Разработка рекомендаций по методике нормативного финансирования дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, учреждений дополнительного образования, учреждений начального и среднего профессионального образования, специальных (коррекционных) образовательных учреждений», заказчик -Министерство общего и профессионального образования Свердловской области, 2007.
«Разработка рекомендаций по внедрению управления по результатам и системы мониторинга качества образовательных услуг на уровне образовательных учреждений и институциализации сборов с родителей в системе образования (предотвращение теневого оборота денег, формирование общественных структур, участвующих в согласовании объема и последующем контроле за использованием собранных средств)», заказчик - Агентство образования администрации Красноярского края, 2007.
По теме диссертации автором опубликовано 8 научных работ общим объемом 5,2 п.л.
Результаты исследования докладывались на IX международной научной конференции «Модернизация экономики и глобализация», организованной Государственным университетом - Высшей школой экономики при участии Всемирного банка и Международного валютного фонда (г. Москва, 1-3 апреля 2008 г.). Структура и объем диссертационной работы
Работа состоит из введения, 3-х глав, заключения, списка литературы и 2-х приложений. Содержание диссертации изложено на 189 страницах, включает в себя 39 таблиц, 6 схем и 22 диаграммы. Список использованной литературы содержит 99 наименований.
Структура работы:
Введение
Анализ зарубежного опыта по использованию бюджетирования, ориентированного на результат, на местном уровне
Наиболее активно преобразования системы государственного управления в соответствии с идеологией БОР осуществлялись в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, США. Новые подходы получили наибольшее распространение на общенациональном уровне, однако в ряде стран, таких как США, Великобритания, Канада, затронули также системы управления в регионах и муниципальных образованиях. Оценка результативности деятельности муниципальных образований является одним из важнейших механизмов управления деятельностью муниципалитетов со стороны национального правительства Великобритании. В Федеративной республике Германия, где на федеральном уровне в основном сохранялись традиционные модели управления, инициаторами внедрения новых управленческих технологий выступили земли и муниципальные образования.
Процесс внедрения элементов БОР наблюдается также в ряде развивающихся стран. Здесь превалируют беднейшие страны, в наибольшей степени отягощенные внешними долгами, такие как Бенин, Габон, Гвинея, Мозамбик, Намибия, Танзания, где бюджетные реформы инициируются под давлением различных международных агентств (Всемирный банк, Международный валютный фонд, Азиатский банк развития и ОЭСР), а также стран-кредиторов [94].
В ходе анализа зарубежного опыта по использованию бюджетирования, ориентированного на результат, были рассмотрены следующие страны: Великобритания, США, Канада, Германия, Швейцария, Франция, Италия, Австралия, Новая Зеландия, Швеция, Норвегия и Голландия.
Анализ проводился с целью выяснения применения элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в различных странах. В частности, делается акцент на том: - как в анализируемых странах определяются цели, задачи и показатели эффективности муниципальной политики; - каким образом внедряются принципы БОР на региональном и местном уровнях.
Определение целей, задач и показателей эффективности муниципальной политики (местный уровень)
Несмотря на то, что местный уровень власти в большинстве стран является самостоятельным, цели и показатели эффективности муниципальной политики могут устанавливаться так же и центральным правительством.
В Великобритании с 1993 г. все местные администрации должны регулярно публиковать показатели оценки качества предоставляемых муниципальных услуг. Показатели были разработаны Счетной комиссией (создана в 1982 г. для мониторинга финансовой и управленческой компетенции местных органов власти) в рамках выработки концепции «качества за деньги». Цели и стандарты должны были устанавливаться ежегодно. Посредством регулярных аудиторских проверок определялось, насколько предоставляемые общественные услуги удовлетворяют нужды населения, насколько они экономически эффективны, соответствует ли качество определенному уровню. С 1993 года Счетная комиссия издает отчеты об оценке «качества за деньги» как по Великобритании в целом, так и по отдельным муниципальным образованиям. Перечень показателей корректируется ежегодно, в настоящий момент он состоит из 174 показателей для муниципальных властей [79].
В Новой Зеландии местные администрации пользуются финансовыми практиками, которые определяет центральное правительство. Эти практики представлены в Акте об органах местного самоуправления Новой Зеландии, который охватывает почти все аспекты деятельности региональных и муниципальных органов власти, включая бюджетный процесс, правила ведения финансового учета, фискальную политику, структуру долга, уровень долговой нагрузки и др. Вмешательство центрального правительства Новой Зеландии в деятельность муниципальных образований ограничено. В Новой Зеландии основной организацией, осуществляющей контроль и оценку деятельности местных администраций, является Счетная палата. Она выполняет две важные функции: 1) составление ежегодного аудиторского отчета о каждом муниципальном образовании (доходы, расходы, состояние активов, финансовые результаты деятельности администрации, степень достижения намеченных показателей); 2) имеет право проводить исследования по любому из аспектов управления финансами, если это представляется необходимым. Также Счетная палата публикует отчеты по лучшим практикам управления местными финансами.
В Новой Зеландии местные органы власти в рамках существующего законодательства они должны соблюдать следующие требования [11]: - Составлять проект финансовой стратегии на каждые три года. Этот документ содержит очень подробную информацию о выбранной стратегии и должен включать в себя 10-летний финансовый прогноз. В этом случае годовые бюджеты должны основываться на уже выбранной стратегии. - Устанавливать четкие цели и возможные результаты для каждого вида деятельности и выбирать на следующие три года соответствующую политику, которой нужно следовать, закрепляя тот объем работ, который необходим для достижения определенных показателей. - Оценивать результаты деятельности, учитывая поставленные цели. - Формировать политику управления активами на следующие 5-10 лет.
Местные администрации Канады проводят только процедуры внутреннего аудита: Совет внутренних аудиторов назначается и контролирует выполнение расходных полномочий с учетом эффективности управления, достоверности отчетности, соответствия законодательству и внутренней политике администрации. Его рекомендации не имеют юридической силы и могут не приниматься администрацией, но обычно администрации принимают их во внимание [11].
Пример управления образованием местного уровня в США и Великобритании
В настоящее время в западных государствах ставится акцент на использовании эффективных механизмов управления расходами в образовании. В первую очередь, это продиктовано необходимостью усиления контроля со стороны потребителя образовательных услуг за их качеством при БОР. Задачи, которые ставят себе развитые и развивающиеся страны, направлены на то, чтобы приблизить бюджетные средства к потребителю и повысить его участие в выборе вида, объема и качества образовательной бюджетной услуги при достижении высокой результативности бюджетирования.
Долгое время система общего образования США оставалась за рамками федеральной политики, так как являлась полномочием уровня штата. Ситуация начала меняться с 1983 года, когда Национальная комиссия по качеству в образовании подготовила доклад «The Nation at Risk». На его основе была выработана первая программа национальных приоритетов в образовании. В 2000 году был разработан проект закона, в котором были сформулирована федеральная стратегия развития образования. Главным направлением было обозначено введение добровольного национального тестирования для 4, 8 и 12 классов.
Еще одна попытка усиления федеральной роли в школьной реформе была сделана в 1992 году. В этом году появился документ «Цели 2000» («Goals 2000: Educate America Act»), предусматривающий проведение систематических реформ для различных групп детей с ограниченными возможностями здоровья.
Новое направление реформирования образования получило название «системное реформирование» или реформы, основанные на стандартизацию в образовании. Оно в большей степени сконцентрировалось на увеличении.роли штатов в проведении школьной реформы, введении стандартов, разработке инструктивных материалов, подготовке учителей. Это направление предполагало развитие реформ по нескольким основным направлениям: введение стандартов, введение системы единых тестов, повышение качества преподавания, развитие «чартерных» школ, развитие ваучерных программ, развитие программ дошкольного образования.
С принятием документа «Цели 2000» Конгресс выделил более 2,5 млрд. долларов штатам и школьным округам на введение новых стандартов.
В 1999 году по данным Американской Федерации учителей (AFT) только в 40 штатах были введены стандарты по 4 предметам (английский, математика, научные и социальные дисциплины). Еще семь штатов ввели стандарты по двум из четырех предметов. В 2000 году уже каждый штат (за исключением Айовы) имел стандарты хотя бы по одному из предметов, а в 44 штатах по всем четырем предметам.
Вместе с тем, в связи с отсутствием у федерального правительства законодательных полномочий в области образования, качество стандартов сильно различалось от штата к штату. Проведенное в 1999 году AFT исследование показало, что только в 22 штатах качество стандартов соответствует разработанным Федерацией критериям.
В 1999 году 36 штатов сообщили о том, что они собираются вводить карты отчета в школах по единым тестам, 19 вводят всесторонний рейтинг школ и 16 вводят законодательную возможность закрытия или перепрофилирования школ по результатам тестов. В 2000 году число штатов, вводящих эти меры, было 40, 21 и 18 соответственно.
Методы планирования и управления расходами местных бюджетов на образование с позиций концепции бюджетирования, ориентированного на результат
Методические подходы к планированию и управлению расходами местных бюджетов на образование были разработаны в соответствии с принципами БОР: - формирование перечня (реестра) услуг происходило с учетом полномочий городских округов и муниципальных районов в области общего образования -приоритетных направлений политики муниципалитетов в предоставлении общедоступного и бесплатного образования в общеобразовательных учреждениях; - учет прямых и косвенных типовых затрат (прямые затраты определены методом «нулевого бюджета», косвенные затраты - через нормирование их структуры в зависимости от типа зданий разнесены на прямые затраты14), что открывает широкие возможности по управлению косвенными затратами в зависимости от задач муниципалитета (формирование «оптимальной» структуры расходов учреждения); - определение стоимости услуги опирается на нормативно-подушевой механизм планирования текущих затрат (ориентация на потребителя услуги); - использование других механизмов планирования и управления текущими расходами на образовательные программы сверх государственного стандарта, финансируемые муниципалитетом - программы, гранты, рейтингование (финансирование развития системы общего образования). 2.2.1. Принципы и методы формирования перечня (реестра) муниципальных образовательных услуг и определения стоимости услуг Основными целями деятельности системы управления образованием на местном уровне на основе БОР является обеспечение общедоступного и бесплатного качественного общего образования, как реализации конституционной гарантии, и реализация программ развития образования через производство конечного продукта - бюджетных услуг для населения. При этом общественный сектор преследует цель повышения эффективности бюджетных расходов. Два данных тезиса определяют основной подход к реализации новых положений Бюджетного кодекса РФ - формирование заданий на оказание муниципальных услуг на основе новых управленческих подходов и новой системы учета и планирования бюджетных расходов, направленных на повышении их эффективности. Положения Бюджетного кодекса четко регламентируют реализацию заданий исходя из ст. 6, дающей определение государственным (муниципальным) услугам, ст. 65, обуславливающей формирование расходов на основе расходных обязательств разграниченных полномочиями органов государственной власти, ст. 69 определяющей бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг и непосредственно устанавливающей содержание и условия формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание бюджетных услуг, а так же ст. 169, позволяющей формировать ассигнования в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями. Нормативным обоснованием планирования и учета бюджетных расходов в разрезе государственных (муниципальных) услуг являются: S Бюджетный кодекс с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2009г. (статьи 69.1,69.2,78.1, 131, 158, 174.2); S Указ Президента РФ №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»; S Указ Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»; S Бюджетная стратегия РФ на период до 2023 г., подготовленная Министерством финансов РФ; S Методические указания по составлению плановых реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 гг. Эффективность деятельности в условиях затратности образовательных услуг основана на построении оптимальной модели финансового управления расходами конкретного учреждения, оказывающего муниципальную услугу. Основными мероприятиями по повышению эффективности бюджетных расходов на оказание муниципальных услуг на современном этапе являются: S инвентаризация расходов; S выявление неэффективных расходов; S создание условий для повышения эффективности образовательных учреждений. Последовательность данных мероприятий взаимосвязана и позволяет определить конкретную и обоснованную систему планирования и учета бюджетных расходов в разрезе бюджетных услуг. Инвентаризация расходов бюджетов подразумевает: 1. анализ всех бюджетных расходов в соответствии с нормативно-правовыми актами и полномочиями, установленными БК РФ, ФЗ №131, исключение дублирующих полномочий; 2. анализ муниципальных услуг в соответствии с установленными полномочиями и выявление нетиповых услуг. Выявление неэффективных расходов основывается на анализе всех расходов учреждений на оказание образовательных услуг для выделения основных типовых расходов в соответствии с установленными законодательно полномочиями и ограничениями финансирования нетиповых расходов образовательных учреждений. Создание условий для повышения эффективности деятельности учреждений включает выделение ассигнований учреждениям на оказание услуг на исполнение муниципальных заданий без детализации по статьям расходов, т.е. одной строкой в рамках одной услуги, перевод не типовых услуг на платную основу, развитие сети автономных учреждений и предприятий по оказанию муниципальных услуг. Процесс формирования муниципальных заданий на оказание образовательных услуг основывается на подходе к формированию реестра бюджетных услуг с детализацией по основным общеобразовательным программам. Взаимосвязь реестра бюджетных услуг с реестром расходных обязательств основывается на определении новых элементов для планирования расходов в разрезе бюджетных услуг. Данными элементами в соответствии с БК РФ.являются: содержание услуги, т.е. определение ее состава и направленности на определенную группу потребителей, объем услуги в натуральных показателях и группы потребителей.
Исследование необходимости внедрения четких экономических механизмов достижения результатов и важности их дизайна для, увязывания результатов с финансированием
В настоящее время действующая практика финансирования образовательных учреждений большинства муниципалитетов Российской Федерации - это финансирование на основе сумм исторически сложившихся расходов по статьям бюджетной классификации по смете. Расходы в целом определяются на учреждение, а не на оплату образовательной услуги. В итоге расходы на одного учащегося сильно дифференцированы. Так, в целом по России расходы местных бюджетов на одного учащегося в среднем составляли 49 269 рублей в 2008 году при высоком значении разброса показателя дифференциации: коэффициент вариации равен 1,4. Анализ по отдельным федеральным округам показывает также высокие значения дифференциации расходов (Таблица 9). Например, в Центральном федеральном округе коэффициент вариации равен 0,4, а в Северо-Западном- 1,24.
В условиях того, что основным результатом управления муниципальным образованием признается достижение высокого уровня качества образования при соблюдении основного приоритета - сохранения принципа доступности качественного общего образования, необходимо принимать во внимание существующий уровень дифференциации расходов на учащегося, как один из основных показателей доступности образования.
При высокой дифференциации расходов на общее образование в анализируемых муниципалитетах (Таблица 10) проверим необходимость введения такого четкого экономического механизма достижения цели доступности качественного общего образования, как планирование расходов на услугу с использованием нормативного метода, и обоснуем важность дизайна этого механизма, т.е. важность использования таких подходов к определению стоимости услуги, которые позволят уже на этапе планирования проводить мониторинг результатов по достижению цели. Таким образом, целью является повышение уровня доступности качественного общего образования, измеримым показателем результата - снижение уровня дифференциации расходов по одинаковым услугам, действием по достижению цели - планирование расходов с учетом нормативной стоимости услуг. Гипотеза важности дизайна механизма достижения результата проверяется путем проведения сравнительного анализа при использовании в расчетах двух моделей определения нормативов: норматив по типам и видам образовательных учреждений (1 вариант расчетов), норматив на стандартную образовательную услугу (2 вариант расчетов).
Сравнительный анализ проводился в части расходов на оплату труда, которые в анализируемых муниципалитетах в 2007 году составили в Ковровском районе - 80% муниципального бюджета на общее образование, в Юрьев-Польском районе - 82%, в Гатчинском районе - 83%.
Ниже приводятся расчеты на основе статистических и финансовых данных по общеобразовательным школам трех районов Владимирской (19 школ Ковровского района и 34 школы Юрьев-Польского района) и Ленинградской областей (43 школы Гатчинского района). Всего по 96 муниципальным общеобразовательным школам.
Нормируется штатная численность образовательных учреждений по типам и видам, а также в зависимости от числа классов в школе, специфика контингентов не учитывается. Так, возможны нормативы для начальных школ, основных школ, средних школ, школ гимназий и лицеев (Таблица 11).
В Ковровском и Гатчинском районах сельские школы по числу классов более однородны, чем в Юрьев-Польском районе. Так, в Юрьев-Польском районе были рассчитаны еще нормативы на модельные основные сельские школы с числом классов 6 и менее: 52 273 руб./чел. в год. В Гатчинском районе неоднородны по числу классов городские школы: для средних школ с числом классов 10 и менее норматив равен 21 855 руб./чел. в год. Таким образом, чем более дифференцированы школы по числу классов, тем больше модельных школ с модельной штатной численностью персонала рассматривается.
Используется методический подход к определению стоимости образовательной услуги, предложенный во второй главе. Затраты делятся на прямые и косвенные. Норматив финансирования включает в себя расходы на оплату труда сотрудников в рамках реализации государственного стандарта общего образования, текущие учебные расходы по предоставлению такой образовательной услуги, коммунальные расходы и пр. в расчете на одного ученика. При этом норматив финансирования является стоимостью образовательной услуги в разрезе реализуемых образовательных программ (обычные классы, гимназические классы, лицейские классы, классы коррекции и компенсирующего обучения), ступеней обучения (первая, вторая и третья ступени), типа здания (для определения норматива в части оплаты коммунальных услуг) и характера местности (город, село).
Ниже в таблице 12 представлен пример расчета норматива по второму варианту по 3 проанализированным муниципальным районам по всем образовательным программам в разрезе ступеней обучения без учета низкой наполняемости в малокомплектных школах. По малокомплектным школам расчет норматива в зависимости от численности учащихся не производился. Расчет нормативов предусматривает, что школу в сельской местности с низкой наполняемостью нужно финансировать с учетом сложившихся условий предоставления образовательных услуг.
