Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретические аспекты управления жилищной сферой крупного города 12
1.1 Крупный город как системный объект управления 12
1.2 Жилищная сфера крупного города, как элемент его социальной инфраструктуры 24
1.3 Отечественный и зарубежный опыт реформирования жилищной сферы крупного города 43
ГЛАВА 2 Анализ состояния и практики управления жилищной сферы Санкт-Петербурга
2.1 Оценка состояния и проблем жилищной сферы Санкт-Петербурга 57
2.2 Исследование сложившихся механизмов регулирования жилищной сферы 68
2.3 Роль сложившихся механизмов взаимодействия региональной власти и бизнес-структур в решении жилищных проблем 78
Глава 3 Предложения по внедрению механизмов совершенствования управления развитием жилищной сферы крупного города
3.1 Направления повышения эффективности социально-экономической политики в жилищной сфере 99
3.2 Совершенствование механизмов частно-государственного партнерства в жилищной сфере 119
3.3 Методика реализации инвестиционных проектов в жилищной сфере крупных городов 129 Заключение 137
Список использованных источников
- Жилищная сфера крупного города, как элемент его социальной инфраструктуры
- Отечественный и зарубежный опыт реформирования жилищной сферы крупного города
- Исследование сложившихся механизмов регулирования жилищной сферы
- Совершенствование механизмов частно-государственного партнерства в жилищной сфере
Введение к работе
Актуальность темы
Значительную роль в социально-экономическом развитии регионов страны играют крупные города, являющиеся центрами научно-технического прогресса и позитивных изменений в хозяйственной жизни государства. Современный период урбанизации характеризуется увеличением числа крупных городов с численностью населения более 1,0 млн. чел. (мегаполисов, агломераций, конурбаций), в которых сосредоточивается все большая часть населения планеты, проживающая в условиях наиболее преобразованной антропогенной деятельностью природы.
Управление крупными городами становится все более сложным и менее контролируемым: решение острых городских проблем традиционными методами управления все чаще не дает удовлетворительных результатов.
В то же время в крупных городах, где сконцентрирован не только положительный, но и негативный потенциал, имеется немало острейших проблем, требующих безотлагательного решения.
В связи с этим возрастает необходимость изучения современных проблем и разработки механизмов управления развитием социальной инфраструктуры крупных городов России, в частности, жилищной сферы, как ее элемента.
В российских крупных городах развитие жилищной сферы всегда было и остаётся острым. Этому способствует ряд факторов: дефицит ресурсов для расширенного воспроизводства элементов жилищной сферы, недостаточность финансовых ресурсов у населения, постоянный приток вынужденных переселенцев, продолжающаяся урбанизация, рост городов и т.д.
Повышенная социальная значимость жилищной сферы требует активного участия государства в регулировании процессов ее функционирования и развития. Ни в одной стране проблемы жилищной сферы не решаются исключительно рыночными методами, везде присутствует государственная поддержка ее развития, как и других структурных элементов городской инфраструктуры. Следовательно, необходимо разумное сочетание государственного и рыночного регулирования механизмов развития жилищной сферы, которое послужит основой для формирования социально-ориентированной жилищной политики России, как социального государства.
Логика реформирования жилищной сферы ставит крупные города на лидерские позиции, что обусловлено несколькими причинами:
- именно крупные города незамедлительно реагируют на происходящие изменения и отражают весь спектр проблем в силу концентрации в них значительной части населения как носителя разнообразных жилищных потребностей и различных возможностей по их удовлетворению;
- крупные города обладают достаточным потенциалом для реализации новшеств в силу концентрации в них разнообразных видов бизнеса как источника удовлетворения жилищных потребностей населения;
- в крупных городах наиболее полно представлены все уровни управления - федеральный, региональный, муниципальный – вследствие их масштабности и роли в развитии региональной и национальной экономики.
Однако, несмотря на существование на данный момент четко обозначенных целей, а также глубины проблем характерных для жилищной сферы Санкт-Петербурга, на сегодняшний день, не до конца сформированы механизмы их решения, что обуславливает актуальность выбранной темы.
Степень изученности проблемы. Проблемы управления развитием городов в России должны рассматриваться в рамках становления социально-ориентированной рыночной экономики. Для этого нужно учитывать зарубежный и отечественный опыт, нашедший отражение в трудах М. Алле, Г. Беккета, Х. Ламперта, П. Хейна, П. Шохолта, Л. И. Абалкина, А. Г. Аганбегяна, А. Л. Гапоненко, А. Г. Гранберга, И. Е. Дискина, Г. М. Лаппо, В. Я. Любовного, В. П. Можина, Е. Г. Панченко, Л. Б. Резникова, В.И. Сенченко и др. Однако следует отметить, что большинство научных работ посвящено проблемам развития городов и управлению их развитием в условиях командно-административной системы, что обусловило односторонность анализа.
Кроме того в последние годы в России появились работы, в которых исследуются тенденции и закономерности развития, в том числе устойчивого, как страны в целом, так и ее регионов, городов и муниципальных образований. Этому посвящены исследования Е.Л. Аношкиной, А.Г. Воронина, А.Л. Гапоненко, В.А. Гневко, С.Ю. Глазьева, С.С. Евтюхова, Е.А. Елисеева, Б.С.Жихаревича, В.Н. Лексина, Л.Э. Лимонова, А.М. Малинина, С.Б. Мельникова, В.Ф. Уколова, Г. А. Унтура, В.В. Яновского и др.
Значительное место в исследовании региональных проблем жилищной сферы занимают работы Н.А. Асаула, Н.В. Васильевой, А.И. Вахмистрова, Т. Веблена, Р. Коуза, С.И. Круглика, А. О’Салливана, М. Уорнера, Д. Хисси, Н.Я. Янковского и др.
Однако в работах данных авторов недостаточно внимания уделено вопросам совершенствования инструментов регулирования развития социальной, и в том числе жилищной сферы крупного города, в том числе методического обеспечения процедуры привлечения частных инвесторов в процесс функционирования и развития объектов жилищной инфраструктуры в рамках механизма частно-государственного партнерства, а также развития системы институтов, поддерживающих локальный рынок доступного жилья.
Целью диссертационного исследования является разработка адаптированных к современным условиям предложений по совершенствованию системы и механизмов управления жилищной сферой, как элементом социальной инфраструктуры крупного города.
В рамках поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- выявить специфические особенности современного крупного города и на этой основе предложить комплекс характеристик, отражающих суть данного объекта;
- изучить существующие подходы к исследованию оценки состояния социальной инфраструктуры и на этой основе определить наиболее конструктивные подходы, применимые к жилищной сфере;
- проанализировать опыт реформирования жилищной сферы крупных городов в США и европейских странах с целью выявления механизмов, применение которых возможно на российской почве;
- проанализировать опыт реформирования жилищной сферы в российских крупных городах в период с 1989 по 2006 годы, выявить основные тенденции, а также причины, повлекшие за собой необходимость дальнейшего реформирования;
- выявить и обобщить существующие на сегодняшний день в крупном городе формы содействия гражданам в улучшении жилищных условий, как с применением традиционных схем решения данных проблем в жилищной сфере, так и с применением механизмов частно-государственного партнерства;
- разработать комплекс программных мероприятий, направленных на решение существующих проблем в жилищной сфере Санкт-Петербурга;
- предложить систему институтов и процедуру составления инвестиционных проектов, как необходимого механизма для привлечения частных инвесторов к решению проблем жилищной сферы Санкт-Петербурга на принципах частно-государственного партнерства.
Предметом исследования являются организационные решения, финансовые инструменты и методическое обеспечение процессов управления и регулирования развития жилищной сферы в крупном городе.
Объектом исследования является жилищная сфера крупного города, как элемент его социальной инфраструктуры.
Теоретической и методологической основами исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные теоретическим и прикладным аспектам устойчивого функционирования и развития крупного города, вопросам социальной инфраструктуры, а также проблемам управления развитием жилищной сферы.
Методы исследования. Проведенное исследование строилось на основе применения принципов аналитического, графического моделирования, исторического, логического, причинно-следственного, системного подхода, статистического, сравнительного, количественно-качественного, структурного, функционального методов. Обоснование положения и выводов работы осуществлялось на основе результатов авторских исследований.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования. Рабочая гипотеза состоит в научном предположении о том, что применяемые на сегодняшний день механизмы управления развитием жилищной сферы крупных городов не в полной мере позволяют решать существующие в данной сфере проблемы.
Основной причиной данного негативного явления является сложившаяся практика, направленная на решение проблем лишь отдельных категорий граждан, кроме того, недостаточное развитие институтов, необходимых для привлечения частного капитала на локальные рынки жилья, а также низким объемом частных инвестиций, привлекаемых к решению проблем устойчивого функционирования и развития жилищной инфраструктуры.
Для преодоления этих негативных тенденций необходим комплекс программных мероприятий, направленный на решение жилищной проблемы широких слоев населения крупного города, а не отдельных категорий.
Кроме того, необходима система институтов с частной, государственной, а также смешанной формами собственности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов на рынок жилья Санкт-Петербурга.
Для решения проблем развития жилищной инфраструктуры необходима методика, содержащая четкие и унифицированные правила, на основе которых должно осуществляться привлечение частных инвесторов к решению проблем данного элемента жилищной сферы.
Диссертационное исследование посвящено доказательству справедливости данной гипотезы.
На защиту выносятся следующие положения, сформулированные в исследовании:
1. Наиболее конструктивным, при оценке состояния жилищной сферы крупного города, является применение процессного подхода, в рамках которого, автором предлагается соответствующий алгоритм оценки состояния жилищной сферы.
2. Зарубежный опыт реформирования жилищной сферы крупных городов применим к решению проблем жилищной сферы российских крупных городов лишь на основе использования специфических механизмов приватизации, акционирования и концессии, адаптированных к современным условиям российских крупных городов.
3. Среди причин, повлекших за собой необходимость дальнейшего проведения реформ в жилищной сфере Санкт-Петербурга, были выявлены следующие:
- недостаточная ориентированность мероприятий программ на увеличение объемов жилищного строительства;
- отсутствие механизмов консолидации бюджетных ассигнований;
- слабое использование внебюджетных источников финансирования программ, в том числе средств частных инвесторов, кредиторов и личных средств граждан;
- недостаточность предусмотренных региональных бюджетных ассигнований на выполнение обязательств крупных городов по обеспечению жильем городских очередников, а также на стимулирование привлечения частных инвестиций для реализации эффективных программ в жилищной и коммунальной сфере;
- интенсивный рост цен на земельные участки, строительные материалы и услуги.
4. Классификация методов решения жилищной проблемы горожан по степени направленности социальной политики города предусматривает разделение их на 3 основные группы (нуждающиеся в социальной защите; нуждающиеся в социальной поддержке; граждане, реализующие право на жилье самостоятельно).
5. Механизмы частно-государственного партнерства, в рамках решения проблем жилищной сферы, имеют ряд преимуществ по сравнению с механизмами, подразумевающими исключительно бюджетное финансирование.
Основными их них, по мнению автора, являются следующие:
- в рамках применения данных механизмов впервые решается жилищная проблема не только социально незащищенных слоев горожан, но и граждан нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства;
- высвобождаются ресурсы, которые возможно направлять на развитие объектом жилищной инфраструктуры города;
- у горожан, нуждающихся в социальной поддержке, появляется возможность ускорению решения своей жилищного вопроса в более сжатые сроки, чем это требовалось бы в случае отнесения их к категории, нуждающиеся в социальной защите.
6. Для актуализации процесса развития жилищной сферы Санкт-Петербурга необходим пересмотр основных направлений социальной политики города в жилищной сфере, а также выработки четкой и универсальной методики привлечения частных инвесторов к эксплуатации и строительству объектов жилищной инфраструктуры. Кроме того, необходимо развитие и дальнейшее совершенствование институтов, на базе которых будет осуществляться механизм частно-государственного партнерства.
7. В целях повышения эффективности развития жилищной сферы необходимо проведение комплекса мероприятий, направленных на повышение жилищной обеспеченности населения, дифференцированных в зависимости от их социального положения и создание системы институтов с частной и государственной формами собственности - участников регионального вторичного рынка ипотечного кредитования крупного города.
8. Процедура составления инвестиционного проекта, позволяющая местным властям привлекать частных инвесторов к решению проблем в жилищной сфере крупного города, должна состоять из следующих этапов:
- сбор информации о текущем состоянии инвестиционного объекта, а так же анализ существующих тенденций;
- Оценка существующих тенденций, а так же материала собранного на первом этапе исследования;
- Выявление соотношения между плановым и фактическим состоянием жилищной сферы крупного города;
- выявлении причин существующего различия;
- классификация проблем по принципу «важность» и «срочность».
9. Для оценки инвестиционного потенциала и инвестиционного риска в ходе разработки инвестиционного проекта сформулированы базовые критерии, применение которых необходимо для оценки их эффективности.
В ходе исследования были получены следующие результаты, содержащие, на взгляд автора, научную новизну:
Наиболее существенные элементы приращения научного знания в исследовании заключаются в следующем:
-
Предложен новый алгоритм исследования оценки состояния жилищной сферы крупного города, состоящий из 6 последовательных этапов;
-
Предложен новый подход к решению проблем жилищной сферы крупного города, сформулированный на базе отечественного и зарубежного опыта управления и развития данной сферы;
-
Произведена классификация механизмов управления развитием жилищной сферы Санкт-Петербурга по основанию ориентированности на определенную социальную группу населения крупного города;
-
Разработаны предложения по обоснованию основных направлений социальной политики в жилищной сфере крупного города, предусматривающие реализацию принципа дифференцированного подхода к решению жилищной проблемы жителей в зависимости от их социального положения;
-
Разработана структура системы институтов с частной и государственной формами собственности, необходимая для развития регионального вторичного рынка ипотечного жилищного кредитования крупного города;
-
Разработана методика, содержащая унифицированные правила составления инвестиционных проектов в жилищной сфере крупного города, направленная на привлечение частных инвесторов в процесс функционирования и развития объектов жилищной инфраструктуры в рамках реализации механизма частно-государственного партнерства;
Практическая значимость работы определяется следующим:
- предложен комплекс программных мероприятий, направленный на государственную поддержку граждан, как пути повышения обеспеченности жильем широких слоев населения крупного города;
- предложены пути внедрения дифференцированного, в зависимости от социально-экономического положения жителей крупного города, подхода при решении их жилищных проблем (нуждающиеся в социальной защите; нуждающиеся в социальной поддержке; граждане, реализующие право на жилье самостоятельно);
- разработана система региональных институтов вторичного рынка ипотечного кредитования крупного города, предусматривающая частную и государственную формы собственности;
- разработаны методические рекомендации реализации региональными властями инвестиционных проектов в имущественном комплексе жилищной сферы крупных городов, как механизма привлечения частных инвесторов.
Вклад автора в проведенное исследование. Научные результаты были получены автором лично в ходе изучения теоретических посылов исследуемой проблемы, анализа практики управления развитием жилищной сферы Санкт-Петербурга. Автором была собрана и обработана обширная статистическая и фактическая информация, предложены практические и методические рекомендации, направленные на совершенствование механизмов управления развитием жилищной сферы крупного города.
Апробация результатов исследования. Теоретические и прикладные результаты диссертационного исследования прошли апробацию в докладах автора на ряде региональных и международных конференций.
Наиболее существенные положения и результаты исследования были изложены в 6 публикациях, в т.ч. три из которых - в изданиях, включенных в перечень рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией (ВАК).
Материалы диссертации применялись в преподавании ряда дисциплин регионального профиля в Северо-Западной академии государственной службы, в том числе по магистерской программе «Государственное и региональное управление». Также результаты диссертационного исследования использованы в практической деятельности жилищного отдела Администрации Кировского района г. Санкт-Петербурга.
В качестве информационной базы использовались собранные автором материалы, характеризующие практику функционирования и проблематику развития жилищной сферы крупных городов и прежде всего Санкт-Петербурга. В ходе исследования были проанализированы: нормативно-правовая база РФ, регулирующая отношения в области жилищной сферы; ежегодные отчеты комитета по жилищной политике Правительства Санкт-Петербурга; официальные федеральные и региональные статистические материалы; материалы целевых региональных программ в области жилищной сферы.
Структура работы. В соответствии с логикой работы диссертационное исследование состоит из введения, трех глав и 9 параграфов, заключения, библиографического списка насчитывающего 158 наименований. Объем диссертации составляет 160 страниц, содержит 7 таблиц, 9 диаграмм, 3 рисунка и 4 приложения.
Жилищная сфера крупного города, как элемент его социальной инфраструктуры
Прежде чем приступать выработке механизмов решения проблем в жилищной сфере крупных городов, и в частности, Санкт-Петербурге, автор считает, что необходимо уточнить само понятие «крупный город». А так же выявить его специфические особенности, свойства, принципы, способы управления.
Ряд отечественных и зарубежных ученых, с которыми согласен автор, трактует понятие «крупный город», как исторически сложившуюся предметно-овеществленную сферу организованной и управляемой деятельности людей, которая накапливает и синтезирует многовековую материальную и духовную культуру, формирует особое сообщество -городской социум и специфическую среду обитания. В процессе развития крупных городов отражаются этапы развития цивилизаций. В ходе изменения общественных отношений менялись формы и методы управления. В ходе развития практики управления городами они проходят путь от простого и прямого действия к более сложному, структурному .
Также, вполне обоснованно, крупный город представляется автору, как большая открытая целостная территориальная социально-экономическая система, состоящая из следующих подсистем: население; - социальная инфраструктура; экономическая база; территория.
Основываясь на этом теоретическом посыле, необходимо отметить, что крупному городу присущи характерные для сложных социально-экономических систем свойства и принципы управления.
Среди множества свойств, характеризуемых в трудах отечественных и зарубежных ученых, необходимым и достаточным набором, по мнению автора, является следующий: - целостность - невозможность расчленения объекта на отдельные автономно функционирующие сегменты без потери свойств целого; - связность, обеспечивающую организационную, технологическую и другую целостность системы - все элементы и процессы в крупном городе находятся в отношениях причинно-следственных связей; - открытость - постоянное взаимодействие с внешней средой; в значительной мере определяющее эволюцию городов; - синергия - явление, возникающее в естественных и антропогенных системах в результате интенсивного обмена веществом, энергией и информацией и сопровождаемое неконтролируемыми "взрывными" эффектами; - динамика, связанная с различными темпами протекающих в системе процессов; - стохастичность - отклонения процессов от заданных средних параметров; - нелинейность процессов - отсутствие функционально определенных зависимостей между процессами различной природы. - стремление градосистемы к самоорганизации, а также адаптивность к деструктивным факторам различной природы.
А среди принципов, необходимым и достаточным, является следующий : - объект сложной антропогенной и социальной природы первичен, субъекты управления вторичны. Крупные города и градосистемы, являясь сложнейшими объектами управления, во многом предопределяют организационные структуры и механизмы управления ими. - субъект управления должен осознать и делимитировать свой объект как целостность и относительную автономность. Открытость и широта функций крупных городов и их агломераций создают постоянную проблему делимитации и определения их границ как объектов управления. - плодотворное управление требует, чтобы объект более полно отражался в субъектах управления. Известно, то если управляющая система чрезмерно упрощена, она не способна целенаправленно воздействовать на объект. - структура объекта сложной природы (города) иерархична. Крупные города обладают 6- 11-уровневой реальной социально-пространственной организации - от кварталов до агломерации, выполняющей функции города. - дополнительности - обеспечивает снижение иерархии управляющей системы и соответствие субъектов управления своему объекту. Этот принцип, известный в других фундаментальных науках и теории систем, к сожалению, не разрабатывается в управлении системами социальной природы, хотя черты его в реальном управлении городами нередко очевидны, например в создании органов с "межрайонными" или субгородскими функциями. - механизмы городского управления детерминируются внешней средой и диктуются городом как адаптивно-адаптирующейся системой.
Кроме того, автором также выделяются специфические особенности, характерные исключительно для крупных городов: высокая концентрация людских, материально-вещественных, энергетических, информационных и иных потенциалов; - высокая динамика жизнедеятельности; - скрытые сложные связи и структуры; Также следует отметить что крупным социально-экономическим системам, таким как «крупный город», присуще наличие определенного набора проблем, которые, прежде всего, предлагается классифицировать по степени сложности разрешения: - стандартные (решаемые традиционными методами); - хорошо структурированные (традиционные методы могут быть адаптированы к решению такого рода проблем); - слабо структурированные (требующие поиска новых методов решения, однако на основе общепринятой методологии); - неструктурированные (для их решения необходима разработка нового методологического и методического аппарата).
Существует распространенная точка зрения, с которой можно согласиться, что среди проблем крупных городов преобладают неструктурированные и слабо структурированные проблемы (60%), а в малых - стандартные и хорошо структурированные (более 75%), то есть с увеличением масштаба города уменьшается доля стандартных проблем и увеличивается удельный вес более сложных.
Одной из основных задач органов управления крупным городом, как это видится автору, является представление любой сложной проблемы в виде комплекса стандартных проблем, для решения которых необходимо вырабатывать механизмы решения, позволяющие использовать существующие организационные структуры в процессе функционирования и устойчивого развития крупного города.
Ведь, процесс управления крупным городом, как это видится рядом отечественных и зарубежных ученых, представляет собой процесс устойчивого функционирования и развития для достижения поставленных целей в условиях существующих ограниченных ресурсов.
Отечественный и зарубежный опыт реформирования жилищной сферы крупного города
Строительство - управление - передача». Суть данного подхода заключается в осуществлении концессионером строительства и последующей эксплуатации объекта в течение установленного срока по истечении, которого объект передается государству; - «Строительство - передача - управление». Суть данного подхода заключается в осуществлении концессионером строительства с немедленной передачей объекта государству, но сохранением права управления в течение установленного срока; - «Строительство - владение - управление». Суть данного подхода заключается в осуществлении концессионером строительства и последующей эксплуатации объекта неограниченное количество времени; - «Строительство - владение - управление - передача» - Суть данного подхода заключается в осуществлении концессионером владения и эксплуатации объекта в течение установленного срока по истечении, которого объект передается государству; - «Покупка - строительство - управление» — Суть данного подхода заключается в продаже объекта частному сектору, который самостоятельно осуществляет необходимую модернизацию для повышения эффективности управления.
Применение данных механизмов, по мнению автора, позволит привлечь средства частных инвесторов в решение проблем жилищной сферы Российских крупных городов. Также, в результате приватизации государственной и муниципальной собственности в сфере жилищно коммунального хозяйства улучшится показатель «затраты — эффективность» путем включения рыночных механизмов хозяйствования. Это, позволит значительно улучшить существующее на сегодняшний день состояние жилищной сферы в Российских крупных городах. Текущее состояние данной сферы в наших крупных городах, в свою очередь, обусловлено итогами реформирования, которое проводилось в России в период 1992 - 2006 годы. Данное реформирование проходило в несколько этапов.
На первом этапе, с 1989 года до 1992 года процесс реформирования , по мнению автора, носил фрагментарный характер. Меры, которые предпринимались в то время, не затрагивали, основных проблем, как в сфере строительства, так и в сфере управления жилищным фондом. Обеспечение доступным жильем граждан в качестве отдельного направления жилищной политики в этот период не рассматривалось.
Реальным же началом жилищных реформ в российских крупных городах, по мнению автора, можно считать декабрь 1992 года, когда был принят Закон РФ «Об основах Федеральной жилищной политики».
На данном этапе реформирования жилищной сферы решались следующие задачи: - создание полноценного рынка жилья, на котором для жилищного строительства используются частные капиталы и средства населения, кредиты города, предоставляемые нуждающимся в жилище гражданам на льготных условиях; - создание широкого слоя собственников жилья путем приватизации существующего жилищного фонда проживающими в них семьями и отдельными гражданами; - развитие конкуренции в сфере эксплуатации жилья путем демонополизации систем коммунального обслуживания; - переход на оплату жилищно-коммунальных услуг потребителями по стоимости, обеспечивающей полное возмещение затрат на обслуживание жилья и предоставление коммунальных услуг.
Достижение указанных целей, в конечном счете, должно было привести к освобождению бюджетов различных уровней от функции содержания жилищной сферы и переводу ее на самоокупаемость и самофинансирование.
Переход строительных организаций, и предприятий промышленности строительных материалов на рыночные формы произошел очень быстро путем приватизации и создания новых частных строительных фирм. В настоящее время доля частных строительных компаний в российских крупных городах составляет более 90%.
Все это позволило в достаточно короткий срок (в течение 1993-1994 годов) создать рынок нового жилья в российских крупных городах.
Очень активно происходила в этот период приватизация существующего жилищного фонда. Уже к концу 1995 года более 50% жилья в российских крупных городах находилось в частной собственности. Приватизация жилья осуществлялась бесплатно, добровольно и однократно для каждого гражданина Российской федерации.
Таким образом, первые две цели жилищной реформы были реализованы без больших трудностей по той причине, что они соответствовали интересам как государства, освобождающегося от забот в жилищно-коммунальном хозяйстве, так и населения, становящегося собственником своего жилья.
Вместе с тем реформирование имущественных отношений в жилищной сфере проводилось без учета состояния фактически существующего жилищного фонда, коммуникаций и систем инженерного обеспечения. Масштабная приватизация жилья привела к значительному объему частного жилищного фонда, вместе с тем породив проблему «бедных собственников», ставших обладателями собственного жилья, но не имеющих средств на его содержание. При этом, собственники помещений в многоквартирных домах, по существу, не были вовлечены в процесс управления этими домами.
Ярким свидетельством тому служит предпринятая, в 1995 году в Москве, попытка внедрения системы страхования жилых помещений, а так же ужесточения ответственности за нарушение нормативов и жилищных стандартов по использованию, сохранности и эксплуатации жилищного фонда.
Исследование сложившихся механизмов регулирования жилищной сферы
В данном параграфе, автор предлагает, более подробно, рассмотреть традиционные сложившиеся механизмы решения жилищной проблемы жителей Санкт-Петербурга.
Одним из таких механизмов решения жилищной проблемы, а также мерой социальной защиты одиноких граждан пожилого возраста является предоставление им жилья в специальных жилых домах, создание условий для развития и реализации гражданами близких потенциальных возможностей и способностей независимо от возраста и состояния здоровья.
Кроме того, строительство и реконструкция объектов для организации специальных жилых домов для одиноких граждан пожилого возраста в Санкт-Петербурге являются, по мнению автора, важным социальным аспектом при проведении жилищной реформы, а также являлась приоритетным направлением при организации работ по объектам адресной программы капитальных вложений по объектам городского хозяйства за счет средств бюджета Санкт-Петербурга.
Данная программа «Создание специальных жилых домов для одиноких граждан пожилого возраста в Санкт-Петербурге» на период 2000-2009 годы» была утверждена законом Санкт-Петербурга от 05.07.2000 года № 367-38.
Основными задачами программы являлись: - снижение социальной напряженности путем обеспечения жильем одиноких граждан пожилого возраста (участников Великой Отечественной) стоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также одиноких граждан пожилого возраста, проживающих в отдельных квартирах и изъявивших желание на проживание в специальном доме и предоставления им медико-социального ухода; - создание альтернативы проживания нетрудоспособных граждан в домах престарелых; - развитие жилищного фонда социального использования; - повышение эффективности расходования средств бюджета Санкт-Петербурга, направляемых на строительство и содержание жилищного фонда социального использования, и использования жилищного фонда, освобождаемого одинокими гражданами пожилого возраста. Реализация программы, по мнению автора, способствовала повышению эффективности расходования средств бюджета Санкт-Петербурга, направляемых на строительство и содержание жилищного фонда социального использования и решала следующих экономические проблемы:
1) жилищный фонд, освобождаемый одинокими гражданами пожилого возраста при предоставлении им жилья в специальных жилых домах, предоставлялся состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий;
2) квартиры в специальных жилых домах не подлежат приватизации, следовательно, предполагают их неоднократное заселение, тем самым постепенно окупая стоимость строительства;
3) оптимизируются расходы на содержание аппарата управления и учреждений социальной защиты населения, а также на социальное и медицинское обслуживание одиноких граждан пожилого возраста, проживающих в специальных жилых домах социального назначения.
В период действия программы в период с 2000 по 2009 годы было открыто 4 специальных жилых дома в Адмиралтейском (2000 г.), Василеостровском (2002г.), Колпинском (2002 г.) и Петроградском (2003 г.) районах.
В настоящее время в 10 районах Санкт-Петербурга функционируют 13 таких домов на 708 квартир, в которых проживают 799 человек, из них 331 находятся на надомном обслуживании в центрах социального обслуживания населения. Так же, серьезное влияние на решение жилищной проблемы, по мнению автора, в рамках исключительно бюджетного финансирования, оказала инициатива правительства Санкт-Петербурга по улучшению жилищных условий ветеранов. По данным Жилищного комитета, с 1 января 2009 по 22 января 2010 г. улучшены жилищные условия 5240 ветеранам. В их числе 1545 ветеранам оформлены документы на право вселения в жилые помещения.
В течение 2009 года в целях улучшения жилищных условий ветеранов войны на аукционах Фонда имущества в собственность города было приобретено у застройщиков 2092 однокомнатных квартиры. Жилье приобреталось в строящихся многоквартирных домах в высокой степени готовности. Приобретенное жилье предварительно распределено по районам города в соответствии с их потребностями. В частности, у ООО «СК «Дальпитерстрой» приобретено 730 квартир, в том числе 459 в пос. Пригородный (Выборгский район, Парголово). В Шушарах (Пушкинский район) у той же компании приобретено 150 квартир.
В Приморском районе приобретено 134 квартиры у ЗАО «Ойкумена» на Туристской ул. и 123 квартиры у ЗАО СК «Госстрой». В Невском районе город приобрел 300 квартир у ООО «ГДСК» в доме на Народной ул. и 5 квартир у ЗАО «Ленстройтрест» на Октябрьской наб. В Московском районе 7 квартир для ветеранов приобретены у ЗАО «Трест N36» в новом доме на Витебском пр., и 21 - на Пулковской ул. у станции метро «Звездная» у ЗАО СК «Росстрой». Еще 32 квартиры приобретено в Петродворцовом районе (Стрельна, Львовская ул.) у ЗАО «47-й трест». Наконец, в Красносельском районе, на ул. Доблести у Южно-Приморского парка, приобретено 740 квартир в трех домах у ООО «ГДСК».
Следующим механизмом решения жилищной проблемы подразумевающим исключительно бюджетной финансирование в Санкт-Петербурге является выдача безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья жителям города. Ведь очевидно, что применение только одной традиционно существующей классической схемы улучшения жилищных условий за счет предоставления бесплатного жилья не сможет обеспечить решение жилищной проблемы. Давно назрела объективная необходимость использования указанной схемы строго избирательно, применительно к отдельным категориям очередников.
Одной из перспективных форм оказания государственной поддержки гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, по мнению автора, является выдача безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья. Это наиболее эффективно действующая форма социальной поддержки, поскольку правила, заложенные в федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы, принципиально исключают нецелевое использование выделяемых бюджетных средств, как со стороны граждан, так и со стороны государственных операторов этой программы.
Ныне действует постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.03.06 № 312 «О порядке и условиях предоставления безвозмездных субсидий для приобретения или строительства жилых помещений». Согласно ему получить безвозмездную субсидию для приобретения или строительства жилья могут получить граждане, состоящие на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях или на учёте в качестве нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий, в порядке очередности, исходя из даты постановки на учет. Внеочередное право на получение безвозмездной субсидии имеют реабилитированные лица и лица, пострадавшие от политических репрессий, а также многодетные семьи, имеющие трех и более несовершеннолетних детей, проживающих совместно с родителями
Совершенствование механизмов частно-государственного партнерства в жилищной сфере
В целях развития данного подхода, автором предлагается разделить в зависимости от уровня доходов жителей Санкт-Петербурга на три категории: - нуждающиеся в социальной защите, к которым следует отнести малообеспеченные граждан (с устойчиво низкими доходами), которые не могут самостоятельно приобрести жильё в собственность или по договору найма и нести расходы по его содержанию. Такие граждане должны обеспечиваться жильем по договору социального найма; - нуждающиеся в социальной поддержке, к которым следует отнести граждан, способных осуществить строительство или покупку жилья с использованием собственных доходов, накоплений и кредитов при определенной поддержке со стороны города - таким город должен оказывать помощь в приобретении жилья.
Остальные граждане, реализующие право на жилище самостоятельно, приобретая его в собственность или нанимая на рыночных условиях.
Следующей мерой, по мнению автора, должно стать переформирование очереди на получение жилья. Лицам, принятым на квартирный учет, может быть предложен выбор вариантов. Для малоимущих категорий - получение в порядке очередности бесплатного муниципального, не подлежащего приватизации, жилья по социальной норме, в наем, с фиксированной квартирной платой. Для граждан со средними доходами -аренда жилья.
Далее следует актуализировать процесс развития рынка наемного найма, который в настоящее время развивается достаточно стихийно и полулегально. В роли наймодателей, как правило, выступают граждане -собственники жилья, которые сдают излишки жилой площади в наем.
Так, по данным Всероссийской переписи населения 2002 года, 3,4% семей снимали жилые помещения у других граждан. При этом по экспертным оценкам, размер жилищного фонда, сдаваемого в наем, составляет около 10% от находящегося во владении граждан. Этот сегмент имеет тенденцию к увеличению, в виде появления на рынке достаточно большого количества, так называемых «инвестиционных квартир», выступающих средством сохранения накоплений. Появление значительного количества таких квартир стимулировало рост цен на жилую недвижимость, существенно опережающим не только среднюю инфляцию по стране, но и доходность по банковским вкладам и иным доступным для населения вложениям.
В то же время автор хотел бы отметить, что фактически отсутствуют участники рынка, профессионально занимающиеся предоставлением жилья в наем.
При этом рынок найма жилья, по мнению автора, является одним из самых перспективных, так как, учитывая активную трудовую миграцию внутри страны и уровень доходов населения, значительная часть нуждающихся в жилье может удовлетворить свою потребность в жилье, сняв его на рынке. К примеру, в большинстве европейских стран рынок наёмного жилья составляет около 30% от всего жилищного рынка.
Меры поддержки, в рамках данной программы, должны быть направлены на целевое формирование жилищного фонда наемного жилья. А так же дифференцированы в зависимости от участников отношений жилищного найма (лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью в сфере жилищного найма, индивидуальных наймодателей (граждан), граждан-нанимателей жилья)56.
Основной проблемой для развития предпринимательской деятельности в сфере жилищного найма является, на сегодняшний день, недостаток долгосрочных финансовых ресурсов, поскольку возврат вложенных в строительство доходных домов средств осуществляется в течение длительного периода времени за счет платежей за наём жилых помещений.
С этой целью необходимо принять меры по легализации сектора наёмного жилья, сдаваемого индивидуальными наймодателями, что требует совершенствования законодательной базы, в первую очередь, в направлении создания стимулирующего налогового регулирования.
Параллельно должен идти процесс формирования муниципального жилищного фонда, который должен формироваться за счет: - средств регионального бюджета, предоставляемых на условиях софинансирования; - предоставления государственных гарантий и бюджетных кредитов; - прямого финансирования из средств местных бюджетов (за счёт доходов от платы за социальный наем, доходы по единому налогу на недвижимое имущество физических лиц, муниципальные заимствования и т.д.); - предоставления бесплатных или по сниженным ценам земельных участков, оснащенных коммунальной инфраструктурой, снижающих стоимость строительства; - внебюджетных источников финансирования программ строительства социального жилья.
Государство (муниципалитеты), выступая в качестве соинвесторов и заказчиков социального жилья должны будут иметь полномочия устанавливать и регулировать цены, добиваясь от проектных и подрядных организаций снижения себестоимости жилья.
Такое регулирование будет не административным вмешательством в рыночные отношения, а экономическим рычагом, оказывающим позитивное влияние на поведение профессиональных участников, действующих в коммерческих сегментах рынка жилья.
