Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и методологические подходы к сущности и содержанию социальной защиты населения 12
1.1. Потребности как исходный пункт развития человека 12
1.2. Социальная защита населения - сущность, направления, принципы и механизм действия 27
1.3. Роль социальной защиты населения в стабилизации экономики страны 58
1.4. Показатели и методы оценки уровня социальной защищенности населения 68
Глава II. Социальная защита населения в Кемеровской области 79
2.1. Характеристика социальных проблем в угледобывающем регионе 79
2.2. Генезис подходов к социальной защите населения в Кемеровской области 91
2.3. Анализ уровня социальной защищенности населения Кемеровской области в современный период 106
Глава III. Направления системного совершенствования социальной защиты населения в Кемеровской области 132
3.1. Диалектика процесса совершенствования социальной защиты населения на микро-, мезо- и макроуровне 132
3.2. Институциональные преобразования в экономике как основа снижения уровня социальных проблем региона 146
3.3. Реструктуризация форм и методов социальной защиты населения 154
Заключение 166
Библиографический список использованной литературы 171
Приложения 181
- Социальная защита населения - сущность, направления, принципы и механизм действия
- Генезис подходов к социальной защите населения в Кемеровской области
- Анализ уровня социальной защищенности населения Кемеровской области в современный период
- Институциональные преобразования в экономике как основа снижения уровня социальных проблем региона
Социальная защита населения - сущность, направления, принципы и механизм действия
Социально-экономические преобразования переходного периода привели к деформации научно обоснованной структуры потребления людей, что выразилось как в изменении самой структуры потребления, так и в сокращении потребления белков, микроэлементов и других компонентов рационального сбалансированного питания, необходимых для сохранения и поддержания здоровья населения. Деформация структуры потребления приводит к недопотреблению, что выражается в невозможности удовлетворения потребностей физиологического характера, обусловленной недостатком материальных благ. Оно возникает в том случае, если доходы семьи не позволяют обеспечить приобретение продуктового набора, входящего в состав минимальной потребительской корзины, в расчете на каждого ее члена.
Отклонение от научно обоснованной структуры потребления, которое выражается в форме недопотребления, рождает ряд негативных последствий. Недопотребление вызывает рост заболеваемости, приводит к снижению жизненного тонуса людей, способствует росту инвалидности.
Недопотребление негативно сказывается не только на самом человеке, но и оказывает отрицательное влияние на все общество. С одной стороны, вследствие роста общей заболеваемости происходит ухудшение генофонда населения страны, снижается его воспроизводственная функция. С другой стороны, недопотребление работников приводит к росту травматизма на производстве, снижению трудоспособности, а, следовательно, оказывает отрицательное влияние на такие экономические параметры, как производительность труда, качество и конкурентоспособность продукции, размер прибыли, и эффективность производства в целом. Все эти негативные последствия подводят к мысли о том, что недопотребление необходимо рассматривать как предпосылку к социальной защите населения.
Однако недопотребление, являясь, пожалуй, основной предпосылкой к социальной защите, представляет собой далеко не единственную такую предпосылку. Например, достаточно серьезный характер в современный период в нашей стране имеет жилищная проблема. Существующая социально-экономическая политика предусматривает самостоятельную заботу человека о приобретении жилья (так, в 2001 г. получили жилье и улучшили жилищные условия 241,7 тыс. семей-"очередников", что составило 4,5 % от общего числа семей, состоящих на учете1). Низкий уровень заработной платы и постоянное обесценивание денежных средств вследствие роста потребительских цен, делают задачу приобретения квартиры (дома) для значительной части семей практически неразрешимой.
Проблему усугубляют прослеживающаяся в последние годы тенденция снижения строительства жилых домов (в 2001 г. показатели ввода в действие жилых домов были на 3,1 % ниже, чем в 1995 г. ), а также огромное количество беженцев и вынужденных переселенцев (в 2001 г. в Россию прибыло более 42 тыс.чел.3), для которых жилищный вопрос является особенно актуальным.
С переходом к рыночным отношениям существенно снижается уровень обеспечения экзистенциальных потребностей (безопасность существования, уверенность в будущем, стабильность жизнедеятельности).
В связи с резким обострением криминогенной обстановки в стране, практически никому не гарантирована безопасность существования. По данным Госкомстата количество совершенных преступлений на 100.000 человек населения увеличилось за период 1997-2001 гг. на 26,1 % (с 1627 до 2051 преступлений)1.
Снижению уверенности людей в своем будущем способствовало появление масштабной безработицы в связи с несоответствием профессиональной структуры спроса на рабочую силу потребностям населения в работе; неоплачиваемой занятости, вызванной задержками заработной платы; неполной занятости, связанной с работой в режиме неполной рабочей недели, с нахождением работников в вынужденных административных отпусках.
Обостряется проблема удовлетворения духовных, интеллектуальных потребностей людей. Так, на сегодняшний день большая часть населения не посещает учреждения культуры, не пользуется услугами учреждений отдыха, что, в значительной степени, обусловлено снижением доступности к данным видам благ вследствие увеличения цен на культурно-массовые мероприятия.
Таким образом, разноплановый характер потребностей людей приводит к формированию широкого спектра разносторонних направлений социальной защиты в целях обеспечения удовлетворения тех потребностей, которые в силу объективных причин не могут быть удовлетворены людьми самостоятельно.
На основании проведенного анализа можно сделать следующие выводы: 1. Потребности являются исходным пунктом развития человека и основным мотиватором к труду. Они способствуют наиболее полному раскрытию потенциала человека, его самосовершенствованию. 2. Возможность удовлетворения потребностей человека возникает в результате обмена продуктами труда между людьми. Следовательно, труд является средством, обеспечивающим удовлетворение потребностей человека. 3. Развитие человека приводит к расширению круга и изменению структуры потребностей, способствует их выходу на качественно новый уровень. 4. Результатом реформаторских преобразований переходного периода в России явилось значительное увеличение деприваций населения, что привело к росту вредных потребностей, снижению степени удовлетворения физиологических и высших потребностей людей. 5. Физиологические потребности выступают фундаментом системы человеческих потребностей и создают условия для поддержания жизни и последующего развития каждого индивида. При удовлетворении физиологических потребностей приоритетным является системный подход на основе научно обоснованной структуры потребления, деформация которой приводит к недопотреблению людей и негативно сказывается как на человеке, так и на обществе в целом. 6. Снижение уровня удовлетворения материальных и духовных потребностей людей приводит к необходимости формирования широкого спектра направлений социальной защиты (защита от недопотребления, от преступных посягательств и от многих других факторов социального неблагополучия).
Генезис подходов к социальной защите населения в Кемеровской области
Советская система социальной защиты населения представляла собой комплекс социальных гарантий, направленных на поддержку значительной части населения страны. Эта система была жестко централизованной. Все мероприятия социального характера финансировались за счет бюджетных средств. Перечень социальных гарантий отдельных граждан зависел, в основном, от принадлежности к определенным группам населения. Распределение социальных выплат по категориальному признаку приводило к тому, что все граждане, попадавшие в какую-либо группу, обеспечивались определенными гарантиями, независимо от признака нуждаемости.
Переход России к рыночным отношениям вносит определенные коррективы в сложившуюся в советский период систему социальной защиты населения. Происходит перераспределение обязанностей в отношении вопросов социального характера между центральными, региональными и местными структурами. Решение значительной части социальных вопросов становится прерогативой региональных и местных органов власти. На государство возлагается задача усиления регулирующей роли на основе создания гибкого механизма социальной защиты населения, направленного на повышение ее эффективности.
Таким образом, начало 90-х гг. в Российской Федерации ознаменовалось расширением самостоятельности отдельных территориальных единиц и предоставлением им значительных полномочий, в том числе при решении социальных проблем. Парадокс ситуации состоял в том, что центр уже был не способен решать назревшие социальные проблемы на основе старых методов управления. Регионы, в свою очередь, не имели возможности решать эти проблемы в силу ориентации региональной политики не на развитие регионов, а на их поддержку из центра; в силу проповедования иждивенчества регионов. Средства, выделяемые из фондов поддержки регионов, в основном, направлялись не на их развитие, а на обеспечение текущих мероприятий (погашение задолженности по заработной плате, по социальным трансфертам и т.д.).
Переход к рыночным отношениям способствовал формированию в Кемеровской области целого комплекса социальных проблем, требовавших безотлагательного решения. Резкое нарастание социальной незащищенности широких слоев населения Кузбасса в начале 90-х гг. и связанные с этим социальные потрясения привели к объективной необходимости создания региональной системы социальной защиты населения.
Проведенный нами анализ региональной законодательной и нормативной базы в области социальной защиты населения позволил выделить четыре блока нормативных актов, регулирующих основные направления социальной защиты: Первый блок регулирует формирование социальной инфраструктуры; Второй блок регулирует оказание социальной помощи гражданам; Третий блок регулирует мероприятия по содействию занятости; Четвертый блок регулирует социальную защиту в сфере труда. Первый блок "Формирование социальной инфраструктуры". Формирование региональной нормативной базы в области социальной защиты населения начинается в 1992 г. Первые региональные нормативные акты касались расширения объектов социальной инфраструктуры1. В результате принятия этих нормативных актов, в начале 90-х гг. в Кузбассе, наряду с действующими, образовалась широкая сеть новых социальных учреждений: пансионатов, домов-приютов для престарелых, ночлежных домов, приютов и отделений временного пребывания для детей, центров здоровья и развития детей.
Таким образом, создание новых социальных институтов в начале 90-х гг. в Кемеровской области положило начало использованию институционального подхода к формированию региональной системы социальной защиты населения. Однако значительное число проблем социального характера в Кузбассе в современный период свидетельствует о необходимости усовершенствования существующей системы социальной защиты населения на основе институциональных социально-экономических преобразований.
Хроническое отставание роста заработной платы от постоянного и значительного увеличения цен, а также другие последствия реформаторских преобразований (спад производства, рост безработицы и т.д.) привели к тому, что в начале 90-х гг. на первый план среди множества негативных социально-экономических явлений выходит проблема резкого снижения уровня жизни различных слоев населения. Рост социальной напряженности привел к необходимости принятия срочных мер для решения социальных проблем. В результате в Кузбассе создается первая региональная программа социальной защиты малоимущих слоев населения - "Забота". Основной целью Программы являлось обеспечение на необходимом уровне благосостояния людей, которые по объективным обстоятельствам не могут позаботиться о себе и не имеют достаточных средств к существованию. В рамках проведения программы "Забота" на учет в области было взято около 149 тысяч человек (пенсионеры, инвалиды) и 35 тысяч семей1. Помощь не ограничивалась выплатой пособий, а носила самый разнообразный характер: 1) выдача продуктовых наборов, талонов на бесплатное питание; 2) завоз топлива; 3) реализация промышленных товаров по доступным ценам; 4) приобретение лекарств; 5) оплата коммунальных услуг; 6) проведение ремонта жилья и т.д.
Программа "Забота" сыграла важную роль в региональной системе социальной защиты населения, по существу, заложив основу для формирования этой системы. Однако, по нашему мнению, эта программа проповедовала принцип всеобщего иждивенчества, т.к. в ней предусматривался ориентир не на обеспечение трудового равенства населения, а на непосредственное предоставление выплат и осуществление других мероприятий пассивного характера по отношению к различным категориям граждан, т.е. на формализованную адресность.
Предоставление социальных выплат и льгот на основе формализованной адресности привело к резкому увеличению числа потенциальных претендентов на получение социальной помощи. Однако финансовые возможности областного и местных бюджетов не позволяли обеспечить социальной поддержкой и защитой всех претендентов. Поэтому требовался поиск новых подходов, которые учитывали бы условия экономических реалий.
В результате в Кемеровской области, в числе первых в Российской Федерации (начиная с 1995 г.), стал применяться программно-целевой метод планирования и управления социальной сферой на основе создания и внедрения в жизнь целевой региональной программы "Качество жизни".
Анализ уровня социальной защищенности населения Кемеровской области в современный период
Сопоставление показателей в области занятости населения по России и Кузбассу позволяет сделать вывод о том, что в Кемеровской области проблема безработицы является более актуальной. Так, общий уровень безработицы в 2001 г. по России составил 8,9 %, по Кузбассу - 10,3 %, а уровень зарегистрированной безработицы - соответственно 1,6 % и 1,8 %.
Напряженность на региональном рынке труда выше, чем на общероссийском рынке, о чем свидетельствует показатель численности незанятого населения в расчете на одну заявленную вакансию (2001 г.: Кузбасс - 1,9 чел., Россия - 1,5 чел.). В целом по Кузбассу органами службы занятости в 2001 г. было трудоустроено 62 % безработных от общего числа лиц, обратившихся за соответствующей помощью в социальные органы, что на 6 %п. меньше, чем по России.
Таким образом, несмотря на наличие положительных сдвигов, произошедших в ходе решения проблемы безработицы в Кузбассе, и способствующих улучшению социальной обстановки в регионе и ситуации на региональном рынке труда, данная проблема и сейчас занимает одно из главных мест в общей совокупности социальных проблем Кемеровской области. Поэтому необходимо и дальше серьезно работать в области занятости населения, разрабатывать и внедрять новые мероприятия, способствующие снижению уровня безработицы, совершенствовать социальную защиту безработных.
На наш взгляд, приоритет при решении данной проблемы должен быть отдан созданию новых перспективных рабочих мест. Создание новых рабочих мест позволит не только существенно снизить уровень безработицы, но и будет способствовать повышению уровня жизни населения, а также решению социальных проблем значительной части представителей социально уязвимых категорий населения - пенсионеров, инвалидов, молодежи.
Анализируя данные табл.13, можно отметить, что средний размер назначенной пенсии в Кузбассе в 2001 г. составил 1154 р., увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 301,4 р., или на 35,4 %. Пенсия в Кузбассе на 10 р. выше, чем в среднем по России. Однако увеличение пенсии по России в целом происходит более быстрыми темпами, чем по Кузбассу (38,9 % против 35,4 %). Такая же тенденция прослеживается относительно реального размера назначенной месячной пенсии.
Прожиточный минимум пенсионера в IV квартале 2001 г. в целом по России составил 1197 р., а по Кемеровской области - 1176 р.1 Таким образом, средний размер пенсии составляет по России и Кузбассу соответственно 95,1 % и 98,2 % от величины прожиточного минимума пенсионера. Необеспеченность пенсией прожиточного минимума пенсионера приводит к необходимости организации дополнительной поддержки со стороны областного и местных бюджетов. Особая сложность при организации такого рода поддержки заключается в том, что на каждого пенсионера в Кузбассе приходится всего 1,53 человека, занятых в экономике. Это на 9 % меньше, чем в среднем по России (1,68 человека, занятых в экономике)2.
В Кузбассе социальная поддержка пенсионеров осуществляется на основании Закона Кемеровской области от 14.01.99 за № 8-03 "О пенсиях Кемеровской области (пенсиях Кузбасса)"3. Политика социальной защиты пенсионеров в Кемеровской области предусматривает не только выплату дополнительных пенсий, но и включает в себя проведение целого ряда других мероприятий социального характера: 1) выдачу возвратных ссуд пенсионерам; 2) оздоровление пожилых людей в Доме Милосердия; 3) обслуживание пенсионеров на дому и в отделениях дневного пребывания; 4) удовлетворение культурных потребностей пенсионеров путем участия их в праздничных мероприятиях; 5) осуществление льготного проезда пенсионеров в городском транспорте и т.д.
Таким образом, проведенный анализ уровня социальной защищенности пенсионеров в Российской Федерации и Кемеровской области позволяет говорить о более высоких показателях защищенности пенсионеров в Кузбассе по сравнению с общероссийскими показателями.
Основные показатели, характеризующие уровень инвалидности в Российской Федерации и Кемеровской области представлены в таблице 14.
Анализируя данные табл.14, можно отметить, что за период 1997-2001 гг. в Кузбассе численность лиц, впервые признанных инвалидами увеличилась на 3,6 тыс.чел., или на 21,4 %. По России это увеличение составило 5,1 %. На каждую тысячу населения Кемеровской области в 2001 г. приходилось 69,1 чел., впервые признанных инвалидами, что больше соответствующего общероссийского показателя в 8,3 раза. Численность инвалидов в трудоспособном возрасте в регионе составляет 56 % от общей численности инвалидов, в связи с чем особо остро стоит проблема трудоустройства данной категории граждан.
Основные моменты, связанные с социальным обеспечением данной категории граждан региона, регулирует Закон Кемеровской области от 30.11.00 за № 87-03 "О социальной защите инвалидов". Среди основных направлений социальной защиты инвалидов в Кемеровской области можно выделить: 1) оказание ортопедической помощи; 2) санаторно-курортное обслуживание инвалидов; 3) выдачу инвалидам ВОВ бесплатных автомобилей; 4) компенсацию затрат на бензин, ремонт и транспортное обслуживание; 5) создание Центра общения инвалидов; 6) оказание финансовой поддержки общественным организациям инвалидов и спортивному клубу инвалидов "Сибиряк" и т.д.
Наряду с этим в регионе достаточно острой остается проблема трудоустройства инвалидов. Значительная часть инвалидов не имеют возможности для самостоятельного зарабатывания средств на жизнь и вынуждены довольствоваться пенсиями и пособиями. Законодательно установленный процесс квотирования рабочих мест на предприятиях оказывается малоэффективным на практике. В этой связи для обеспечения инвалидов работой необходимо формирование собственной трудовой базы или создание специализированных рабочих мест на обновленных производствах и предприятиях.
Институциональные преобразования в экономике как основа снижения уровня социальных проблем региона
Большинство городов Кузбасса являются классическими представителями моноотраслевых территориальных образований, в которых в качестве градообразующих выступают предприятия угольной промышленности. В результате данная отрасль оказывает существенное влияние на формирование жизнедеятельности городов и поселков региона. Естественно, что такая крупномасштабная экономическая акция как проведение реструктуризации угольной отрасли, не могла не сказаться на ситуации в социальной сфере области.
Основной мотив закрытия нерентабельных шахт заключался в том, что на их долю приходилась значительная часть средств государственной поддержки, что в итоге не оправдывало себя. Несмотря на все усилия и вложенные средства, уровень и эффективность добычи на таких шахтах оставались крайне низкими1.
С экономической точки зрения ликвидация нерентабельных предприятий являлась вполне обоснованным решением . Однако при этом нельзя было не учитывать существование тесной взаимосвязи между вопросами экономического и социального характера. Массовое закрытие шахт привело к значительному ухудшению социальной обстановки в регионе (особенно на первых этапах реструктуризации). Социальные службы столкнулись с совершенно новыми задачами - проблемами трудоустройства работников, высвобождаемых в огромных масштабах с ликвидируемых предприятий.
В связи с неподготовленностью органов социальной защиты к проведению соответствующих мероприятий, за закрытием нерентабельных шахт последовал "лавинообразный" рост безработицы. Сложившаяся в результате массового закрытия шахт критическая ситуация на региональном рынке труда осложнялась отсутствием необходимого числа рабочих мест в других отраслях промышленности. Однако, даже при наличии свободных рабочих мест, многие работники, уволенные с ликвидированных шахт, не могли бы устроиться по специальности на других предприятиях, в силу узкопрофильности ряда шахтерских профессий и отсутствия их аналогов в других отраслях и сферах деятельности. В результате некогда высокооплачиваемый класс шахтеров превращается в потенциальных безработных.
Политика формирования и развития Кемеровской области (как и многих других регионов) изначально базировалась на принципе приоритетного развития отраслей специализации, а все остальные производства развивались параллельно и являлись "обслуживающими". Ликвидация градообразующих предприятий Кузбасса привела не только к сокращению численности работников самих этих предприятий, но и способствовала свертыванию организаций непромышленной сферы и вспомогательных производств, еще больше осложнив ситуацию на региональном рынке труда.
На сегодняшний день основные проблемы формирования эффективного рынка труда в Кемеровской области связаны с особенностями конъюнктуры предлагаемой рабочей силы. С одной стороны, в Кузбассе наблюдается наличие значительного контингента работников неквалифицированного или малоквалифицированного труда, либо имеющих узкопрофильную специализацию1. В условиях реформирования экономики, при наличии значительной конкуренции со стороны предложения рабочей силы, большая часть этих людей обречена на безработицу и без соответствующей переподготовки и переквалификации может так и остаться невостребованной на рынке труда.
С другой стороны, происходит насыщение регионального рынка труда кадрами высокой квалификации определенных специальностей, услуги которых не требуются в столь значительных количествах. Данная проблема связана с тем, что Кемеровская область является центром профессиональной подготовки работников традиционных специальностей. Причем выпуск таких специалистов в настоящее время производится в не меньших масштабах, чем во времена развития и процветания соответствующих отраслей и видов производств (угольной и химической промышленностей, металлургии и т.д.). В результате, значительное число выпускников учебных заведений остаются невостребованными на рынке труда. Так, за период с 1999 г. по 2002 г. доля лиц, имеющих высшее профессиональное образование, в общей численности безработных увеличилась на 5,2 %п., и составила 11 %2. Значительную помощь при решении этой проблемы может оказать проведение социального мониторинга с последующей корректировкой системы обучения, что позволит осуществлять опережающую профессиональную подготовку.
Что касается портрета среднестатистического безработного, то, анализируя данные официальной статистики (см. приложение 2), можно сделать заключение, что на конец 2002 г. таким представителем в Кемеровской области является мужчина 36 лет, имеющий начальное профессиональное или среднее общее образование. На протяжении периода 1996-2002 гг. портрет среднестатистического безработного практически не изменялся. Исключение составлял только половой признак: если в 1996-97 гг. в числе безработных большинство составляли женщины, то, начиная с 1998 г., эта роль отводится мужчинам (см. приложение 3). В 2002 г. на долю мужчин приходился 51 % от числа всех безработных1.
Это связано с большей мобильностью женщин, с их изначально менее высокими требованиями, как к самой работе, так и к уровню ее оплаты. Кроме того, на такое соотношение в численности безработных оказывают влияние развитие и расширение видов деятельности, использующих преимущественно женский труд (сфера торговли, общественного литания, расширение сети финансово-кредитных учреждений и.т.д.) при сокращении численности работников и ликвидации предприятий в отраслях с преимущественно мужским персоналом (угольная промышленность, черная металлургия, химическая промышленность, строительство и т.д.).
Изначально приоритетное развитие в Кузбассе повсеместно получали отрасли специализации, в результате чего Кемеровская область стала одним из центров сосредоточения традиционных индустриальных производств. Формирование реального сектора экономики в Кузбассе (как и в большинстве других регионов) происходило при отсутствии замкнутых региональных технологических цепочек по глубокой переработке продукции сырьевых отраслей. Это привело к несоответствию первого (добыча) и второго (переработка) подразделений экономики, т.е. к смещению пропорций между региональным производством (добычей) продукции сырьевых отраслей и их переработкой.
