Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические аспекты государственного регулирования коммунальных услуг 9
1.1. Теоретическая разработанность проблем государственного регулирования коммунальных услуг 9
1.2. Государственное регулирование услуг в рамках сферы «жилищно-коммунального хозяйства» 25
1.3. Отраслевое регулирование услуг водоснабжения 45
1.4. Услуги энергоснабжения как объект государственной энергетической политики 58
Глава 2. Международный опыт государственного регулирования услуг водоснабжения и энергоснабжения 73
2.1. Место коммунальных услуг, услуг водоснабжения и энергоснабжения в государственном регулировании за рубежом 73
2.2. Государственное регулирование услуг водоснабжения в различных странах мира 87
2.3. Участие государства в развитии рынков услуг энергоснабжения за рубежом 103
2.4. Международный опыт привлечения частного капитала для модернизации сфер услуг водоснабжения и энергоснабжения 117
Глава 3. Перспективные направления модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг в России 129
3.1. Проблемный фон и цели модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг 129
3.2. Механизмы модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг и оценки ее эффективности 146
Заключение 168
Список литературы 171
- Государственное регулирование услуг в рамках сферы «жилищно-коммунального хозяйства»
- Услуги энергоснабжения как объект государственной энергетической политики
- Государственное регулирование услуг водоснабжения в различных странах мира
- Механизмы модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг и оценки ее эффективности
Государственное регулирование услуг в рамках сферы «жилищно-коммунального хозяйства»
В научных исследованиях, предметом которых является воздействие государства на экономику, не существует единой позиций о соотношении понятий «государственное регулирование» и «государственное управление». Поэтому для целей настоящей работы мы будем поддерживаем точку зрения, что особых различий между этими понятиями не существует [16, с.27]. В целом далее будет использован термин «регулирование», так как он является общеприменимым при описании воздействия государства на экономику. Более того данный термин не означает, что автор является сторонником повсеместного экономического регулирования, в том числе в исследуемой сфере, вместо развития свободных рынков. Однако, для того, чтобы сформулировать системно-управленческую модель такого воздействия, будет использовать термин «управление», так как в части исследований природы воздействия, его употребление предпочтительнее. Само понятие «государственное управление» трактуется по-разному. Так, В.Г. Атаманчук определяет его как «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу» [2, с.38]. Н.И. Глазунова рассматривает государственное управление как «целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей» [11, с.13]. Г.Л. Купряшин характеризует государственное управление как «деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях» [15, с.64].
По мнению Н.И. Глазуновой, общепризнанных определений «системы государственного управления» в российской науке нет, но предлагает структуру системного подхода к исследованию государственного управления, которая позволяет представить его как функционирование нескольких систем: «система управляющая - государство как субъект управления; система управляемая - компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления; система взаимодействия - различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр.» [11, с.33].
Такое видение нельзя назвать исчерпывающим, так как оно не отражает, либо неточно отражает, внешние факторы влияния на систему управления. Так, В.Н. Попов, например, утверждает, что для целей системного подхода, любую систему следует рассматривать как состоящую из: «1) внешнего окружения, включающего в себя вход, выход системы, связь с внешней средой и обратную связь; 2) внутренней структуры — совокупности взаимосвязанных компонентов, обеспечивающих процесс воздействия субъекта управления на объект, переработку входа системы в ее выход и достижение целей» [45, с.21].
Учитывая, что объектом исследования являются некие системы управления, дальнейшую работу следует построить исходя из системного подхода, поэтому считаем, что исследованию должны подлежать:
1. внутренняя структура системы, состоящая из управляемой, управляющей систем и системы взаимодействия;
2. внешнее окружение системы, включая ресурсный, целевой и функциональный аспекты существования системы, а также связь системы (прямую и обратную) с внешнем окружением.
Исследование управляемой системы должно в первую очередь пролить свет на ее элементный состав, структуру, связи и природу. Следует особо обратить внимание на то, что исследованию подлежит не идеализированный или разработанный в теории объект, а тот, который подлежит конкретному регулированию. Нами выбраны сферы услуг водоснабжения и энергоснабжения. Под водоснабжением понимаются группы отраслей водоснабжения и водоотведения, а под энергоснабжением понимаются группы отраслей электроэнергетики, газоснабжения и теплоснабжения. Совокупность этих отраслей автор не объединяет ни в одну существующую общепринятую группу, включая коммунальная инфраструктура или то, что в Северной Америке объединяется понятием «utilities» (общепризнанного перевода термина не существует, что будет рассмотрено далее) и т.д. Причина выбора такого объекта заключается в гипотезе о том, что в России происходит сильнейшее смешение различных понятий в области водоснабжения и энергоснабжения, вследствие чего регулированию подлежит некорректно сформулированный объект, которому приписывают ряд свойств и проблем, ему не присущих. При этом следует учитывать, что объект, в рамках системы регулирования, может и не быть отраслью, группой отраслей, а, быть, например, свойством рынка, как в случае с естественной монополией, или группой потребителей, как в случае с «коммунальными услугами».
Исследование управляющей системы должно ответить на следующие вопросы: какие элементы (институты, органы власти) полномочны, либо фактически воздействуют на управляемую систему? Каковы размеры и характеристики этих элементов? Каким образом между ними распределены полномочия и какие существуют между ними связи?
При исследовании системы взаимодействия необходимо однозначно определить те ее элементы и их структуру, с помощью которых, действительно осуществляется воздействие, либо государство считает, что оно должно осуществляться таким образом. Изначально следует уделить внимание стратегическим методам регулирования, которые заключаются в разработке стратегий развития отраслей или их групп, мониторинга, планирования и программирования
Услуги энергоснабжения как объект государственной энергетической политики
В понимании большинства граждан водоснабжение и энергоснабжение является частью такого института как ЖКХ. Это достаточно сложно доказуемо, так как в России не проводились исследования подобного рода. Но чтобы обосновать данную позицию обратимся, например, к ненаучному, популярному и наиболее распространенному источнику непрофессиональных знаний интернет-энциклопедии «Википедия»1. Под ЖКХ она понимает комплекс подотраслей, обеспечивающий функционирование инженерной инфраструктуры различных зданий населенных пунктов, создающий удобства и комфортность проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг (водопровод, канализация, теплоснабжение, капитальный и текущий ремонт, вывоз мусора, уборка и содержания общих территорий, электроснабжение). В свою очередь ЖКУ – это услуги, доводимые до потребителя, проживающего в жилищном фонде, для обеспечения комфортных условий жизни. Учитывая статус источника, способ выбора информации, можно предположить, что такой позиции придерживается и среднестатистический россиянин.
Приоритетность проблем ЖКХ для граждан России можно подтвердить и следующими цифрами. Согласно опросу Всероссийского центра изучения общественного мнения, в начале 2013 года, по мнению россиян, наибольшей проблемой лично для каждого и для страны в целом стала «ситуация в сфере ЖКУ и ЖКХ» (54% и 55% соответственно) [69]. Согласно исследованиям Фонда Общественное Мнение, в середине 2012 года 58% россиян считали качество жилищно-коммунальных услуг плохим [83], но при этом только 16% россиян, считают, для того, чтобы «Россия была передовой, прогрессивной страной» ЖКХ необходимо развивать [84]. Согласно опросам Левада-Центра, повышение тарифов ЖКХ стало таким же важным событием 2012 года для россиян как выборы Президента (второе место, после трагедии в Крымске) [36].
Помимо этого следует упомянуть, что одним из ключевых органов государственного регулирования исследуемых отраслей является Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (далее – Росстрой) [64], а в электронном каталоге Российской национальной библиотеки2 встречаются сотни публикаций, названия которых содержат ЖКХ.
Все это говорит о том, что в теории и практике государственного регулирования водоснабжение и энергоснабжение плотно связаны с понятием ЖКХ, поэтому рассмотрим далее, что оно собой представляет.
Термин ЖКХ был «легализован» в 1976 году, в связи с принятием «Общесоюзного классификатора «Отрасли народного хозяйства» [35] (далее -ОКОНХ). Возможно этот термин употреблялся и раньше, но формализация наблюдений и исчерпывающее определение объекта конкретного регулирования связаны именно с этим актом, хотя справедливо заметить, что в СССР статистика по сектору ЖКХ в целом не велась, по крайне мере, в статистических ежегодниках такая информация отсутствует [33]. Показатели ЖКХ были разбросаны между бытовыми услугами, капитальным строительством, топливно-энергетическим комплексом и многими другими группировками. ОКОНХ разделил всю экономику на сферу материального производства и непроизводственную сферу. К сфере материального производства были отнесены все виды деятельности, создающие материальные блага. Остальные виды деятельности образуют в своей совокупности непроизводственную сферу. ЖКХ было отнесено к непроизводственной сфере и делилось на два комплекса: жилищное хозяйство и коммунальное хозяйство. Жилищное хозяйство включило эксплуатацию и управление жилищным фондом. Коммунальное хозяйство включило: внешнее благоустройство, наружное освещение, водо-, газо-, тепло- снабжение, гостиничное хозяйство, эксплуатацию служебных зданий, хозяйственное управление коммунальным хозяйством. Генерация тепла, электроэнергии, газа и сети были включены в группу промышленность, а в коммунальное хозяйство отошли учреждения, эксплуатирующие данные сети.
Здесь следует внести некоторую ясность. В СССР активно велась политика ускорения прироста городского населения. Стимулировался как естественный прирост, так и миграция из деревни в город. После Великой Отечественной Войны вопрос нового строительства жилья стал одним из самых злободневных, так как с одной стороны, города были разрушены, а с другой, произошло серьезно перераспределение рабочей силы и основных средств на территории страны. В связи с этим получили стремительное развитие технологии наиболее экономного строительства. И речь идет не об отдельных домах, а о целых районах и городах (в СССР всегда злоупотребляли экономией от масштаба). Естественно, дешевле было возводить многоквартирные дома (панельные и блочные, когда целые комнаты отливались на заводе) и наиболее незатратным образом подключать их к централизованным системам жизнеобеспечения. Таким образом, получили распространения такие технологии как стояковая поквартирная проводка, открытые системы горячего водоснабжения и т.п. По всей стране были созданы системы, при которых жилые помещения были неразрывно связаны со всеми системами жизнеобеспечения, в том числе водоснабжения и энергоснабжения. Такие системы существуют до сих пор на территории всей страны. Преимущества очевидны – низкие затраты на создание, а затраты на эксплуатацию особо не учитывались, ввиду политики абсолютной доступности этих благ для населения и финансирование предприятий за счет бюджета.
Государственное регулирование услуг водоснабжения в различных странах мира
Исследуем далее каким образом были запланированы расходы на ЖКХ, в соответствии с вышеуказанными предпосылками, в бюджете на 2013 год. По разделу 0500 выделено чуть менее 140 млрд. рублей, что составляет около 1% бюджета по расходам. Из них на коммунальное хозяйство – около 24 млрд., что менее 0,2 % бюджета по расходам [88]. Учитывая попытку переложить развитие сектора в частные руки – ситуация понятная, но учитывая, что вопрос ЖКХ является наиболее болезненным для граждан, а государственная власть по сути отказывается заниматься его бюджетным регулированием – такая ситуация настораживает.
На подпрограмму «модернизации объектов коммунальной инфраструктуры» выделяется 2,7 млрд. руб., а все остальные средства на программы, объектом которых системы водо, энергоснабжения не являются, но для достижения целей которых, инфраструктуру необходимо финансировать. Как правило, это программы развития проблемных и удаленных территорий. Развитие ЖКХ а таком случае идет не как основанная цель, а как субсидиарная. Фонду ЖКХ выделено чуть менее 42 млрд. рублей, а в целом, основная часть средств, направляемых на ЖКХ уйдет на строительство или обеспечение жильем бюджетных категорий граждан, в первую очередь военнослужащих.
Этап исполнения бюджета мы рассматривать не будем по той причине, что, во-первых, это крайне кропотливое исследование, которое требует отдельного внимания, а учитывая, что отчет об исполнении бюджета на момент написания работы опубликован только за 2011 год и то, что средств на объект исследования практически не выделено (по сравнению с требуемыми затратами), рассмотрение этого этапа видится нецелесообразным.
Заметим также, что налоговая политика по исследуемым объектам в разрезе ЖКХ как фискальный метод воздействия субъекта на объект управления не рассматривается, так как отсутствует в Основных направлений налоговой политики на 2013-2015 годы [38] и Налоговом Кодексе РФ [32].
Автор не уделил внимания исследованию управляющей системы относительно объекта ЖКХ, так как в целом бюджетная политика водоснабжения и энергоснабжения как часть ЖКХ практически не проводится. Исходя из основных актов регулирования следует, что политика заключается в привлечении частного капитала и сдерживанию роста тарифов, а учитывая отсутствие значительных денежных вливаний и льготной налоговой политики – эти два направления малосовместимы. Как бы то ни было, конкретные методы реализации указанных направлений политики реализованы в рамках конкретного отраслевого регулирования, что будет рассмотрено ниже.
Нормативно-правовой и иные методы регулирования по отношению к объекту «ЖКХ» также на сегодняшний день практически не осуществляются. Но несмотря на очевидную тенденцию отказа от системы регулирования, где управляемой системой является ЖКХ как комплекс отраслей (системой это не назовешь), в последние годы в России начала формироваться система управления, в которой объектом являются не отрасли, а услуги.
Очередным, по нашему мнению, нестратегическим шагом федеральной власти явилась попытка разделить пресловутое и не отвечающее современным реалиям ЖКХ на несколько рынков: рынок жилищных услуг (не входит в предмет исследования), рынок коммунальных услуг, рынок услуг водоснабжения и энергоснабжения.
Смысл подобного деления заключается в очередной попытке создать систему, в которой объектом регулирования будут не отрасли экономики, а наиболее важные для власти общественные отношения. На сегодняшний день это вопрос стоимости и качества услуг, которые потребляют граждане для личного бытового пользования и которые связаны с их проживанием в жилом фонде. Ввиду невозможности продолжения совместного регулирования естественно-монопольных и рыночных отраслей было решено разделить регулирование коммунальных услуг и жилищных соответственно. Остальные отношения в области водоснабжения и энергоснабжения были урегулированы отдельно. Рассмотрим эту ситуацию более подробно.
Управляемая система. В некоторых словарях [74, 43], термин «коммунальные услуги» трактуется как «услуги оказываемые населению и связанные с поддержанием и обеспечением бытовых условий в жилых помещениях (водоснабжение, теплоснабжение и др.)», то есть неисчерпывающий перечень бытовых услуг. Большая советская энциклопедия также указывает на их бытовой характер – «это услуги, предоставляемые предприятиями коммунального хозяйства населению городов, посёлков и сёл для удовлетворения их материально-бытовых нужд» [5]. В других источниках определение дается через перечисление конкретных услуг – «это доводимые до потребителя в жилище услуги по электроснабжению, водоснабжению и водоотведению, газоснабжению, теплоснабжению» [99].
В ключевом нормативно-правовом акте Российской Федерации, регулирующем правила и порядок предоставления коммунальных услуг (далее – Правила предоставления коммунальных услуг [53]), установлено, что под коммунальными услугами следует понимать «осуществление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или 2 и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений)», а под коммунальными ресурсами понимается «холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, природный газ, тепловая энергия, бытовой газ в баллонах, твердое топливо при наличии печного отопления, используемые для предоставления коммунальных услуг. К коммунальным ресурсам приравниваются также сточные бытовые воды, отводимые по централизованным сетям инженерно-технического обеспечения».
Таким образом регулирование водоснабжения в рамках коммунальных услуг представляет собой регулирование услуг определенного качества по подаче холодной и горячей воды определенного качества жителям и пользователям нежилых помещений (например, магазин на первом этаже многоквартирного дома) в многоквартирных домах, жилых домах и иных домовладениях, предоставляемых исполнителем. А в области энергоснабжения вместо воды: электрическая энергия, природный газ, тепловая энергия, бытовой газ в баллонах, твердое топливо. Заметим, что в такой трактовке целью является не бытовое потребление, а благоприятные и безопасные условия пользования помещениями. Добавив в объект регулирования коммерческих пользователей нежилых помещений в домах пришлось отказаться от трактовки бытового и личного пользования.
Механизмы модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг и оценки ее эффективности
Отрасль теплоснабжения развивается в мире намного медленнее, чем это могло бы показаться. Россияне привыкли к общедоступным городским котельным, которые оказались крайне неэффективны, в связи с чем сегодня возникает большое социальное возмущение прежде всего по поводу стоимости услуг этого сектора. На некоторых южных широтах централизованные системы отопления есть только в России. Поэтому не следует считать, что Российский опыт опережает зарубежный, наоборот – он пошел по тупиковому пути, и по всей видимости никакие модернизации котельных не приведут к должным результатам, а система будет создаваться по новой (за исключением регионов с распространенной когенерацией на теплоэлектроцентралях).
В США, например, которая считается одной из основательниц городских систем теплоснабжения, оно не развито, кроме деловых и жилых центров мегаполисов. Причина вполне урбанистическая – 85% населения проживает в частном секторе, поставка пара в который нерентабельна, особенно при наличии подключения к газу. Согласно отчетам Энергетического Агентства США слабо использует свой потенциал в теплоснабжении, особенно за счет альтернативных источников.
Отрасль теплоснабжения в Канаде развита также слабо, так как в основном для целей отопления используется газ, которым нагревают теплоноситель сами потребители, таким образом уровень его потребления домохозяйствами и городскими коммерческими потребителями в зимние периоды повышается в 5-6 раз. В последнее время централизованные системы теплоснабжения и холодоснабжения в Канаде получают все большее распространение (в новых жилых или административных районах: порядка 150 шт. на всю страну). Технологии, которые при этом применяются – самые различные: от использования глубинного холода озер до геотермальных источников.
В Европейском союзе на основе соответствующих директив происходит политика развития когенерации электрической и тепловой энергии. Всего в Европе производится 11% электроэнергии на когенерационных станциях, что позволяет экономить от 2% до 60% производимой энергии. В планах большинства лидирующих экономик Европы увеличить долю когенерации в несколько раз. Кроме когенерации в Европе признана эффективность использования альтернативных источников энергии, а также тепловых выбросов в индустрии, в том числе мусороперерабатывающей [118].
В Исландии, например, лидера в области распространения теплоснабжения, где практически все дома подключены к системам теплоснабжения, основная часть энергии получается из геотермальных источников. В Испании крупнейшая система теплоснабжения получает энергию из биомассы. В Швеции 69% тепловой энергии производиться при помощи отходов: 47% - возобновляемая биомасса; 16% - мусоросжигающие станции; 6% - забор индустриального тепла. В остальных упомянутых странах абсолютное большинство тепла получается путем когенерации. Следует упомянуть о том, что некоторые страны отказываются от централизованного теплоснабжения не из-за непризнания его эффективности, а вследствие наличия альтернативных источников, которые могут быть использованы для нагрева воздуха и воды, как например в Норвегии, богатой дешевой гидроэнергетикой, что позволяет использовать электричество для отопления.
В российских реформах отраслей ставка делается в основном на развитие RAB-метода тарифного регулирования и когенерации. При этом, нами не найдено ни единого подтверждения, что RAB-метод является общепризнанным катализатором развития естественно-монопольных отраслей. Более того, вопросы тарифного регулирования в последнее время не так актуальны из-за внедрения рыночных механизмов на всех рынках. По нашему мнению, методы тарифного регулирования являются обычными экономическими инструментами, которые являются небольшим элементом институциональной стратегически ориентированной системы взаимодействия в государственном регулировании секторов водоснабжения и энергоснабжения.
Среди базовых экономических ценностей, признанных во всем мире, можно смело выделить институт права частной собственности и рыночной конкуренции, но даже по поводу их внедрения в рынки услуг водоснабжения и энергоснабжения не существует однозначной точки зрения.
Позицию о необходимости стимулирования участия частного капитала в инфраструктуре активно поддерживает Всемирный Банк, который даже ведет соответствующий раздел своих исследований [132]. При этом, спонсируемые им исследования, не всегда указывают на его положительный результат.
Так, например, Т. Цинар описывает опыт приватизации систем водоснабжения и водоотведения в Турции [117]. Изначально, ответственность за водоснабжение лежала на каждом отдельном муниципалитете. Состояние отраслей было катастрофическим. Было принято решение передать управление этими предприятиями в частные руки. В основу была положена идея о том, что вода является не базовой необходимостью, а обыкновенным экономическим благом, что позволило устанавливать тарифы с 10% нормой прибыли. В качестве первого примера автор приводит опыт привлечения крупной международной компании в Антальи. Несмотря на условия договора, тариф рос практически ежеквартально, и за 5 лет управления компанией вырос примерно в 5 раз. Идея установления прогрессивной тарифной шкалы также провалилась. Для преодоления убытков компания начала активные действия по борьбе с нелегальным потреблением, искажением показаний счетчиков, и снижении поставок бесплатной воды для общественных нужд. Несмотря на колоссальные займы всемирных финансовых институтов, инвестиционные ожидания властей не оправдались, так как частному оператору необходимо было покрывать операционные убытки, что они и делали за счет средств, предоставляемых в качестве инвестиций. Договор был досрочно расторгнут и стороны обратились в суд за компенсацией убытков. Второй пример, строительство самого дорого в мире водохранилища в районе города Измит за счет привлечения частных кредитов. Данный проект оказался провальным, так как частный оператор оказался не готов продавать воду по доступным ценам, что было предусмотрено договором, и компания терпела убытки, которые покрывала турецкая казна. Более того, целевые территории отказались покупать воду по предлагаемым ценам, что привело проект к полному краху. И третий пример – реконструкция системы водоснабжения и водоотведения в объединении городов Кесме и Алакати. Несмотря на то, что в проект были вовлечены британские экономисты, французские управленцы, и он на половину был обеспечен займом Всемирного Банка, проект провалился. Причина этому, невозможность борьбы с потерями, которые достигали 70%, с ограниченным ростом тарифа, который все же увеличился в два раз за 7 лет.
