Содержание к диссертации
Стр.
Введение 4
1 глава. Теоретические основы финансовой классификации 14
регионов и муниципальных образований
Понятие и классификация регионов с финансово-экономических 14 позиций
Асимметрия регионов и необходимость их выравнивания 29 экономического положения в системе межбюджетных отношений
Проблемы выделения регионов-доноров и реципиентов 46
2 глава. Анализ и оценка положения регионов- доноров и 60
реципиентов
Ставропольский край как регион- реципиент в Южном 60 федеральном округе
Анализ положения муниципальных образований - доноров и 74 реципиентов Ставропольского края
Анализ результативности финансового выравнивания на 90 региональном и муниципальном уровне
3 глава. Пути совершенствования оценки финансового положения 102
регионов-доноров и реципиентов
3.1. Совершенствование методических и организационных подходов к 102
определению региона как донора или реципиента
3.2. Модели распределения финансовой помощи (межбюджетных 124
выравнивающих трансфертов) и их совершенствование.
3.3. Экономическая оценка выравнивания положения регионов-доноров
и реципиентов и пути улучшения межбюджетных отношений.
Заключение
Список использованной литературы
Приложения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Для Российской федерации характерны значительные различия в экономическом и бюджетном положении ее субъектов, что связано как с огромными масштабами территории страны и разнообразием ее природно-климатических зон, так и с неравномерным распределением производительных сил, историческими, национальными и другими особенностями развития ее регионов. Асимметричность федерации усиливают такие факторы, как вхождение некоторых субъектов в состав других, непризнание верховенства федерального закона в ряде республик, развитие договорных отношений между центром и отдельными субъектами федерации. Все это обусловливает существенные различия и дисбаланс в финансовых потребностях регионов, налоговом потенциале, структуре бюджетных доходов и расходов.
Экономический потенциал крайне неравномерно распределен по субъектам РФ. Более, чем у половины из них общий объем налоговых и неналоговых сборов не достаточен для финансирования их бюджетных расходов. Это означает, что расходные'обязательства не выполнимы даже при полном отказе федеральных властей от своей доли налоговых доходов, собираемых на их территории. Из этого следует, что только путем повышения региональных долей распределяемых доходов от федеральных налогов или введения индивидуальных квот проблема региональных бюджетных диспропорций не может быть решена. На первый план выходят задачи укрепления налоговых потенциалов субъектов, расширения доходных полномочий и повышения ответственности региональных властей.
Важной проблемой является обоснованное определение тех регионов, которые в силу недостаточного налогового потенциала, а не из-за неэффективной работы, не могут обеспечить выполнение возложенных на них социальных функций. В связи с этим методическое обеспечение решения задачи выделения регионов-реципиентов, а также классификации регионов
различной типологии по критерию финансовой самодостаточности приобретает особую актуальность.
Степень разработанности проблемы. Современное состояние исследования проблем выделения регионов - доноров и реципиентов может быть оценено как недостаточное вследствие большого разнообразия точек зрения и ограниченности апробации методик и моделей, имеющих неофициальный характер. Кроме этого, указанная проблема носит междисциплинарный характер, затрагивая вопросы региональной политики, государственного регулирования экономики, фискальной политики и налогообложения, формирования бюджетов различных уровней и межбюджетных отношений, государственного и муниципального управления.
Становление системы взглядов на проблему финансового положения регионов происходит на основе работ ученых и специалистов, исследующих государственные и муниципальные финансы, бюджетную и налоговую систему страны: Бабича А.М, Баткибекова С, Бетина О.И., Бланка И.А., Богачева Е. Б., Година A.M., Грязновой А. Г., Емельянова A.M., Кадочникова П., Лугового О., Мацкуляка И.Д., Павловой Л.Н., Пенькова Б.Е., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Синельникова-Мурылева С, Сумарокова В.Н., Трунина И., Черника Д.Г., Чуба Б. А., Шалюхиной М.Н., Шкребела Е., Юткиной Т.Ф. и др.
Важный вклад в развитие подходов к региональному управлению и финансовой самодостаточности регионов вносят работы, выполненные Атаманчуком Г. В., Вильямским B.C., Ворониным А.Г., Говоренковой Т.С., Дедяевым В.М., Зеркиным Д.П., Игнатовым В.Г. Ивановым В.В., Коробовой А.Н., Лапиным В.А., Лексиным В.Н., Морозовой Т.Г., Пикулькиным А. В., Побединым М.П., Радченко А.И., Ряховской А.Н., Швецовым А.В., Широковым А.Н., и др.
В большинстве публикаций уделено мало внимания вопросам взаимосвязи систем финансово-экономической оценки регионов и
муниципальных образований с обоснованием необходимости выделения им финансовой помощи.
Недостаточная проработанность методического обоснования и классификации регионов - доноров и реципиентов в современных российских условиях, наличие нерешенных и дискуссионных вопросов по выделению регионов, нуждающихся в финансовой поддержке, определили выбор темы, цели, задачи и содержание диссертационного исследования.
Тема диссертационного исследования соответствует пункту 5.11 Паспорта специальностей ВАК (экономические науки)- «Территориальная организация регионального экономического развития; типы регионов (развитые и депрессивные, доноры и реципиенты, монопродуктовые и диверсифицированные и т.д.), методические проблемы классификации и прикладные исследования особенностей развития различных типов регионов».'
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является совершенствование научно-методических положений по выделению регионов-доноров и реципиентов, а также формирование на этой основе практических рекомендаций по улучшению системы межбюджетных отношений и развитию налогового потенциала регионов и муниципальных образований.
Достижение этой цели определило постановку следующих задач:
обобщить и уточнить теоретические положения финансово-экономической классификации регионов;
выделить параметры, составляющие основу оценки субъектов РФ и муниципальных образований как доноров и реципиентов;
выявить субъективные и объективные причины, обусловливающие необходимость предоставления финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям;
разработать рекомендации по совершенствованию методических положений оценки регионов-реципиентов и масштабов «реципиентства»;
провести анализ финансово-экономического положения регионов Юга РФ и Ставропольского края и оценку причин сохранения их «реципиентства»;
предложить меры по улучшению межбюджетных отношений и развитию налогового потенциала для перехода региона к реальной самодостаточности.
Предметом исследования является социально-экономическое положение и бюджетная обеспеченность регионов ЮФО, городов и районов Ставропольского края, выраженное системой нормативно-правовых актов и экономико-статистических показателей.
Объектом исследования выступили регионы ЮФО, города и районы Ставропольского края.
Методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области государственного и муниципального управления, а также законодательные акты и постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов РФ по вопросам налогообложения, формирования бюджетной системы РФ и региона. В качестве источников информации использовались данные Государственного комитета РФ по статистике, Министерства по налогам и сборам, Министерства финансов Ставропольского края, а также результаты обобщений исследований, выполненных различными авторами и институтами по проблемам взаимоотношений и неравенства регионов, материалы научно-практических конференций и совещаний.
В ходе работы использовались следующие методы исследования: системного анализа, графического и экономико-математического
моделирования, абстрактно-логический, сравнительный и экономико-статистический методы.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в обосновании необходимости совершенствования подходов к выделению регионов-реципиентов, поскольку масштабы перераспределительных межбюджетных процессов перестали соответствовать реальному соотношению между доходными и расходными полномочиями центральной, региональной и муниципальной власти. Признаком этого является, на наш взгляд, сохранение большой доли регионов и муниципальных образований - реципиентов в условиях экономического подъема.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Согласно проведенному анализу можно. сделать вывод, что в
настоящее время не уделяется внимания точному определению понятий регион-
донор и реципиент. В общем смысле донором называют регион,
обеспечивающий полностью свои бюджетные расходы собственными доходами
и перечисляющий в федеральный бюджет установленные налоги. Регион-
реципиент не покрывает расходы своего бюджета собственными доходами и
получает необходимую финансовую помощь. Регионы, которые собирают
налоги, достаточные для содержания себя и федеральной власти, и не имеют
возможностей для существенной помощи другим, предлагается называть
самодостаточными.
2. Выявлено, что оценка положения региона как донора или
реципиента зависит от трех групп факторов: потребности в финансовых
ресурсах (минимальные потребности рекомендовано определять согласно
минимальным социальным стандартам); объема возможных поступлений в
бюджет, что определяется налоговым потенциалом и уровнем экономического
развития; использованием налогового потенциала, что зависит от структуры
собственности, размера теневого оборота и полноты сбора начисленных
налогов. Исследование показало, что межрегиональные различия в удельных налоговых доходах, даже скорректированные на величину прожиточного минимума, огромны. Наиболее сложное положение наблюдается в субъектах Федерации с низким уровнем развития промышленности и высокой долей сельского хозяйства, каким является Ставропольский край.
Для обоснованного отнесения регионов к донорам, реципиентам или самодостаточным, целесообразно определить максимальную, оптимальную и минимальную границу изъятия налогов в федеральный бюджет. На основе обработки статистических данных определены минимальная (40 %) и максимальная (60%) границы изъятий налогов у субъекта федерации. Регионы, перечисляющие в федеральный бюджет более 60% своих налоговых доходов, предложено относить к донорам. Если им оказывается финансовая помощь, это сигнал к изменению границы изъятия налогов у регионов. Регионы, перечисляющие от 40 до 60% своих налоговых доходов, могут считаться самодостаточными, если им не оказывается финансовая помощь. Регионы, отдающие Центру менее 40 % собранных налогов - реципиенты, независимо от того оказывается им финансовая помощь или нет. В работе произведена группировка и оценка субъектов РФ, а также районов и городов Ставропольского края по уровню налоговых изъятий и выделены регионы -доноры, реципиенты и самодостаточные с последующим уточнением их положения в связи получением финансовой помощи.
Поскольку фактические значения собранных налогов недостаточно полно характеризуют налоговые возможности региона и их использование, то их применение в качестве основы для определения региона как реципиента может оказывать дестимулирующее воздействие на его экономическую активность. В связи с этим предложено использовать понятие налогового потенциала при установлении обоснованного уровня налоговых изъятий. В работе выполнена оценка налогового потенциала по регионам ЮФО и городам и районам Ставропольского края. Предложено формирование и использование
налогового паспорта субъекта РФ и муниципального образования, а также показателигфакторы, которые должны содержаться в нем.
5. Большое значение для обоснованного определения регионов, нуждающихся в помощи, имеет применяемая модель межбюджетных отношений. На основе анализа теоретических и практически реализуемых моделей выделения финансовой помощи, анализа структуры налогового потенциала, факторов, оказывающих влияние на его формирование, а также требований и возможностей действующего налогового законодательства, выделены основные пути увеличения финансовой базы региона, которые могут быть использованы в Ставропольском крае. Эти меры частично могут решить проблему перехода региона к «бездотационности».
Научная новизна исследования состоит в решении проблемы обоснованного выделения регионов - доноров и реципиентов. Элементами научного вклада являются следующие результаты проведенных исследований:
обобщены теоретические положения по определению регионов -доноров и реципиентов, предложено ввести понятие «самодостаточный регион»;
установлены границы налоговых изъятий для оценки положения региона как донора, реципиента или самодостаточного, которые необходимо корректировать на величину использования налогового потенциала;
предложена методика отнесения регионов и муниципальных образований к реципиентам, донорам или самодостаточным, в соответствии с которой произведена оценка регионов ЮФО и Ставропольского края;
- выполнена разработка модели налогового потенциала для городов и сельских районов Ставропольского края, определен уровень его использования во взаимосвязи с выделением регионов-доноров и реципиентов по уровню налоговых изъятий;
доказано, что существующая система налоговых изъятий в регионе не всегда оправданна и приводит к необоснованным встречным финансовым потокам между субъектом федерации и муниципальными образованиями самодостаточными и донорами;
предложены меры по совершенствованию межбюджетных отношений, обеспечивающие рост заинтересованности местной власти в повышении уровня использования налогового потенциала, сложившегося в существующей системе налогообложения.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что разработанные в диссертации положения создают методическую основу для формирования системы обоснованного выделения регионов-реципиентов. Непосредственное практическое значение имеют выводы о состоянии финансовом положении субъектов ЮФО и Ставропольского края, выявленные недостатки в системе межбюджетных отношений и предлагаемые меры по их преодолению.
Разработанные подходы, положения и методические рекомендации по классификации регионов на доноры, реципиенты и самодостаточные могут быть использованы органами государственной власти для определения экономически целесообразного уровня изъятия налогов у территорий.
Изложенные в диссертации выводы и рекомендации носят универсальный характер и могут быть применены в различных регионах РФ.
Апробация результатов исследования выполнена путем использования в курсах "Система государственного управления" и "Муниципальный менеджмент" (для студентов специальности 061000 "Государственное и муниципальное управление"). Они вошли в публикации, отражающие основное содержание диссертации, а также получили одобрение на: региональной научно-практической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону» (Ставрополь, 2003 г.), XXXIII и XXXIV научно-
технических конференциях по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СевКавГТУ за 2001-2002 годы.
Публикации. По материалам диссертации опубликовано работ общим объемом п.л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (188 наименований) и приложений.
Во введении обоснованы актуальность темы диссертационной работы, ее теоретическая и практическая значимость, определена степень разработанности избранной проблематики в научной литературе, сформулированы цели и задачи исследования, ее теоретико-методологическая и информационная базы, приведены основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Теоретические основы финансовой классификации регионов и муниципальных образований» исследованы понятие «региона», классификация регионов и муниципальных образований с финансово-экономических позиций, сущность, проблемы и необходимость оценки асимметрии регионов различного уровня, проанализированы теория и практика выделения регионов-доноров и реципиентов, отечественный и зарубежный опыт межбюджетных отношений и выравнивания уровня развития регионов.
Во второй главе «Анализ и оценка положения регионов - доноров и реципиентов» проведено исследование экономической дифференциации регионов Южного федерального округа и положения Ставропольского края как региона-реципиента, проанализированы уровень и структура налоговых поступлений Ставропольского края, проведено сравнение положения городов и районов - доноров и реципиентов в крае, а также анализ результативности финансового выравнивания на муниципальном уровне.
В третьей главе «Пути совершенствования оценки финансового положения регионов-доноров и реципиентов» проанализированы существующие методики оценки регионов как доноров и реципиентов, даны предложения по их совершенствованию, разработаны модели налогового потенциала и установлен уровень его использования по городам и районам края; сформирована методика и выполнены расчеты по определению степени «реципиентства» регионов; рассмотрены модели распределения финансовой помощи и экономические аспекты совершенствования межбюджетных отношений.
В заключении содержатся основные результаты диссертационного исследования и практические рекомендации по их использованию.
