Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концессионные механизмы и их роль в развитии экономики регионов 10
1.1. Современные теоретические представления о месте концессионных механизмов в системе государственно-частного партнерства 10
1.2. Анализ экономической сущности концессий как инструмента регионального развития 18
1.3. Роль и значение концессионных механизмов для социально- экономического развития регионов РФ 32
Глава II. Практика реализации концессионных соглашений в экономике регионов РФ 41
2.1. Нормативно-законодательное обеспечение концессионной деятельности 41
2.2. Опыт и проблемы реализации концессионных соглашений в российских регионах 51
2.3. Зарубежный опыт решения региональных проблем с помощью концессионных механизмов и возможности его использования в РФ 60
Глава III. Предложения по совершенствованию концессионных механизмов развития экономики регионов России 69
3.1. Совершенствование методического инструментария подготовки и обоснования концессионных соглашений 69
3.2. Повышение экономической заинтересованности частных инвесторов в участии в концессионных соглашениях 80
3.3. Роль и место региональных союзов и объединений предпринимателей в подготовке и экспертизе концессионных соглашений 93
Заключение 101
Список литературы 117
- Анализ экономической сущности концессий как инструмента регионального развития
- Роль и значение концессионных механизмов для социально- экономического развития регионов РФ
- Зарубежный опыт решения региональных проблем с помощью концессионных механизмов и возможности его использования в РФ
- Повышение экономической заинтересованности частных инвесторов в участии в концессионных соглашениях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из ведущих направлений преобразования экономики регионов России на современном этапе является дальнейшее развитие партнерских отношений государства и частного сектора. Партнерство власти и бизнеса реализуется в различных формах, одной из которых выступают концессии. Концессионные отношения позволяют объединить для решения экономических и социальных проблем регионов ресурсы двух субъектов – государства, в форме его имущества, и бизнеса - в виде частнопредпринимательских принципов хозяйствования, инвестиций, менеджмента, инноваций.
Концессии активно используются в экономике разных стран. Но, если раньше они находили применение преимущественно в сырьевых отраслях и добывающих производствах, то с 1990-х годов эта форма хозяйствования начинает играть всё возрастающую роль в отраслях региональной и муниципальной экономики - общественном транспорте, жилищно-коммунальном хозяйстве, тепло - и водоснабжении. Распространение концессий на новые сферы экономики и, одновременно, совершенствование их механизма - главная характерная черта развития концессий в настоящее время.
Таким образом, концессии, позволяя привлечь в государственный сектор экономики дополнительные инвестиции, ослабить остроту бюджетных проблем, и, одновременно, сохранить передаваемые в концессию объекты в государственной собственности, являются перспективным механизмом развития экономики регионов.
В России концессии пока еще не стали активно применяемой формой хозяйствования ни на национальном, ни на региональном уровне. Это объясняется не только тем, что не до конца сформировано законодательство, регулирующее концессионные отношения и пока еще, слаба экономическая заинтересованность инвесторов в участии в концессионных проектах, но и тем, что отечественной экономической наукой не решен ряд методологических проблем государственного регулирования деятельности концессионных предприятий, обоснования ответственности сторон и организации мониторинга выполнения проектов. Это дополнительно актуализирует направление данного исследования.
Степень разработанности проблемы. Изучение теории и практики партнерства государства и частного сектора в форме концессионных соглашений в рамках регионов проводится в контексте общей методологии региональной экономики.
Научные проблемы региональной экономики, пути и инструменты её развития рассмотрены в трудах многих отечественных ученых, в том числе, А.Г. Гранберга, Б.М. Штульберга, П.А. Минакира, В.Н. Лексина, А.С. Новосёлова, Б.М. Гринчеля. Российские ученые - регионалисты В.Н. Кичеджи, Б.С. Жихаревич, А.Н.Кириллова, Г.Ю.Ветров и другие в своих работах подчеркивают необходимость целенаправленного использования концессионных механизмов для развития экономики регионов.
Непосредственно изучению различных сторон концессионной деятельности и совершенствованию концессионных механизмов посвящены работы В.Г. Варнавского, Ю.В. Зворыкиной, А.Г. Зельднера, В.А. Кабашкина, А.В. Клименко, С.А. Сосны, М.А. Субботина, Л.С. Федорова.
В большинстве работ вышеуказанных ученых рассматриваются институциональные аспекты концессионных механизмов, анализируется исторический опыт концессионной практики в России, изучаются вопросы функционирования концессий в отдельных отраслях хозяйства страны, при гораздо меньшем внимании к исследованию экономических и организационных проблем концессионной деятельности на региональном уровне. В настоящей работе предпринята попытка исследования этих вопросов.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в научном обосновании предложений по совершенствованию методического и организационного обеспечения концессионных соглашений в отраслях экономики российских регионов, в том числе мер по повышению экономической привлекательности концессионных соглашений для инвесторов.
Задачи диссертационного исследования. Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие научно-аналитические задачи:
-
Критически проанализировать современное состояние разработки теоретических вопросов применения концессионной формы отношений государства и бизнеса в целях развития экономики регионов и предложить методический подход к научно-обоснованному урегулированию этих отношений.
-
Выявить основные методические проблемы формирования федеральной и региональной нормативно-правовой базы концессионной деятельности.
-
Изучить зарубежный и российский опыт практического решения экономических проблем регионов путем применения концессионных механизмов.
-
Оценить роль и структурировать задачи региональных объединений предпринимателей и других общественных организаций в процессе формирования и утверждения концессионных соглашений.
-
Научно обосновать предложения по совершенствованию нормативно-методического обеспечения концессионных соглашений, заключаемых для развития экономики регионов РФ.
-
Обосновать рекомендации по совершенствованию процедур и порядка заключения концессионных соглашений между региональными органами исполнительной власти и частными инвесторами.
-
Разработать предложения по повышению экономической заинтересованности инвесторов в реализации проектов развития экономики российских регионов на концессионной основе.
Объектом исследования в диссертации являются экономические отношения, возникающие между государством и частным сектором в процессе использования концессионной формы хозяйствования для развития экономики регионов РФ.
Предметом исследования являются методы и порядок выработки, заключения и реализации концессионных соглашений (КС) на региональном уровне, формы взаимодействия региональных органов власти с концессионерами и организациям, представляющими интересы предпринимательского сообщества, в ходе концессионных процедур.
Методологическую, теоретическую и информационную основу исследования составили труды российских и зарубежных ученых по теоретическим проблемам региональной экономики, вопросам теории и практики партнерства государства и частного бизнеса. Работа велась с использованием современного научного аппарата и инструментария, различных методов исследования, в том числе: исторического, экономико-статистического, системно-аналитического, экспертных оценок, аналогии и других. Экономический анализ базировался на изучении обширного массива научной отечественной и иностранной литературы, включая монографии, статьи, информационно- аналитические издания международных организаций. Были изучены действующие в России нормативные акты в области инвестиций и концессий, концессионное законодательство зарубежных стран.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационной работы заключается в обосновании направлений совершенствования элементов методической и нормативной базы концессионных соглашений, а также в разработке предложений по повышению экономической заинтересованности бизнеса в реализации инвестиций в региональную экономику на концессионных принципах, по привлечению союзов и объединений предпринимателей к участию в разработке и экспертизе концессионных соглашений. Основными элементами научной новизны, выносимыми на защиту, являются:
1. Методически обоснованы направления комплексной модернизации процесса принятия и реализации решений по более активному использованию концессионных механизмов для целей регионального развития. В число этих направлений входят: создание (на основе официальной статистики) усовершенствованной системы показателей для технико-экономического обоснования (ТЭО) концессионных проектов, проведения их независимой экспертизы, мониторинга реализации уже заключенных соглашений в отраслях экономики регионов; обеспечение единообразия структуры и состава ТЭО концессионных соглашений; увеличение числа применяемых типовых договоров концессии.
2. Обоснованы предложения по составу и типовой структуре технико-экономических обоснований (ТЭО) концессионных соглашений на региональном уровне, выделен массив форм региональной и федеральной статистической отчетности, содержащих показатели, существенные для ТЭО концессионных соглашений и позволяющие детально характеризовать требования государства к концессионерам.
3. Разработаны методические и практические рекомендации по повышению экономической заинтересованности частных инвесторов в реализации региональных инвестиционных проектов на основе концессионных соглашений – в частности, предложены формы обеспечения кредитных обязательств концессионеров перед банками, страхования и гарантирования ответственности по выполнению концессионных соглашений со стороны региональных властей и частных инвесторов.
4. В целях использования потенциала фондового рынка для финансирования концессионных проектов в регионах обоснована целесообразность использования экономических механизмов превращения ценных бумаг, эмитируемых концессионерами (инфраструктурные облигации) в реальный инструмент биржевого оборота, в т.ч. путем изменения налогообложения доходов по этим ценным бумагам, включения их в ломбардный список ЦБ РФ, усиления привлекательности инфраструктурных облигаций дополнительными привилегиями (ковенантами).
5. В рамках конкретизации основных положений теории возрастания роли общественных организаций в регулировании рыночной экономики разработаны предложения по включению региональных объединений предпринимателей (торгово-промышленные палаты, союзы и ассоциации предпринимателей) в процессы подготовки концессионных соглашений; выделены и обоснованы этапы подготовки, экспертизы и заключения концессионных соглашений на которых возможно и эффективно участие региональных общественных организаций, определены и уточнены их функции.
6. На примере конкретных условий московского региона разработаны состав, структура и порядок деятельности специализированного экспертного сообщества для рассмотрения вопросов учреждения концессий в экономике города Москвы, подготовки и экспертизы концессионной документации и состоящего из методического центра, базовых экспертных организаций, отдельных экспертов.
Указанные положения соответствуют содержанию специальности 08.00.05 паспорта специальностей ВАК, в частности пункту: 3.17. Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Представленные в диссертации методологические разработки и их апробация на конкретных примерах регионов России расширяют научные представления о содержании, проблемах и возможностях использования концессионных механизмов в целях развития регионов.
Сформулированные в диссертационном исследовании предложения предназначены для органов исполнительной власти регионов Российской Федерации, использующих концессионные механизмы для решения актуальных социально-экономических задач и интенсификации развития регионов.
Результаты работы могут быть использованы в учебном процессе при преподавании экономических дисциплин (региональная экономика), в научных исследованиях проблем взаимодействия государства и бизнеса, эффективного регулирования региональной экономики в рыночной системе хозяйствования.
Апробация результатов исследования. Окончательные и промежуточные научные результаты диссертационной работы докладывались и обсуждались на VII Международной научно-практической конференции «Проблемы социально-экономической устойчивости региона» (Пенза, 2011 г.); VII Международной научно-практической конференции «Регионы России: стратегии и механизмы модернизации, инновационного и технологического развития» (Москва, 2011 г.); Конференции «Регионы и города России: организация финансирования инвестиционных программ в условиях финансовой нестабильности» (Москва, 2009 г.); Межрегиональной конференции «Стратегии развития регионов в условиях инновационной экономики» (Калужская обл., 2009 г.). Разработки диссертанта по проблеме формирования экспертного сообщества вошли в отчет по НИР «Исследование экономической эффективности НИОКР при выполнении государственного заказа в интересах города Москвы и механизмов стимулирования выпуска на их основе новой продукции», проведенной в 2010 г. Институтом региональных экономических исследований (госконтракт № 8/3-127н-10 от 12.03.2010 г.).
Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликовано 5 научных работ общим объемом 4 п.л., в т.ч. 3 статьи в изданиях рекомендованных ВАК.
Структура работы.
Введение
Анализ экономической сущности концессий как инструмента регионального развития
Одной из центральных проблем экономического развития и институциональных преобразований является проблема собственности. В современной экономике, в силу различных причин, на долю государственной собственности приходится значительная часть национального богатства. Государству, как правило, принадлежат отрасли и сферы деятельности, имеющие общенациональное значение, ключевые отрасли производственной и социальной инфраструктуры. Государство нередко является собственником важнейших природных ресурсов, интеллектуальных и историко-культурных ценностей. Оно финансирует фундаментальную науку, разработку и внедрение высоких технологий, ему принадлежит значительная часть информационной продукции и т.д.6
Государственная собственность выполняет многие важные для экономики функции, в том числе создает предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала; обеспечивает функционирование капиталоемких отраслей, видов деятельности и сфер экономики, требующих таких капиталовложений, которые не под силу частному капиталу; создает благоприятные условия для развития частного предпринимательства, принимая на себя долю издержек в тех сферах деятельности, которые не выгодны последнему и др.
Актуальной проблемой является задача повышения эффективности использования государственной собственности. Академик Д.С.Львов в свое время писал о необходимости перехода к новой системе управления госсобственностью, которую называл «системой национального имущества» , которая включает: 1) конституционное закрепление значительной доли ресурсов в форме коллективного достояния общества; 2) открытый конкурентно-рыночный режим эксплуатации национального имущества; 3) национальный дивиденд.
Говоря об управлении важнейшей частью национального имущества -природными ресурсами, предприятиями энергетики, транспорта и связи, добывающих отраслей и другого имущества, способного приносить доход, Д.С.Львов считал, что оно должно быть открыто для коммерческого использования теми рыночными субъектами, которые могут обеспечить его наибольший экономический эффект, справедливо полагая, что эффективный пользователь национального имущества, извлекая выгоду для себя, будет способен к достаточно высокой оплате имущественных прав, уступаемых ему государством в открытой рыночной процедуре. Главной правовой формой такого открытого доступа, как считал ученый, должна стать аренда, т.е. развитый рынок прав пользования и извлечения доходов из имущества, права управления им. С полным правом сюда можно отнести и концессии, которые, хотя и существенно отличаются от аренды, в то же время имеют много общего. Главной формой выявления наиболее эффективных пользователей национального имущества может быть открытый аукцион соответствующих имущественных прав8.
Мировая практика подтверждает выводы ученого. В последние годы во многих странах мира с развитой рыночной и переходной экономикой происходят существенные институциональные преобразования в системе экономических отношений государства и частного сектора, складывается новая институциональная структура хозяйства. В конце XX в. модель функционирования хозяйства с активным прямым государственным управлением, основанная на кейнсианской теории, в странах с развитой рыночной экономикой показала в большинстве случаев свою неэффективность. В теории и в экономической политике многих стран возобладали идеи смешанной экономики, обосновывающие необходимость оптимального сочетания государственной и частной собственности (Хансен, Самуэльсон, Фридмен и др.). В соответствии с неолиберальными концепциями экономического развития во многих странах происходит сокращение государственного сектора экономики, однако важнейшие объекты жизнеобеспечения по-прежнему остаются в собственности государства, а функции государственного управления этими объектами постепенно передаются бизнесу9.
Сложные формы организации и ведения современного хозяйства невозможны без прямого участия государства в деятельности отдельных отраслей и сфер экономики. Поэтому наряду с масштабными процессами приватизации государственного имущества, традиционно находившегося в ведении государства, наблюдается передача во временное владение и пользование на долгосрочной основе частному капиталу объектов энергетического хозяйства, водоснабжения и канализации, транспортных и коммуникационных систем, здравоохранения, пенитенциарной системы и др.10 Подобная специфическая форма отношений между государством и частным бизнесом, получившая широкое распространение в мировой практике в 80-90-е годы XX в., называется концессией. Концессии применяются там и тогда, когда у государства не хватает финансовых, человеческих, управленческих и иных ресурсов для производства общественных благ.
Как отмечал Д.С.Львов, «главным отличием рыночной экономики выступает разделение властных и хозяйственных функций в специализированных социальных отраслях. Основой для этого служит свободное дробление и перемещение между экономическими агентами имущественных прав»11.
Роль и значение концессионных механизмов для социально- экономического развития регионов РФ
Концессии в настоящее время являются одной из наиболее распространенных форм реализации проектов государственно-частного партнерства. Так, по данным Международного банка реконструкции и развития (МБРР), в развивающихся странах и странах с переходной экономикой на концессии приходится более 66% заключаемых государством контрактов в сфере транспортной инфраструктуры . В Европе - 33% автодорог функционирует на условиях концессии. В Норвегии концессионные платежи составляют 32% бюджета, направляемого на развитие дорог (в Испании - 46%) . Также лидируют концессионные контракты в сфере ЖКХ.
Рассмотрим роль и возможности концессионной формы государственно-частного партнерства для развития экономики на уровне регионов и муниципальных образований Российской Федерации. В современной России создаются благоприятные условия для широкого использования механизмов концессии, способствующих: - интенсивному развитию экономики регионов, муниципальных образований на базе формирования современной производственной, транспортной, жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры; -развитию социальной сферы, обеспечивающей благоприятные условия жизнедеятельности населения; - устранению диспропорций социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Социально-экономические условия сложившиеся в большинстве регионов РФ в настоящее время, недостаточный уровень их бюджетной обеспеченности препятствуют эффективному решению стоящих перед ними задач. Концессионные соглашения могут стать инструментом для оказания финансовой поддержки инвестиционной деятельности, которую ведут органы государственного и муниципального управления. Особое значение концессионные проекты имеют на уровне муниципальных образований, испытывающих острую проблему привлечения материальных и финансовых ресурсов.
Такой инструмент как концессия должен стимулировать (особенно в условиях финансового и экономического кризиса) более активное использование инвестиционных возможностей публичной власти и частного бизнеса, привлечение средств непосредственно в регионы, эффективное использование как государственного, так и муниципального имущества. Оптимальным является вовлечение региональных и муниципальных органов власти в развитие концессий- у них имеются достаточные полномочия, а также знание специфики собственной территории.
Многими специалистами концессии рассматриваются как один из основных рычагов посткризисного развития экономики страны в условиях жестких бюджетных ограничений . При этом особо выделяется региональный аспект развития данной формы государственно-частного партнерства, поскольку, например, в странах Северной Америки наиболее активно партнерство государства и частного бизнеса развивается именно на этом уровне, где населению реализуются общественные услуги в сфере дорожного, коммунального или иного городского хозяйства. Отмечается, что именно сокращение федеральных ассигнований и нехватка бюджетных средств заставили власти США в 1980-е годы обратить внимание на возможное делегирование прав частному сектору на оказание общественны услуг .
Как известно, финансово-экономический кризис заметно повлиял на снижение инвестиционной активности, как со стороны бизнеса, так и государства по финансированию проектов развития территорий, отраслей экономической и социальной инфраструктуры. В то же время заметно возрос интерес к проектам государственно-частного партнерства, особенно к концессиям. По данным регистрационных служб, если по состоянию на середину 2009 г. в России было зарегистрировано 23 концессии — все на муниципальном уровне, в основном в отраслях ЖКХ, то к 2011 г. число зарегистрированных концессий заметно увеличилось - более 200 на муниципальном уровне, 2 концессии на региональном и две - на федеральном уровне .
В России, как известно, более 80% российских регионов являются дотационными (69 из 83 субъектов РФ), т.е. имеют недостаток средств на исполнение первоочередных расходных обязательств32. Восьми регионам не хватает доходов даже на выплаты зарплат жителям, 36 субъектов РФ с трудом покрывают социально значимые расходы. И только восемь регионов располагают достаточными доходами. Разница в бюджетной обеспеченности между 10 наименее и наиболее обеспеченными регионами составляет 5,8 раз .
Зарубежный опыт решения региональных проблем с помощью концессионных механизмов и возможности его использования в РФ
Концессия как одна из форм взаимоотношений государства и частного инвестора на взаимовыгодных условиях также используется при осуществлении государственно-частного партнерства (далее - ГЧП). Данная форма ГЧП сопоставима с английским термином "Public Private Partnership", что дословно означает «общественно-частное партнерство».
Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, получающей все большее распространение. Концессии представляют собой в наибольшей степени развитую, комплексную и перспективную форму ГЧП.
Как отмечает Е.В. Попова, учитывая, что к настоящему времени ГЧП еще не получило в нашей стране достаточного развития, следует внимательно изучить опыт промышленного развития стран, где ГЧП стало основой взаимодействия государства и бизнеса. ГЧП занимает сегодня ведущие позиции в таких секторах экономики зарубежных стран, как жилищно-коммунальное хозяйство, электроэнергетика, железные дороги и другие виды общественного транспорта; строительство и эксплуатация автодорог. На основе ГЧП строятся не только дороги, мосты, тоннели, объекты энергетики, но и госпитали, школы и другие объекты, возведение которых только силами государства или муниципалитетов оказалось бы невыгодным либо просто невозможным в силу ограниченности ресурсов на эти цели.
При этом ГЧП претерпело в промышленно развитых странах за последние 20 лет значительные изменения. Решения, которые не приводили к ожидаемым результатам, дали ясное понимание того, что эффективное функционирование отраслей коммунального хозяйства, а также других отраслей экономики возможно только при условии существования стабильных правил игры, разрабатываемых и контролируемых государством. Эти правила более полно стали учитываться в контрактах, регулирующих взаимоотношения большого количества «игроков», как частных, так и государственных. В целом современные контракты ГЧП представляют собой не готовые стандартные юридические формы, а различаются в зависимости от специфики отрасли и позволяют улучшать качество обслуживания, оптимизировать пользование ресурсами и осуществлять необходимую модернизацию объекта .
Многолетняя практика использования концессионного механизма за рубежом превратила термин «концессия» в один из самых туманных и расплывчатых в экономической теории, что неоднократно отмечалось рядом исследователей. Так, один из французских теоретиков концессии Ж. Ведель подчеркивал, что термин «концессия» употребляется для операций, имеющих весьма мало общего, если не считать, что в их основе лежит разрешение, выданное администрацией53.
И в настоящее время многие российские и зарубежные специалисты определяют термин "концессия" по-разному. Согласно нормам французской правовой традиции, претендующей на мировое лидерство в этой сфере экономической деятельности, особой характеристикой концессии является разделение принадлежности объектов инфраструктуры, оборудования. Выделяются три категории концессии: «возврата» (biens de retours), «компенсации» (biens de reprise) и «собственности» (biens propres). Для каждого вида подразумевается свой порядок раздела оставшегося после окончания срока договора оборудования и объектов инфраструктуры. В первом случае они отходят государству, во втором случае концессионер имеет все права собственности на оборудование и инфраструктуру на время действия договора концессии, но после завершения действия договора государство может потребовать его в качестве своей доли или компенсации за ущерб. В третьем случае концессионер располагает всем имуществом по своему усмотрению даже после окончания контракта, и государство не может претендовать на распоряжение имуществом концессионера.
С теоретической точки зрения, рассматривая реальные действующие международные концессии, можно утверждать, что спектр концессионных условий весьма широк и категория «концессия» не в полной мере охватывает все многообразие отношений государства с частным сектором по управлению своей собственностью.54
Анализ такого опыта применения ГЧП в странах с разным уровнем социально-экономического развития, реализованных с помощью концессионной формы ГЧП, показал, что такие партнерства успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). При этом лидирующей является транспортная инфраструктура, за ней с небольшим отрывом следует социальная инфраструктура.
Если анализировать использование ГЧП по странам, то в зависимости от уровня социально-экономического развития страны картина будет меняться. Так, по сравнению с общей картиной в странах "Большой семерки" (США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония) проекты транспортной инфраструктуры стоят далеко не на 1-м месте. В странах "Большой семерки" на 1-м месте - здравоохранение (184 из 615 проектов), на 2-м месте - образование (138 проектов), на 3-м - автодороги (92 проекта).
Анализ зарубежного опыта использования ГЧП показал, что в каждой из стран "Большой семерки" имеется своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании - здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии - образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение.
Таким образом, можно сделать следующий вывод: в тех странах, которые характеризуются наличием рыночной экономики, высоким уровнем производительности труда и уровнем потребления ВВП на душу населения, где государством гарантируется высокий уровень социальной защиты, где велика средняя продолжительность жизни и наблюдается высокое качество медицинского обслуживания и образования, ГЧП используется чаще в отраслях здравоохранения и образования, что продиктовано политикой государства.
Повышение экономической заинтересованности частных инвесторов в участии в концессионных соглашениях
В связи со всем этим, на практике выгодность концессионного проекта может быть не обеспечена. Во многом это вызвано недостаточной проработкой в нормативном и практическом плане ряда вопросов, связанных с экономической стороной концессий: - обеспечением гарантий соблюдения обязательств со стороны государства; - налогообложением деятельности концессионера, начислением амортизации на имущество и оборудование, определением стоимости налогооблагаемого имущества в рамках концессий; - возможностью привлечения дополнительных финансовых ресурсов с рынков капитала в процессе реализации концессионных договоров (дополнительные эмиссии, выпуск инфраструктурных облигаций). Анализируя практику и проблемы реализации концессионных договоров можно обнаружить, что, например, нормы налогового законодательства не в полной мере учитывают специфику концессионных отношений, что вызывает вопросы при их реализации со стороны налогоплательщиков-концессионеров. К таким вопросам относятся: - порядок начисления амортизации в рамках концессии; - определение срока полезного использования имущества, переданного по концессионному соглашению для исчисления налога на прибыль; - порядок исчисления налога на имущество концессионера (первоначальная стоимость имущества). Очевидно, что различное решение этих вопросов способно повысить или понизить привлекательность концессионных договоров для потенциальных инвесторов. Ряд экономических вопросов, связанных с концессионными соглашениями постепенно решается российскими законодателями. Как уже отмечалось в 2.1., законодательством РФ концессионерам предоставлено право привлекать заемные средства под залог концессионных доходов и прав. За рубежом кредитование под концессионные права -широко распространенная форма финансовой сделки, выгодная для заемщика и предполагающая широкий спектр возможного порядка расчетов и форм погашения кредита. Как правило, финансовые условия кредитного договора под концессию предполагают предоставление заемщику льготного периода на выплату задолженности — ее погашение осуществляется за счет доходов, генерируемых проектом. Схема погашения долга может предусматривать несколько вариантов: аннуитетные платежи; погашение основного долга равными долями с процентами на остаток непогашенной задолженности; единовременное погашение основной суммы долга; погашение задолженности в виде заданного процента от чистой проектной выручки за определенный срок; выплату заемщиком только ссудного процента с конверсией основной суммы долга в акции по окончании кредитного соглашения. Два последних варианта предполагают участие банка в прибылях. Хотя чаще банк не принимает на себя риски, связанные с проектом, ограничивая свое участие предоставлением средств при получении определенных гарантий.
Однако вышеуказанная экономическая льгота концессионерам проработана в российском законодательстве не до конца. Согласно редакции закона от 2010 года, если концессионер не в состоянии возвратить кредит, то его права на концессию не переходят к банку кредитора. Законом предусмотрена сложная и длительная по времени процедура проведения повторного конкурса на данную концессию, победитель которого и будет возмещать расходы банку. Вполне вероятен случай, когда проведение конкурса затянется, или же вовсе не найдется желающих участвовать в нем. Очевидно, что такие риски снижают для банков привлекательность кредитования концессионеров. Представляется, что для повышения заинтересованности финансовых структур в работе с концессионерами, целесообразно разрешить прямой переход прав несостоятельного концессионера к банку - кредитору.
Важное значение в концессионных проектах имеют страховые и гарантийные процедуры. Во-первых, концессионер по закону обязан предоставить обеспечение исполнения своих обязательств по концессионному договору. Во-вторых, страхованию и гарантированию подлежат кредитные обязательства концессионера. Практика российских регионов и муниципалитетов (см. 2.2.) свидетельствует о том, что в подавляющим их числе невозможно застраховать концессионный договор в связи с неразвитостью системы страховых институтов.
В этой ситуации видом обеспечения концессии может стать банковская гарантия, а для обеспечения кредитных обязательств самого концессионера -использована гарантия региональных или муниципальных властей. Для этих целей можно рекомендовать распространенную в мире гарантию платежей «по прекращению обязательств». Суть её в том, что концедент, в случае прекращения концессионного соглашения, независимо от причин этого события, возмещает банкам-кредиторам всю сумму кредитов, полученных в рамках концессии. В этом случае риски и ответственность по концессионному договору будут нести концедент и концессионер, а не банк.
Способы финансирования проектов, реализуемых на основе концессионных соглашений во многом предопределяют саму возможность их успешной реализации. Вместе с тем в условиях современной России осуществление инвестиций по схемам, предусматривающим возврат вложенных средств в течение длительного периода времени (как это характерно для концессий) можно отнести к высокорисковым в силу отсутствия надежного и апробированного механизма соблюдения обязательств сторон. Это относится как к гарантиям получения необходимого уровня прибыли для концессионера, так и к гарантиям выполнения всего комплекса работ и услуг с необходимым уровнем качества для концедента в лице государства или муниципалитета.
Перспективным направлением решения данной проблемы мог бы стать запуск механизма размещения и обращения нового инструмента - так называемых инфраструктурных облигаций.
