Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Предпосылки и основы реформирования производственных отношений в водном хозяйстве 9
1.1. Современные водные ресурсы и водное хозяйство России 9
1.2. Правовая база водопользования 29
Глава 2. Система управления водохозяйственной деятельностью 48
2.1. Организационно - правовые аспекты управления водохозяйственной деятельностью 49
2.2 . Экономический механизм водных отношений 55
Глава. 3. Рекомендации по использованию новых форм экономических отношений и организации производства в водном хозяйстве 75
3.1 . Принципы организации водохозяйственной деятельности в современных условиях 75
3.1.1. Рекомендации по подготовке информационной базы для расчета тарифов 82
3.1.2 Рекомендации по оценке стоимости водохозяйственных объектов 83
3.2. Рекомендации по определению ставок платы на восстановление и охрану водных объектов 91
3.2.1. Схема расчета ставок платы на восстановление и охрану водных объектов 93
3.3. Рекомендации по формированию водохозяйственных фондов и расходованию средств 100
3.4. Рекомендации по организации деятельности Донского БВУ в новых условиях 109
Выводы и предложения 127
Приложения 131
Список литературы 156
- Правовая база водопользования
- Экономический механизм водных отношений
- Рекомендации по определению ставок платы на восстановление и охрану водных объектов
- Рекомендации по формированию водохозяйственных фондов и расходованию средств
Введение к работе
Водохозяйственное производство является одним из крупнейших видов человеческой деятельности. В нашей стране основные фонды этого производства на межотраслевом уровне измеряются сотнями миллионов рублей. От условий функционирования водохозяйственного производства зависят практически все отрасли народного хозяйства, сохранение окружающей природной среды и здоровье людей.
В современных условиях водохозяйственные объекты (водохранилища, каналы, водоводы, групповые водопроводы и др.) находятся в ведении различных ведомств и предприятий. Это создает большие трудности при решении вопросов водообеспечения отраслей народного хозяйства и населения, зашиты от наводнений, селей, разрушения берегов водных объектов, охраны источников воды от загрязнения и истощения. Каждый «хозяин» водохозяйственного объекта стремится удовлетворить, в первую очередь, собственные нужды, что естественно ведет к ухудшению условий водообеспечения других водопользователей и состояния водного объекта. Поэтому, при сложившемся положении практически невозможно обеспечить нормативные требования к водному хозяйству и решать задачи оптимального водообеспечения по объему и качеству водных ресурсов. Помимо этого, в основном, практическая бесплатность водопользования, нерациональное использование вод, нарастающее антропогенное воздействие привели к деградации малых рек, сезонным дефицитам водных ресурсов в развитых районах страны и повсеместному снижению их качества.
В настоящее время межотраслевая часть водного хозяйства финансируется за счет средств федерального бюджета, дефицитность которого не позволяет обеспечить надлежащую финансовую основу водохозяйственной деятельности. В связи с этим, актуальной является разработка хозяйственного механизма, ориентированного на привлечении внебюджетных источников финансирования, соответствующего рыночным условиям.
Переход к рыночной экономике, принятие законов о собственности, о предпринимательстве и других требуют проведения реформ в управлении водохозяйственной деятельностью. Эти реформы должны обеспечить единство в проведении водохозяйственной политики, применение экономических методов хозяйствования, самостоятельность в управлении и организации производства и выполнении договорных обязательств.
Внедрение новых форм управления и организации в водохозяйственной деятельности значительно усложнено.
Во - первых, водохозяйственная отрасль, несмотря на колоссальную производственную базу, недостаточно организационно оформлена как самостоятельная отрасль народного хозяйства.
Во - вторых, предприятия отрасли - водохозяйственные предприятия на сегодняшний день не обладают экономической самостоятельностью и не имеют достаточных условий для хозрасчетной деятельности.
В - третьих, водохозяйственная деятельность связана с использованием важнейших видов природных ресурсов воды и земли, для которых вопрос о собственности не разрешен сегодня в полной мере ни законодательно, ни экономически.
И, наконец, не последний по значимости фактор, заключающийся в том, что специфика деятельности отрасли обуславливает ее монопольный характер, с одной стороны, и социальную направленность - с другой, что, в свою очередь, предполагает деятельное участие государства в экономике отрасли.
Ситуация усугубляется наличием острых региональных проблем водообеспечения народного хозяйства и кризисной экологической ситуации на многих водоемах страны.
На сегодняшний день уже приняты и действуют основополагающие законы. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий», «О местном самоуправлении», «Об охране окружающей природной среды», «О предприятиях и предпринимательской деятельности», наконец, Водный кодекс РФ.
Вместе с тем, в практической водохозяйственной деятельности явно ощущается незавершенность системы законодательства в регулировании водных отношений, некоторая нечеткость и зачастую даже противоречивость формулировок в принятых законодательных актах. Несмотря на то, что конституционно предопределено разграничения предметов ведения федеральных и территориальных органов государственной власти, предметов совместного ведения, на практике это еще не закреплено соответствующими подзаконными актами и договорами.
Основным недостатком управления водным хозяйством в прошлом следует признать отсутствие четкой общепринятой государственной политики, нацеленной на конкретные результаты. В итоге созданы разрозненные фонды водного хозяйства астрономической суммарной стоимостью.
Водохозяйственное строительство, призванное способствовать улучшению водохозяйственной обстановки, само по себе нанесло вред прежде всего экологическому состоянию водоемов и, как следствие, -во дообеспечению.
В настоящее время существовавшая хотя и далеко не совершенная, но функционировавшая система управления водным хозяйством, разрушена практически полностью наличествуют.
Отдельные блоки управления водным хозяйством: это государственные ведомства различного уровня, бассейновые водохозяйственные управления (БВУ), территориальные органы управления водным хозяйством (УКИВР), органы, эксплуатирующие различные водохозяйственные объекты. Однако в силу различной ведомственной подчиненности эксплуатационных органов, слабого развития экономического и правового механизма, существующая система управления водным хозяйством не может решать полностью всех стоящих перед ней задач. Отсутствие единой организационной системы управления водным хозяйством, оценки воды как продукта водохозяйственного производства, условий для целостного планирования водного хозяйства снижает эффективность управления развитием и эксплуатацией водного хозяйства и его объектов в масштабе регионов и страны в целом.
Результаты несовершенства этой системы управления наглядно демонстрируют некачественное состояние водных объектов и тот ущерб, который наносится нерациональным водопользованием населению, промышленным и сельскохозяйственным объектам, а также окружающей среде.
Анализ зарубежной практики водохозяйственной деятельности, а также опыт деятельности водохозяйственных органов в нашей стране, рост водохозяйственных фондов и изменение форм государственного управления, вызванных перестройкой, свидетельствуют о необходимости перехода на качественно новую систему управления водным хозяйством - на основе единства водных ресурсов для обширных регионов, самостоятельности территориального управления и дальнейшей специализации водохозяйственного производства.
Таким образом, совершенствование водохозяйственной деятельности является одной из важнейших задач современного этапа развития нашей страны. Среди различных путей совершенствования особое внимание следует уделить рационализации организационных форм управления.
Спецификой водного хозяйства является то, что оно, интегрируя различные виды водохозяйственного использования водных ресурсов, органически связано с другими отраслями народного хозяйства. Кроме того, водные ресурсы речных бассейнов являются общими для больших и малых территорий и их использование может дать наибольший экологический, экономический, социальный эффект в том случае, если рассматривать речной бассейн как единое природно - географическое и хозяйственное образование, управляемое одним органом. Практика показывает, что отход от бассейнового принципа управления водным хозяйством приводит не только к тяжелым экономическим последствиям, но и к нарушению экологических и социальных факторов.
В настоящее время, в процессе проводимых преобразований в стране, появляются реальные возможности для формирования целостной системы государственного управления водным хозяйством. Завершающей ступенью этого формирования должно быть создание в структуре народного хозяйства самостоятельной отрасли «ВОДНОЕ ХОЗЯЙСТВО». В связи с этим, возникает необходимость установления границ сферы деятельности этой отрасли, функций, особенностей и характера деятельности как в рамках отрасли, так и во взаимосвязи с другими отраслями и органами государственной власти, а также определения формы организации и механизма управления водным хозяйством.
В целях осуществления единой водохозяйственной политики в пределах бассейна необходимо все производственные водохозяйственные объекты (водохранилища, межхозяйственные и межотраслевые каналы и т. п.) включить в единую систему управления водным хозяйством и выделить в самостоятельную производственную единицу отрасли «ВОДНОЕ ХОЗЯЙСТВО» - объект, предприятие, учреждение, или организацию, выполняющие определенные функции и состоящие на самостоятельном балансе.
Несмотря на то, что водное хозяйство не занимается производством воды как продукта в натуральной форме, а осуществляет только перераспределение ее с целью подготовки и доведения до необходимых количественных и качественных кондиций, а также транспортировку до потребителя, оно подобно таким отраслям народного хозяйства как транспорт, участвует в производственном процессе, затрачивает общественно необходимый труд.
Водные ресурсы, в которые вложен общественно - необходимый труд, являются материальным благом и приобретают стоимость, а вид деятельности, обеспечивающий создание материальных благ и доведение их до потребителя, относится к сфере материального производства.
Основой взаимоотношений между вододателем и водопользователем должны стать хозрасчетные отношения. Для этого должны быть разработаны экономические показатели, позволяющие определять результаты хозяйственной деятельности (эксплуатации) водохозяйственных предприятий и эффективность их функционирования..Эти показатели, отражая специфику водного хозяйства, должны быть аналогичны по структуре и содержанию соответствующим показателям других отраслей народного хозяйства, а по величине - оптимальны для развития водного хозяйства. При экономическом анализе водного хозяйства необходимо учитывать, что водохозяйственная деятельность является; а) производственной: строительство гидросооружений, аккумулирование воды в водохранилищах, создание условий для использования воды в хозяйственных целях; б) обслуживающей; транспортировка воды к потребителям и распределение ее с помощью инженерных сетей; в) инфраструктурной; изучение и оценка водных ресурсов, предотвращение вредного влияния вод.
В соответствии с этим, средства, называемые платой за воду и призванные компенсировать затраты водохозяйственных организаций, имеют характер либо цены товара, либо тарифа на услуги, либо налогового платежа. Очевидно, два первых вида деятельности (производственная и оказание услуг), могут осуществляться непосредственно за счет заинтересованных субъектов, использующих водные ресурсы с целью удовлетворения своих потребностей или получения прибыли. Что же касается инфраструктурной деятельности, то она должна финансироваться и впредь из бюджета различных уровней.
Вопросам совершенствования системы управления водохозяйственной деятельностью, ее организационно - правового обеспечения, внедрения элементов системы экономических методов управления в разные годы были посвящены труды многих советских и российских ученных; Д.Т. Зузика, С.Л. Озиранского, К.Г. Гофмана,В.С. Дмитриева, П.Г. Бунича.
Вопросы платного водопользования поднимались и решались в трудах О.А. Билика, Л.А. Валентини, Н.С. Быстрицкой, В.Б. Карева.
Однако не все вопросы находили решение. Кроме того, перманентная перестройка управления на государственном уровне не способствовала развитию научной мысли. А начавшееся с ликвидацией Минводхоза СССР разрушение структуры, в числе прочего, привело к практической ликвидации отраслевой науки, разбазаривании в процессе приватизации информации о водных объектах, проектных изысканиях и др.
В данной работе, сделана попытка поставить, в отличии от прошлого опыта, в целевые приоритеты развития водохозяйственной деятельности -социально - экологические, рассматриваемые совместно с производственно -экономическими. Из функций воздействия преимущество отдать экономическим. С учетом требований товарно - рыночных отношений обеспечить через стоимость воды возмещение затрат водного хозяйства водопользователями.
С этих позиций предлагаются рекомендации по функционированию «водного хозяйства» как производственной народнохозяйственной отрасли, с экономически самостоятельными производственными предприятиями в ее составе, организованными по бассейновому принципу, суть которого заключается в необходимости учета взаимозависимости хозяйственной деятельности и единства водных ресурсов бассейна реки, причем учета влияния хозяйственной деятельности, осуществляемой в любой части бассейна, на бассейн в целом.
Определены этапы создания предприятий на базе действующих БВУ, пути формирования материальной и финансовой базы, регламентированы отношения на различных иерархических уровнях, показана реализация разработанных рекомендаций на примере Донского БВУ.
Теоретической и методологической базой исследования послужили: отечественная и зарубежная литература по вопросам управления и использования экономических методов управления; законодательные и нормативно - методические материалы по вопросам собственности, приватизации, предпринимательской деятельности, водных отношений, статистические и отчетные материалы Комитета по водному хозяйству (бывшего) РФ, Донского БВУ
Правовая база водопользования
Вода как предмет потребности человека и в пределах его власти над ним, составляет имущество. Оно может быть частное, общественное и государственное, и потому владение и пользование им может быть предметом частного, общественного и государственного права.
Характер имущественного отношения к воде определяется естественной природой вод. Чем более пригодны воды для удовлетворения общих целей и интересов общества, тем полнее владение и пользование ими подчиняется руководящим интересам общества и государства.
Установленное нашими гражданскими законами понятие о праве собственности, в прямом его смысле, неприменимо к проточным водам. Право собственности есть законное господство лица над вещью, в силу которого лицо может ею владеть, пользоваться и распоряжаться. Собственник может уничтожить вещь, подвергнуть ее отчуждению, он может устранить от пользованию ею всякого другого, он может, по желанию, пользоваться или не пользоваться своей вещью. Очевидно, что по отношению к воде, эти понятия имеют иное значение.
Понятие об общественных и частных водах развивалось исторически, из большего или меньшего размера прав по отношению к известным водам, которые предоставлялись частным лицам, отдельным обществам и государству. Самому понятию о частных и общественных водах придавали в разное время различное значение.
В настоящее время наука отвергает учение о государственной собственности над реками, признанными вне частного права.
Государство, как юридическое лицо, являясь владетелем общественных вод и располагая ими в интересах общества, не вправе лишить их общественного значения, т. е. продать или вообще устранить от общественного пользования. Государство, напротив, призвано защитить наиболее полезное для общества использование вод. Or него зависит, прежде всего, верховный надзор за сохранением рек, берегов и от него зависит такой порядок в использовании вод всеми пользователями, при котором достигалась бы наибольшая выгода для всех.
По российскому дореволюционному законодательству реки, озера, пруды и болота, источники считались принадлежностями земель и не представляли особого предмета собственности. Судоходные реки с их берегами, а также озера признавались государственным имуществом, несудоходные реки, речки, ручьи, источники, пруды, болота и др. проточные и сточные воды могли быть частными имуществамн, либо имуществами удельными, общественными, монастырскими.
По праву полной собственности на землю владелец имел право на воду, находящуюся в ее пределах. Граничные реки принадлежали правам обоих владельцев до середины реки.
Подобное законодательство не разрешало с достаточной ясностью вопроса о праве собственности на воду. Оно подлежало различным, даже противоположным толкованиям. Однако закон признавал право частной собственности на проточные воды, за единственным исключением -судоходные реки, составляющие собственность государства.
Закон сохранял старую, во многих европейских государствах уже отброшенную теорию. Кроме своей неполноты, закон был совершенно неприменим во многих районах, в особенности районах ирригации. Поскольку большинство проточных вод были несудоходны, они включались в объекты права частной собственности, что ставило под угрозу интересы тысяч земледельческих хозяйств.
Кроме того, в законе отсутствовали статьи, регулирующие право пользования проточной водой для ирригации посредством строительства каналов или иными способами.
В этих отношениях закон давал лишь отдельные указания о пользовании водами в соответствии с действующими на данной территории законами. При строительстве запруд, плотин необходимо было согласие хозяина примыкающих земель, а также соблюдение требования неподтопления вышележащих земель.
Союзное законодательство, естественно, не содержало никаких статей, регулирующих отношения водопользователей в условиях не только частной, но и коллективной собственности.
Законом о собственности, принятым в 1990г., воды, как и другие природные ресурсы, объявлены достоянием народов, проживающих на соответствующих территориях. Согласно этому закону владеть, ользоваться, распоряжаться водными ресурсами могут только республики и автономные образования. Водные объекты, которые необходимы для функционирования организаций, названных в законе союзными (новое законодательство уже требует изменения), могут быть во владении союзном (видимо СНГ). К указанным организациям относятся: вооруженные силы, пограничные войска, магистральный, железнодорожный и трубопроводный транспорт, управления энергетических систем. Разделение собственности предполагает наличие соглашений между органами, обладающими титулом собственности на водные ресурсы, о вододелении, совместном водохозяйственном строительстве, о мерах предупреждения загрязнения и вредного воздействия вод. Такие же соглашения, как показывает отечественный и зарубежный опыт, целесообразно иметь между взаимосвязанными водопользователями и их союзами.
Закон о собственности не дает четкого ответа на вопрос о том, кто является собственником водных ресурсов. Вопрос этот очень сложный и не может быть решен однозначно в отношении всех водных ресурсов. Запись в законе о том, что собственность на водные ресурсы может принадлежать не только государству, но также иным физическим и юридическим лицам, не только не вносит правовой ясности, но и запутывает проблему. Воду, законно изъятую из природной среды, следует рассматривать в ином правовом аспекте, нежели воду, находящуюся в природном источнике. В вопросе об использовании водных ресурсов реки нужно различать две стороны: безусловно общественную и частную (или приближающуюся к ней). Общественная сторона - использование реки, интересующее всех: -необходимость свободного судоходства, сохранение русла и берегов и пр. Частная - это количество речных вод, которое может быть уступлено и забрано через специальные устройства для различных нужд. Река может быть почти вся в частном пользовании и оставаться собственностью государства. Оно сохраняет над ней права верховного распорядителя, которым подчинены все частные права на воду Но даже становясь собственностью того, в чьи руки она попала, изъятая вода не может быть приравнена полностью к другим объектам собственности, так как после использования она полностью или частично вновь поступает в водоем. При этом использованная вода обычно загрязнена и в своем новом качестве способна сделать непригодной для потребления определенный объем воды.
Таким образом, расширение прав собственности на водные ресурсы требует углубленного правового регулирования отношений государства, собственников и пользователей. При этом необходимо разделение водопользователей на водохозяйственные организации и абонентов. Категория водохозяйственных организаций должна быть специально выделена в законе.
Экономический механизм водных отношений
Сложившаяся практика расточительного отношения к водным ресурсам, отсутствие экономических стимулов рационального расходования воды и выделение средств по остаточному принципу оказывает негативное влияние на водохозяйственную обстановку в России.
В условиях дефицитной экономики решение вопроса о выделении необходимых бюджетных средств для осуществления мероприятий по восстановлению и поддержанию в продуктивном состоянии водных объектов решается весьма трудно, (таблица 5.)
Недостаточность финансирования является причиной ежегодно обостряющейся водохозяйственной обстановки.
Специализированная отрасль материального производства по водообеспечению народного хозяйства и населения включает 2354 регулирующих водохранилищ общей емкостью 800 кмЗ, около 50 крупных водохозяйственных систем территориального перераспределения водных ресурсов, тысячи километров инженерных сооружений по защите от вредного воздействия вод. Для решения отраслью функциональных задач по обеспечению населения и отраслей хозяйства России водой требуемого качества и объема необходимо проведение комплекса мероприятий по восстановлению водных объектов и водохозяйственных сооружений на них.
Настоящим национальным бедствием в отдельных регионах России ( Дальний Восток, юг Сибири, Урал, Северный Кавказ ) являются паводки, приносящие убытки в десятки миллиардов рублей ( убытки от паводков в 1993 году составили около 100 млрд. руб. в текущих ценах ). Для предотвращения убытков от паводков, необходимы средства в 10 - 15 раз меньшие, чем сумма убытков.
В последние годы в результате кризисного состояния экономики возникли новые, не имевшие места ранее водохозяйственные проблемы. Так, в результате нехватки топлива на тепловых и атомных электростанциях, все чаще гидроэлектростанции работают не в пиковом режиме, а в базовом (на Волжско - Камском и Ангаро - Енисейском каскадах, на нижнем Дону.)
Организациями речного флота в последние годы на многих трассах внутренних водных путей не проводятся, или проводятся в незначительных объемах, дноуглубительные работы. В результате для поддержания судоходных глубин водный транспорт предъявляет требования об увеличении попусков из водохранилищ. Так, например, в летний период по требованию водного транспорта через Волгоградский гидроузел осуществлялись попуски в низовья Волги в размере 6500 - 7500 метров кубических в секунду вместо предусмотренных правилами 4000. В результате суммарный полезный объем Волжско - Камских водохранилищ на 1 октября 1995 (многоводного) года оказался на 20 километров кубических меньше, чем обычно. Такого не наблюдалось 15 лет. В результате было поставлено под угрозу срыва водоснабжение населения, крупнейших промышленных предприятий, городов, населенных пунктов Поволжья. Ситуацию удалось стабилизировать лишь к концу года, благодаря решениям Комиссии по оперативным вопросам Правительства Российской Федерации.
В водные объекты сбрасывается около 60 километров кубических сточных вод в год, в т. ч около 41% - без очистки или недостаточно очищенными. Несмотря на спад производства, за последние годы объем сброса неочищенных вод практически не уменьшился. Качество воды большинства водных объектов не отвечает нормативным требованиям.
Проблема обеспечения населения и народнохозяйственного комплекса России водой нормативного качества в настоящее время является одной из главных социально - экономических проблем. Более 70% наших озер и рек и 30% подземных вод потеряли питьевое значение, более 1млн. человек в год подвергаются кишечным и другим заболеваниям от грязной воды в источниках. Наиболее актуальна данная проблема на территории Башкортостана, Кузбасса, Уральского региона, города Москвы и других регионов России. Во многих регионах РФ «водный фактор» является лимитирующим в вопросах развития и размещения производительных сил.
Регион северного Каспия испытывает интенсивное затопление и подтопление в результате подъема уровня Каспийского моря. С каждым годом ухудшается экологическое состояние прибрежных зон Черного и Азовского морей, особенно в курортных районах России. Азовское море и прилегающая акватория Черного моря в пределах территории России считаются наиболее загрязненными морскими районами.
После отказа от централизованного планирования водоохранной деятельности выявилась тенденция к росту удельного водопотребления и удельного сброса неочищенных сточных вод и содержащихся в них загрязняющих веществ на единицу валового внутреннего продукта,
В таких условиях обеспечение населения и народного хозяйства водой в необходимом количестве, с соблюдением требуемых качества и режима, предотвращение вредного воздействия вод возможно лишь путем проведения трудоемких и дорогостоящих водохозяйственных мероприятий, связанных с эксплуатацией существующих и строительством новых гидроузлов, каналов.
В настоящее время стоимость основных фондов водного хозяйства составляет около 40 трл. руб. в ценах 1997 года, а годовая потребность в средствах на их эксплуатацию и восстановление - 697,4 млр, руб. Большинство составляющих их сооружений, устройств и оборудования созданы до 70 - х годов, сильно изношены. Более 50% комплексных водохранилищ требуют серьезной реконструкции. Износ 60% основных водохозяйственных фондов, обеспечивающих условия пользования водными объектами, составляет более 50%. Поддержание их в состоянии, обеспечивающем возможность дальнейшей эксплуатации, требует значительных затрат.
В настоящее время осуществляется строительство 10 крупных, межобластного значения водохранилищ комплексного назначения, берегоукрепительных, противопаводковых и других водохозяйственных объектов общей сметной стоимостью около I трлн. рублей.
Рекомендации по определению ставок платы на восстановление и охрану водных объектов
Плата на восстановление и охрану водных объектов (далее - плата) устанавливается в соответствии с Водным кодексом РФ с целью экономического стимулирования охраны и рационального использования водных объектов и их ресурсов, повышения качества вод, выравнивания социально-экономических условий использования в водохозяйственных целях водных ресурсов разного качества, а также с целью получения средств для финансирования водохозяйственных мероприятий, осуществляемых водохозяйственными предприятиями (далее - предприятия) на водных объектах.
Ставки платы на восстановление и охрану водных объектов рассчитываются предприятиями, в оперативном управлении которых находятся используемые водные объекты, согласовываются с наблюдательным советом и утверждаются Министерством природных ресурсов.
Ставки платы рассчитываются, согласовываются и утверждаются одновременно со сметой затрат предприятия на очередной год в сроки, устанавливаемые МПР в соответствии с принятым порядком планирования водохозяйственной деятельности.
Ставки платы используются при исчислении размеров платежей, вносимых пользователями водных объектов, находящихся в зоне действия предприятия. Пересмотр ставок платы осуществляется в том же порядке, что и их установление, при изменении условий водохозяйственной деятельности по причинам, не зависящим от предприятия и водопользователей.
Ставки платы устанавливаются из условия возмещения платежами водопользователей всех затрат предприятия на мероприятия по содержанию водных объектов и водоохранных зон зоны деятельности предприятия, эксплуатации, ремонту и реконструкции гидросооружений, восстановлению, охране и рациональному использованию водных объектов и их ресурсов, защите от вредного воздействия вод, а также на формирование нормативной прибыли предприятия, если при создании предприятия не установлен его статус как без прибыльного.
При расчете ставок платы затраты на содержание водохозяйственных объектов, эксплуатацию и ремонт гадросооружений, восстановление и охрану водных объектов учитываются в соответствии с Положением о составе затрат по производству продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг) и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 года № 552, с изменениями и дополнениями, утвержденными постановлением Правительства РФ от Іиюня 1995 года № 661.
Согласно этому Положению затраты, образующие себестоимость продукции (работ, услуг), группируются в соответствии с их экономическим содержанием по следующим элементам: -материальные затраты (за вычетом стоимости возвратных отходов); -затраты на оплату труда; -отчисления на социальные нужды; -амортизационные отчисления; -прочие затраты.
К особенностям калькулирования себестоимости водохозяйственных предприятий следует отнести статью «амортизационные отчисления».
Вопрос о включении в себестоимость амортизационных отчислений подлежит более детальной разработке. Как известно, новые нормы амортизационных отчислений (Положение № ВГ - 9 - 9 от 29.12.90 года) предполагают, во - первых, начисление их только в части полного восстановления фондов с отнесением затрат на капитальный ремонт на себестоимость продукции и услуг; во - вторых, увеличение нормы и предоставление права предприятиям применения ускоренной амортизации активной части основных фондов. С учетом изложенного, а также с учетом больших различий в техническом уровне и технической оснащенности водохозяйственных объектов к учету норм амортизационных отчислений следует подходить дифференцированно. Без учета этих факторов объекты с низким техническим уровнем не будут иметь достаточных средств для реконструкции и перевооружения.
Перечисленные статьи затрат формируются по нормативам отчислений, установленным законодательством РФ и правительственными постановлениями, а также по отраслевым нормативам затрат на проведение работ, услуг.
При отсутствии утвержденных в установленном порядке для системы водного хозяйства технически обоснованных норм и нормативов трудовых, материальных и финансовых затрат или их несоответствии условиям производственной деятельности водохозяйственных организаций себестоимость при расчете тарифов планируется на основе сложившейся структуры и уровня фактических затрат на содержание водохозяйственных организаций, ремонтно-эксплуатационные, проектные и строительные работы.
Перечень учитываемых затрат и их группировка по статьям расходов принимается в соответствии с номенклатурой формы плана затрат на содержание, ремонтно-эксплуатационные, проектные и строительные работы, утвержденной постановлением Коллегии Комитета РФ по водному хозяйству «О порядке разработки и утверждения планов и финансирования работ, выполняемых за счет капитальных вложений и средств на операционные расходы». Форма плана приведена в приложении 5
К фактическим затратам при формировании себестоимости работ прибавляются расчетные затраты по перечисленным элементам не отраженным в фактических затратах.
Формирование прибыли производится по следующим элементам затрат: -формирование фондов материального стимулирования и социального развития в размере, не учитываемом нормированным фондом оплаты труда; -формирование накоплений для производства работ по реконструкции, модернизации водохозяйственных объектов и восстановлению водных источников; -налоговые отчисления в бюджет и внебюджетные фонды.
Рекомендации по формированию водохозяйственных фондов и расходованию средств
Изложенный в предыдущем разделе порядок установления и взимания платежей за водопользование применим к условиям наличия экономически самостоятельных производственных предприятий и деятельности отрасли «водное хозяйство» на самообеспечивающей финансовой основе. Возможны и другие пути формирования средств отрасли на основе платного водопользования, возмещающего затраты отрасли непосредственными пользователями. 1. Плата за воду взимается водохозяйственными объединениями, аккумулируется в центральном фонде и распределяется по объектам водохозяйственного строительства в соответствии с заявленными и обоснованными потребностями. 2. Плата за воду взимается водохозяйственными объединениями, перечисляется в бюджет и аккумулируется на специальном счете водного хозяйства и распределяется по объектам водохозяйственного строительства. 3. Плата за воду взимается водохозяйственными объединениями (или их областными, региональными подразделениями) и аккумулируются в области (регионе). Далее от этой платы по установленным нормативам производятся отчисления: а) в федеральный фонд на развитие водохозяйственного строительства в рамках государственного планирования; б) в региональный фонд развития водного хозяйства, из средств которого будут финансироваться мероприятия по водохозяйственному строительству в регионе; в) в фонд бассейнового водохозяйственного объединения на проведение мероприятий по расширенному воспроизводству и охране водных ресурсов в бассейне реки; г) местный бюджет области (региона). Величина нормативов, по которым производятся отчисления, должны определяться исходя из комплексных программ (схем) водохозяйственного развития области, региона, республики в целом. Любой из предлагаемых выше путей аккумулирования и накопления средств для инвестирования отраслевого развития предполагает создание целевых водохозяйственных фондов. В мировой практике водохозяйственного производства имеются случаи образования таких фондов и свидетельства эффективности их функционирования.
Так, в странах бывшего социалистического лагеря (Венгрии, Чехословакии) существовали такие специализированные фонды. Значительную долю аккумулируемых в них средств составляли платежи водопользователей. Водохозяйственное и природоохранное строительство на 50 - 70 процентов осуществлялось за счет этих фондов. В Венгрии из водохозяйственного фонда выделялись кредиты для финансирования строительства и реконструкции систем водоснабжения, приема и очистки сточных вод, на сельскохозяйственное водоснабжение, а также на развитие и повышение производственных мощностей водного хозяйства. Кроме того, средства из этого фонда направлялись на осуществление технологических разработок с целью снижения потребления воды, уменьшения сброса сточных вод и т. д. Водохозяйственный фонд формировался за счет поступлений от налогов на водопользование, дополнительных платежей за использование в производственных целях воды питьевого качества, штрафов за сброс недостаточно очищенных сточных вод, а также кредитов Венгерского национального банка.
В Чехословакии Государственный фонд водного хозяйства существовал с 1967 г. Средства в фонд поступали за счет налогов на сброс неочищенных или недостаточно очищенных сточных вод. Штрафы и средства, взимаемые в виде санкций за нарушение водного законодательства, не входили в поступления на счет фонда, а зачислялись в доход ведомства, ответственного за водопользование. Из фонда выдавались специальным назначением дотации для строительства объектов и установок по очистке сточных вод. Дотации предоставлялись для строительства сетей водопроводов и канализаций, строительства гидротехнических сооружений и других водохозяйственных объектов.
В США Единым законом о политике государства в области охраны окружающей среды наряду с мерами административного регулирования учреждена система фондов природоохранных мероприятий. Эта система тесно связана с федеральным бюджетом. Например, за счет фонда по охране природных ресурсов выделяются средства на компенсацию федеральных субсидий на строительство муниципальных станций водоочистки, снижение выделяемых средств на приобретение рекреационных земель и других федеральных программ по охране и восстановлению природных ресурсов. Все больший вес в системе фондов приобретают специальные фонды, связанные с уменьшением выбросов, суперфонды, учрежденные специально для финансирования технических инженерных разработок для эффективного устранения загрязнений, а также фонды частных компаний. Все фонды природоохранных мероприятий имеют твердую правовую основу, и любая поправка к закону об охране окружающей среды влечет за собой изменения в структуре и деятельности фондов.
Существует в США и компенсационный фонд размером в 100 млн. долларов для борьбы с загрязнением водной среды в глубоководных портах.
Во Франции фонд финансирования природоохранных программ формируется частично из платежей предприятия. Другую часть составляют дотации от государства, местных органов власти и организаций управления бассейнами. Помощь бассейновых агентств на очистку сточных вод промышленными предприятиями может достигать почти десятипроцентной величины капитальных вложений предприятий в водоочистку. Средства фонда распределяются между предприятиями, участвующими в выполнении программ охраны вод, но основанием для распределения служат не размеры платежей предприятия в фонд, а эффективность планируемых мероприятий по сокращению выбросов. Система так называемых перераспределительных платежей основана на нормативах прямой экономической регламентации (разрешение на сброс, нормативы содержания загрязняющих веществ в сбросах и т. д.). Они дополняются средствами экономического стимулирования и помощи в отношении предприятий, берущих на себя в меру своих экономических возможностей повышенные обязательства по очистке.
В РФ в настоящее время законодательством (Законом об окружающей среды) предусмотрено формирование экологических фондов для решения природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей среде (в том числе и водной) и других задач.
В направлениях расходования средств предусмотрено также воспроизводство природных ресурсов, внедрение экологически чистых технологий, строительство водохозяйственных и природоохранных сооружений. Законом запрещается использование этих средств на цели не связанные с воспроизводством и охраной окружающей природной среды. В Водном кодексе РФ предусматривается создание Федерального целевого бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов. Основная задача фонда - финансирование осуществления федеральных, бассейновых и территориальных программ и иной деятельности по восстановлению, использованию, эксплуатации и охране водного фонда РФ.
В соответствии с законодательством предлагается следующий порядок формирования и функционирования фондов восстановления и охраны водных объектов.
Федеральный целевой фонд восстановления и охраны водных объектов находится в ведении государственного органа управления использованием и охраной водного фонда - Служба водного хозяйства Министерства природных ресурсов РФ.
