Содержание к диссертации
Введение
1. Перераспределение земельных ресурсов, как основа функционирования социально-экономической системы 8
1.1. Понятие и экономико-правовое содержание перераспределения земель 8
1.2. Закономерности и принципы перераспределения земель 23
1.3. Развитие многоукладности сельского хозяйства на основе перераспределения земель 47
2. Основные направления развития земельных отношений на современном этапе 69
2.1. Понятие и содержание земельных отношений 69
2.2. Собственность на землю как важнейшая экономическая категория 83
3. Основные направления государственного регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами Российской Федерации 102
3.1. Реформирование системы государственного управления земельными ресурсами 102
3.2. Некоторые итоги реализации земельной реформы 115
3.3. Современные задачи совершенствования системы
государственного управления земельными ресурсами 192
4. Формирование механизма перераспределения земель, как стратегического направления в обеспечении национальной продовольственной безопасности 215
4.1. Перераспределение земель в системе обеспечения продовольственной безопасности государства 215
4.2. Социальные аспекты в системе повышения эффективности рыночного хозяйства 237
4.3. Эффективные направления и методы регулирования перераспределения (региональный аспект) 256
Выводы и предложения 315
Список использованной литературы 318
Приложения 346
- Понятие и экономико-правовое содержание перераспределения земель
- Понятие и содержание земельных отношений
- Реформирование системы государственного управления земельными ресурсами
- Перераспределение земель в системе обеспечения продовольственной безопасности государства
Введение к работе
Земельные отношения составляют базу формирования производственных отношений, определяют тенденции экономического развития общества. Государство, реализуя охранительную и управленческую функции потребления и использования природного ресурса, стремится закрепить в конкретных правовых нормах жесткие правила использования земли, включая формирование концепции и основных принципов перераспределения земель.
Для современных условий характерна широкая трактовка понятий рационального, полного и эффективного использования земли. Эти понятия заложены в системе правотворческой деятельности и символизируют нормы и правила землепользования, которые следует неукоснительно соблюдать. В результате, помимо чисто научного значения, чёткое формулирование понятий и критериев оценки использования земли имеет очевидное практическое значение, поскольку связано с необходимостью планирования и перераспределения земельных ресурсов, их охраны и контроля со стороны государства.
Формирование эффективного экономического механизма в сфере землепользования невозможно без создания научно-обоснованной системы перераспределения земель как универсального средства производства и важнейшего территориально-производственного базиса. Следует отметить, что применяемые методы перераспределения земель при отсутствии научно-обоснованной его концепции уже не отвечают современным требованиям развития системы экономических отношений в государстве.
Вследствие активно изменяющейся политической и социально-экономической ситуации, в стране недостаточно разработанными либо не соответствующими остаются целый ряд методических вопросов
формирования эффективного экономического механизма перераспределения земель.
Формирование рациональной системы земельных отношений в Российской Федерации возможно, на наш взгляд, лишь на базе выделения и научного обоснования организационно-экономического и правового механизма, который требует уточнения понятий и содержания отдельных его элементов, к важнейшим из которых можно отнести:
- социально-экономическую сущность перераспределения земель;
- закономерности и принципы перераспределения земель;
- основные направления развития земельных отношений;
- формирование правового института собственности на земельные ресурсы;
- формирование эффективной системы государственного регулирования земельных отношений.
По нашему убеждению, негативные тенденции в процессах использования и охраны земельных ресурсов, равно как и отсутствие системообразующих основ перераспределения земель, являются предопределяющим фактором ослабления системы продовольственной безопасности страны в целом.
Решение выявленных проблем позволит, на наш взгляд, не только достигнуть цели земельной реформы, но и сохранить земельно-ресурсный потенциал государства, представляющий собой уникальное национальное достояние.
Дискуссионность проблематики, актуальность и недостаточная изученность выше указанных проблем определили предмет и объект исследования, обусловили выбор темы, цели и задачи диссертационной работы.
Основной целью исследования является разработка концепции формирования эффективной системы управления земельными отношениями, а также экономического механизма регулирования процессов перераспределения земель применительно к обеспечению продовольственной безопасности государства в условиях реформирования аграрной сферы экономики.
Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:
1. Разработать и обосновать методологическую основу современной концепции перераспределения земель как важнейшего элемента функционирования социально-экономической системы государства в аспекте обеспечения национальной продовольственной безопасности.
2. Выявить, на основе исследования современных концепций, взаимосвязи процессов перераспределения земель с процессами формирования организационно-правовых форм хозяйствования в условиях реформирования аграрных отношений.
3. Обобщая зарубежный и отечественный опыт, уточнить понятие государственного регулирования земельных отношений и сконструировать наиболее целесообразную систему взаимодействия органов его осуществления в условиях многоукладного рыночного землепользования.
4. Определить основные направления совершенствования системы государственного регулирования земельных отношений на основании исследований состояния правотворческой и правоприменительной практики органов общей и специальной компетенции.
Разработать приоритетные направления, конкретные приемы и методы эффективного управления перераспределением земель, соответствующие современным требованиям и состоянию социально экономической системы государства на микро- и макроуровнях в результате исследований и глубокого анализа существующих методик.
Предметом настоящего исследования явились методологические основы и общие закономерности перераспределения земель, а также их влияние на формирование системы земельных отношений в рамках проводимых земельно-правовых преобразований.
Объектом исследования является существующий экономико-правовой механизм управления земельными ресурсами и их использованием, а также приемы и методы перераспределения земель в системе государственного регулирования земельных отношений.
Теоретической и методологической основой исследования являются положения в современной аграрной экономической науке в сфере поэтапного развития реформы как процесса перехода к новой системе земельных отношений в Российской Федерации.
Информационную базу исследования составляют: работы отечественных и зарубежных ученых и практиков по предмету исследования; официальные нормативно-правовые акты и статистические данные по разделам функционирования экономического механизма рационального использования и охраны земельных ресурсов в Российской Федерации, в Северо-Западном регионе, Санкт-Петербурге и
Ленинградской области.
Отдельные аспекты методологических основ перераспределения земель носят постановочный характер, а выводы и заключения представляют субъективную точку зрения автора и поэтому не могут быть бесспорны.
Понятие и экономико-правовое содержание перераспределения земель
Среди важнейших условий, необходимых для существования человечества, особое место занимает земля. Она дает людям пищу, одежду, жилище и многое другое. Неиссякаемые производительные силы земли являются не только средством поддержания жизни, но и гарантией будущего человеческого общества. Поэтому на изучение земли и исследование ее производительных свойств направлены ведущие отрасли всемирной науки. Изучая землю как источник жизни, наука исследует не только поверхность суши, но и почвенный покров, леса, недра, водные и другие природные ресурсы. Все это представляет собой сложнейшие комплексы производительной способности земли. Исследование каждого из них является предметом и объектом различных направлений науки.
Вместе с тем, использование природных ресурсов человеческим обществом происходит не изолированно, а комплексно. Производительные свойства земли и природные условия органически взаимосвязаны и объединяются на основе общего понятия единства территории. Единство территории формирует благоприятные или неблагоприятные природные условия, дающие возможность комплексного и эффективного использования природных ресурсов. Поэтому наряду с изучением отдельных производительных свойств земли и природных условий необходимо иметь четкие представления о земле как важнейшем природном ресурсе.[17; 50; 67; 68; 100. 9-12; 235. 98-99; 261. 83; 42; 140; 106]
Природные ресурсы определяются как часть всей совокупности природных условий существования человечества и важнейшие компоненты окружающей его природной среды, используемые в процессе общественного производства для целей удовлетворения материальных и культурных потребностей общества. Они отличаются от других естественных условий (предметов и сил природы), также существенных для человека, непосредственной вовлеченностью в процессы материальной деятельности.[304; 267; 251; 240; 164; 4; 305; 307]
Земля относится к постоянным факторам производства. Это основной вид природного ресурса, который на данном уровне развития производительных сил является всеобщим базисом размещения и развития человеческого общества, незаменимым средством производства в сельском и лесном хозяйстве. Земля территориально объединяет в процессе использования природные ресурсы, относящиеся к различным естественным сферам.
Природные ресурсы имеют двойственный характер. По своей материальной форме это предметы и силы природы, свойства и проявления которой соответствуют природным закономерностям. По своему же экономическому содержанию они являются потребительскими стоимостями, т. е. их полезность, конъюнктура спроса и оценка определяются развитием потребностей и возможностями общества. Последние факторы зависят не только от технологических и экономических условий функционирования производства, но и от территориальных, пространственных условий размещения природных ресурсов, т. е, от их технологической и территориальной доступности.
Следовательно, общественная востребованность земли в качестве природного ресурса определяется возможностями и условиями ее функционирования как средства производства. Такая постановка вопроса вполне оправдана, ибо богатейшие возможности и неиссякаемые силы земли проявляются лишь тогда, когда к ней приложен живой и общественный труд, т. е. в процессе производства,[275; 232, 20-21; 32; 26; 255; 186]
Влияние земли на процесс производства приобретает всеобщий характер. Без земельного участка нельзя начать строительство зданий и сооружений, невозможно организовать производство каких-либо материальных благ. Процесс труда в производственной и непроизводственной сферах обычно начинается с земли как территориальной основы. Без земли одинаково невозможно развитие сельского хозяйства, транспорта, промышленности, строительство городов или иных объектов инфраструктуры. Разница состоит лишь в том, активную или пассивную роль выполняет земля.
Все существование и развитие человеческого общества в конечном итоге сводится к взаимодействию человека с землей. Поэтому трудно переоценить значение земли в развитии обеих сторон общественного производства — производительных сил и производственных отношений. Такая «универсальность» обусловлена тем, что человеческое общество, изначально используя природные свойства земли, воздействует на них в процессе производства, приспосабливая к конкретным производственным нуждам. Так, естественное почвенное плодородие превращается в экономическое эффективное, посредством мелиорации и агротехники. На геоботанические свойства земельных участков, присущие им от природы, воздействует лесохозяйственная деятельность. Пространственные условия землепользования регулируются строительством дорог. Доступность полезных ископаемых достигается посредством строительства шахт и рудников.
В результате, земля накапливает вещественный элемент производительных сил общества, аккумулируя колоссальные общественные ресурсы. В итоге, она не только непосредственно участвует в создании национального богатства, но и сама является важнейшей его составляющей.[236. 78, 79-80; 5; 41; 89; 262]
Понятие и содержание земельных отношений
Принимая во внимание, что земельные отношения включают в себя отношения собственности на средства производства и землю, а также отношения, складывающиеся в ходе экономического оборота ресурсов, и возникающие в процессе взимания, распределения и использования платы за землю, реформирование земельных отношений в России на современном этапе развития заключается в преобразовании их содержательной структуры, сложившейся в плановой экономике, в отношения рыночного типа.
Проводимые в России с 1990 г. аграрные преобразования вызвали значительные изменения в системе земельных отношений.
Активная правотворческая и правоприменительная деятельность последних 14 лет на территории России создала предпосылки для создания нового земельного строя: ликвидирована государственная монополия на землю, осуществлен переход к многообразию форм земельной собственности; проведено бесплатное перераспределение земли в пользу граждан; основная часть сельскохозяйственных земель передана в частную собственность; выполнены значительные объемы земельно-кадастровых работ; созданы условия для оборота земли.
Несмотря на то, что в последнее десятилетие принято значительное количество нормативных актов в области земельного и аграрного права, отсутствие эффективного механизма регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами в большей мере объясняется неудовлетворительным состоянием законодательства, для которого характерны неполнота, бессистемность, противоречивость, запутанность и нестабильность. [25;7] Наиболее ярким выражением указанных недостатков является позиция законодателя относительно размежевания прав на землю сельскохозяйственных коммерческих организаций и владельцев земельных долей, передаваемых для использования сельскохозяйственным организациям.
Анализируя результаты четырнадцатилетнего опыта реформирования земельного строя нашей страны, представляется возможным выявить основные негативные тенденции, влияющие на становление и развитие земельных отношений в РФ.
1. Упрощенное понимание земельных отношений как системы, основанной на частной собственности и свободной купле-продаже земли, исключающей основу государственного регулирования. В действительности земельные отношения представляют собой сложную организационно-экономическую систему, усиливающую воздействие экономических рычагов на всех участвующих субъектов.
2. Заблуждение, что в рыночных условиях могут эффективно функционировать преимущественно частные собственники, что послужило основанием для принятия законодательных актов об ускорении реорганизации крупных государственных предприятий без учета их реальной эффективности, массовом создании крестьянских (фермерских) хозяйств без должной их поддержки государством. Необоснованна и роль хозяйств в продовольственном обеспечении страны. В то же время отечественная и зарубежная практика подтверждает положение о том, что на рынке может выступать любой собственник — и частный (коллективный, кооперативный), и государственный. Исторический опыт показал, что наиболее целесообразной является многоукладная структура хозяйствования, поскольку она создает условия для здоровой конкуренции. Недоучет этого обстоятельства негативно сказывается на всей системе земельных отношений, экономике аграрного сектора и низкой результативности институциональных преобразований.
3. Чрезмерный упор на институциональные изменения, хотя степень эффективности использования земель в рыночных условиях, как показывает практика зарубежных стран, определяет не столько институциональные изменения, сколько уровень и масштабы применения достижений научно-технического професса, качество производительного потенциала, и, как следствие этого, сворачивание активной инвестиционной деятельности в области использования земель.
4. Игнорирование специфики сельского хозяйства России, связанной с тем, что основные хозяйствующие субъекты — колхозы и совхозы — несли существенную социальную нагрузку, породили проблему разделения производственной и социальной сфер. В западных странах сельское хозяйство представлено массой относительно мелких частных собственников, в России же, чтобы перейти к новому механизму финансирования социальной сферы села, местным органам власти требуются большие финансовые средства.
5. Проводимые реформы были чрезмерно централизованы и игнорировали региональные, природные, национальные и социально-экономические особенности территории России.
Существовавшие прежде теория и методология земельных отношений базировались на исключительной государственной собственности на землю и централизованном планировании развития сельскохозяйственного производства. Новые социально-экономические условия определяют новый характер и содержание земельных отношений.
Острота и актуальность данной проблемы диктуются сутью и содержанием земельных отношений как важнейшим проявлением общественных отношений и особой социально-экономической категорией, включенной в общественный воспроизводственный процесс как его системообразующее основание.
Кроме того, земельные отношения выделяются в особую социально-экономическую категорию не только из-за специфики земли как уникального объекта всеобщих многоцелевых интересов, но и из-за двойственного состояния земельного фонда, выступающего в воспроизводственном процессе не только как природное тело, но и как товар, включенный в систему товарно-денежных отношений.
Реформирование системы государственного управления земельными ресурсами
Как уже неоднократно упоминалось, земельные ресурсы как основа всей совокупности природных условий функцианирования государства и общества, важнейший компонент окружающей природной среды, отличаются от других естественных условий непосредственным участием в процессах материальной деятельности.
Естественно, что с развитием системы новых земельных отношений, с одной стороны, возрастет роль государства в создании конкурентной рыночной среды для поддержания эффективного собственника земли, а с другой — назревает необходимость в создании единого правового и информационного пространства для жесткого (но экономически и юридически обоснованного) перераспределения земель, осуществляемого на основе государственного управления всем земельным фондом страны.
Не секрет, что государственное управление при наличии такого разнообразия землепользователей выполняет в большей степени регулятивные и координирующие функции. Но, тем не менее, одной из задач проводимой в России земельной реформы, по нашему мнению, является создание нового инструментария государственного управления земельным фондом РФ, выступающего в качестве системы взаимодополняющих и взаимосвязанных между собой элементов (государственный земельный кадастр, государственный контроль за использованием земель, землеустройство, мониторинг земель и др.), используемого для принятия управленческих решений и реализации права по использованию земли всеми группами субъектов на основе экономической и экологической целесообразности, а также материалов прогнозирования и планирования использования земельных ресурсов.
Прежде чем приступить к глубокому анализу существующей системы государственного управления всем земельным фондом как важнейшего элемента, обеспечивающего социально справедливое и экономически целесообразное перераспределение земель, считаем необходимым дать теоретическое и прикладное обоснование понятиям «управления» в общем смысле, а в частности определить содержание государственного управления земельными ресурсами как целостного социально-экономического явления.
В обобщенном виде под термином «управление» понимается любое целенаправленное организующее воздействие на какие-либо процессы для приведения их в соответствие с определенными закономерностями. [78. 175; 256; 169; 130].
Так, например, латинское слово «администрация» в переводе на русский язык означает «управление». [222.18] А современные советские и российские справочные издания дают следующие определения данного понятия.
Управление — сознательное целенаправленное воздействие со стороны субъектов, органов на людей и экономические объекты, осуществляемое с целью направить их действия и получить желаемые результаты.[ 193.349]
Управление - это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации.[18. 435]
В практике управления существуют примеры организаций успешно функционирующих уже длительное время благодаря созданию рациональной структуры управления. К их числу относится, например, римская католическая церковь.
С падением Римской империи римское гражданское право, как известно, не перестало существовать. Оно было воспринято новыми европейскими народами: долгое время оно применялось у них в той форме, которую получило в сборниках Юстиниана, а затем легло в основу обычая и кодексов, которые начали издавать одно за другим государства Западной Европы. Разными путями пробивалось влияние римского права и в России. [264. 11]
Римское право было системой права, построенного на начале частной собственности, и особенно большое значение имело право собственности на землю как наиважнейшего и наиглавнейшего имущественного объекта.
Таким образом, становится очевидным, что вся первоначальная система формирования концепции римского права представляет собой правовой процесс государственного регулирования отношений, в первую очередь, по поводу распределения и перераспределения земель, а уж затем и других имущественных отношений.
Земля с самого начала римской истории стала сосредоточиваться в руках патрициев, а плебеи-земледельцы страдали от малоземелья. Можно считать установленным, что борьба плебеев с патрициями представляла собой в первую очередь именно борьбу за землю, и лишь наряду с этой борьбой шла борьба за расширение политических прав плебеев. [138. 127]
Уже во времена Римской империи слово «administrare», «to administer», приобрело большинство современных его значений. У Цицерона, если оно использовалось в дательном падеже, то означало «оказывать помощь кому-либо», если в винительном падеже, то было близко по смыслу к разговорному английскому «to run» и имело одно из значений: управлять республикой, руководить, иметь дело с кем-либо, заботиться или, в более общем смысле, направлять, управлять, править, регулировать или контролировать.
Перераспределение земель в системе обеспечения продовольственной безопасности государства
Как уже отмечалось ранее, земельная реформа, как основа экономических и социально-политических преобразований в России имела целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, устранения монополии на землевладение, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР, а также создание условий для повышения эффективного использования земли, увеличения социального, инвестиционного и производственного потенциала земельных ресурсов. Содержание земельной реформы исходило из того, что основные преобразования предусматривали введение многообразия форм собственности и стимулирование развития новых форм хозяйствования, а также экономически обоснованное и социально справедливое перераспределение земель для организации более рационального их использования, экологизацию землевладения и землепользования. В результате осуществления реформы предусматривалось создать условия для равноправного развития коллективных, индивидуальных и других форм использования земли, для повышения эффективности сельскохозяйственного производства, защиты земель от негативного влияния антропогенной деятельности и вредных природных процессов. Анализируя основные задачи проводимых до настоящего времени преобразований, можно заключить, что важнейшей целью вышеназванных экономических и социально-политических трансформаций является обеспечение стабильного экономического развития всех отраслей общественного производства (и в первую очередь АПК), на фоне роста благосостояния граждан России.
По нашему мнению, не смотря на специфику нашего государства, как ресурсонезависимого, практически во всех отношениях, на Россию, достаточно активно, интерполируются общемировые (общечеловеческие) проблемы потребления и перераспределения ресурсов. Данный тезис подтверждается уже тем, что в настоящее время во многих странах мира в качестве одного из основных направлений государственной политики провозглашается достижение наиболее устойчивого долгосрочного темпа экономического роста. При этом экономический рост рассматривается в качестве фундаментальной основы повышения уровня жизни граждан, создания материальной базы для процветания будущих поколений, осуществления социальной поддержки нуждающихся слоев населения, а также гарантии достижения экономического и политического лидерства в мире.
Особую актуальность эти проблемы приобретают в условиях переходной экономики. Для стран с переходной экономикой (в том числе и РФ) экономический рост имеет исключительное значение, так как, только создав экономическую систему, способную к долгосрочному экономическому росту, можно выйти из экономического и социального кризиса, сформировать конкурентоспособную экономику, улучшить социальное положение своих граждан. Общие принципы движения человечества к устойчивому и безопасному развитию были достаточно полно сформулированы в 1992 г. в подписанной в Рио-де-Жанейро Декларации об окружающей среде и развитии.
Одним из центральных вопросов отечественной парадигмы общественного строительства является определение места рыночной организации экономики в системе устойчивого развития. Ряд идеологов системы увязывают переход от прежней стратегии устойчивого развития с демонтажем рыночных способов хозяйствования и государственным регулированием воспроизводственных пропорций. Так, один из ведущих соавторов стратегии перехода России к устойчивому развитию, академик В.М. Матросов во введении к книге «Новая парадигма развития России» пишет, что рыночная экономика привела к обществу потребления, которое имеет свой естественный и скорый предел, ведет, как к экологической катастрофе (съедая все больше естественных ресурсов), так и к социальной катастрофе — расслоению мира на бедных и богатых, бедные и богатые страны. [147] При всем при этом как-то забывается о том, что рынок должен быть тем естественным механизмом самоорганизации в природе и обществе, который должен действовать повсеместно и на всех уровнях.
