Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Теоретические основы функционирования жилищного
хозяйства вусловиях рынка 15
1.1 .Характеристика состояния жилищного фонда и инженерной
инфраструктуры в муниципальных образованиях РФ 15
1.2. Формирование системы управления жилищным хозяйством
региона 31
1.3.Пути повышения эффективности инвестирования в инженерную
инфраструктуру муниципальных образований 45
Выводы по первой главе 55
Глава 2. Методические основы инвестирования инженерной
инфраструктуры муниципальных образований региона 56
2.1 Концептуальные основы определения потребности
в инженерной инфраструктуре города и села 56
2.2. Определение источников финансирования инженерной
инфраструктуры региона 66
2.3. Оценка стоимости инженерной инфраструктуры региона 77
Выводы по второй главе 95
Глава 3. Рекомендации по внедрению системы инвестирования в
инженерную инфраструктуру Смоленской области 97
3.1. Выбор вариантов инвестирования инженерной инфраструктуры 97
3.2 Формирование источников инвестирования инженерной
инфраструктуры региона 108
3.3. Прогнозирование развития инженерной инфраструктуры
региона 123
Выводы по третьей главе 134
Заключение 136
Список используемой литературы 139
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) является многоотраслевым комплексом, который по существующему законодательству относится к компетенции органов местного самоуправления. Кризисное состояние жилищного сектора во многом вызвано объективными обстоятельствами, связанными с переходом от жесткого государственного управления к рыночной экономике, отказом государства от монопольной роли инвестора, подрядчика, собственника в сфере жилья.
Неподготовленность рыночных институтов усугубила тяжелую ситуацию в жилищной сфере. Она характеризуется резким ростом цен на строительную продукцию. Предусмотренные для выполнения социальных программ капитальные вложения государства, предприятий и организаций стали явно недостаточными; снизились темпы предоставления жилья гражданам, упала платежеспособность населения для приобретения жилья или осуществления частного строительства. Поэтому Минэкономразвития России разработало два проекта методик отбора регионов и проектов Программы "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)" для финансирования из Фонда регионального развития.
Известно, что жилищно-коммунальное хозяйство как отрасль экономики состоит из следующих подотраслей:
жилищное хозяйство;
ресурсоснабжение (жизнеобеспечение) - теплоснабжение, электроснабжение, водоснабжение, водоотведение;
благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, санитарная очистка, утилизация отходов);
4) бытовое обслуживание (банно-прачечное, гостиничное хозяйство,
ритуальное обслуживание).
Именно подотрасль ресурсоснабжения, будучи естественной монополией, создает возможность злоупотребления господствующим положением.
Поэтому в общем процессе реформирования экономики России проблема реформы жилищного хозяйства (ЖХ) занимает особое место. Во-первых, это одна из крупнейших отраслей народного хозяйства. Во-вторых, специфика деятельности в этой отрасли обусловлена социальной значимостью создаваемой продукции, что придает особый характер взаимоотношений хозяйствующих субъектов этого сектора с потребителями и муниципальными органами, представляющими их интересы.
Исходной основой реформирования ЖКХ следует считать принципиальное изменение жилищного законодательства. Начиная с 1991 года, были приняты законы РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» [10] и «Об основах Федеральной жилищной политики» [7]. Сущность изменений жилищного законодательства можно определить как принципиальное преобразование отношений собственности в жилищной сфере. Законодательно были закреплены следующие виды собственности: частная (в том числе, приватизированная), государственная (основу которой составляет ведомственный жилищный фонд), муниципальная и собственность общественных организаций,
В соответствии с Законом РФ «Об основах Федеральной жилищной политики» одной из основных обязанностей органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления является обеспечение социальных гарантий граждан в области жилищных прав, содержание, развитие объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, обслуживающих жилищную сферу.
Главная цель реформы жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) декларируется предельно понятно: обеспечение качественного, надежного и доступного предоставления гражданам жилищно - коммунальных услуг. Но,
если бы все было так просто, то и реформа не потребовалась бы. Советская система хозяйствования неплохо справлялась с этой задачей. Во всяком случае, результат был вполне приемлемым, даже по сегодняшним меркам. Вот только внутри сектора все происходило неэффективно и затратно, а поскольку платил в основном не потребитель услуг, а бюджет, то эти проблемы практически не касались граждан.
В связи со сменой общественной формации в стране резко сократилось участие государства в экономике. Отсюда вторая цель реформы -оптимизация бюджетных расходов в ЖКК, что на самом деле означает их сокращение по сравнению с советским периодом. Задача состоит в переориентации бюджетной помощи организациям ЖКК на помощь реально нуждающимся гражданам - потребителям.
Доступность услуг для большей части населения должна обеспечиваться путем повышения эффективности работы жилищного и коммунального секторов экономики, замены административной системы управления на экономическую, развития частной инициативы и конкуренции.
По существу, жилищно-коммунальное обслуживание перестает быть общественным благом, а становится продуктом личного (точнее, семейного) потребления, а роль государства преобразуется в обеспечение доступности некоторого социального стандарта жилищно-коммунального обслуживания. Но этим оно не ограничивается. Государство также обязано обеспечить своим гражданам комфортную и безопасную среду обитания. В перечне инструментов реализации этой обязанности обеспечение водоснабжения, водоотведения, отопления имеет далеко не последнее значение, поэтому органы местного самоуправления в современной правовой ситуации должно обеспечивать через механизмы государственного регулирования безопасность и надежность предоставления коммунальных услуг.
Исходные цели реформы определили три ее главные задачи:
развитие рыночных отношений в ЖКК с целью повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ);
повышение эффективности бюджетных расходов;
адресную поддержку реально нуждающихся граждан в предоставлении некоторого стандарта жилищно-коммунального обслуживания;
- регулирование коммунального комплекса для обеспечения его
работоспособности и развития, надежности и безопасности предоставляемых
услуг.
В настоящее время население оплачивает 85% от полной стоимости ЖКУ, доля бюджетного дотирования сократилась до 15%. В то же время создана уникальная и достаточно эффективная программа адресной помощи семьям с низкими доходами в оплате ЖКУ - программа жилищных субсидий, в которой принимают участие 13% семей россиян. Тем не менее, в процессе оптимизации бюджетных расходов возникают серьезные проблемы: чрезвычайно неэффективна система предоставления льгот различным категориям граждан; не решены вопросы монетизации социальных выплат на оплату ЖКУ.
Только в последние два года наметился серьезный положительный сдвиг. К коммунальному сектору стал проявлять интерес крупный частный бизнес, появилась возможность привлечения частных инвестиций. Принятые в последнее время Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", Федеральный закон "О концессионных соглашениях" создают серьезную нормативную основу для завершения процесса реформирования.
Переход от бюджетного дотирования к полной оплате жилищно-коммунальных услуг потребителем, формирование рыночной среды для предприятий жилищно-коммунального сектора и привлечение в эту среду частного капитала, вносят кардинальные изменения в сложившуюся структуру производственных и социально-экономических отношений в
жилищной сфере. Коммунальный сектор был и остается одной из наиболее консервативных отраслей российской экономики. Частные предприятия (в основном, электро- и теплоснабжение) составляют в нем всего лишь 17,3% . Отсутствие эффективной конкуренции только усиливает монополизацию отрасли.
Рыночные преобразования в экономике, в том числе и в жилищно-коммунальном хозяйстве, существенно изменили структуру денежных расходов населения, социальное благополучие и спрос на рынке потребительских благ и услуг. В связи с этим меняется содержание жилищно-коммунальных услуг, а также формы предложения и спроса на эти услуги как по объему, так и по качественной составляющей. Однако статистика неутешительна: при том что расходы российского бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) составляют около 8%от общей суммы бюджетных затрат, а численность работников ЖКХ в расчете на тысячу жителей в России в два раза выше, чем в европейских странах, состояние отрасли можно назвать угрожающим. По сравнению с серединой 1990-х гг., когда на 100 км сетей происходило 15 — 20 аварий, сейчас их количество увеличилось до 70 на сетях водоснабжения и канализации и до 200 — на сетях теплоснабжения. Потери воды и тепла в трубопроводах и теплосетях составляют от 20 до 40%. В итоге расход топлива на отопление 1 кв.м в России оказывается втрое больше, чем в Норвегии и на севере Канады. Только на модернизацию сетей и генерирующих мощностей теплоснабжения, по оценкам Госстроя, сегодня необходимо около 500 млрд. руб.
Очевидно, что решение проблем необходимо искать не в бюджетном регулировании, а в изменении системы отношений в целом — в формировании реальной рыночной структуры. Важнейшим элементом реформы должно стать привлечение альтернативных источников финансирования за счет создания конкурентной среды в системе функционирования ЖКХ.
Основные направления реформы, предлагаемые на правительственном уровне, ориентированы на устойчивое функционирование инженерных систем населенных мест, при этом рассматривается привлечение дополнительных инвестиций в коммунальную отрасль, и увеличение оплаты жилищно-коммунальных услуг населением в целях перехода на бездотационное финансирование жилищной сферы. Данные мероприятия, имеющие внешний характер проведения и регулирования, приносят определенный эффект, но необходимо обратить внимание и на внутренний экономический потенциал жилищной сферы, рынка жилищно-коммунальных услуг, при этом основной задачей будет являться его активизация и эффективное использование.
Весь упор в реформе ЖКХ переносится на регионы, а износ объектов -систем тепло и водоснабжения, электроснабжения, самих жилых зданий и технических сооружений в разных регионах различен. Причем расхождения довольно большие. По данным Госстроя, в среднем, по России износ составляет 60-65 %, при этом, около 30 % основных фондов ЖКХ уже полностью отслужили нормативные нормы и их надо списывать с баланса.
Причины кризиса в ЖКХ заложены в неравномерном развитии экономики России и соответственно в социально-экономическом развитии. За последние четыре года финансирование дотационных регионов увеличилось в 2,6 раза на душу населения. Но в этих же регионах безработица увеличилась в 1,6 раза. Уровень реальных доходов как был в полтора раза ниже, чем в среднем по России, так и остался.. Поэтому в дотационных регионов страны в ЖКХ складывается неблагоприятная обстановка, когда из-за недостатка капитала и низкой инвестиционная привлекательности с каждым годом сокращаются резервы развития инженерной инфраструктуры для эксплуатации объектов не только жилья, но и содержания объектов производственного назначения. По расчетам специалистов, в настоящее время для восстановления основных фондов
коммунального хозяйства требует около 57 млрд.долларов США, что примерно в 20 раз превышает годовой объем инвестиций в этот сектор.
Надо отметить, что в бюджете страны с 2002 год предусматривается создание пяти специальных фондов, ориентированных на поддержку субъектов Федерации. Однако механизм получения ресурсов при посредстве этих фондов пока до конца не определен. С другой стороны, в настоящее время регионы по большому счету не заинтересованы в увеличении собираемости налогов - особенно это касается дотационных территории, традиционно уповающих на централизованное перераспределение средств, поступивших от регионов-доноров.
Налоговая нагрузка, генерируемая сектором социальных услуг - прежде всего ЖКХ (производство работ (услуг) составило в 2005 г. более 1,2 трлн.рублей. Потребности в финансировании при условии нормализации воспроизводства в данном секторе составляет 13-14% ВВП или более трети доходов всех бюджетов страны. Фактическое финансирование в 2004 году составило только 8,1% ВВП.
В 2005 году рост цен на услуги ЖКХ превысил 30%. Подобное могло произойти и в нынешнем году. По данным ФСТ, регионы планировали рост тарифов в среднем от 30% до 60%, а в отдельных областях - до 80%. Такое значительное повышение объяснялось в основном переходом на стопроцентную оплату услуг ЖКХ при критическом состоянии жилого фонда и инженерной инфраструктуры.
К причинам сложного финансового положения отрасли ЖКХ относятся:
- внешние причины, не устранимые на уровне отрасли: инфляция, монополизм поставщиков энергоресурсов, низкий жизненный уровень населения, экстремальные природно-климатические условия и т.д. Эти факторы следует рассматривать как ограничивающие условия работы ЖКХ во всех регионах страны.
- внутренние причины, устранимые на уровне отрасли ЖКХ: несовершенство управления отраслью (рассогласованность действий служб ЖКХ с аппаратами глав администраций, преобладание административных методов управления, недостаточное использование экономических регуляторов); отсутствие в работе ЖКХ политики энергосбережения; недостаточная активизация населения и . предприятий города в инвестировании хозяйства жилищно-коммунальной сферы.
Анализируя законы и кодексы Российской Федерации, опубликованные и вступившие в силу за последний год, можно понять, что средств на содержание ЖКХ у государства не прибавилось. Чтобы вывести этот сектор экономики на принципиально иной уровень развития, необходимо искать дополнительные источники и методы финансирования ЖКХ.
Вследствие недостаточного финансирования состояние инженерной инфраструктуры ухудшается. Разрыв между объемом производимых работ (услуг) и потребностями в его воспроизводстве привел к снижению качества услуг, так и к использованию ресурсов, эффективность которых падает и возникает еще больший их дефицит [123].
Основная причина тяжелого положения ЖКХ заключается в том, что в этой сфере по-прежнему сохраняется административная система управления, препятствующая развитию конкуренции и привлечению ресурсов в отрасль, затратный принцип ценообразования, приводящий к раздуванию издержек. Отсутствует общественный контроль над тарифами естественных монополистов, контроль за количеством и качеством реально потребляемых услуг, отсутствуют юридически оформленные взаимные обязательства поставщиков и потребителей услуг.
Надо отметить, что в последние годы хронически не выполняло своих обязательств перед отраслью государство. Долги бюджетной сферы более, чем вдвое превышают долги населения предприятиям ЖКХ. В свою очередь, значительная часть предприятий ЖКХ являются должниками поставщиков
электроэнергии, газа, воды, тепла. Предприятия-должники не могут быть привлекательны для инвестора, но главный должник — государство не дает ответа на вопрос о том, кто должен погасить эти долги. Органы местного самоуправления, на которых лежит ответственность перед людьми за деятельность ЖКХ, в ряде случаев лишены необходимой доходной базы.
В настоящее время законы Российской Федерации и, особенно, Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", позволяют эффективно использовать инструмент местного законодательства для решения экономических задач развития города и региона. Местное самоуправление в рамках своей компетенции может выпускать местные нормативно-правовые акты. Главной идеей, объединяющей всю законотворческую деятельность на местном уровне, должно стать придание территории каких-либо специфических черт, выделяющих ее из круга других, конкурирующих с ней территорий. Эти особенности должны обеспечить привлекательность территории для прямого инвестирования.
Для того, чтобы правовой процесс стал эффективным ресурсом развития, необходима, прежде всего, политическая воля руководства регионом. Если она есть, далее требуется особый "технологический" механизм регулирования правовой деятельности, осуществления постоянных консультаций и согласования интересов, создания согласительных комиссий.
Кроме того, целесообразно специальным соглашением с органами власти закрепить разделение функций по разработке стратегий между органами местного самоуправления и государственного управления в отношении городской территории.
При разработке самостоятельной региональной политики,
осуществлении действий по формированию благоприятного инвестиционного климата, эффективному управлению недвижимостью серьезным препятствием становится несовершенство механизма согласования государственного и местного уровней управления.
Следовательно, важным шагом в совершенствовании законодательной базы должна стать выработка механизма согласования решений и интересов местного самоуправления и субъекта Федерации, который отчасти практически не прописан в законах федерального уровня.
Вступление жилищно-коммунальной отрасли в полосу рыночных преобразований, выявило значительный дефицит в ее теоретическом осмыслении, вызванный недооценкой данной отрасли в период социально-экономических преобразований в России.
Наиболее значимыми в дореформенный период работами, обосновавшими структуру и основные функции ЖКХ в России, стали труды А.И.Безлюдова, В.С.Боголюбова, Л.А.Велихова, И.Т.Иванова, В.И.Каспина, М.Л.Крупницкого, Р.И.Орловой, Ю.М.Сафронова, А.С.Садыкова, В.М.Стеняева, В.Ф.Щербакова и других авторов.
В дальнейшем исследования ЖКХ, как реформируемого института рыночной экономики проводились в следующих направлениях.
Общеметодологические аспекты реформирования отрасли были разработаны в работах Т.Д.Белкиной, И.В.Бычковского, А.А. Горбунова, А.А. Дронова, Н.Денисовой, Н.Косоревой, А.Н.Асаула, ОМ Роя, И. Стародубцевой, А. Улюкаева, Л.Н. Чернышова и других авторов;
Финансово-экономические механизмы реформирования рассмотрены в трудах В.П. Дылевской, А.А. Латкина, Н.Марголиной, М.М. Скопцовой, П. Свистунова, А. Талонова и других авторов;
Институциональные и функциональные формы реализаиии принципов реформирования отрасли обобщены в работах О.Э.Бессоновой, В.А.Гневко, Е.Б.Дубовец, А.Б.Крутика, С.Г.Крапчан, В.Д.Прокофьева, С.Б.Сиваева, Т.Б.Кутаковой, О.С.Пчелинцева, В.С.Боидарева, М.Л.Крупницкого, В.Б.Сивого, Б. Г.Скокова, В.В.Токмакова и других авторов.
Актуальность задач, их значимость в улучшении функционирования жилищно-коммунальной сферы предопределила цель и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования является выбор эффективной системы инвестирования для содержания и развития инженерной инфраструктуры. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
-анализасостояния инженерной инфраструктуры региона;
оценки эффективности содержания инженерной инфраструктуры региона;
определения путей повышения эффективности инвестирования в инженерную тіфраструктуру региона;
- разработки концепции определения потребности в инженерной
инфраструктуре города и села региона;
- оценки стоимости инженерной инфраструктуры региона;
-определения источников финансирования инженерной
инфраструктуры региона;
- оценки состояния жилого фонда и инженерной инфраструктуры Смоленской
области;
- разработки рекомендаций по внедрению многоканальной системы
инвестирования в инженерную инфраструктуру Смоленской области.
Объектом исследования является инженерная инфраструктура региона.
Предметом диссертационной работы являются управленческие отношения, возникающие при формировании системы инвестирования инженерной инфраструктуры региона.
Теоретической и методологической основами диссертационного исследования послужили: действующая законодательная база Российской Федерации, труды отечественных и зарубежных авторов по вопросам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства; нормативно-правовые документы субъектов Федерации и органов местного самоуправления; применение экономико-математических методов; информация, полученная автором при исследовании рынка жилищно-коммунальных услуг, включая аналитические отчеты коммунальных служб.
Научная новизна, по мнению автора, заключается в следующем:
- уточнена система показателей, характеризующих состояние жилого ([юнда, включающего в себя; объекты довоенной застройки, крупнопанельное и кирпичное домостроения, а также состояние их инженерной инфраструктуры региона;
-разработаны направления повышения эффективности инвестирования в инженерную инфраструктуру региона. В диссертации рассмотрен ряд мероприятий, обеспечивающих содержание существующих сетей и развития новых;
-разработана концепция определения потребности в инженерной инфраструктуре города и села. Предлагается с учетом существующего состояния коммуникаций и перспективного их развития осуществлять выбор источников финансирования и инвесторов;
-обоснованы источники финансирования инженерной инфраструктуры региона, включающие бюджетные средства и корпоративных инвесторов;
-разработаны рекомендации по внедрению системы инвестирования в инженерную инфраструктуру Смоленской области. В связи с высоким физическим износом сетей региона бюджетные средства использовать для их ремонта. Инженерные сети, необходимые для нового строительства жилья и объектов социально-культурной сферы финансировать за счет индивидуальных или коллективных застройщиков.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его основные положения и рекомендации по содержанию и развитию инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса могут быть использованы органами местного самоуправления для обоснования и принятия инвестиционных решений.
Проведенные исследования доведены до конкретных мероприятий по
формированию инвестиционной программы развития инженерной
инфраструктуры, что должно способствовать ее эффективному использованию при размещении объектов строительства и ЖКХ.
