Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Город как интегрированная социально-экономическая структура 14
1.1. Комплексный подход к управлению и финансированию развития города 14
1.2. Стратегическое управление развитием социально-экономической системы города 33
1.3. Организация стратегического управления развитием СЭС города. 53
Выводы по первой главе 71
Глава 2. Финансовая база согласованного развития социально-экономической системы города 73
2.1. Комплексный подход к финансовым ресурсам города 73
2.2. Сводный финансовый баланс как инструмент комплексного социально-экономического развития города 106
2.3. Местный бюджет - централизованная часть сводного финансового баланса города 124
Выводы по второй главе 141
Глава 3. Повышение эффективности использования финансовых ресурсов города 143
3.1. Совершенствование бюджетного процесса в городе 143
3.2. Муниципальное казначейство как современная форма управления местными финансами 171
3.3. Методические и правовые основы совершенствования финансового контроля в городе 195
Выводы по третьей главе 220
Заключение 223
Библиографический список использованной литературы 232
Приложения 246
- Комплексный подход к управлению и финансированию развития города
- Стратегическое управление развитием социально-экономической системы города
- Комплексный подход к финансовым ресурсам города
- Совершенствование бюджетного процесса в городе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление в нашей стране рыночных отношений с присущими им многоукладностью и экономической обособленностью частных фирм, ориентированных на максимизацию собственной прибыли, с декларированным Конституцией РФ разграничением государственной власти и местного самоуправления часто сопровождалось разрывом сложившихся в предшествующие годы связей между хозяйствующими на территории города субъектами, ликвидацией и перепрофилированием элементов его социально-экономической системы (СЭС). Хроническая дефицитность местных бюджетов, даже при том, что их расходы рассчитаны исходя из минимального уровня удовлетворения потребностей горожан, ежегодное изменение правил закрепления и регулирования доходов этих бюджетов, инфляция и галопирующий рост цен на ресурсы и услуги способствовали развалу сформировавшихся комплексов городского хозяйства. В результате, в настоящее время в большинстве городов и муниципальных образований России отсутствует согласованно и пропорционально развивающаяся система элементов экономической и социальной сфер, не создан необходимый набор условий для нормальной жизнедеятельности населения.
По закону и сложившемуся порядку органы местного самоуправления несут ответственность за состояние всех дел на территории муниципального образования. Но при этом они реально могут управлять только муниципальными предприятиями и учреждениями, а также средствами только местного бюджета. Это противоречие приводит к тому, что местные власти с трудом находят средства даже на неотложные нужды. Поэтому отсутствуют стратегические планы и программы устойчивого сбалансированного развития муниципальных образований. А если учесть, что и в границах субъектов РФ эти административно-территориальные единицы слабо скоординированы, то становится очевидным, что их развитие непредсказуемо хаотично, что избыток на местном рынке одних товаров и услуг повсеместно соседствует с недостатком или полным отсутствием других.
Ущерб, наносимый этими явлениями экономике и культуре страны, трудно преувеличить. Поэтому поиск путей преодоления разрозненности в развитии объективно взаимосвязанных объектов городского хозяйства, разработка методов косвенного, экономического воздействия на хозяйствующие субъекты всех форм собственности, выявление новых источников финансирования его комплексного развития, рационализация расходования всех ресурсов города чрезвычайно актуальны в современных условиях.
Степень разработанности проблемы. Вопросы комплексного, системного развития городов активно обсуждались в научной среде в 70-8 0-е годы прошлого столетия. Большой вклад в становление теории социалистического города внесли Битунов В.В., Боголюбов B.C., Борщевский М.В., Бочаров Ю.П., Грузинов А.С, Ильин И.А., Малес В.Н., Панченко Е.Г., Рюнин В.П., Сенченко В.И., Сигов И.И., Тимчук Н.Ф., Успенский СВ., Шкаратан О.И., Хорев Б.С., Цицин П.Г. и др. Многие их разработки и рекомендации не потеряли ценности до сегодняшнего дня. Особенно это относится к установлению материально-вещественных пропорций в развитии городского хозяйства, к созданию производственно-технической базы удовлетворения потребностей населения и предприятий. Но вопросы бюджетно-финансового обеспечения согласованного развития социально-экономической системы города в те годы были проработаны слабо и на основе совершенно других принципов.
В современной российской экономической науке интерес к городским проблемам стал проявляться 5-7 лет назад, но его предметом были, главным образом, проблемы жилищно-коммунального хозяйства. Из работ тех лет следует отметить книги Авдеевой В.В., Бессоновой О.Э., Брячихина A.M., Воронина А.Г., Горбунова А.А., Зотова В.Б., Лаппо Г.М., Овчинниковой С.К., Павловой Л.И., Пивоварова В.Ф., Ресина В.И., Садыкова А.С., Чернышова Л.Н., Яганова В.Н. и др.
После принятия в 1997 году закона РФ о финансовых основах местного самоуправления оживился интерес и к экономическим проблемам российских городов. В русле общей дискуссии о межбюджетных отношениях появились работы
Алексашенко СВ., Алимурзаева Г., Бабич A.M., Барского А., Болотина В.В., Игу-дина А.Г., Маршаловой А.С., Мокрого B.C., Панскова В.Г., Поляка Г.Б., Прониной Л.И., Солянниковой СП., Швецова А.Н. и др.
Ряд авторов посвятил свои исследования экономике города в целом, анализу проблем городского хозяйства. В их числе: Анимица EX., Бабун Р.В., Власова Н.Ю., Занадворов B.C. и Занадворова А.В., Голованов В.И., Данилов Н.И., Когут А.Е., Кулибанов B.C., Лексин В.Н., Михайлов Е.Д., Норкин К.Б., Рохчин В.Е., Та-таркин А.И., Цицин П.Г., Черник Д.Г., Швецов А.Н. и др.
Но, к сожалению, в отечественной литературе нет изданий, посвященных стратегическому управлению и финансированию развития всей социально-экономической системы города, независимо от формы собственности ее элементов. Отсутствуют разработки, охватывающие и гармонизирующие все ресурсные потоки города, обеспечивающие неразрывную связь экономических и финансовых планов его устойчивого развития. Нет работ, посвященных составлению и исполнению сводных финансовых балансов города, использованию их для взаимосвязанного развития всех элементов его СЭС На начальной стадии находится разработка проблем совершенствования бюджетного процесса в муниципальных образованиях, формирования муниципальных казначейств. Нет ни теоретических обобщений такой работы, ни нормативно-правовых актов, регламентирующих ее.
Что касается зарубежного опыта, то, к сожалению, возможности его применения в России крайне ограничены из-за большого различия в сложившихся системах образования доходов и осуществления расходов города. Но в перспективе он, несомненно, будет востребован, поэтому в работе были использованы рекомендации и обобщения таких авторов, как Александерсон Г., Грац Р., Линч К., Мерлен П., Мерфи Р., Селф П., Фишмен Р., Форрестер Дж., Харлофф Э., Хэйл М., Шусманн К. и др.
Цель и задачи исследования. Целью работы является формирование теоретических и практических основ согласованного развития всех элементов социально-экономической системы города на базе стратегического косвенного регу- лирования и наиболее рационального использования его совокупных финансовых ресурсов,
Для достижения поставленной цели в работе были решены следующие задачи: определены необходимость и возможность комплексного развития города в условиях многоукладной рыночной экономики; уточнено понятие «социально-экономическая система» применительно к городу в условиях местного самоуправления и рыночных отношений, выделены ее основные подсистемы исходя из функций города и целей социально-экономического развития; обоснована целесообразность использования элементов стратегического управления для регулирования социально-экономической системы города как наиболее адекватно соответствующих корпоративной природе городского хозяйства; выявлены подходы к формированию рациональной структуры управления СЭС города на основе разрешения проблемы соотношения стратегии и структуры; доказана необходимость для обеспечения согласованного развития элементов СЭС города учета всех его финансовых ресурсов, независимо от форм собственности, и консолидации всех ресурсных потоков, обслуживающих расширенное воспроизводство СЭС; установлено, что для характеристики общего финансового потенциала СЭС города лучше всего подходит сводный финансовый баланс, составленный в разрезе агрегированных денежных фондов структурных элементов СЭС, разработаны его форма и содержание; осуществлено «встраивание» сводного финансового баланса в систему стратегического планирования СЭС города, показаны варианты его использования при анализе, прогнозировании, моделировании, написании сценариев социально-экономического развития города; определены возможности повышения роли местных бюджетов в обеспечении согласованного развития СЭС города, совершенствования с этой целью региональных межбюджетных отношений и бюджетного процесса в городе; проанализированы финансовые проблемы ряда крупных городов России -центров субъектов РФ, выявлены типичные причины и факторы дефицитности ресурсов, разработаны способы уравновешивания доходов и расходов на основе составления долговременных экономических и финансовых планов; детально проработана и внедрена принципиально новая для российских городов система казначейского исполнения местных бюджетов, обеспечивающая консолидацию бюджетных средств в единой кассе, ускорение доведения средств до конечных получателей в соответствии с бюджетной росписью, контроль за целевым использованием выделенных ресурсов; сформированы методические и организационно-правовые основы финансового контроля в городе, содействующего успешной реализации структурной политики и эффективному использованию местных финансовых ресурсов.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является социально-экономическая система города. Предметом исследования - экономические отношения, возникающие в процессе стратегического управления и ресурсного обеспечения согласованного и пропорционального развития всех элементов СЭС города.
Теоретическая, методологическая и информационная основы исследования. Теоретической основой работы являются общая теория систем, теория эволюционного развития, теория государственного и муниципального управления.
В процессе предпринятого исследования в рамках диалектического и системно-самоорганизационного подходов использовались как общенаучные методы: исторический, логический, сравнительный, анализ и синтез, обобщение, ин- дукция и дедукция, наблюдение, формализация и др., так и специальные: балансовый, программно-целевой, нормативный, экономико-математические и др.
Нормативную и правовую базу исследования составили законы РФ и субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, документы представительных и исполнительных органов субъектов федерации и местного самоуправления. Использовались нормативы бюджетной обеспеченности, социальные стандарты, нормативы отчислений от налогов и сборов в местные бюджеты, нормы расходования бюджетных средств и т.п.
Информационной основой послужили статистические данные Госкомстата РФ («Регионы России», «Города России» и др.), региональных статистических органов, данные МАСС и АСДГ, отчетность финансовых подразделений городов Сибири.
Результаты исследования, выносимые на защиту. Главным результатом являются теоретические и организационные основы стратегического управления и финансового обеспечения развития социально-экономической системы города.
Этот результат представляет собой целостную совокупность следующих положений, разработанных автором; современный российский город сочетает в себе черты квазикорпорации и социума. Город как квазикорпорация является субъектом долевой городской (интегрированной) собственности и в условиях рынка должен ее эффективно использовать. Город как социум представляет собой общность людей, живущих на территории данного муниципального образования, и поэтому обязан создавать необходимые экономические и социальные условия для их жизнедеятельности. Одновременное осуществление двух этих миссий формирует социально-экономическую систему города, в которой муниципальная собственность занимает сравнительно небольшое место, а муниципальные органы несут ответственность за состояние СЭС в целом; обеспечение согласованного функционирования всех элементов этой системы, как объективное требование к устойчивому развитию города, возможно только в условиях, когда органы местного самоуправления имеют рычаги воздействия на все эти элементы, на все ресурсы, в первую очередь - финансовые, обслуживающие воспроизводство СЭС города. Такие рычаги создает система стратегического управления и сводный финансовый баланс; система стратегического управления городом строится на основе идентифицированных и точно определенных: внешней среды, миссии, целей, стратегий и структуры города. Структура города и системы стратегического управления им предопределяется его целями и стратегиями. Последние, в свою очередь, обусловливаются ресурсами: территориальными, материальными, трудовыми, финансовыми. Финансовые ресурсы в условиях современной России являются решающими; возможность косвенного воздействия на финансовые ресурсы города дает сводный финансовый баланс, характеризующий его общий финансовый потенциал в разрезе агрегированных денежных фондов, структуру доходов и расходов всех элементов СЭС. Этот баланс отражает частные, муниципальные и государственные интересы, воплощает экономические отношения, возникающие между государством и местным самоуправлением, их связи с хозяйствующими субъектами всех форм собственности и населением, а также взаимоотношения этих субъектов и населения; использование сводного финансового баланса в регулировании СЭС города заключается в анализе с его помощью пропорций распределения совокупных доходов между элементами СЭС, структуры расходов этих элементов, динамики доходов и расходов. Сопоставляя полученные результаты с целями и задачами стратегических планов и программ развития города, его руководство узнает о намечающихся диспропорциях, о ресурсном потенциале каждого элемента СЭС, который можно привлечь для достижения стратегических целей, создает условия, определяющие экономическое поведение всех участников воспроизводственного процесса города; в составе сводного финансового баланса особая роль принадлежит бюджету города: он должен интегрировать многочисленные и разнообразные расходы всех элементов СЭС в единую стратегию бюджетирования развития города, привлекать к ее осуществлению дополнительные ресурсы, обеспечивать их наиболее рациональное использование. Для выполнения этой роли органы управления городом должны усовершенствовать процесс составления и исполнения бюджета, увязать его с разработкой экономических планов и программ; - организационно-правовой формой интеграции и расходования ресурсов города является муниципальное казначейство. Разработанный и осуществленный автором проект создания казначейства в г.Томске позволяет устранить важнейший недостаток российских финансов — их ведомственную разобщенность, препятствующую согласованному развитию СЭС города. Казначейство ликвидирует многоуровневость и многозвенность городского бюджета, консолидирует ресурсы в одной кассе, обеспечивает их учет и контроль целевого использования. В какой-то мере оно выполняет функции финансово-расчетного центра города как квазикорпорации, роль виртуального банка.
Научная новизна результатов исследования состоит в том, что в диссертации впервые стратегическое управление комплексным социально-экономическим развитием города рассматривается с позиции обеспечения совокупными его ресурсами. Тем самым устраняется противоречие, заключающееся в том, что на муниципальную власть возлагается ответственность за пропорциональное развитие всего города, а непосредственно управлять она может только средствами местного бюджета. Таким образом, в диссертации сформирована принципиально новая целостная система стратегического управления городом в условиях сложившихся в России рыночных отношений, увязывающая воедино экономические и финансовые планы всех элементов городской СЭС и обеспечивающая эффективное и целенаправленное расходование их финансовых ресурсов для сбалансированного и устойчивого развития города.
К элементам научной новизны можно отнести: - доказанность корпоративной природы российских городов, наличие определенной доли участия каждого члена этой квазикорпорации в совокупных фи- нансовых ресурсах и права ее руководящих органов регулировать (хотя бы косвенно) доходы и расходы этих участников с целью осуществления выработанной стратегии развития города; разработку методики подготовки сводного финансового баланса города в разрезе агрегированных денежных фондов, отражающего доходы и расходы всех элементов СЭС; алгоритма и механизма использования этого баланса при составлении перспективных планов и прогнозов социально-экономического развития, для формирования благоприятного инвестиционного климата и полного комплекса условий для нормальной жизнедеятельности населения и повышения предпринимательской активности; разработку теоретических и организационно-правовых основ казначейского исполнения местных бюджетов и формирования системы муниципального финансового контроля, обеспечивающего наиболее эффективное и целенаправленное использование финансовых ресурсов для осуществления стратегических планов социально-экономического развития города.
Практическая значимость диссертационного исследования. Результаты работы позволят вовлечь в кругооборот расширенного воспроизводства СЭС города финансовые ресурсы всех ее элементов, дадут органам местного самоуправления действенные рычаги регулирования экономического поведения всех хозяйствующих субъектов города, повысят эффективность использования его совокупных финансовых ресурсов. В конечном счете, результаты исследования формируют методические и организационные основы создания типовой системы стратегического управления крупным российским городом в условиях многоукладной рыночной экономики.
Многие положения диссертационной работы могут быть использованы в процессе преподавания экономических дисциплин: «Государственное и муниципальное управление», «Государственное регулирование национальной экономики», «Национальная экономика» и др.
Апробация результатов работы. Основные положения и результаты диссертационной работы получили одобрение Конгресса муниципальных образований (секция «Экономика и финансы», Новосибирск, 25 марта 1999 г.), Правления секции АСДГ «Экономика и финансы города» (Новосибирск, 14 декабря 2001 г.; Томск, 5 декабря 2001 г. и 23 января 2002 г.), Администрации представителя Президента РФ по Сибирскому федеральному округу (Новосибирск, 6 сентября 2001 г.)- Высокий научный уровень предлагаемых автором решений был отмечен участниками ряда семинаров и конференций, в том числе; «Становление и развитие казначейской системы исполнения бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов» (Санкт-Петербург, 17-22 апреля 2000 г.), «Бюджет муниципального образования: формирование, исполнение, анализ» (Санкт-Петербург, 18-23 июня 2000 г.), «Государственные финансы и инвестиции на уровне регионов» (Москва, 3-5 октября 2001 г.), Международного симпозиума «Управление производственно-финансовой и социальной сферами в регионе» (Томск, 21-23 июня 2000 г.) и
Свои предложения по совершенствованию финансово-бюджетных отношений автор излагала на заседании по вопросу межбюджетных отношений в Государственной Думе РФ 15 ноября 2000 г. Рекомендации по переходу на казначейское исполнение муниципальных бюджетов неоднократно выносились автором на совещаниях в ООО «Бюджетные финансовые технологии» (Москва, 22 сентября 2000 г., 21 февраля 2001 г., 19 марта 2001 г.).
Свидетельством признания широкой общественностью ценности теоретических и практических разработок автора является присуждение руководимому ей департаменту финансов администрации г.Томска первой премии по итогам Всероссийского конкурса «Системы контроля за использованием муниципальных финансов и муниципальной собственности» (Москва, 1998 г.).
Комплексный подход к управлению и финансированию развития города
Переход к рынку потребовал переосмысления многих категорий и процессов, в т.ч. управления социально-экономическим развитием территориальных образований. Многоукладность экономики, устранение монополии государственной собственности, демократизация общественной жизни (многопартийность, выборность, гласность и т.д.) - все это коренным образом изменило содержание управленческой деятельности. На смену административно-командному принуждению пришло побуждение, т.е. создание совокупности партнерских отношений субъектов и объектов территориального управления. Сфера прямых методов управления сузилась, вместо них потребовались косвенные, экономические, договорные инструменты.
Соответственно, изменилось и содержание понятий «комплексное управление», «комплексное планирование». В условиях социалистической экономики они понимались как прямые адресные директивные воздействия на предприятия и организации, обеспечивающие эффективные с точки зрения государства взаимосвязи этих предприятий и пропорции в хозяйстве всей страны и ее территориальных подразделений. При этом экономические интересы отдельных элементов территориальных производственных комплексов не принимались во внимание, во главу угла ставился народнохозяйственный эффект.
В условиях рыночной экономики комплексный подход к развитию также необходим, поскольку он позволяет избежать диспропорций в функционировании объективно взаимосвязанных производств, обеспечить своевременное изготовление и поставку всех необходимых для жизнедеятельности материальных благ и услуг. Но способы достижения подобной согласованности действий совсем другие. В рынке комплексность понимается как гармонизация деятельности хозяйствующих субъектов за счет учета и согласования их интересов,
Цель данной работы - определить необходимость и возможности обеспечения согласованного развития всех отраслей и сфер жизнеобеспечения города в условиях рынка, разработать необходимую для этого систему регулирования и финансирования.
Необходимо отметить, что подобная задача неоднократно ставилась в СССР в последней трети прошлого века и решалась адекватными социалистической системе хозяйствования методами [36,37,62,66,84,96,102,158 и др.]. Не отрицая полезности тех исследований (выявление рациональных хозяйственных связей, определение производственных пропорций, уточнение состава социально-экономического комплекса города и др.), следует признать, что в условиях рынка и местного самоуправления большинство разработанных тогда рекомендаций не может найти применения. Необходим учет новых экономических и социальных отношений, новых источников ресурсов и методов финансирования.
Что же представляет собой город с точки зрения экономики и управления? Большинство исследователей согласно с тем, что город представляет собой сложный комплекс производственно-хозяйственных и социально-культурных предприятий, организаций и учреждений, согласованная деятельность которых обеспечивает удовлетворение потребностей населения и расширенное воспроизводство материальной базы города. При этом подчеркивается, что комплексность города обусловлена, в первую очередь, тем, что потребности населения представляют собой сложную систему и, во-вторых, тем, что все элементы материальной базы должны развиваться согласованно и пропорционально. Поэтому город определяли как территориально-производственный комплекс [84], как локальную территориальную систему [158], как хозяйственную и культурную целостную систему [102], как сложную систему, объединяющую различные сферы: экономическую, социальную, материально-пространственную [161] и т.п.
Условия рынка внесли свои коррективы и в последние годы появились новые определения. Например, профессор Г.Н.Алимурзаев считает, что город представляет собой «форму своеобразной территориальной корпорации» [18], М.Глазырин и В.Королев видят много общего между городом и территориальной хозяйственной структурой корпоративного типа [60], а Н.И.Данилов предлагает создавать корпорации развития территории [69].
В определенной степени с этим можно согласится, поскольку термин «корпорация» подчеркивает единство интересов всех ее членов, долевую собственность (в городе взаимодействуют частные, государственные и муниципальные предприятия), юридический статус и сосредоточение функций управления в руках верхнего эшелона профессиональных управляющих. Конечно, город не эмитирует акции, не выплачивает дивиденды, не использует жестких методов управления, но, тем не менее, имеет много общего с вертикально и горизонтально интегрированными структурами.
В то же время, по нашему мнению, нельзя априори называть каждый город комплексом или системой. Это большое преувеличение. Если бы любой город по определению являлся социально-экономической системой, то не было бы диспропорций в их развитии, гипертрофированной промышленности и обусловленной этим чрезмерной антропогенной нагрузки на природную среду, проблем с жильем, транспортом, коммунальным обслуживанием и т.д. Комплексность - это стратегический результат, рубеж, к которому следует стремиться и для достижения которого много и целенаправленно работать. Обычный же город, по нашему мнению, представляет собой совокупность экономических, социальных, природно-ресурсных объектов и элементов, объединенных общностью территории и сферы властных полномочий органа местного самоуправления для обеспечения потребностей проживающего на этой территории населения и решения соответствующих общегосударственных задач. Эта совокупность формировалась исторически, часто случайно, без какой-либо стратегической программы. Поэтому можно сказать, что все российские города находятся на пути к комплексу (социально-экономической системе) и от умелости руководства ими зависит, насколько быстро они этой цели ДОСТИГНУТ.
Стратегическое управление развитием социально-экономической системы города
Анализ СЭС города, осуществленный в предыдущем разделе, привел нас к выводу о том, что для руководства ее развитием более всего применимы методика и организация стратегического управления. И хотя стратегическое управление и планирование обычно используются в крупных корпорациях [52,78,89,155 и др.], нам представляется, что основные его постулаты и подходы можно эффективно реализовать и в территориальном управлении.
Как уже отмечалось, некоторые исследователи отождествляют город с корпорацией, правда, не обосновывая этот тезис детально [90]. Поскольку мы считаем, что это сравнение не является большим преувеличением, попытаемся доказать его состоятельность. Как известно, в мире существует огромное количество интегрированных структур разных типов. Их развернутая типология предложена одним из ведущих специалистов по ФПГ Ю.В. Якутиным [182, с.30].
1. Корпорации, классифицирующиеся по степени глубины обоснований целесообразности их создания и ожидаемой эффективности: а) не имеющие предварительных концептуальной, маркетинговой и технико-экономической проработок; б) имеющие (наряду с учредительными документами) проработки ожидаемой эффективности, однако преимущественно формального характера; в) имеющие достаточно полные и качественные технико-экономические обоснования.
2. Различающиеся по степени взаимоучастия в капитале: а) полностью объединившие свои активы (полное слияние); б) объединившие свои капиталы под эгидой материнской (холдинговой) компании в объеме контрольного или блокирующего пакета; в) частично (в относительно незначительной степени) объединившие активы с целью участия в органах управления группой, но без права решающего голоса; г) ведущие совместную деятельность на основе механизмов доверительного управления; д) организующие такую деятельность с использованием «мягких» (договорных) форм без включения механизмов консолидации капиталов,
3. Группирующиеся по роли государства в их образовании: а) сформированные путем директивной передачи части госсобственности в уставной капитал вновь созданного юридического лица; б) созданные на основе передачи госсобственности в доверительное управление конкретного юридического лица; в) санкционированные определенными решениями исполнительной власти (федерального или регионального уровня), гарантирующими государственную ресурсную поддержку; г) аналогичные, но без подобных гарантий.
4. Имеющие существенно различные целевые установки и ориентированные на конечный результат в виде: а) наращивания объемов производства и реализации в рамках сложившейся номенклатуры изделий; б) реализации диверсифицированной номенклатуры продукции на расширяющихся рынках; в) увеличения экспорта отечественных товаров или выпуска импортозамещающей продукции; г) экономии финансовых затрат (в производстве, управлении); д) реализации заданий федеральных целевых и государственных научно-технических программ, выполнения поставок для госнужд.
5. С неодинаковой мотивацией своего ресурсного обеспечения и ориентированные преимущественно на: а) использование собственных (консолидированных) финансовых ресурсов; б) привлечение (путем выпуска ценных бумаг, увеличения залоговой стоимости корпорации, реализации механизмов солидарной ответственности) дополнительных (внешних) финансовых ресурсов; в) задействование финансового капитала кредитных организаций-участников; г) получение государственной ресурсной поддержки.
6. Дифференцирующиеся по характеру деятельности лидирующих предприятий (организаций): а) не имеющие явного «лидера» (вследствие, скажем, примерного равенства взносов участников в консолидированный капитал); б) имеющие в качестве лидера базовое промышленное предприятие или конструкторскую организацию; в) включающие в свой состав лидирующую финансово-кредитную структуру; г) выдвигающие на роль лидера сбытовую (торговую) организацию.
7. Классифицирующиеся по степени консолидации имущества в рамках вновь образованной центральной (управляющей) компании, а именно: а) консолидирующие капитал в размере, достаточном для налаживания эффективной деятельности центральной компании с точки зрения самофинансирования, гарантирования привлечения внешних инвестиций для совместных проектов, создания необходимой информационной инфраструктуры и т.д.; б) консолидирующие капитал в размере, необходимом для формальной регистрации центральной компании в том или ином правовом статусе.
Комплексный подход к финансовым ресурсам города
Согласованное и пропорциональное развитие СЭС города возможно только при соответствующей интеграции всех его финансовых ресурсов. СЭС города формируется усилиями федеральной и региональной власти, муниципальных органов, предприятий и учреждений разных форм собственности, населения и т.д. Каждое из этих юридических и физических лиц вносит вклад (не всегда положительный) в многообразную картину жизни города, используя при этом свои финансовые ресурсы. Формы и направления использования ресурсов (т.е. затрат, вложений) различны. Это и инвестиции, и ссуды, и оплата товаров (в т.ч. рабочей силы), и уплата налогов, и т.п. Все эти вложения создают импульсы для какой-либо деятельности, а в совокупности - для функционирования всей СЭС. От того, насколько слаженными будут эти импульсы, насколько оживляемая ими деятельность будет соответствовать общей цели СЭС, зависят и результаты развития города, условия жизни населения. Отсюда логичным является предположение о необходимости координации и гармонизации использования всех материальных и финансовых ресурсов на территории города, т.е. координации соответствующих потоков ресурсов.
В основе воспроизводства любой социально-экономической системы находятся материальные и финансовые потоки. Воспроизводство СЭС будет непрерывным до тех пор, пока не прервутся (не иссякнут) эти потоки. Расширенное воспроизводство обеспечивается увеличением либо емкости потоков, либо их скорости. Комплексность воспроизводства СЭС зависит от пропорциональности потоков, их сбалансированности и согласованности. Все это означает, что достижение комплексного социально-экономического развития города в конечном счете сводится к обеспечению комплексного движения материальных и финансовых ресурсов (ниже это понятие будет раскрыто более основательно).
Материально-финансовая сбалансированность - непременное условие эффективного функционирования и страны в целом, и всех территориальных единиц, включая как субъекты федерации, так и муниципальные образования. При переходе от централизованного распределения ресурсов к рыночному, с повышением экономической самостоятельности всех социально-экономических структур, в т.ч. городов, наличие надежной подконтрольной финансовой базы становится определяющим фактором процветания, и управление процессом формирования материальных и финансовых пропорций на территории города должно стать одной из важнейших функций его администрации.
Финансовые потоки в городе охватывают весь оборот денежной массы (а также квазиденег, их заменителей) и ее размещение в активах населения (домашних хозяйств), предприятий разных форм собственности и ведомственной принадлежности, банков и других финансово-кредитных организаций, самого муниципалитета, а также во внешнеэкономических связях. Соответствующая статистическая методология реализуется в системе национальных счетов. Каждой стадии воспроизводства соответствует специальный счет или группа счетов. Тем самым отражается движение стоимости произведенных товаров и услуг (а также добавленной стоимости) от ее производства до конечного использования: потребления, накопления или экспорта. Система национальных счетов необходима для осуществления долгосрочного прогнозирования и детального анализа пропорций и тенденций движения денежных потоков и всего финансового оборота в широком его понимании, для выработки стратегических решений [119,171].
Финансовые потоки образуют финансовые кругообороты. Финансовый кругооборот - это непрерывный поток денежных средств, обеспечивающий образование, распределение и расходование денежного фонда. Денежный фонд предстает обычно в форме бюджета, т.е. некоего резервуара доходов и расходов юридического или физического лица, росписи этих доходов и расходов. Денежный фонд выполняет функцию оператора финансового потока, накопителя и регулятора доходов и расходов. Финансовые потоки устремляются к своим денежным фондам (их доходы и поступления), исходя из них в виде расходов (ассигнование, финансирование, кредитование) и вновь возвращаются. Денежных фондов столько же, сколько и финансовых кругооборотов. Денежные фонды создаются в реальном секторе (на предприятиях, у индивидуальных предпринимателей), в секторе домашних хозяйств (у населения), в бюджетном секторе (организации и учреждения, финансируемые из бюджетов), в секторе финансово-кредитных организаций, внебюджетных фондов и пр.
Финансовые потоки можно разделить на денежные и бюджетные. Денежные потоки обслуживают обмен эквивалентами, выраженными в товарной (у продавца) и денежной (у покупателя) формах. Бюджетные потоки безэквивалентны - исходящая от плательщика сумма возмещению не подлежит (например, уплата налогов в бюджет или ассигнований из бюджета на содержание социально-культурных учреждений). Свойства безэквивалентности и безвозмездности финансовых потоков широко используются в бюджетном механизме, особенно в межбюджетных отношениях. На их основе, в частности, осуществляются такие финансовые потоки, как дотации, субвенции и субсидии, взаимные расчеты и компенсации.
Характеризуя финансовые кругообороты, следует отметить такие их параметры как открытость (или закрытость), воспроизводимость, потенциал, субъект регулирования, целевая направленность. Пожалуй, есть основания говорить и об общем механизме кругооборота и о его прозрачности. Открытость (закрытость) характеризует состав участников данного кругооборота финансовых ресурсов. Открытость означает, что число плательщиков и реципиентов данного денежного фонда может изменяться как по их желанию, так и по желанию субъекта регулирования этого фонда. Здесь главное в том, что вопрос об участии в каком-либо кругообороте решается на уровне соответствующего ему денежного фонда (бюджета). Например, количество пайщиков в паевом фонде, количество спонсоров в благотворительном фонде или количество вкладчиков в кредитной организации.
Совершенствование бюджетного процесса в городе
Рассмотрим на примере ряда городов Сибири как формируются и исполняются их бюджеты. При этом важно подчеркнуть, что речь идет не только о «рядовых» городах, а о центрах субъектов Российской Федерации - Томске, Новосибирске, Кемерове, Барнауле, Иркутске. Имеется ввиду, что если даже в этих «столицах» не все в порядке с наполнением бюджета, то что тогда можно говорить о менее крупных городах?
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ каждый ее субъект и большинство муниципальных образований приняли собственные Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Исходя из них, составлению проекта городского бюджета должна предшествовать разработка прогноза социально-экономического развития города, основных направлений бюджетной и налоговой политики города на очередной финансовый год, плана развития муниципального сектора экономики города, перечня долгосрочных целевых программ. План развития муниципального сектора экономики города на очередной финансовый год включает: - перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий; - программу приватизации муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собственность; - сведения о предельной штатной численности муниципальных служащих по главным распорядителям бюджетных средств и распорядителям бюджетных средств; - сводный план предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями. Под долгосрочной целевой программой понимается целевая программа расходования средств городского бюджета, принимаемая городской Думой, предполагаемый срок реализации которой выходит за пределы одного финансового года.
Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию за снег средств городского бюджета, должны содержать: - технико-экономическое обоснование; - прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанных программ; - наименование заказчика указанных программ; - сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам; - другие документы и материалы, необходимые для их утверждения. Теоретически проект городского бюджета должен составляться с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормативами, установленными законодательством РФ, региона и города. Этот проект должен базироваться на бюджетных посланиях Президента РФ и руководителя соответствующего субъекта РФ.
Одновременно с подготовкой проекта бюджета на очередной финансовый год производится оценка потерь бюджета от предоставляемых налоговых льгот, оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год, разрабатываются проекты программы приватизации муниципального имущества, программы внутренних заимствований города, готовятся предложения по изменениям в налоговой системе города, возможностям предоставления льгот отдельным категориям плательщиков и инвестиционных налоговых кредитов.
По предложению департамента финансов администрации г.Томска в состав документов, на основе которых составляется проект нашего городского бюджета, в 2002 году включили прогноз сводного финансового баланса по городу на очередной финансовый год. Это предложение, помимо норм действующего законодательства, продиктовано охарактеризованной выше значимостью такого баланса для согласованного развития городской СЭС. В проекте решения о бюджете города на очередной финансовый год должны содержаться: - общий объем доходов бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; - нормативы отчислений в городской бюджет от регулирующих доходов бюджетов Российской Федерации и субъекта федерации; - расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации; - общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; - доходы и расходы целевых бюджетных фондов; - лимиты предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в городской бюджет на срок, превышающий пределы очередного финансового года; - распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов городского бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов с расшифровкой видов расходов по экономической классификации; - предельная штатная численность муниципальных служащих по главным распорядителям бюджетных средств и распорядителям бюджетных средств; - дефицит бюджета и источники его финансирования; - верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом; - структура муниципального долга и программа заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета; - адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год, в том числе адресная программа капитальных вложений и капитального ремонта по объектам муниципальной собственности, а также адресная инвестиционная программа по объектам благоустройства; - иные показатели, определенные действующим бюджетным законодательством.
