Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Теоретические основы государственного контроля в системе
управления
регионом 13
1.1 .Регион как объект государственного управления
и контроля 13
1.2.0рганизационно-экономическое содержание государственного контроля в системе управления
регионом 29
1.3.Государственный финансовый контроль в управлении
регионом 75
Глава 2. Методические основы оценки эффективности государственного
контроля
и деятельности региональных контрольных
органов 108
2.1.Критерии и показатели эффективности государственного финансового контроля и методы ее повышения на региональном
уровне 108
2.2. Оценка эффективности деятельности региональных контрольных
органов (на примере Волгоградской
области) 120
Глава 3. Основные направления, принципы и пути формирования
эффективной системы государственного финансового контроля в
регионах 130
3.1. Принципы организации эффективной и созидательной системы
государственного контроля и направления реформирования системы
контрольно-ревизионных органов
в регионах 130
3.2. Внедрение механизма исполнения региональных бюджетов при
предварительной системе контроля и Концепция государственного
финансового контроля в
регионах 142
Заключение 161
Список использованной
литературы 166
*
Приложения
Введение к работе
Происходящие в России процессы укрепления государственности активизировали администрирование управленческой деятельности в финансово-бюджетной, правовой, управленческой и контрольной сферах, что актуализировало поиск эффективных механизмов государственного контроля для обеспечения социально-экономического развития страны и регионов, усиления вертикали власти, экономической безопасности и соблюдения принципов законности.
Факторами, вызывающими необходимость развития государственного контроля в современных условиях управления регионом, являются: наличие глобальных проблем, решение которых нуждается в разработке научно обоснованной государственной региональной политики с применением контроля; постоянное развитие экономики регионов в направлении повышения эффективности управления, производства и качества работы, что объективно требует совершенствования научно-практических основ контроля; потребности государственного управления (совершенствование контрольной деятельности, методов и техники контроля). Поэтому создание единых критериев проведения, обобщения и планирования контрольных мероприятий для всех субъектов государственного управления и контроля является необходимым условием повышения его эффективности.
Регионализация реформ напрямую связывается с обеспечением финансовой устойчивости территорий, которая, в свою очередь, напрямую зависит от качества организации государственного финансового контроля в регионе, успешности реализации всего спектра его функций. Необходимость совершенствования системы государственного финансового контроля на региональном уровне обусловлена концентрацией финансовых и материальных ресурсов конкретной территории для их более рационального использования. Основная проблема неэффективности системы финансового контроля в регионах заключается в том, что до сих пор нет достаточно четкого определения места и роли каждого контрольного органа, отсутствует четкое
разфаничение сфер их деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля, неоправданно дублирование их функций и параллелизм в работе.
Актуальность и глубину проблемы прямых потерь от целевого, незаконного и неэкономичного использования бюджетных средств и государственного имущества переоценить сложно. Поэтому необходимо продолжить теоретические исследования в области знаний о сущности контроля, поскольку, несмотря на значительный интерес к исследованиям методологических и прикладных аспектов государственного контроля, комплексный подход к вопросам развития новых форм, методов и структуры органов государственного контроля на региональном уровне отсутствует.
Степень разработанности проблемы. Теоретическим исследованиям сущности управленческой деятельности посвящены многочисленные труды классиков и современных ученых, таких как Аткинсон Э., Друкер П., Дункан У.Д., Короткое Э., Мескон М, Рыкунов В., Попов Г., Стиглиц Д., Хедоури А., Файоль А. и др.
Общие концептуальные проблемы государственного и регионального управления и исследование его влияния на макро- и микроэкономические процессы в трансформационный период раскрыты в работах отечественных исследователей Гранберга А., Гутмана Г., Некрасова Н., Лексина В., Пикулькина А., Уткина Э., Шнипера Р. Швецова А. и др.
Проблемам и особенностям управления экономикой регионов Юга России посвящены монографии и статьи Иншакова О., Ломовцевой О., Романовой Л., Степанова М., Шабуниной И. и др.
Вопросам построения эффективной системы государственного контроля, в том числе финансового, адекватного рыночным трансформационным процессам, разработке научных аспектов проблем формирования, развития и повышения его эффективности посвящены работы Ахполова А., Агапцова С, Бурцева В., Вознесенского Э., Воронина Ю., Врублевской О., Грачевой Е., Дадашева А., Данилевского Ю., Кочерина Е., Кваши Ю., Кузнецова А., Жукова
В., Степашина С, Опеньшева С. Преображенского Б., Погосяна Н., Шохина С, Яндиева М. и др.
Теоретические и практические аспекты функционирования бюджетной системы на региональном и местном уровнях, а также различные направления совершенствования государственного финансового контроля в регионах представлены в монографиях и статьях Белоусова С, Крохиной Ю., Лазаревой Н., Ларионова А., Медведенко В., Сазонова С, Шерегова С. и др.
Вместе с тем большая часть исследователей отмечает, что эта важная с
практической точки зрения и сложная в теоретическом плане проблема не
имеет достаточной научной разработанности, концепция повышения
эффективности государственного контроля, в том числе финансового, на
региональном уровне до сих пор не сложилась, проблема организации
эффективной деятельности региональных контрольных органов не решена, что
предполагает необходимость продолжения, углубления и детализации ее
исследования.
f* Актуальность проблемы дальнейшего совершенствования системы
государственного финансового контроля и повышения его эффективности на региональном уровне, ее несомненная теоретическая и практическая значимость и недостаточная степень разработанности определили выбор темы диссертационного исследования, объекта и предмета исследования, постановку его цели и задач.
Цель исследования состоит в развитии теоретических и разработке
,4»
методических основ повышения эффективности государственного
финансового контроля на региональном уровне.
Для достижения цели исследования потребовалось решить следующие задачи:
- рассмотреть сущность региона как объекта государственного управления и контроля;
исследовать организационно-экономическое содержание
государственного контроля в системе управления регионом, определить его роль и взаимосвязь с другими функциями управления;
- выявить факторы необходимости развития государственного контроля в
современных рыночных условиях управления регионом;
- определить способы организации государственного финансового
контроля в регионах и выявить критерии и показатели его эффективности;
- разработать методические основы оценки деятельности региональных
і контрольных органов и провести их апробацию;
- выработать принципы, методы и инструменты перехода к новой системе
государственного контроля (концепции госконтроля и механизма повышения
его эффективности, модернизации системы контрольно-ревизионных органов)
на региональном уровне;
обосновать необходимость дальнейшего совершенствования
существующей системы финансового контроля в регионах, предложить
% направления совершенствования и повышения его эффективности;
- разработать базовые модели казначейского исполнения регионального
бюджета при системе предварительного контроля.
Объектом исследования выступает система государственного контроля и деятельность финансовых контрольных органов на региональном уровне.
Предметом исследования являются организационно - экономические методы, инструменты и технология государственного финансового контроля в управлении регионом.
Теоретической и методологической основой диссертационного
исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и
практиков в области государственного и регионального управления,
региональной экономики, государственного контроля и финансов. К
исследованию применен системный подход с использованием методов
Ф экономического, сравнительного, факторного анализа, а также статистические,
графические и др. методы исследования.
Эмпирической и информационной базой послужили материалы семинаров, проведенных Счетной палатой РФ «Отношение между внешними федеральными и местными (региональными) контрольно-ревизионными органами», «Взаимодействие высших федеральных и местных контрольно-ревизионных органов» и Всероссийских совещаний контрольных органов РФ и научно-практических конференций, нормативные, справочные данные и методические материалы Министерства финансов РФ, Волгоградской администрации, Контрольно-счетной палаты Волгоградской областной Думы; экспертные разработки и оценки российских ученых, опубликованные в научной литературе и периодической печати; официальные статистические и аналитические материалы, а также документы первичной отчетности исследуемых органов государственного контроля Волгоградской области.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили законодательные и нормативные документы РФ, постановления и распоряжения Администрации Волгоградской области.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
По специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):
1. Организационно-экономическое содержание контроля необходимо рассматривать с трех методологических позиций: контроль - это экономическая категория, обладающая содержанием и понятийным аппаратом; контроль - это комплексная функция и неотъемлемая часть деятельности по управлению; контроль-это самостоятельный управленческий процесс и целостная система.
Применительно к государственному контролю в управлении регионом необходимо говорить о контроле как о систематической и конструктивной деятельности органов государственной власти и управления, базирующейся на специфических факторах властного воздействия на объект контроля и на общих принципах государственного управления, преследующих целью
согласование интересов общества, государства, регионов и субъектов хозяйствования.
2. Принципиальным моментом для современного понимания сущности
государственного контроля в управлении регионом является отождествление
региона и с объектом управления и с объектом контроля, что подчеркивает
объективную и органическую связь контроля с другими функциями
управления.
Направленность управленческой деятельности на регион как объект
* государственного управления обусловлена постановкой и достижением
регионом целей развития его ресурсных подсистем. Контрольная деятельность
направлена на обеспечение возможности достижения целей развития при
сложившемся состоянии и поведении ресурсных подсистем региона.
Соотношение между управлением и контролем — это соотношение между
целым и частью. Таким образом, предметом управления является поведение
объекта управления, направленное на получение запланированного результата.
4 Предметом контроля является состояние объекта управления в соотнесении с
заданной целью.
3. В условиях системно-трансформационных изменений экономики страны
и регионов содержание государственного контроля изменяется в направлении
формирования «созидательной» системы государственного контроля,
факторами которой являются цель, особенности объекта контроля, функции,
полномочия, трудоемкость, информация, технология, что находит свое
воплощение в принципах построения: процессный подход с использованием
информационных технологий, а не структурный с ориентацией на задачу;
встроенность контроля в процессы управления; функциональность
(ответственность контроля за конкретный процесс и результат); учет поведения
людей в контрольных ситуациях; ориентированность контроля на перспективу;
концептуальность контроля (контроль всего процесса управления, а не
t отдельных его частей).
По специальности 08.00.10-финансы, денежное обращение и кредит:
4. Государственный финансовый контроль (ГФК) — это сложная,
многоаспектная категория. С одной стороны, это функция государственного
управления, по отношению к которому он выступает средством и
инструментом реализации политики государства, а с другой — это
управленческая деятельность, имеющая свои методы, способы и формы
реализации. Для понимания сущности ГФК его необходимо рассматривать в
системе категорий «цель—средство—результат».
5. Комплексное рассмотрение проблем дальнейшего совершенствования
ГФК в современных условиях должно заключаться в подходе к финансовому
контролю одновременно как к функции государственных финансов и функции
государственного управления. Необходима выработка Концепции, основанной
на научной методологии, принципах, целях и задачах и предусматривающей
схемы и технологии принятия решений на всех стадиях финансовой
деятельности, то есть в процессе формирования, распределения
(перераспределения) и использования фондов денежных средств, создающей
условия и ориентиры деятельности органов государственной власти и
управления для функционирования контрольных органов.
Научная новизна диссертационного исследования: По специальности 08.00.05- экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):
аргументировано, что государственный контроль является комплексной функцией и неотъемлемой частью (элементом) государственного управления (регулирования), предусматривает все виды управленческой деятельности, связанные с формированием информации о состоянии и функционировании объекта управления (учет), изучением информации о процессах и результатах деятельности (анализ), оценкой процессов развития и достижения целей управления, эффективности стратегий, успехов и просчетов в использовании средств и методов управления (диагностика).
доказано, что управление функционированием региона в условиях его полиструктурности, многокомпонентности, многоуровневости и
многоцелевого характера развития требует определения различий в направленности управленческой и контрольной деятельности на регион как объект управления и как объект контроля;
определено, что системой государственного контроля, адекватной современным условиям управления, является «созидательная система государственного контроля», основанная на процессном и концептуальном подходе к управлению, которая сможет выступить гарантом прав собственников, защиты от чиновников и равноудаления всех от власти; инструментом верификации разрабатываемых концепций, программ и законов; механизмом контроля деятельности правительственных органов управления и их аппаратов; проверки эффективности действия законодательных актов, а также сформулированы основные принципы и факторы ее организации.
аргументировано, что при оценке деятельности контрольных органов, необходимо учитывать не только экономический, но и социальный и организационный эффекты от осуществления контрольных мероприятий, что позволит наиболее полно оценить эффективность работы; разработана система показателей оценки.
По специальности 08.00.10-финансы, денежное обращение и кредит:
уточнено понятие «целевое, законное и эффективное использование
бюджетных средств» в части «целевое и эффективное». Необходимо
характеризовать использование средств как «целевое» через соотнесение
результата использования средств с целью, преследуемой при их выделении, и
через отклонение от регламентированного режима использования при
достижении желаемой цели; трактовать «эффективное» как экономичное
(рациональное) использование, то есть такую деятельность
бюджетополучателя, при которой необходимое количество товаров (работ,
услуг) соответствующего качества приобретается в конкурентной среде по
минимальной цене (тарифу) и на приемлемых условиях (срок поставок,
порядок оплаты и др.), что позволит контрольным органам быть легитимными
в применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства;
раскрыто содержание системы предварительного контроля, которая представляет собой взаимосвязанную совокупность элементов механизма казначейского исполнения бюджета при предварительном контроле и управленческих решений для достижения значимого результата, с учетом этого разработаны базовые модели механизма финансирования расходов региональных бюджетов при казначейской системе предварительного контроля (выделены конкретные элементы, возможные управленческие решения, преимущества, недостатки и условия применения), предусматривающие создание самостоятельного специального подразделения при финансовом управлении субъекта РФ, осуществляющего операции по исполнению бюджета в форме предварительного контроля, что позволит не только исключить нецелевое использование средств бюджетополучателями, но и анализировать эффективность расходов, осуществлять контроль за динамикой кредиторской задолженности.
аргументированы принципы построения государственного финансового контроля, важнейшим из которых является соответствие структуры органов ГФК структуре государственной власти, и предложены подходы к их реализации, доказана необходимость создания концепции ГФК на региональном уровне и выработаны основные ее положения, что позволит исключить дублирование функций контрольных органов и обеспечить существенное повышение его эффективности.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные положения, методология и выводы, содержащиеся в диссертации, развивают научные представления о роли и месте государственного финансового контроля в системе управления регионом, теории контроля и методологии казначейского исполнения региональных бюджетов, а также могут найти свое применение при разработке направлений совершенствования существующей системы государственного контроля на региональном уровне.
Практическая значимость и апробация результатов
диссертационного исследования состоит в использовании авторских
разработок в мероприятиях по организации и совершенствованию контрольной работы Главного финансово-казначейского управления администрации Волгоградской области и отделов Управления финансов по г. Волжскому (контрольно-ревизионный отдел, казначейство), методы оценки эффективности деятельности контрольных органов использованы Контрольно-счетной палатой Волгоградской областной Думы. Отдельные результаты исследования нашли отражение в Законе Волгоградской области «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» № 763-ОД от 06.12.2002 г.
Результаты исследования докладывались на заседаниях кафедр «Экономика и менеджмент» и «Финансы и кредит» Волгоградского государственного университета, а также кафедры «Финансы и кредит» Волжского института экономики и менеджмента - ВШК.
Основные теоретические положения диссертационной работы используются при разработке и преподавании дисциплин «Государственные и муниципальные финансы», «Организация и методика проведения налоговых проверок», «Региональный менеджмент», «Аудит».
Публикации. Результаты исследования получили отражение в 8 публикациях общим объемом 3,9 п.л., из них авторский вклад -3,4 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, что отражает цель и задачи исследования.
