Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА І. Роль и место социальной сферы в национальной экономике россии
1.1. Социальное развитие и нормативно-правовая база его регулирования 11
1.2. Состояние социального нормирования и бюджетное финансирование социального развития 18
1.3. Особенности и основные положения системы государственных минимальных стандартов (ГМСС ) 28
ГЛАВА 2. Анализ системы гмсс как одного из важнейших направлений государственного регулирования социальных процессов 4«
2.1. Особенности применения социального нормирования: потенциал и эффективность реализации на региональном уровне 48
2.2 Современный механизм финансирования социального развития из ффпр, обеспечивающий ГМСС 65
2.3 Анализ бюджетно-налоговых взаимоотношений в зарубежных странах 83
ГЛАВА 3. Совершенствование государственного регулирования социальных процессов на основе системы ГМСС 95
3.1 Предложения по основным положениям формирования системы гмсс (особенности формирования социальных стандартов по прожиточному минимуму и минимальному размеру оплаты труда) 95
3.2 Практические рекомендации по совершенствованию системы финансовой поддержки регионов 107
3.3 Методические рекомендации по оценке налогового потенциала субъектов РФ и определению нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры 111
Заключение.. 125
Библиографический список использованной литературы 130
- Социальное развитие и нормативно-правовая база его регулирования
- Особенности и основные положения системы государственных минимальных стандартов (ГМСС
- Современный механизм финансирования социального развития из ффпр, обеспечивающий ГМСС
- Предложения по основным положениям формирования системы гмсс (особенности формирования социальных стандартов по прожиточному минимуму и минимальному размеру оплаты труда)
Введение к работе
Общая характеристика работы
Конституция нашей страны провозглашает, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это означает, что управленческие государственные институты и структуры всех ветвей и уровней власти в своей деятельности обязаны отдавать приоритет решению разнообразных социальных проблем на основе формирования социально ориентированной экономики. Социально-экономические преобразования, происходящие в России почти 10 лет, не только привели к крайнему социальному напряжению, но и к необходимости выработки организационно-экономической системы государственного регулирования социальными процессами. По этой проблеме имеется значительное количество основательных работ западных ученых, но принципиальные отличия экономической системы России и СССР, которая подверглась коренному преобразованию в рыночную экономику, требует глубокого анализа этих особенностей при формировании системы государственного управления социальными процессами в период становления рыночной экономики.
Актуальность диссертационного исследования. Коренное преобразование российской экономики на основе передачи государственной собственности в частные руки привело к непредсказуемому обвалу национальной экономики и прежде всего в сфере материального производства, что губительным образом сказалось на ресурсном обеспечении социальных нужд населения. И без того кризисная ситуация в области социальной защиты граждан России усугубилась тем, что государственные структуры оказались не подготовленными к проведению обоснованной и справедливой социальной политики в пеоехолный пеоиол от плановой к оыночной экономике. Этот пе-
доходов, поляризации групп населения по их уровню, бедности огромной массы населения.
Стержнем и основой формирования системы ресурсного обеспечения социальных потребностей населения и социальной зашиты отдельных групп является бюджетная структура Российской Федерации.
Действующая система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 году, предполагала создание предпосылок для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам распределения ее на формализованной основе. Однако процесс реформирования не получил развития и остался незавершенным. Не уделяется должного внимания вопросу формирования системы финансового обеспечения социальной сферы. По-прежнему трансферты из федерального бюджета являются чуть ли не единственной формой финансовой поддержки субъектов РФ, в проведении ими социальных мероприятий. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ. Нет учета институциональных реформ как фактора сокращения бюджетных расходов. Не решены вопросы усиления заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Не сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах. Как следствие этого дотаци-онность бюджетов субъектов РФ не сокращается, объемы встречных финансовых потоков не снижаются. Трансферты из ФФПР определяются с учетом текущих расходов и не оказывают влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций.
На сегодняшний момент необходима такая реформа межбюджетных отношений, которая должна обеспечивать совершенствование управления и повышение эффективности использования финансовых ресурсов бюджетной системы РФ, выравнивание возможностей реализации на всей территории
страны минимального законодательно установленного уровня социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней.
В последние годы обсуждалась идея поэтапного перехода к нормативной базе при оценке бюджетных потребностей соответствующих органов власти, но кроме осознания необходимости проведения этого мероприятия практически ничего не было сделано. Действенность бюджетных нормативов будет обеспечиваться на наш взгляд, тогда когда они будут базироваться на минимальных государственных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета РФ. Дифференциация нормативов по регионам должна производиться по единой методической основе с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Стандартизация социальных услуг по регионам — одна из ключевых задач совершенствования управления социальной сферой на основе методов стратегического планирования и использования рыночных механизмов.
В настоящее время, многие нормы и стандарты социальных услуг еще только предстоит разработать и узаконить. Необходимость особого подхода к проблеме реформирования социальной сферы определяется следующим:
Во-первых, совокупность отраслей социальной сферы представляет собой относительно автономную общественную и хозяйственную систему.
Во-вторых, социальная сфера включает в себя объекты по производству услуг материального и нематериального характера, имеющие важное значение для жизнеобеспечения населения регионов.
В-третьих, она концентрирует в себе конечные результаты экономической системы в целом. Является в определенном смысле вторичной подсистемой по отношению к сфере производства товаров, в связи с чем социальное неравенство выступает как следствие функционирования экономики и сложившихся социальных приоритетов и стандартов в обществе.
В-четвертых, организации и предприятия социальной сферы как хозяйственные системы существенно отличаются от таковых в сфере материального производства. Поэтому реформирование социальной сферы предполагает использование иных подходов и методов, чем те, что реализуются в отраслях материального производства.
В-пятых, основным источником финансирования большинства организаций и предприятий социальной сферы является бюджет и, следовательно, механизм трансфертов выполняет важнейшую функцию в решении проблем выравнивания региональной асимметрии в социальной сфере.
Этими обстоятельствами и обусловливается необходимость анализа системы государственных минимальных социальных стандартов как инструмента решения социально-экономических проблем.
Научной проблеме государственного управления социальными процессами посвящены исследования и публикации таких видных российских ученых как Бобков В.Н., Валентей С.Д., Жильцов Е.Н., Казанцева СВ., Куликов В.В., Корягина Т.Н., Ржаницина Л.С., Римашевская Н.М., Роик В.Д. и др. Среди зарубежных ученых, внесших вклад в изучение указанной проблемы, следует отметить таких как Аткинсон Э., Гелбрайт Дж., Роуз Л., Самуэльсон П., Стиглац Дж. и др.
В трудах этих ученых содержатся важные теоретические методологические и концептуальные разработки в области социальной сферы, социальной защиты, социального страхования, пенсионного обеспечения и других видов удовлетворения социальных нужд населения. Эти разработки послужили автору добротной теоретической основой в его диссертационном исследовании.
Актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость для совершенствования управления социальными процессами в национальной экономике обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является разработка предложений по формированию социальных стандартов; методических рекомендаций по оценке нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры и оценке налогового потенциала субъектов РФ как источника ресурсного обеспечения при формировании этой инфраструктуры.
В соответствии с поставленной целью сформулированы и решены следующие задачи:
раскрыта экономическая сущность государственного регулирования социальных процессов на основе системы государственных минимальных социальных стандартов, их значение как эффективного инструмента управления социальными процессами;
на основе проведенного исследования состояния социального нормирования в современных условиях хозяйствования сформулированы основные принципиальные положения при создании этих нормативов;
дана оценка действующей системы межбюджетных отношений и форм финансовой поддержки субъектов РФ;
обоснована необходимость и разработаны предложения в области формирования социальных стандартов с учетом региональных особенностей;
выявлены методические ошибки в существующей методике распределения средств ФФПР и разработаны методические рекомендации по оценке нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры и оценке налогового потенциала субъектов РФ;
разработаны и обоснованы предложения по созданию системы государственных минимальных социальных стандартов,
#'
как важнейшего инструмента преодоления кризиса и осуществления социальных реформ.
Объектом исследования являются социальные процессы и соответствующие им управленческие структуры в России, осуществляющей переход от плановой экономики к рыночной.
Предмет исследования — теоретические и методологические основы создания системы государственных социальных минимальных стандартов для решения вопросов социальной защиты населения и удовлетворения важнейших потребностей человека в материальных благах и социальных услугах
Методологической и теоретической основой для работы послужили: аналитические материалы, подготовленные западноевропейскими и российскими экспертами, посвященные вопросам теории и практики управления социальными процессами, концептуальные подходы, реализованные в действующем российском законодательстве, материалы программы Европейского Союза «Tacis». В качестве фактологической и статистической базы использовались материалы Госкомстата РФ, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, публикации официальных данных статистических органов РФ и ее регионов о состоянии социальной сферы, а также результаты расчетов автора.
Научная новизна исследования заключается в обосновании концепции государственного регулирования социальных процессов на базе использования системы государственных минимальных социальных стандартов и разработка на этой основе новых методических подходов ее совершенствования.
Наиболее существенными результатами диссертационного исследования, которые так же составляют его новизну, являются: доказано, что на современном этапе необходимо осуществить переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней;
опираясь на анализ особенностей социального нормирования, определено, что применение бюджетных нормативов должно базироваться на государственных минимальных социальных стандартах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета РФ;
обоснована необходимость дифференциации нормативов по регионам по предложенной автором типовой методике, учитывающей объективно обусловленные географические, природно-климатические и социально-экономические особенности;
предложены конкретные рекомендации по совершенствованию управления социальной сферой.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что на основе полученных данных, связанных с разработкой системы ГМСС, разработаны рекомендации, позволяющие обеспечить решение задач:
социальной защиты населения и удовлетворения важнейших потребностей человека в целях обеспечения социальной стабильности и устойчивого развития общества;
определения видов и качества гарантированных социальных услуг, предоставляемых за счет средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов;
укрепления единого социального пространства Российской Федерации и относительного выравнивания уровня социального развития на территории ее субъектов;
нормативного обеспечения формирования и использования бюджетных и внебюджетных средств на социальные нужды;
совершенствования межбюджетных отношений и государственной поддержки местных бюджетов в части обеспечения финансирования социального развития;
Возможно, также использование работы в научно-методических и учебных целях при разработке курсов лекций по дисциплинам "Институциональная экономика", "Социально-экономическое прогнозирование" и др.
Структура диссертационной работы обусловлена целями и задачами, решаемыми в процессе проведения научных исследований. Состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, приложений. В ней 140 страниц основного текста, 12 таблиц, 7 рисунков и схем, 59 страниц приложений. Список литературы включает 128 наименований.
В первой главе раскрыта сущность социального развития и нормативно-правовая база его регулирования, состояние социального нормирования и бюджетное финансирование социальной сферы.
Во второй главе проводится анализ и оценка особенностей применения социального нормирования: потенциал и эффективность реализации на региональном уровне; раскрывается современный механизм финансирования социального развития из ФФПР, обеспечивающий ГМСС.
Третья глава посвящена обоснованию путей реализации конкретных предложений по вопросам социального нормирования и его финансирования.
щ Глава І.Роль и место социальной сферы в национальной экономике России
1.1. Социальное развитие и нормативно-правовая база его регулирования
В современном обществе социальное обеспечение перестало выступать в виде облагодетельствования, предоставляемого более обеспеченными слоями общества его менее обеспеченным категориям граждан. Социальное
* обеспечение как особый социальный институт государства является показа-
телем социальной уверенности, социальной гарантией достойного развития каждого члена общества и сохранения источника средств к существованию при наступлении социальных рисков. Таким образом, социальное обеспечение — это форма распределения материальных благ с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей (физических, социальных, интеллектуальных) всех членов общества в целях охраны здоровья и нормаль-
^ ного воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создавае-
мых в обществе на страховой основе или за счет ассигнований государства в случаях и на условиях, установленных в законе. [35, С.5]
Внебюджетные фонды — это особая форма перераспределения и ис
пользования финансовых ресурсов, привлекаемых исполнительными органа
ми государственной власти и регионального уровней и органами местного
самоуправления. Они по замыслу имеют строго целевое назначение и ис-
* пользуются для обеспечения дополнительными средствами экономических и
социальных потребностей общества. [27, СП] Но организационно-правовые формы социального обеспечения представлены не только государственной системой социального обеспечения, существует также негосударственное социальное обеспечение.
Основой законодательной и иной правотворческой деятельности является Конституция РФ. Важно еще раз остановиться на основных урегулирован-
^ ных ею прав и свобод граждан в области социального обеспечения. И так как
%
закон о социальных стандартах, который будет рассматриваться ниже, является конституционным, то важно отметить, что он должен обеспечивать реализацию закрепленных Конституцией РФ социальных гарантий, таких как: охрана здоровья и медицинская помощь, поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан и др. Основные положения закона приводятся на рис.2. [3] Для более полного ознакомления следует рассмотреть Приложение 1.
В жизни складывается парадоксальная ситуация: социальные гарантии конституционно закреплены, но для претворения в жизнь органы социальной защиты не имеют для этого средств. В ходе рыночных преобразований в России социальная политика лишь формально рассматривалась в качестве одного из ключевых элементов общей экономической стратегии. Отсутствие должной социальной ориентации государственной экономической политики, недооценка роли социальной составляющей как важнейшего фактора укрепления Федерации привели к тому, что на начальном этапе реформ не была выработана общефедеральная программа, способная стать основой управления социальными процессами в Российской Федерации.
Для России актуальны не только разработки новых концепций и механизмов социального развития и реализации конституционных социальных гарантий граждан, но и решение острейших социальных проблем, возникших в переходный период в результате потери управляемости общественными процессами и криминализации общества.
Переход к рыночной экономике с 1989 г. ознаменовался ухудшением материального положения граждан, значительным разрушением социальной инфраструктуры и системы социальной защиты. Начавшаяся в 1996-1997 гг. стабилизация экономики и уровня жизни населения, и даже их некоторый подъем, были остановлены обвалом финансового и фондового рынка в России 17 августа 1998 г.
По сравнению с дореформационным периодом реальные денежные доходы населения сократились примерно в 6 раз. [10] Значительно уменьшились оплата труда, пенсии, стипендии, социальные пособия. Более того, обычным стала многомесячная задержка с их выплатой, особенно заработной платы. Такого еще не было в мировой практике.
Низкая заработная плата стала одним из главных препятствий для развития экономики не только по причине низкого покупательского спроса, но и в силу обесценения труда. Доля оплаты труда в конечной цене продукции составляет 12 %, тогда как в развитых странах — 40 — 50 %. [10]
Усиливается массовое обнищание населения. В результате обвала финансового рынка в августе 1998 г. примерно 1/3 населения страны стала жить за чертой бедности — с доходами ниже прожиточного минимума (с учетом теневой экономики, и неучтенных государственной статистикой «левых» доходов населения и продуктов, получаемых на личных подсобных и дачных участках, что увеличивает, по оценке маркетинговой и консалтинговой компании Business Analytica Europe Ltd., публикуемый Госкомстатом официальный уровень доходов населения в 1,7, а у наиболее состоятельного населения — как минимум вдвое). В России увеличивается, по сравнению с другими странами, дифференциация различных социальных групп по размеру доходов. Например, в Москве доходы 10% наиболее обеспеченных жителей в 45,8 раза больше, чем доходы такого же числа бедных. [79]
Отсутствует целенаправленная социальная политика создания среднего имущественного класса — главной опоры государства и устойчивого общественного развития.
Нарастает гипертрофия системы льгот, социальных пособий и выплат, которые назначаются без учета доходов семьи. В России действуют около 150 видов различных льгот. Насчитывается более 200 категорий граждан, которым положены пособия и льготы, на них могут претендовать порядка 100 млн.человек. [70, С.85]
Это привело к тому, что при значительных расходах на выплату этих социальных трансфертов, лишь 20% попадают к действительно нуждающимся людям, а средние размеры большинства пособий и выплат очень малы. Для семей, имеющих высокие и средние доходы, они экономически ничтожны, а для малообеспеченных семей — не создают необходимую социальную защиту.
В последние годы уменьшается государственное дотирование сферы социальных услуг. Особенно сильно на семейном бюджете стали сказываться все увеличивающиеся расходы на оплату жилья и коммунальных услуг, внутригородского пассажирского транспорта и связи. Неоправданно быстро растут цены и тарифы в сфере платных услуг населению, и усугубляются диспропорции в их структуре.
Бесплатные услуги в образовании, здравоохранении, культуре стали во все большей мере замещаться частично или полностью платными для населения.
Недостаток ресурсов, которыми располагают федеральные, региональные и местные органы управления, не позволяет в полной мере реализовы-вать конституционные гарантии граждан в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, жилищно-коммунального обеспечения и других.
Обострилась проблема обеспечения лекарственными препаратами, перевязочными средствами и предметами медицинского назначения. Многочисленные посредники на рынке медицинских препаратов увеличивают цены до 4 раз. Это привело к тому, что не только население, но и больницы не могут приобрести их в необходимом количестве из-за скудности бюджетных средств. Необходимо государственное регулирование цен на платные и частично платные услуги учреждений социальной сферы, а также на лекарства и другие медицинские препараты. [103, С.68]
Сокращается текущее финансирование отраслей социальной сферы, которое почти полностью идет на оплату труда. Финансирование осуществляется с большими задержками. Недостаточные бюджетные средства, выделяемые учреждениям социальной сферы, ведут к обветшанию оборудования и мебели, сокращению использования расходных материалов, прекращению текущих ремонтов помещений и т.п. Очень острой стала проблема оплаты государственными и муниципальными учреждениями коммунальных услуг. Например, в 1997 г. задолженность по коммунальным платежам учреждений общего образования составляла около 30% общего объема средств, направленных на его финансирование. Все это ведет к снижению качества предоставляемых услуг. [10]
Некоторое восполнение недостающего бюджетного финансирования обеспечивается сдачей социальными учреждениями части своих помещений в аренду, что, как правило, отрицательно влияет на их основную деятельность и к тому же нередко ведет к злоупотреблению служебным положением руководителями социальных учреждений.
За годы реформ резко уменьшились инвестиции в социальную сферу, капитальные ремонты. Растет процент зданий, находящихся в аварийном состоянии. Например, из числа зданий больничных учреждений в России 13% находятся в аварийном состоянии или требуют реконструкции, треть зданий нуждается в ремонте. [10]
Особенно сократилось строительство детских дошкольных учреждений, кинотеатров и клубов. В отдельных регионах России строительство объектов социальной сферы почти полностью прекратилось, прежде всего, в сельской местности.
Однако, несомненным положительным аспектом является то, что в тяжелых условиях кризиса государство и муниципалитеты не снимают с себя определенной ответственности за строительство бесплатного социального жилья, обеспечивают поддержку строительства жилья для низкооплачивае-
мых слоев населения, военнослужащих, вынужденных переселенцев и беженцев.
Ухудшается кадровый состав социальной сферы — лучшие работники переходят в коммерческие и другие структуры. Оплата работников отраслей социальной сферы значительно меньше, чем в других отраслях народного хозяйства.
Не полностью выполняется закон Российской Федерации "Об образовании". В соответствии со статьей 54, п. 1 этого закона минимальные ставки заработной платы и должностные оклады педагогических работников образовательных учреждений должны устанавливаться в размере, превышающем уровень средней заработной платы в РФ. [22]
Все более острой проблемой становится углубление территориальной дифференциации в доходах и занятости населения, бюджетной обеспеченности на душу населения, развитии социальной сферы. [10]
Государственное регулирование социального развития осуществляется на основе Конституции Российской Федерации и целого ряда федеральных законов: "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", "О тарифном регулировании заработной платы", "О государственных пенсиях в РСФСР", "О повышении минимального размера пенсий, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О занятости населения Российской Федерации", "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", "О государственной системе здравоохранения", "О лекарственных средствах", "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", "Жилищный кодекс РСФСР", "Об основах федеральной жилищной политики", "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", "Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре", "О миграции", "О вынужденных переселенцах", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-
дерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и многих других.
Кроме того, управление социальными процессами осуществляется в соответствии с указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законами субъектов РФ и постановлениями их исполнительной власти, другими подзаконными актами. Конкретную работу по развитию социальной сферы и социальной защите населения осуществляют органы местного самоуправления городов, районов, поселков и сельских поселений.
Решению проблем формирования социальной сферы и социальной защиты населения посвящен раздел "Социальная политика" проекта среднесрочной Программы социально-экономического развития в Российской Федерации в 1999-2001 годах.
Хочется отметить, что особое значение для решения социальных проблем России имеет Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 годах, (Концепция). В Концепции раскрывается механизм поддержки нижестоящих бюджетов вышестоящими с использованием государственных минимальных социальных стандартов. Методике распределения средств из фонда финансовой поддержки регионов будет посвящен раздел главы 2, так как именно этот механизм нуждается в пересмотре и совершенствовании.
Надо признать, что многие государственные социальные программы и концепции реализуются, как правило, плохо, — прежде всего, из-за недостаточного финансирования.
Кратко резюмирую вышеизложенное, отметим:
Государственная экономическая политика должна иметь социальную ориентацию.
При видимом разрушении социальной инфраструктуры и системы социальной защиты необходимы новые механизмы и критерии социальной политики.
jL 3. Актуальной задачей социальной политики должна стать не простое
приспособление к ограниченным финансово-материальным ресурсам, а обеспечение балансового подхода к соответствию этих ресурсов потребностям страны.
Несистемность проводимой социальной политики и ее отрыв от экономических преобразований.
Социальное развитие должно быть более обоснованным и предсказуемым. Для этого и необходима социальная стандартизация, которая предполагает нормативный порядок расчета бюджетной потребности по всем видам бесплатных услуг, предоставляемых государством населению.
1.2. Состояние социального нормирования и бюджетное финансирование социального развития
Важнейшей составляющей функционирования социальной сферы и
^ обеспечения социальной защиты населения является государственное соци-
альное нормирование, означающее правовую регламентацию социального развития с использованием наиболее значимых социальных норм и нормативов.
Социальные нормы и нормативы, установленные законами и другими нормативными правовыми актами, определяют уровень реализации конституционных прав и гарантий и регулируют, главным образом, сферу труда и трудовые отношения, охрану труда, занятость, развитие кадрового потенциа-ла, социальную защиту населения и формирование отраслей социальной сферы.
Выделим основные сектора и элементы государственной социальной стандартизации и нормирования:
1. В сфере труда, его охраны, трудовых отношений [2]
гарантируемый минимальный размер оплаты труда;
тарифные сетки по оплате труда;
^ стандарты безопасности труда, нормы и правила по охране труда, гигие-
нические нормативы, санитарные нормы и правила, перечни производств, работ, профессий и должностей с вредными и опасными условиями труда;
льготы, получаемые работниками в связи с вредными и опасными условиями труда;
продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, ежегодный отпуск;
* 2. В сфере занятости населения: [24]
защита от безработицы (пособия по безработице, стипендии на период учебы, компенсации работникам при переводе их на другую работу);
государственная помощь в поддержании, реконструкции и создании рабочих мест, а также организация общественных работ;
3. В сфере развития кадрового потенциала:
введение государственных профессиональных стандартов, соответст-
вующих международным требованиям, для аттестации персонала;
развитие общероссийской системы подготовки и переподготовки кадров, дополнительного профессионального образования;
4. В области пенсионного обеспечения: [21]
размеры пенсий (пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, в связи с особыми условиями труда, пенсии в связи с работой на Крайнем Севере, социальные пенсии, льготные пенсии);
# 5. В сфере образования:
стипендии (студентам государственных и муниципальных высших учебных заведений, учебных заведений среднего и начального профессионального образования, аспирантам и докторантам) [15];
6. В области социальной поддержки граждан: [13]
социальные выплаты и пособия малоимущим, инвалидам, пожилым гражданам, участникам Великой отечественной войны и приравненных к ним
лицам, семьям военнослужащих, погибших в вооруженных конфликтах и иным указанным в законе лицам;
государственные пособия гражданам по безработице, в связи с рождением и воспитанием детей, несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, по временной нетрудоспособности, беженцам и вынужденным переселенцам, уволенным с военной службы, на санаторно-курортное лечение, оздоровление детей, на погребение и в иных случаях, установленных законом;
нормы и нормативы бесплатного или за доступную плату предоставления жилья (субсидии на строительство и предоставление жилья) малоимущим, уволенным с военной службы и иным, указанным в законе лицам;
льготы и субсидии:
по оплате жилищно-коммунальных услуг;
по оплате за пользование телефоном и радиоточкой;
по оплате за проезд на транспорте;
нормы и нормативы предоставления бесплатного питания учащимся общеобразовательных школ и профессиональных учебных заведений из многодетных семей.
7. В социальной сфере и сфере социального обслуживания населения (номенклатура социальных услуг, обеспеченность услугами населения, материально-техническое, кадровое и финансовое обеспечение социальных учреждений). [13]
На сегодняшний момент законодательно установлены отдельные финансовые нормативы финансирования образования, здравоохранения и культуры. Например, законом Российской Федерации "Об образовании" статьей 40 п. 1 установлен норматив ежегодного выделения финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять меньше 3% расходной части федерального бюджета.
Кроме того, в статье 54 этого закона установлены нормы минимальной оплаты труда работников образовательных учреждений:
педагогическим работникам в размере, превышающим уровень средней заработной платы в РФ (п.2);
для профессорско-преподавательского состава ВУЗов в два раза выше средней заработной платы работников промышленности (п.З);
для учителей и других педагогических работников не ниже средней заработной платы аналогичных категорий работников промышленности в РФ.
В федеральном законе "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (ст. 45) установлены нормативы расходов на финансирование культуры на уровне не менее 2% федерального бюджета и 6% бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. [20]
Однако в условиях слабого наполнения бюджета все эти нормативы не выполняются.
Распоряжением Правительства РФ одобрены социальные нормативы и нормы в следующих областях1:
культуры (обеспеченность библиотеками, клубами, учреждениями клубного типа, музеями, детскими школами искусств, школами эстетического образования, парками культуры и отдыха, выставочными залами, профессиональными театрами, кинотеатрами, киноустановками);
массовой информации (охват населения многопрограммным телевидением и радиовещанием);
здравоохранения (обеспеченность населения больницами, амбулаторно-поликлиническими учреждениями, аптеками, врачами, медицинским персоналом, санитарным транспортом);
физической культуры и спорта (обеспеченность спортивными залами и сооружениями различных видов, детскими и юношескими спортивными
ЧЦ Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р
школами, производство товаров туристического и спортивного назначения, охват молодежи, занимающейся в системе подготовки спортивных резервов, обеспеченности тренерско-преподавательским составом, санаторной обеспеченности);
социальной защиты населения (обеспеченность протезно-ортопедическими мастерскими и предприятиями со стационаром, социально-реабилитационными центрами для несовершеннолетних детей, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей и подростков с ограниченными возможностями, обеспеченности инвалидов креслами-колясками, автомобилями, мотоколясками и малогабаритными колясками, территориальными центрами социальной помощи семье и детям, домами интернатами для престарелых и инвалидов, а также для детей-инвалидов).
Кроме того, этим же распоряжением Правительства РФ одобрены нормы и нормативы питания, обмундирования, мягкого инвентаря и оборудования в общеобразовательных учреждениях с учетом возраста детей, наполняемости классов и групп, а также удельных показателей общей площади в общеобразовательных учреждениях в зависимости от их вида.
Некоторые из одобренных Правительством РФ нормативов, в частности, обеспеченности населения учреждениями культуры, разработаны для населенных пунктов различных по численности населения, республиканских, краевых, областных и районных центров, а также для разных по этажности районов городов. Однако, отметим, что принятые социальные нормативы и нормы не учитывают региональные особенности: природно-климатические, расселенческие, демографические и другие. Поэтому их использование в целях финансовой поддержки бюджетов субъектов РФ из федерального бюджета затруднено.
Предпринятая нами попытка совершенствования механизма социального нормирования и принятие их субъектами позволит в дальнейшем скоррек-
*
тировать общероссийские нормативы и определить основные зоны их территориальной дифференциации.
Правительством РФ утверждена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства. [5], где представлены федеральные стандарты в области оплаты жилья и жилищно-коммунальных услуг:
социальная норма жилья;
предельная стоимость предоставляемых жилипщо-коммунальных услуг на 1 кв.м общей площади жилья;
уровень платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги;
максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.
На основании принятых федеральных стандартов, социальных норм и нормативов определяется потребность в текущих расходах из бюджетов всех уровней.
Имеется потребность государственного социального нормирования в части развития региональных и местных центров обслуживания населения, а также рекреационных объектов, жизненно необходимых в урбанизированных районах для восстановления рабочей силы человека и укрепления его здоровья. Эти объекты в условиях формирования рыночных отношений также не могут развиваться без поддержки государства и местных самоуправлений.
Принципиально новые социальные нормативы развития здравоохранения легли в основу Программы государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью. [1] Так, вводятся нормы объема медицинской помощи — показатели деятельности учреждений системы здравоохранения по оказанию лечебно-профилактической и диагностической помощи населению. Показатель объема амбулаторно-поликлинической по-
к мощи определяется количеством посещений на 1000 человек и количеством
дней лечения в стационарах дневного пребывания и стационарах на дому на 1000 человек. Показатель объема стационарной помощи выражается в количестве койко-дней на 1000 человек, а объема скорой медицинской помощи — количеством вызовов на 1000 человек. На основании соответствующих норм определяются подушевые нормативы финансирования здравоохранения за счет средств бюджетов всех уровней, средств обязательного медицинского образования и других поступлений.
Здесь мы считаем, что акцент должны быть сделаны на таких направлениях, как страхование от безработицы, болезни, от всей совокупности неприятностей. Только страхование позволяет в условиях рынка найти реальные деньги для адресной социальной политики. Несмотря на высокий процент страховых взносов, уровень пенсионного обеспечения, массового медицинского обслуживания, размеры социальных пособий очень низки. Во многом это связано с недостатками системы социального страхования. Внебюджетные государственные социальные фонды имеют значительные нестраховые расходы. Отсутствует единая законодательная база системы государственного социального страхования. Как видно, необходима реформа социального страхования.
Кроме того, одним из направлений социального нормирования следует также назвать градостроительное районирование территорий РФ и нормирование строительства объектов социальной сферы, включая их территориальную доступность для населения, а также нормы земельных участков.
Оценивая состояние социального нормирования выделим.
Формирование социальных норм и нормативов, механизмов их реализа
ции осуществляется весьма спонтанно, нередко исходя из сиюминутной
конъюнктуры и потребностей, слабо учитываются комплексный характер
процессов социального развития, прогнозы и возможные последствия приме-
ф нения этих нормативов.
Весьма слабым является научное обеспечение социального нормирования. Отсутствует единая методическая основа формирования отраслевых и территориальных социальных норм и нормативов, механизма использования и финансирования их реализации. Их комплекс недостаточно структурирован. Не все виды бесплатных и частично платных для населения услуг закреплены законами. Финансовые нормативы слабо увязаны с обеспечением реализации натурально-физических социальных норм. Размеры финансовых норм и нормативов часто пересматриваются в сторону понижения в зависимости от темпов инфляции и имеющихся бюджетных финансовых ресурсов. Возникла тенденция к расширению круга льгот и относительному снижению уровня их финансового обеспечения.
Рассматривая проблему бюджетного финансирования социального развития отметим, что кризисное состояние экономики России и ограниченные бюджетные средства не позволяют в полной мере финансировать социальное развитие.
Основные средства расходуются на финансирование образования и здравоохранения. Из Приложения 2 (Таблицаї) видно, что доля социальной политики в общем объеме расходов увеличивается, хотя происходит за счет снижения финансирования образования и здравоохранения. [17], [18], [19]
Кроме того, столько же средств на социальные нужды расходуется из государственных социальных внебюджетных фондов (Таблица2). Львиная доля приходится на Пенсионный фонд РФ.
Для сравнения рассмотрим расходы некоторых стран на социальную составляющую (ТаблицаЗ,4). [94, С. 17-19]
Анализ отраслевой структуры расходов федерального бюджета показывает, что многие министерства и ведомства имеют собственные статьи расходов на образование, здравоохранение и культуру.
Финансирование социального развития осуществляется также в соответствии с федеральными социальными программами ("Дети-инвалиды", "Дети
*
Севера" и др.), федеральными программами развития отдельных регионов, а также через дотации административно-территориальным образованиям.
Важно подчеркнуть, что в настоящее время доходы разных бюджетов распределяются примерно в следующих пропорциях: 50% — федеральный бюджет, 30-35% — бюджеты субъектов РФ, 15-20% — бюджеты муниципальных образований.
Доли федеральных налогов и других бюджетных доходов, закрепленные за местными бюджетами в соответствии с федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления" от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ, недостаточны для финансирования функционирования и развития социальной сферы на территории муниципальных образований. [11]
До 1997 г. выделение финансовой поддержки регионам осуществлялось на основе их классификации на "нуждающиеся" и "особенно нуждающиеся". [109] Статус региона, нуждающегося в поддержке, предоставлялся тем субъектам РФ, у которых душевой доход в прогнозируемый год меньше среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам Российской Федерации. Статус региона, особенно нуждающегося в поддержке, предоставлялся тем субъектам РФ, у которых объем бюджетных доходов в прогнозируемом году (в том числе для регионов, нуждающихся в поддержке — с учетом возмещения им недостающей суммы до среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам России) меньше объема прогнозируемых в этом году бюджетных расходов (без капитальных вложений).
Современное состояние социального развития и тем более его бюджетное финансирование одна го острейших проблем нашего государства. Это можно показать не только приводя множество расчетов и цифр, а просто оглянувшись на нашу жизнь и жизнь окружающих нас людей. Необходимо пересмотреть все механизмы, этапы, рычаги управления социальными процессами.
На данном этапе исследования выделим основные моменты. В первом разделе данной главы мы выявили необходимость социальной стандартизации, применения норм и нормативов. Состояние социального нормирования (по результатам данного раздела) позволяет на сегодняшний день судить о слабой заинтересованности всех уровней власти в нем.
Мы считаем, что:
адресного и эффективного использования бюджетных средств на социальные нужды можно достигнуть только на уровне муниципальных образований, которые и должны иметь основные средства на эти цели в консолидированном бюджете РФ, включая и соответствующие закрепленные за ними доходы.
было бы целесообразно, чтобы местные бюджеты имели более половины всех налоговых поступлений и обязательных государственных платежей. Основная часть регионов и муниципальных образований должна быть полностью обеспечена собственными финансами для развития. Тогда соответствующие органы государственного управления субъектов РФ и местного самоуправления будут нести полную ответственность за благополучие своего населения. Только так можно исключить иждивенческие настроения на местах. Каждый город и регион должен иметь интерес в развитии собственной экономической базы и "зарабатывании" собственных финансовых средств и в полной мере отвечать перед своим населением и государством за их эффективное использование. Но доходная база бюджетов всех уровней нестабильна, что обусловлено периодическим пересмотром нормативов отчислений от регулирующих налогов (особенно от этого страдают муниципальные бюджеты). "Органы власти и управления каждого уровня заранее не знают, какими
доходными источниками они располагают, слабо заинтересованы в укреплении и расширении своей налоговой базы"2.
необходимо изменение бюджетной и налоговой системы — структуры закрепления доходов и расходов на социальные нужды по бюджетам всех уровней и уровням государственных внебюджетных фондов в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Однако перераспределение полномочий федерального центра в пользу муниципальных образований и субъектов Федерации, а, следовательно, и децентрализацию системы государственных расходов целесообразно осуществлять постепенно по мере развития федерализма и местного самоуправления и улучшения кадрового состава на местах. Иначе не избежать потери управляемости и ослабления государства.
в будущем необходимы централизованные фонды на федеральном и региональном уровнях для финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований, имеющих объективно меньшие налоговую базу и бюджетные доходы. Для России особенно актуальной проблемой в обозримом будущем останется относительное территориальное выравнивание уровней социального развития и поддержка отстающих районов и городов. В этих целях был создан Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
1.3. Особенности и основные положения системы Государственных минимальных стандартов (ГМСС)
В данном разделе рассмотрим правовые основы определения и общий порядок применения государственных минимальных социальных стандартов, обеспечивающих реализацию закрепленных Конституцией Российской Фе-
Максимова R Перетягивание каната не может длиться бесконечно. О проблемах совершенствования межбюджетных отношений // Российская Федерация 1999, № 7 (105). С. 5-6.
дерации социальных гарантий (полный текст законопроекта в Приложении 3). Система ГМСС формируется в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 в целях обеспечения реализации конституционных прав граждан в области социальных гарантий и определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. [9]
ГМСС, как основополагающее понятие регулирования социального развития в новых социально-экономических условиях России, вводится в практику федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Бюджетный кодекс Российской Федерации". [26]
Развитие системы государственных минимальных социальных стандартов и социальных нормативов выдвинуто в качестве одного из важнейших направлений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах.
Как уже было упомянуто, специальные разработки по созданию "отраслевых" систем социальной стандартизации содержатся в проектах:
федерального закона "О здравоохранении Российской Федерации";
федерального закона "О государственном образовательном стандарте основного общего образования";
федерального закона "Об общих принципах, критериях и условиях предоставления социальных выплат и льгот, разграничении источников их финансирования";
федерального закона "О государственном страховании по временной нетрудоспособности, материнству и на случай смерти";
реформы образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа.
ГМСС могут быть правильно определены только на основе знания социальных и экономических процессов на уровне поселений и регионов. Посе-
ления являются "клетками социально-экономического развития, где осуществляется тесная взаимосвязь воспроизводства населения в единстве с комплексом материального производства и формированием среды обитания. Города, прежде всего, крупнейшие, — двигатели общественного прогресса. Таким образом, еще раз подтверждается насущная необходимость муниципализации и регионализации социальной политики, в том числе при определении и реализации ГМСС.
Разрабатываемый закон о ГМСС является конституционным и имеет рамочный, базовый характер. Он устанавливает единую правовую основу определения и общего порядка применения ГМСС, обеспечивающих реализацию закрепленных Конституцией Российской Федерации социальных гарантий.
Под государственным минимальным социальным стандартом понимается установленный законом Российской Федерации минимально необходимый уровень обеспечения социальных гарантий, выражаемый в нормах и нормативах социальной защиты и предоставлении населению общедоступных социальных услуг, за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов.
Таким образом, уточнена формулировка ГМСС, приведенная в федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в РФ". Учитывая конституционный характер ГМСС, их необходимо устанавливать федеральным законом, а не подзаконными актами. Правительство РФ должно утверждать социальные нормы и нормативы, которые являются производными от ГМСС.
Известна также формулировка ГМСС, выдвинутая в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Там под ГМСС понимаются государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных
фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. [26] Такая формулировка ГМСС представляется нам суженой, так как она сводит обеспечение конституционных социальных гарантий только к государственным услугам. Система конституционных социальных гарантий включает в себя наряду с услугами предоставление социальных пособий и выплат, а также обеспечение прожиточного минимума. Кроме того, система ГМСС должна охватывать не только бесплатные для населения услуги, но и частично платные, в частности услуги жилищно-коммунального хозяйства. Расходы на его содержание составляют в консолидированном бюджете страны более 10%. И, наконец, надо отметить, что значительной частью конституционных гарантий пользуются не только граждане Российской Федерации, но и лица, не имеющие гражданства, например, беженцы. Мы считаем, что необходимо дополнить определение: «Под государственным минимальным социальным стандартом понимается установленный законом Российской Федерации минимально необходимый уровень обеспечения социальных гарантий, выражаемый в нормах и нормативах социальной защиты и предоставлении населению общедоступных социальных услуг, за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов, с учетом выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъекта, муниципального образования». Очень важно, на наш взгляд, не просто обеспечить всех минимально необходимым уровнем социальных гарантий, но с помощью норм и нормативов выровнять бюджетную обеспеченность (Приложение 4-рис.З).
Систему государственных минимальных социальных стандартов составляют:
области и объекты социальной стандартизации;
социальные нормы и нормативы, определяющие минимально необходимый уровень гарантий социальной защиты населения и предоставления социальных услуг;
технология разработки и изменения стандартов;
Основные положения системы государственных минимальных социальных стандартов:
механизм применения и финансового обеспечения реализации стандартов;
научное, проектное и статистическое обеспечение разработки и реализации ГМСС;
организационная структура управления системой государственной социальной стандартизации, включающая органы исполнительной и представительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
ГМСС — это социальные стандарты федерального уровня. Использование слова "минимальные" указывает на возможность государственного финансового обеспечения социальных гарантий в условиях начального этапа переходного периода только на минимально необходимом уровне, который будет увеличиваться по мере выхода из кризиса и роста экономики. Кроме того, использование слова "минимальные" в термине ГМСС подчеркивает, что в субъектах РФ и муниципальных образованиях могут быть установлены региональные и местные социальные стандарты, превышающие и дополняющие ГМСС, при условии их обеспечения за счет собственных финансовых и других ресурсов. Естественно, что объекты социальной сферы могут дополнительно финансироваться и за счет других источников (спонсоров, населения, помощи из-за рубежа и т.д.).
ГМСС устанавливаются и применяются для решения следующих основных задач:
социальной защиты населения и удовлетворения важнейших потребностей человека в материальных благах и социальных услугах в целях обеспечения социальной стабильности и устойчивого развития общества;
определения видов и качества гарантированных социальных услуг, предоставляемых за счет средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов;
укрепления единого социального пространства Российской Федерации и относительного выравнивания уровня социального развития на территории ее субъектов;
нормативного обеспечения формирования и использования бюджетных и внебюджетных средств на социальные нужды;
совершенствования межбюджетных отношений и государственной поддержки местных бюджетов в части обеспечения финансирования социального развития;
концентрации ресурсов для реализации приоритетных направлений государственной социальной политики;
оценки уровня социального развития на территории Российской Федерации при разработке и реализации социальной политики, экономических и социальных программ.
На наш взгляд, одним из важнейших вопросов создания системы государственных минимальных стандартов является определение областей их применения в соответствии с социальными правами и гарантиями, установленными Конституцией Российской Федерации. Эти права и социальные гарантии следующие:
Право на труд, его вознаграждение. "Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы" (Конституция РФ, ст. 37, п.З).
Социальная защита населения. "В Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты" (ст.7,п.2); "Материнство и детство, семья находятся под защитой государства" (ст. 38, п.1);
"Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом" (ст.39, п.п. 1,2).
Право на жилище. "Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами" (ст.40, п.п. 1,2,3).
Право на охрану здоровья и медицинскую помощь. "В Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей..." (ст.7, п.2). "Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения" (ст.41, п.п. 1,2).
Право на образование. "Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить
высшее образование в государственном или муниципальной образовательном учреждении и на предприятии. Российская Федерация устанавливает федеральные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования" (ст.43, п.п. 1,2,3,5).
Право на пользование учреждениями культуры. "Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям" (ст. 44, п. 2).
Право на гарантируемую государством защиту прав и свобод. "Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно" (ст. 48, п.1).
Исходя из вышеуказанных конституционных прав и социальных гарантий, государственные минимальные социальные стандарты необходимо применять в следующих областях и сферах: доходов населения, социальной поддержки граждан; социального обслуживания граждан; образования; здравоохранения; культуры; жилищно-коммунальной сфере; юридической помощи гражданам.
Таким образом, нами определены приоритетные области государственного и муниципального финансирования социального развития на этапе переходного периода, обеспечиваемого за счет средств бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов.
Как видно, нами в систему ГМСС не включены такие области социального развития как физическая культура, туризм, санаторно-курортное обслуживание, организация досуга детей и подростков. Обоснованием такого решения является то, что предоставление соответствующих услуг на бесплатной основе не гарантируется Конституцией РФ, и они, как правило, являются платными.
Естественно, что создание системы ГМСС не отрицает возможность и необходимость дополнительного финансирования учреждений физкультуры
и спорта, туризма, санаторно-курортной сферы, досуга детей и подростков и других социальных объектов и мероприятий, которое должно в основном осуществляться за счет бюджетов муниципальных образований и субъектов РФ.
Формирование системы ГМСС должно осуществляться на договорной основе и выражать согласованные интересы и возможности личности, общества, государства в лице органов власти РФ и органов власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. В основу формирования и расчетов ГМСС должны быть заложены следующие принципы:
преемственность, что требует анализа укрупненных статей расходов бюджетов по отраслям, которые необходимо соотнести с социальными нормами,
объективность оценки потребности в социальных расходах, для чего необходимо провести анализ расходов по каждой из социальных норм и для всех определить базу, т.е. физический показатель на единицу которого рассчитывается норматив расходов и значение норматива расходов на единицу базы,
дифференцированный подход к различным группам субъектов и муниципальных образований,
- приоритетность финансирования расходов по социальным нормам.
Субъект или муниципальное образование не должно финансировать
другие расходы до тех пор, пока не будут полностью профинансированы расходы по социальным нормам.
Одним из важнейших принципов создания системы ГМСС выдвигается изменение структуры закрепления доходов и расходов на социальные нужды по бюджетам всех уровней и уровням государственных внебюджетных фондов в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления с учетом того, что основное бремя расходов на социальные нужды ложится на
муниципальные образования. Пока сложилось так, что федеральные органы управления передали значительную часть своих полномочий, собственности и налоговых поступлений субъектам РФ, но те, в свою очередь, не торопятся передавать их муниципальным образованиям, которые непосредственно осуществляют социальное развитие и создают местные благоприятные условия для роста экономики.
Реализация вышеуказанного принципа требует ускорения решения проблем законодательного регулирования в сферах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а также между органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Кроме того, должны быть установлены общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ, а также системы органов местного самоуправления. Затем можно обеспечить законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, а также ответственности различных структур органов власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в части реализации ГМСС.
Принципиальным методологическим положением при построении системы ГМСС является то, что их нельзя определить, исходя из современных критических уровней финансирования социальной сферы и обеспечения финансовой поддержки малообеспеченных граждан. ГМСС и финансовые нормативы их реализации должны устанавливаться не менее чем на 5-летний период так, чтобы они определяли среднесрочные и долгосрочные задачи и направления социального развития и защиты граждан. А на очередной финансовый год должны законодательно определяться коэффициенты выделения бюджетных средств по отношению к нормативной финансовой потребности в обеспечении реализации отдельных ГМСС. Так, например, в Федеральном законе "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" сказано, что
минимальный размер оплаты труда и минимальный размер пенсии по старости в Российской Федерации повышается до величины прожиточного минимума поэтапно (статья 5, п.2) [25]
Переход к полному финансовому обеспечению ГМСС может осуществляться только постепенно по мере выхода из кризиса и увеличения финансовых ресурсов.
Величина прожиточного минимума и основанные на ней минимальный размер оплаты труда, минимальный размер пенсий, пособий и других социальных выплат, а также нормативы бюджетной обеспеченности реализации ГМСС подлежат ежеквартальной индексации в соответствии с изменением уровня цен и тарифов.
ГМСС и нормативы финансового обеспечения их реализации требуют различных подходов к территориальной дифференциации. Это одна из сложнейших проблем формирования ГМСС. Так, не должно быть никакой территориальной дифференциации в содержательном наполнении и технологии предоставления услуг образования, лечения и диагностики, социального обслуживания и других. Это касается и номенклатуры бесплатных и частично платных услуг, а также перечня контингентов населения, имеющих право на оказание им социальной помощи. При этом ряд ГМСС, например, стандарты потребления некоторых жилищно-коммунальных услуг, должен дифференцироваться по климатическим зонам страны.
Территориальную дифференциацию основной части ГМСС и нормативов финансового обеспечения реализации стандартов целесообразно устанавливать, как правило, с выделением групп однородных субъектов РФ по социально-экономическому положению и природно-географическим условиям. Прожиточный минимум в субъектах Федерации различается более чем в пять раз. Усиливается региональная дифференциация в среднедушевых денежных доходах населения (достигла 15-кратной величины), обеспеченности населения больничными койками и врачами (достигла 4-кратной величины),
а также по другим индикаторам социального развития. Значительны территориальные различия в удельных капитальных затратах на объектах социальной сферы (3 раза и более), а также в удельных текущих затратах на предоставление социальных услуг. Территориальную дифференциацию прожиточного минимума и основанные на ней минимальные размеры заработной платы, пенсий, социальных пособий и выплат целесообразно определять с учетом коэффициента покупательной способности.
Основную часть ГМСС и нормативов финансового обеспечения целесообразно устанавливать по экономическим районам Российской Федерации с выделением районов Крайнего Севера. Это отвечает традиционному районированию страны, в том числе с точки зрения управления социально-экономическими процессами, их научного, проектного и статистического обеспечения. Кроме того, в части нормативов финансового обеспечения текущих затрат придется для каждого субъекта Федерации вводить поправочные коэффициенты, учитывающие кадровый и материальный потенциал развития там конкретной отрасли социальной сферы, среднюю величину ее учреждений и густоту их сети. Однако установление этих коэффициентов также должно постепенно вести к относительному выравниванию социального развития регионов.
Кроме вышеперечисленных принципов при формировании и применении ГМСС целесообразно исходить также из следующих:
общедоступности социальной зашиты, бесплатных и частично платных услуг вне зависимости от социального статуса граждан, уровня их доходов, пола, возраста и места жительства;
целевого, адресного и подушевого финансирования обеспечения ГМСС из бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;
заявительности граждан при назначении им социальных выплат и государственных пособий;
эффективности и экономности использования финансовых, трудовых и материальных ресурсов при обеспечении ГМСС;
транспарентности (прозрачности) бюджетного и внебюджетного финансирования обеспечения реализации ГМСС;
государственного регулирования тарифов на частично платные услуги;
гласности, означающего обязательное информирование населения через средства массовой информации о государственных минимальных социальных стандартах, их разработке, утверждении, применении и финансовом обеспечении, а также обязательной открытости для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений при формировании и применении системы ГМСС.
К основным типам государственных минимальных социальных стандартов целесообразно отнести:
прожиточный минимум;
минимальные доходы в виде минимального размера оплаты труда и др.;
минимальные размеры массовых социальных пособий и выплат;
номенклатуру, перечни и наборы бесплатных и частично платных общедоступных услуг, оказываемых населению за счет финансирования из бюджетной системы РФ;
перечни контингентов населения, имеющих право на оказание социальной помощи;
стандарты необходимого уровня содержания, требований и технологий предоставления социальных услуг;
нормы обеспечения населения социальными услугами и соответствующими учреждениями;
нормы кадрового, материально-технического и другого обеспечения учреждений социального обслуживания населения.
На основе ГМСС определяются нормативы бюджетного финансирования по текущим расходам на социальные нужды:
roc?
удар-:- itHH&i I -їьяиоть&аГ I
по отдельным видам услуг и в целом по отрасли — подушевые нормативы;
по разным типам и видам учреждений социальной сферы.
Важнейшими синтетическими нормативами, необходимыми для совершенствования межбюджетных отношений, выдвигаются нормативы текущих затрат по отдельным отраслям социальной сферы и в области социальной защиты населения — показатели минимально необходимой потребности в бюджетных средствах в расчете на одного жителя. Данные финансовые нормативы могут использоваться для определения минимальных бюджетов всех уровней — расчетного объема их доходов и расходов.
Кроме того, необходимы нормативы удельных затрат на строительство учреждений социальной сферы. В соответствии с новой бюджетной классификацией и Бюджетным кодексом Российской Федерации текущие расходы будут финансироваться из бюджета текущих расходов, а расходы на капитальное строительство — из бюджета развития.
На основе государственных минимальных социальных стандартов можно определить реальную минимальную потребность местных и региональных бюджетов в финансовых средствах и, соответственно, перераспределить и закрепить доходы по уровням бюджетной системы (налоги, акцизы, обязательные платежи и другие поступления). В результате становится возможным перевод основной части муниципальных образований и субъектов РФ на самофинансирование так, чтобы они сами были заинтересованы в расширении собственной налоговой базы и развитии реального сектора экономики, — без чего нельзя обеспечить повышение уровня жизни населения, потенциала и качества услуг социальной сферы. При этом будут резко уменьшены "встречные" финансовые потоки между бюджетами разных уровней, в том числе взаимозачеты.
#
Законопроектом предлагается следующий порядок определения размеров бюджетного финансирования и государственной поддержки обеспечения реализации государственных минимальных социальных стандартов:
Органы местного самоуправления при разработке местного бюджета на очередной год оценивают соответствие отчетных показателей развития социальной сферы и социальной защиты государственным минимальным социальным стандартам (а также региональным социальным стандартам) и определяют потребность в капитальных и текущих затратах, возможность их собственного покрытия. При недостаточности местных финансовых ресурсов на эти цели предоставляются обосновывающие заявки на дополнительное финансирование в органы исполнительной власти субъекта РФ в пределах выделенных долей в соответствующих фондах финансирования.
Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с использованием государственных минимальных социальных стандартов и региональных социальных стандартов обобщают, уточняют и согласовывают представленные заявки с органами местного самоуправления, определяют потребность в бюджетном финансировании социальных нужд на очередной год. При недостаточности собственных финансовых средств органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляют обосновывающие заявки на дополнительное финансирование в органы исполнительной власти Российской Федерации.
Соответствующие федеральные органы исполнительной власти обобщают, уточняют и согласовывают в установленном порядке представленные заявки и определяют совместно с Министерством экономики Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации общую потребность в бюджетном финансировании реализации государственных минимальных социальных стандартов на очередной год и обосновывают предложения для включения в федеральный закон о бюджете на очередной год.
Государственная помощь из бюджетов текущих расходов на выравнивание уровня социального развития на территории субъектов Российской Федерации будет в основном предоставляться в виде субвенций, субсидий и других формах, а из бюджетов развития — на основе инвестиционных программ и проектов. В рамках Фонда регионального развития избирательная инвестиционная поддержка строительства социальных объектов будет оказываться в основном на безвозвратной основе. Кроме того, могут предоставляться льготные государственные кредиты. Возможно долевое участие в финансировании строительства социальных объектов из бюджетов всех уровней. При этом возможно привлечение средств населения, предприятий, организаций и благотворительной помощи. ФРР представляет собой методологически объединенную совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных, ныне разрозненных направлений капиталовложений.
Выделим, что обязательным условием для выделения средств ФРР выдвигается разработка органами власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации плана инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории субъекта Российской Федерации.
Предполагаемая законопроектом организационная структура управления системой государственных минимальных социальных стандартов должна быть адекватна сложности и стоимости этой системы. Ее внедрение может опираться на существующую структуру органов исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровнях и в принципе не требует дополнительных специальных финансовых ассигнований. Ответственными федеральными министерствами и ведомствами за формирование и финансовое обеспечение реализации ГМСС выдвигаются:
в области доходов населения, социальной поддержки и социального обслуживания— Министерство труда и социального развития РФ во взаимо-
^Г действии с Государственным фондом занятости населения РФ, Фондом соци-
ального страхования РФ, Пенсионным фондом РФ; Финансовое обеспечение государственных пособий беженцам и вынужденным переселенцам, их обустройства осуществляется Федеральной миграционной службой;
в области здравоохранения — Министерство здравоохранения РФ во взаимодействии с Фондом обязательного медицинского страхования РФ;
в области образования — Министерство общего и профессионального образования РФ;
в области культуры — Министерство культуры РФ;
в жилищно-коммунальной сфере — Государственный комитет РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике;
в области юридической помощи гражданам — Министерство юсти
ции РФ.
. После вступления в силу закона "О государственных минимальных со-
циальных стандартах" следует разработать федеральные "отраслевые" законы об установлении и применении конкретных ГМСС в здравоохранении, образовании, культуре, в сфере социального обслуживания, жилищно-коммунальной сфере, а также в области оказания бесплатной юридической помощи. Следует уточнить существующие социальные нормы и нормативы, минимальные размеры оплаты труда, пенсий, стипендий, социальных выплат и льгот применительно к новым условиям переходного периода.
Возможен и альтернативный подход: установление ГМСС — важнейших социальных норм и нормативов Правительством Российской Федерации. Менее значимые социальные нормы и нормативы могут утверждаться соответствующими отраслевыми министерствами и ведомствами.
На базе ГМСС и федеральных социальных норм и нормативов субъек
там РФ рекомендуется разрабатывать и законодательно устанавливать регио
нальные социальные нормы и нормативы, учитывающие региональные осо-
Ht бенности и собственные финансовые возможности. И, наконец, общероссий-
екая система социальной стандартизации должна включать местные социальные нормы и нормативы, утверждаемые нормативными актами муниципальных образований.
Обязательным условием введения системы ГМСС является обеспечение ответственности исполнительной власти всех уровней за соблюдение ГМСС в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между ними. При этом должна быть установлена персональная ответственность руководителей государственных органов управления, органов местного самоуправления, а также учреждений, оказывающих социальные услуги, за ненадлежащее использование выделенных средств на обеспечение реализации ГМСС.
Решающее значение в создании системы ГМСС приобретают научные исследования, которые пока явно недостаточны.
На наш взгляд, органам исполнительной власти Российской Федерации, в соответствии с закрепленными за ними полномочиями, целесообразно проводить ежегодные выборочные обследования применения государственных минимальных социальных стандартов в области социальной защиты населения, образования, здравоохранения, культуры, в жилищно-коммунальной сфере, при оказании юридической помощи гражданам и подготавливать ежегодные доклады для Правительства Российской Федерации о применении и финансовом обеспечении государственных минимальных социальных стандартов. Кроме того, целесообразно органами исполнительной власти субъектов Федерации составлять ежегодные доклады для Правительства России об обеспечении ГМСС. На основе всех этих материалов Правительство Российской Федерации может составить ежегодный национальный доклад об обеспечении конституционных социальных гарантий россиян с предоставлением его Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Россий-
ской Федерации и опубликованием в средствах массовой информации для ознакомления общественности.
Важным условием создания системы ГМСС является улучшение государственной социальной статистики и обеспечение государственной паспортизации объектов социальной сферы с обобщением данных по муниципальным образованиям, субъектам Российской Федерации, экономическим районам и в целом по Российской Федерации. Обеспечение адресности в предоставлении государственных пособий и социальных выплат гражданам с низкими доходами требует развития общенациональной системы декларирования и посемейного учета доходов.
Вопросы, рассмотренные в первой главе, раскрывают теоретические предпосылки разработки системы ГМСС. В соответствии с целью исследования на данном этапе работы были решены следующие задачи:
раскрытие экономической сущности системы государственных минимальных социальных стандартов, ее значения как эффективного способа управления социальными процессами;
исследование предпосылок развития и анализ состояния социального нормирования в современных условиях хозяйствования.
Введение ГМСС является начальным этапом становления новой системы государственных социальных гарантий и социального нормирования в России. Ее формирование имеет базовое значение для обеспечения жизнеспособности общества, его территориальных социумов и отдельных индивидов. Процесс создания системы социального нормирования в условиях перехода к новым общественным устоям и рыночной экономике отличается сложностью и многоэтапностыо. Он затрагивает регламентацию использования значительных материальных и трудовых ресурсов общества в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Финансовое обеспечение социальных гарантий становится важнейшим содержанием раз-
вития бюджетного федерализма, местного самоуправления и межбюджетных отношений. Поэтому принятие закона о минимальных социальных стандартах для выравнивания уровня жизни в различных регионах России принесло бы пользы куда больше, чем бесчисленные программы и методики распределения дотаций3.
3 Титов К. Как отвести второй удар по социальному стандарту жизни? // Российская Федерация, 1998, № 1 (47). С. 13.
Социальное развитие и нормативно-правовая база его регулирования
В современном обществе социальное обеспечение перестало выступать в виде облагодетельствования, предоставляемого более обеспеченными слоями общества его менее обеспеченным категориям граждан. Социальное обеспечение как особый социальный институт государства является показа телем социальной уверенности, социальной гарантией достойного развития каждого члена общества и сохранения источника средств к существованию при наступлении социальных рисков. Таким образом, социальное обеспечение — это форма распределения материальных благ с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей (физических, социальных, интеллектуальных) всех членов общества в целях охраны здоровья и нормаль ного воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создавае мых в обществе на страховой основе или за счет ассигнований государства в случаях и на условиях, установленных в законе. [35, С.5]
Внебюджетные фонды — это особая форма перераспределения и ис пользования финансовых ресурсов, привлекаемых исполнительными органа ми государственной власти и регионального уровней и органами местного самоуправления. Они по замыслу имеют строго целевое назначение и ис пользуются для обеспечения дополнительными средствами экономических и социальных потребностей общества. [27, СП] Но организационно-правовые формы социального обеспечения представлены не только государственной системой социального обеспечения, существует также негосударственное социальное обеспечение.
Основой законодательной и иной правотворческой деятельности является Конституция РФ. Важно еще раз остановиться на основных урегулирован ных ею прав и свобод граждан в области социального обеспечения. И так как % закон о социальных стандартах, который будет рассматриваться ниже, является конституционным, то важно отметить, что он должен обеспечивать реализацию закрепленных Конституцией РФ социальных гарантий, таких как: охрана здоровья и медицинская помощь, поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан и др. Основные положения закона приводятся на рис.2. [3] Для более полного ознакомления следует рассмотреть Приложение 1.
В жизни складывается парадоксальная ситуация: социальные гарантии конституционно закреплены, но для претворения в жизнь органы социальной защиты не имеют для этого средств. В ходе рыночных преобразований в России социальная политика лишь формально рассматривалась в качестве одного из ключевых элементов общей экономической стратегии. Отсутствие должной социальной ориентации государственной экономической политики, недооценка роли социальной составляющей как важнейшего фактора укрепления Федерации привели к тому, что на начальном этапе реформ не была выработана общефедеральная программа, способная стать основой управления социальными процессами в Российской Федерации.
Для России актуальны не только разработки новых концепций и механизмов социального развития и реализации конституционных социальных гарантий граждан, но и решение острейших социальных проблем, возникших в переходный период в результате потери управляемости общественными процессами и криминализации общества.
Переход к рыночной экономике с 1989 г. ознаменовался ухудшением материального положения граждан, значительным разрушением социальной инфраструктуры и системы социальной защиты. Начавшаяся в 1996-1997 гг. стабилизация экономики и уровня жизни населения, и даже их некоторый подъем, были остановлены обвалом финансового и фондового рынка в России 17 августа 1998 г.
V По сравнению с дореформационным периодом реальные денежные доходы населения сократились примерно в 6 раз. [10] Значительно уменьшились оплата труда, пенсии, стипендии, социальные пособия. Более того, обычным стала многомесячная задержка с их выплатой, особенно заработной платы. Такого еще не было в мировой практике.
Низкая заработная плата стала одним из главных препятствий для развития экономики не только по причине низкого покупательского спроса, но и в силу обесценения труда. Доля оплаты труда в конечной цене продукции составляет 12 %, тогда как в развитых странах — 40 — 50 %. [10]
Усиливается массовое обнищание населения. В результате обвала финансового рынка в августе 1998 г. примерно 1/3 населения страны стала жить за чертой бедности — с доходами ниже прожиточного минимума (с учетом теневой экономики, и неучтенных государственной статистикой «левых» доходов населения и продуктов, получаемых на личных подсобных и дачных участках, что увеличивает, по оценке маркетинговой и консалтинговой компании Business Analytica Europe Ltd., публикуемый Госкомстатом официальный уровень доходов населения в 1,7, а у наиболее состоятельного населения — как минимум вдвое). В России увеличивается, по сравнению с другими странами, дифференциация различных социальных групп по размеру доходов. Например, в Москве доходы 10% наиболее обеспеченных жителей в 45,8 раза больше, чем доходы такого же числа бедных. [79]
Отсутствует целенаправленная социальная политика создания среднего имущественного класса — главной опоры государства и устойчивого общественного развития.
Нарастает гипертрофия системы льгот, социальных пособий и выплат, которые назначаются без учета доходов семьи. В России действуют около 150 видов различных льгот. Насчитывается более 200 категорий граждан, которым положены пособия и льготы, на них могут претендовать порядка 100 млн.человек. [70, С.85] v Это привело к тому, что при значительных расходах на выплату этих социальных трансфертов, лишь 20% попадают к действительно нуждающимся людям, а средние размеры большинства пособий и выплат очень малы. Для семей, имеющих высокие и средние доходы, они экономически ничтожны, а для малообеспеченных семей — не создают необходимую социальную защиту.
Особенности и основные положения системы государственных минимальных стандартов (ГМСС
В данном разделе рассмотрим правовые основы определения и общий порядок применения государственных минимальных социальных стандартов, обеспечивающих реализацию закрепленных Конституцией Российской Фе дерации социальных гарантий (полный текст законопроекта в Приложении 3). Система ГМСС формируется в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 в целях обеспечения реализации конституционных прав граждан в области социальных гарантий и определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. [9]
ГМСС, как основополагающее понятие регулирования социального развития в новых социально-экономических условиях России, вводится в практику федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Бюджетный кодекс Российской Федерации". [26]
Развитие системы государственных минимальных социальных стандартов и социальных нормативов выдвинуто в качестве одного из важнейших направлений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Как уже было упомянуто, специальные разработки по созданию "отраслевых" систем социальной стандартизации содержатся в проектах: федерального закона "О здравоохранении Российской Федерации"; федерального закона "О государственном образовательном стандарте основного общего образования"; федерального закона "Об общих принципах, критериях и условиях предоставления социальных выплат и льгот, разграничении источников их финансирования"; федерального закона "О государственном страховании по временной нетрудоспособности, материнству и на случай смерти"; реформы образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа.
ГМСС могут быть правильно определены только на основе знания социальных и экономических процессов на уровне поселений и регионов. Посе ления являются "клетками социально-экономического развития, где осуществляется тесная взаимосвязь воспроизводства населения в единстве с комплексом материального производства и формированием среды обитания. Города, прежде всего, крупнейшие, — двигатели общественного прогресса. Таким образом, еще раз подтверждается насущная необходимость муниципализации и регионализации социальной политики, в том числе при определении и реализации ГМСС.
Разрабатываемый закон о ГМСС является конституционным и имеет рамочный, базовый характер. Он устанавливает единую правовую основу определения и общего порядка применения ГМСС, обеспечивающих реализацию закрепленных Конституцией Российской Федерации социальных гарантий.
Под государственным минимальным социальным стандартом понимается установленный законом Российской Федерации минимально необходимый уровень обеспечения социальных гарантий, выражаемый в нормах и нормативах социальной защиты и предоставлении населению общедоступных социальных услуг, за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов.
Таким образом, уточнена формулировка ГМСС, приведенная в федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в РФ". Учитывая конституционный характер ГМСС, их необходимо устанавливать федеральным законом, а не подзаконными актами. Правительство РФ должно утверждать социальные нормы и нормативы, которые являются производными от ГМСС.
Известна также формулировка ГМСС, выдвинутая в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Там под ГМСС понимаются государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных v фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. [26] Такая формулировка ГМСС представляется нам суженой, так как она сводит обеспечение конституционных социальных гарантий только к государственным услугам. Система конституционных социальных гарантий включает в себя наряду с услугами предоставление социальных пособий и выплат, а также обеспечение прожиточного минимума. Кроме того, система ГМСС должна охватывать не только бесплатные для населения услуги, но и частично платные, в частности услуги жилищно-коммунального хозяйства. Расходы на его содержание составляют в консолидированном бюджете страны более 10%. И, наконец, надо отметить, что значительной частью конституционных гарантий пользуются не только граждане Российской Федерации, но и лица, не имеющие гражданства, например, беженцы. Мы считаем, что необходимо дополнить определение: «Под государственным минимальным социальным стандартом понимается установленный законом Российской Федерации минимально необходимый уровень обеспечения социальных гарантий, выражаемый в нормах и нормативах социальной защиты и предоставлении населению общедоступных социальных услуг, за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов, с учетом выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъекта, муниципального образования». Очень важно, на наш взгляд, не просто обеспечить всех минимально необходимым уровнем социальных гарантий, но с помощью норм и нормативов выровнять бюджетную обеспеченность .
Современный механизм финансирования социального развития из ффпр, обеспечивающий ГМСС
На первом этапе при помощи введения искусственного показателя "валовых налоговых ресурсов" (ВНР) проводится оценка налогового потенциала каждого региона. ВНР каждого региона за 1997 г. первоначально оцениваются на основе валового регионального продукта (ВРП) за 1997 г.
Затем ВНР каждого региона за 1997 г. корректируется на изменение налоговых условий за 1999-2000 гг., то есть пересчитывается, какую сумму они составили бы в 1997 г., если бы в 1997 действовали налоговые условия 2000г. Полученные величины считаются региональными ВНР 1997 г., приведенных к условиям 2000 г.
После этого на их основе рассчитываются ВНР регионов, которую они составили бы в 1998 г., если бы в 1998 г. действовали налоговые условия 2000 г.. Расчет осуществляется умножением региональных ВНР 1997 г., приведенных к условиям 2000 г., на коэффициент увеличения налоговых доходов России в 1998 г. по сравнению с 1997 г.. Считается, что полученная величина составляет валовые налоговые ресурсы каждого региона за 1998 г., приведенные к условиям 2000 г.
Налоговые доходы каждого региона за 1998г., содержащиеся в отчетах, корректируются на изменение налоговых условий в 1999-2000 гг.. Полученные величины — региональные налоговые доходы 1998 г., приведенные к условиям 2000 г.
Следующая операция — сопоставление приведенных к условиям 2000 г. ВНР и налоговых доходов. При этом происходит подмена понятий: с этого момента методика считает валовыми налоговыми ресурсами региона 1998 г., "приведенными к условиям 2000 г. с учетом ограничений", его налоговые доходы, скоректированные не более чем на 20% в ту или иную сторону в зависимости от их отклонения от первично рассчитанного искусственного показателя ВНР.
Полученные таким образом региональные ВНР 1998 г., "приведенные к условиям 2000 г. с учетом ограничений", умножаются на ожидаемый рост налоговых доходов в целом по России за 1999-2000гг. Полученный результат считается прогнозом ВНР регионов в 2000 г., отражающим их налоговый потенциал.
На втором этапе производится расчет "индекса бюджетных расходов" (ИБР) каждого региона — отклонения цены набора бюджетных услуг данного региона от средней по России стоимости такого набора. Прогноз ВНР каждого региона на 2000 г. корректируется на ИБР этого региона, что позволяет оценить реальную "покупательную способность" его ВНР. После этого рассматривается отклонение "покупательной способности" ВНР каждого региона от среднего уровня по России. И, наконец, на третьем этапе на основании величины этого отклонения от среднего по России уровня осуществляется распределение трансфертов [65] Остановимся на ошибках данной Методики.
1. Трансферт на 2000 г. рассчитывается в конечном счете на основании данных 1998 г., искусственным образом откорректированных по данным 1997 г. В результате его изменения запаздывают на 3 года. Одно это делает методику бессмысленной — например, она упускает из виду кризис 1998 г.
2. На первом этапе методики на основе валового регионального продукта (ВРП) за 1997 г. оцениваются валовые налоговые ресурсы (ВНР) каждого региона. При этом ВНР оценивается суммированием основных отраслевых составляющих ВРП, умноженных на долю средних по отрасли налоговых от v числений. Общая величина этих учитываемых при расчете ВНР отраслевых составляющих ВРП колеблется по регионам от 46,2% (Тыва) до 84,4% (Мурманская область) общего объема ВРП. Таким образом, за пределами рассмотрения остается существенная часть ВРП, что закладывает значительные и случайные искажения.
3. Расчет ВРП производится в 3 этапа: сначала в регионах на основе информации предприятий, затем на федеральном уровне с согласованием ВВП страны с ВРП регионов и их досчетом на неформальную экономику, и, наконец, по мере уточнения ВВП страны проводится уточнение расчетов ВРП регионов. В результате полный технологический цикл расчетов ВРП занимает 2 года, причем даже полученные после этого данные нуждаются в уточнении. Вследствие этого ВРП обычно используется только для качественных оценок.
4. Оценка ВНР региона на основе ВРП исключает возможность учета неоплаты произведенной продукции (что характерно для ВПК, сельского хозяйства, энергетики, газовой и угольной промышленности, а также при неденежных расчетах). Завышая налоговые ресурсы региона, это занижает его трансферты. Таким образом, ВРП не связан непосредственно с налоговым потенциалом региона, из чего исходит данная методика. Игнорирование этого ведет к занижению трансфертов для одних и завышению для других. Судить на основании ВРП о ВНР нельзя и потому, что цены продукции, учитываемой в составе ВРП, учитываются по объявленным ценам продавцов, в то время как налоги начисляются, как правило, по цене сделки. Цена сделки может быть как намного вьппе объявленной цены (из-за инфляции в случае задержки с реализацией или из-за применения бартера или суррогатов, ведущих к завышению цен), так и значительно ниже этих цен (например, при продаже не находящей спроса продукции ниже себестоимости или при экспорте по заниженным ценам). v 5. Игнорирование налоговых льгот, широко предоставляемых в ряде регионов, занижает их налоговые ресурсы и завышает трансферты. Правительство не учитывает и того, что значительная часть долгов по налогам вызвана объективным превышением тяжестью налогообложения возможностей налогоплательщиков. Включение таких безнадежных долгов в налоговые ресурсы региона не имеет экономического оправдания. Оно завышает налоговый потенциал региона и, соответственно, занижает причитающийся ему трансферт.
Предложения по основным положениям формирования системы гмсс (особенности формирования социальных стандартов по прожиточному минимуму и минимальному размеру оплаты труда
Анализ механизма финансирования социального развития, особенностей применения социального нормирования, проведенных во второй главе диссертации показывает, что в связи с изменениями наших представлений о целях, критериях и механизмах функционирования социальной сферы, формируется обновленная социальная политика. И для того, чтобы она была более обоснованной и предсказуемой необходима социальная стандартизация. Социальные стандарты должны быть положены в основу бюджетного процесса, в том числе определения величины межбюджетных трансфертов.
В первой главе диссертации нами определены особенности и основные положения закона о ГМСС. Но как известно, реальная жизнь закона наступает после его вступления в силу. Эффективность различных положений закона проверяется в правоприменительной работе. Однако, дальнейшее обсуждение законопроекта в целом и его положений остается актуальным и может служить ориентацией на решение будущих проблем и противоречий, обусловленных в значительной степени самими законными положениями.
После проведенного анализа основных положений и особенностей формирования системы ГМСС (см. глава 1, п. 1.3), можно проследить и выделить ряд недостатков и предложений по ним.
Закон о ГМСС должен сформулировать правовое поле, необходимое для закрепления конституционных прав граждан в области социальных стандартов. Он устанавливает единую правовую основу для определения и общего порядка применения государственных минимальных стандартов. Таким образом делается попытка стандартизации социальных жизненных условий че ловека по минимально необходимому уровню в рамках целой социальной системы.
Аналогов таких законов в западно-европейских странах пока неизвестно. Законодатели западных стран по следующим причинам до сих пор не ставили перед собой такой задачи:
Делается разница между социальной политикой и социальным правом в качественном отношении (политика строится более комплексно, менее формально, часто не формируется с помощью механизмов и институтов как, например, правовые нормы).
Социальная политика на данном этапе отличается большой динамикой развития и подвержена кризисным явлениям, происходящим в экономической сфере; критерием регулирования социальной политики является зрелость и сравнительная стабильность социальных решений. задачи и цели социальной политики переводятся в правовые нормы в рамках законодательных актов по конкретному предмету (например, по бюджету) или по секторам социальной сферы (например, по здравоохранению).
Перечни задач, программы, распределение обязанностей органов власти в основном не является предметом для закрепления посредством парламентских законов. Для декларации задач, программных пунктов и т.д. используются другие законодательные акты, например, постановления, решения, резолюции. Распределение задач и ответственностей среди законодательных и исполнительных органов реализуются в рамках законодательных актов по конкретным предметам и секторам социальной сферы.
Вышеперечисленные положения объясняют тот факт, почему принятая Европейским сообществом в 1989 г. "Хартия Сообщества об основных социальных правах рабочих", представляющая проблематику, частично аналогичную социальным минимальным стандартам в России, не сведена в соответствующий единый документ. Эти экономические и социальные права не рассматриваются в качестве законных прав, а только в качестве инструкций-норм" для государств. Последние обязуются реализовать эти нормы в рамках социальной политики, что происходит путем их включения в законодательные акты по мере возможности.
Законодательство РФ в процессе реформирования политических, экономических и социальных структур для создания современного правового государства, развивается и с учетом новых условий в стране, и с учетом все ещё действующих традиций. Следует принять во внимание, что таким же образом формируется и законодательство по социальной сфере.
Предлагаем следующие меры по совершенствованию системы формирования государственных минимальных социальных стандартов:
1. Необходимо исключить противоречия с Конституцией и уточнить, какие социальные права (гарантии) должны быть обеспечены данным законом и, соответственно, статьям Конституции. Согласно преамбуле закон направлен на реализацию закрепленных Конституцией социальных гарантий. Здесь ставится вопрос об адекватности концепции регулирования государственных минимальных социальных стандартов соответствующим положениям Конституции, поскольку в основном социальные права (соответственно социальные гарантии) по Конституции не представляются как институты, подлежащие специальной классификации. Тем самым классификация вроде стандартизации социальных условий со ссылкой на Конституцию является в определенной мере проблематичной. Отдельные социальные права (например, право на охрану здоровья) и так достаточно однозначно определены в Конституции. В этой связи можно сослаться на толкование отдельных статей Конституции.
2. Необходимо исключить вопрос о конкуренции законов, их толковании, приведении в соответствие с действующими (формирование и использование ГМСС производится в соответствии с законами "О прожиточном ми нимуме в РФ", "О государственных пенсиях в РФ" и другими федеральными законами).
3. Необходимо пересмотреть вопрос о сроке действия закона (по закону "стандарты пересматриваются не реже одного раза в пять лет, если иное не предусмотрено законодательством РФ"). Лучше было бы перестроить это по ложение в таком виде, что на первом плане было бы определены сроки пере смотра в конкретном законодательном акте, устанавливающем ГМСС. Если такого нет, то ГМСС пересматривается не реже одного раза в пять лет. С точки зрения применения закона по времени (периодам) предлагаем три ас пекта. Применение для: первоначального установления ГМСС; изменения уже существующих ГМСС; осуществления постоянного надзора за эффективностью ГМСС (для принятия срочных решений по изменениям); пересмотра установленных ГМСС по срокам, указанным в законодательных актах или не реже раз в пять лет.
4. Необходимо регулировать вопрос надзора за применением социальных стандартов, поскольку не исключается нарушение полномочий или ошибочное их исполнение. Субъекты РФ и муниципальные образования вправе устанавливать региональные и местные социальные стандарты, превышающие ГМСС.
