Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы государственного регулирования сельского хозяйства 13
1.1. Сущность и методы государственного регулирования сельского хозяйства 13
1.2. Роль и место закупок в системе государственного регулирования сельского хозяйства 32
1.3. Методический подход к оценке эффективности государственных закупок .52
Глава 2. Оценка эффективности государственных закупок в системе продовольственного обеспечения 67
2.1. Текущее состояние и перспективы развития сельскохозяйственного производства Республики Бурятия 67
2.2. Анализ показателей эффективности государственных закупок региона и способы ее оценки 87
2.3. Оценка эффективности системы государственных закупок в сфере продовольственного обеспечения 108
Глава 3. Основные направления совершенствования системы государственных закупок Республики Бурятия 124
3.1. Предложения по разработке проекта программы развития системы государственных закупок на основе контрактной системы в регионе 124
3.2. Государственные закупки как метод стимулирования местного сельхозпроизводителя 142
3.3. Механизм совершенствования системы управления государственными закупками продукции сельскохозяйственного производства 156
Заключение 171
Список использованной литературы 181
Приложения .200
- Роль и место закупок в системе государственного регулирования сельского хозяйства
- Методический подход к оценке эффективности государственных закупок
- Анализ показателей эффективности государственных закупок региона и способы ее оценки
- Государственные закупки как метод стимулирования местного сельхозпроизводителя
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Система государственного регулирования народного хозяйства в России направлена на активизацию всех форм деятельности и ограничения негативных процессов в э к о н о м и к е . О д н а к о в сфере АПК эффективность действия методов и рычагов государственного регулирования в силу действия различных, в том числе и природных факторов ниже, чем в других отраслях экономики. При этом практически не вовлечен в систему государственного регулирования мелкотоварный сектор сельскохозяйственного производства, хотя в последние годы в регионах, например, в Республике Бурятия, наблюдается тенденция к их преобладанию в виде крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств (более 80%).
Вступление России в ВТО актуализировало поиск более эффективных мер поддержки отечественных сельхозпроизводителей, в том числе мелких поставщиков продукции, серьезно ограниченных международными обязательствами при заметном отставании отрасли по уровню развития от зарубежных конкурентов.
В связи с этим следует подчеркнуть необходимость развития системы управления закупками, повышения их роли в системе государственного регулирования экономики, в том числе сельского хозяйства. Регулирование объемов закупаемой продукции посредством государственных заказов придает определенную гибкость в ценообразовании. На рынке закупок России для государственных нужд ежегодно расходуется до 7 трлн. руб. бюджетных средств, заключается 11 млн. контрактов, а по Республике Бурятия данные показатели составляют более 50% расхода бюджета и о ко л о 9% к ВРП.
Существующая система организационно–экономических отношений закупки сельскохозяйственной продукции и продовольствия для государственных нужд характеризуется разобщенностью интересов сторон данного процесса, отсутствием необходимых институтов, правовых норм. Частный бизнес, в особенности малый, не имея возможности четко ориентироваться в процедуре осуществления закупок, теряет интерес к участию в торгах, снижается уровень конкуренции, в конечном счете это приводит к неэффективности государственных закупок.
При условии организации государственных закупок с учетом интересов местных производителей сельскохозяйственной продукции и продовольствия позволит повысить их доходы и заинтересованность в увеличении производства и продажи продукции, активнее привлечь потенциал частного предпринимательства, способствует успешной реализации политики улучшения продовольственного снабжения населения и обеспечения конкурентоспособности экономики в целом.
Актуальность поставленной в ходе диссертационного исследования проблемы заключается в необходимости формирования и развития системы государственных закупок, учитывающей условия развития региональной экономики как способа вклада в совокупные результаты развития сельского хозяйства, необходимости поддержки отечественного сельхозпроизводителя. Все это обусловило выбор данной темы исследования, постановку цели и задач.
Степень разработанности проблемы. В ходе исследования изучена и систематизирована литература, в которой освещены правовые, теоретические и практические вопросы государственного регулирования сельского хозяйства, организации и повышении эффективности государственных закупок, меры поддержки отечественных товаропроизводителей сельскохозяйственной продукции.
Вопросам теоретико - методических проблем государственного регулирования рыночных отношений посвящены труды зарубежных ученых: Дж. Кейнса, А. Маршалла,
B. Ойкена, П. Самуэльсона и других.
Различные аспекты государственного регулирования сельского хозяйства, пути повышения эффективности его функционирования рассматриваются в трудах российских ученых А. И. Алтухова, Г. В. Беспахотного, В. И. Братцева, И. Н. Буздалова,
C. Ю. Глазьева, И. В. Курцева, В. И. Кушлина, М. И. Туган-Барановского, И. Г. Уш ач е в а ,
В. П. Черданцева.
Региональные аспекты данной проблемы изучались в работах Е. Б. Дондоковой, Е. Л. Дугиной, Л. А. Калининой, Л. Р. Слепневой, В. С. Потаева.
Базовые положения по исследованию вопросов развития системы государственных закупок сформулированы в работах Л. И. Абалкина, Л. В. Андреевой, В. Е. Белова, М. А. Евраева, А. Т. Катамадзе, К. В. Кичика, И. В. Кузнецовой, В. М. Рыкова, И. И. Смотрицкой, С. Н. Смирнова, А. А. Храмкина.
Вопросы методологии развития институтов и механизмов государственных закупок, повышения эффективности организации и управления государственными закупками, вопросы предоставления преференций отечественным товаропроизводителям нашли отражение в работах таких авторов как, Н. В. Нестерович, М. Н. Козин, В. А. Кныш, К. Б. Маркелова, В. В. Мельников.
Анализ научного материала по вопросам государственного регулирования сельского хозяйства через систему государственных закупок позволяет сделать вывод об отсутствии единого подхода по указанной проблеме, что требует дальнейших исследований.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в обосновании теоретических и методических положений, в разработке научно-практических рекомендаций по совершенствованию системы государственных закупок как метода государственного регулирования сельского хозяйства и поддержки местных сельхозтоваропроизводителей.
Для достижения обозначенной цели были поставлены и решены следующие основные задачи:
-
Обобщены теоретические аспекты государственного регулирования сельского хозяйства и определена роль государственных закупок в системе государственного регулирования сельского хозяйства.
-
Обоснована необходимость использования государственных закупок как одного из основных стимулирующих инструментов поддержки сельскохозяйственного производства региона и проведен анализ подходов к оценке эффективности государственных закупок.
-
Дана оценка текущего состояния и перспектив развития сельскохозяйственного производства региона, с учетом государственных закупок; предложена методика выбора поставщика, позволяющая выявить процент участия местных товаропроизводителей и выработать механизм стимулирования для их участия в торгах.
-
Проведена комплексная оценка эффективности системы государственных закупок в сфере продовольственного обеспечения учреждений социальной сферы с учетом доли продукции местных товаропроизводителей.
-
Сформулированы предложения по совершенствованию системы государственных закупок в регионе с учетом интересов местного сельхозпроизводителя, в том числе крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств.
Область диссертационного исследования. Тема и содержание диссертации
относятся к области исследования научной специальности 08.00.05 - Экономика
и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление
предприятиями, отраслями, комплексами: АПК и сельское хозяйство) 1.2.32
Государственное регулирование сельского хозяйства и других отраслей АПК. Паспорта специальностей - Экономические науки.
Объектом исследования выступают организации и предприятия всех форм собственности, в частности причастные к АПК, участвующие в процессе выполнения функции государственных закупок сельскохозяйственной продукции и продовольствия для государственных нужд.
Предмет исследования – организационно-экономические отношения, возникающие в процессе совершенствования государственного регулирования сельскохозяйственного производства на основе развития системы государственных закупок.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды и разработки отечественных и зарубежных ученых, монографические работы научно – исследовательских и учебных центров (Институт управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева, Институт государственных и регламентированных закупок, конкурентной политики и антикоррупционных технологий, г. Москва), накопленный в данной области зарубежный и отечественный практический опыт. Методологической основой диссертации является совокупность методов познания, в том числе системный подход, экономико–статистический анализ и экспертная оценка применяемых к изучению государственного регулирования сельскохозяйственного производства, контрактных отношений и системы закупок, основанной на комплексном и системном подходе с использованием современного научного аппарата.
Информационной базой исследования послужили законодательные акты Российской Федерации, Республики Бурятия, нормативные документы, статистические и аналитические материалы органов муниципального образования, Росстата, Бурятстата, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Бурятия, Министерства финансов Республики Бурятия, Министерства здравоохранения Республики Бурятия, Федеральной антимонопольной службы России, Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия, Республиканского агентства по государственным закупкам, практические материалы и личный опыт в сфере государственных закупок, других ведомств регулирующих систему государственных закупок. Использовались ресурсы сети Интернет, в т. ч. официальные сайты, публикации научных и периодических изданий.
Основные результаты исследования:
1. Систематизированы и обоснованы теоретические положения по эффективному государственному регулированию сельского хозяйства на макроуровне, заключающиеся в повышении уровня сельскохозяйственного производства и уровня жизни сельского населения за счет достижения высокой степени занятости сельского населения, обеспечении постоянного экономического роста, актуализирована роль государственных закупок, традиционно отнесенного к косвенным методам воздействия, как наиболее действенного метода государственного регулирования в рыночной э кономике .
-
По результатам классификации поставщиков выявлено преобладание доли поставщиков малых форм хозяйствования в структуре поставок сельскохозяйственной продукции в Республике Бурятия и проанализированы причины их низкого процента участия в государственных закупках (сложные затратные процедуры участия в торгах, отсутствие методики проведения разъяснительных мероприятий, отсутствие преференций со стороны государства).
-
Проведен анализ подходов к оценке эффективности государственных закупок сельскохозяйственной продукции и продовольствия, в результате которого представлена авторская версия оценки эффективности государственных закупок. Разработана система показателей оценки эффективности государственных закупок, которая позволяет учесть не только количественные, но и качественные факторы при проведении закупок и апробирована на примере анализа расходов лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ) республики на закупку сельскохозяйственной продукции и продовольствия с учетом доли продукции местных товаропроизводителей, превосходящих по качественным признакам завозную продукцию.
4. Предложены основные направления совершенствования системы
государственных закупок в целях стимулирования местного производителя
сельскохозяйственной продукции с учетом специфики участия в торгах поставщиков
малых форм хозяйствования, производящих основную долю сельскохозяйственной
продукции высокого качества, при этом испытывающих затруднения со сбытом.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
1. Обоснована необходимость подхода к государственным закупкам как ведущему механизму регулирования сельского хозяйства, дающего дополнительный стимул, гарантию для развития сельскохозяйственного производства и поддержки местного сельхозтоваропроизводителя.
2. Предложена методика выбора поставщика сельскохозяйственной продукции для государственных нужд в три этапа (выявление потенциальных поставщиков, определение рейтинга и ранжирование выявленных поставщиков), которая в отличие от известных в более полной мере учитывает потенциал участника торгов, финансовую, техническую и материальную оснащенность предприятия, наличие подсобной перерабатывающей организации, наличие квалифицированных кадров, цену, качество поставляемой продукции и позволяет выявить процент участия местных товаропроизводителей, выработать механизм стимулирования для их участия в торгах, включая методическую помощь и льготы, предоставляемые местным товаропроизводителям.
-
Сформулирован комплексный подход оценки эффективности государственных закупок, на основе которой предложен проект Программы развития системы государственных закупок с учетом введения контрактной системы в регионе. В рамках разработанного проекта Программы наряду с традиционными показателями, характеризующими эффективность расходования бюджетных средств, конкурентные преимущества республики, автором предложен показатель «доля продукции, закупленной у местных производителей сельскохозяйственного производства», свидетельствующий, с одной стороны, о потенциале продвижения местной продукции, с другой - о потенциале обеспечения качественными, экологически чистыми продуктами питания учреждений социальной сферы (школ, садов, больниц и т. д.).
-
Предложен усовершенствованный механизм системы государственных закупок для всех групп поставщиков при размещении государственного заказа. Предложен расчет предельных значений преференциальных коэффициентов исходя из критерия
эффективности расходования бюджетных средств по основным видам сельскохозяйственной продукции (мясо, молоко, яйцо, картофель, овощи) на стадии рассмотрения заявок, что позволит увеличить долю закупаемой продукции местного производства у малых форм хозяйствования региона.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования полученных результатов для решения проблем организации и управления закупками сельскохозяйственной продукции и продовольствия, позволяющими реализовать протекционистскую политику по отношению к местным сельхозпроизводителям. Предложенные в работе методические и практические рекомендации могут быть использованы органами исполнительной власти и местного самоуправления при предоставлении приоритета местным товаропроизводителям, при разработке республиканских целевых программ.
Апробация работы. Основные положения, результаты и выводы,
сформулированные в диссертационной работе, отражены в докладах
на международных, российских и региональных семинарах и конференциях, в том числе на международных научно – практических конференциях «Управление экономическими системами: актуальные проблемы экономической интеграции, модернизации, конкурентоспособности и устойчивого развития» (г. Чита), «Приоритетные направления социально–экономического развития Байкальского региона и Восточной Сибири» (г. Чита), всероссийских конференциях «Перспективы развития гуманитарного образования» (г. Нижний Новгород), «Современное состояние регионов Востока России: экономические, социальные и демографические проблемы» (г. Улан-Удэ), «Научно-практических конференциях преподавателей, сотрудников и аспирантов» (г. Улан-Удэ), а также в публикациях автора.
Публикации. Результаты исследования изложены в печатных и электронных работах общим объемом 5,85 (10ст.) печ. л., (авторских - 4,16 печ. л.), в том числе статьи объемом 2,74 (5 ст.) опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях перечня Высшей аттестационной комиссии России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 186 наименования. Диссертация изложена на 180 страницах текста, включающего 16 рисунков и 30 таблиц. Приложение состоит из 17 наименований, изложенных на 11 страницах, включает 17 таблиц.
Роль и место закупок в системе государственного регулирования сельского хозяйства
Современный агропромышленный комплекс невозможно представить обособленным, развивающимся и функционирующим вне национальной экономики. Он связывает сельское хозяйство и сопряженные с ним отрасли экономики, которые, с одной стороны, предоставляют сельскому хозяйству все необходимые технические условия и средства производства, с другой стороны, перерабатывают сельскохозяйственное сырье и доводят продукты питания, готовые к потреблению, до потребителя. Уточним понятия «государственный заказ» и «государственные закупки», которые зачастую воспринимаются как тождественные. В современном экономическом словаре дается следующее определение понятия «государственные закупки» – «часть произведенных в стране или за рубежом товаров и услуг, закупаемых правительством, государственными органами за счет средств государственного бюджета. Такие закупки осуществляются государством для нужд собственного потребления (закупки оборудования, вооружений) и в целях обеспечения потребления населением и резервирования (например, государственные закупки зерна и продовольствия» [164]. Государственные закупки рассматриваются как: - форма обеспечения государственных нужд; - инструмент в плане поддержки депрессивных отраслей экономики, развивающий конкуренцию; - метод обеспечения стабильности, гарантия сбыта продукции; - важный элемент антикризисной политики государства. В настоящее время закупки сельскохозяйственной продукции и продовольствия для государственных нужд представляют собой: - во-первых, важную область общественных отношений, складывающихся по поводу удовлетворения потребностей государства в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии, необходимой для продовольственного снабжения сил обороны и государственной безопасности, обеспечения экспорта, формирования резервов и запасов для поддержания стабильности рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, выполнения мероприятий, определенных в федеральных и региональных программах развития агропромышленного производства и других социально-экономических задач, направленных для снабжения населения и учреждений социальной сферы продуктами сельскохозяйственного производства; - во-вторых, сложную систему отношений: административных, финансовых, бюджетных и гражданско- правовых и других, для решения задач, связанных с определением потребностей государства в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии, с формированием государственного заказа, определением государственных заказчиков, размещением заказов в соответствии с законодательными процедурами и выполнением договорных обязательств перед производителями - поставщиками сельскохозяйственной продукции и продовольствия [29].
Государственный заказ (далее госзаказ, госконтрактинг) - заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Таким образом, мы пришли к выводу, что понятие «государственный заказ» обозначает процедурную часть государственных закупок. Государственный заказ охватывает оборот товаров, необходимых для удовлетворения первоочередных общественных потребностей, которые возникают у всего общества и отдельных социальных групп, организаций и личностей. Государственный заказ обеспечивает: - «потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация; - потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ; - потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. - участником размещения государственного заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель» [131]. По мнению М.Н. Козина «государственный заказ - это реализуемый в целях обеспечения государственных нужд сложный и непрерывный процесс, состоящий из совокупности последовательных этапов: прогнозирования, планирования и формирования, размещения, исполнения и контроля» [131]. Прогнозирование - процесс, в ходе которого дается оценка необходимости в приобретении и удовлетворении тех или иных потребностей, выраженных общим понятием «государственные нужды», перспектив государственного заказа и затрат на его реализацию на основе анализа и маркетинговых исследований конъюнктуры функционирующего рынка, изменения рыночных условий на определенный период. Результаты прогнозирования учитываются при разработке плана закупок и формировании государственного заказа. Планирование и формирование государственного заказа - процесс разработки и осуществления системы комплексных мероприятий в целях обеспечения потребности заказчика в товарах, работах и услугах для государственных нужд на определенный период времени. В настоящее время план - график закупок размещается заказчиками на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в течение 30 календарных дней после принятия бюджета. Размещение государственного заказа (определение поставщика) заключается в действиях заказчика, основанных на законодательстве, регулирующем сферу государственного заказа по определению контрагентов в целях заключения с ними контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.
Исполнение и контроль государственного заказа заключаются в строгом соблюдении субъектами сферы государственного заказа действующего законодательства Российской Федерации, в том числе регулирующего данную сферу, а также контрактных обязательств. Установление постоянного и всестороннего контроля за действиями субъектов государственного заказа, оперативное вмешательство и разрешение конфликтных (спорных) ситуаций, возникающих в процессе размещения государственного заказа (определения поставщика), осуществляются во внесудебном - (административном) порядке [131].
Методический подход к оценке эффективности государственных закупок
Одним из элементов государственного регулирования выступает бюджетная система, основанная на механизме перераспределения национального дохода. Важнейшим элементом бюджетной сферы в свою очередь является система государственных закупок, через которую происходит движение финансовых потоков в различные сектора экономики, в том числе в аграрную сферу. От эффективности системы государственных закупок продукции сельскохозяйственного производства зависит благополучие государственного сектора, в частности учреждений социальной сферы. Отечественные исследователи выделяют в три критерия эффективности государственных закупок: 1. Экономность использования бюджетных и внебюджетных средств представляет собой модель использования наименьшего объёма средств с сохранением определённой степени качества поставляемого товара, работы, услуги. 2. Качественность - качество понимается как степень превосходства, степень ценности товара, удовлетворяющей в полной мере нужды государственного заказчика. 3. Смешанный эффект представляет собой симбиоз между первым и вторым критерием, то есть когда достигнута средняя степень экономии, при этом качество поставляемого товара или услуги находится на достаточном уровне [175]. Следует отметить, что в системе государственных закупок отсутствуют единая методика, реальный механизм оценки эффективности государственных закупок. При этом эффективность может выражаться как в прямой экономии бюджетных средств осуществления закупок, так и в косвенных проявлениях – повышении прозрачности, конкурентности процедур, равном доступе, поддержке определенных категорий поставщиков (местных сельхозтоваропроизводителей).
Например, И.И. Смотрицкая рассматривает эффективность использования бюджетных средств как результат оптимизации экономического выбора при планировании и осуществления закупок, правильной организации контроля его выполнения. Основной критерий - экономия бюджетных средств, таким образом, подменяет понятие эффективности в государственных закупках. Зачастую под эффективностью понимается наилучшее удовлетворение общественных потребностей на выделенные общественные средства лжеэкономией - разницей между ценой покупки и завышенной начальной ценой [175]. Таким образом, традиционная оценка - оценка эффективности расходования бюджетных средств по параметру экономии - является недостаточной, однофакторной. Применение данной оценки позволит оперативно определить только один из аспектов эффективности государственного заказа. Поэтому существующая оперативная бюджетная оценка должна быть дополнена оценкой качества, то есть показателем свойств продукции и услуг, обусловливающих ее способность удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначением [175]. Для повышения эффективности и результативности процесса закупок как заказчикам, так и контрольно-координирующим органам следует проводить комплексную оценку и мониторинг системы закупок, чтобы сделать необходимые выводы, выявить недостатки существующей системы, выработать меры и предложения по совершенствованию закупочной деятельности. В ходе закупок для государственных нужд основными целями являются обеспечение непрерывных поставок требуемой продукции, снижение затрат на хранение и управление запасами продукции, повышение качества закупаемой продукции, поиск компетентных и добросовестных поставщиков, снижение общих затрат на закупки и повышение конкурентоспособности [175]. В соответствии с обозначенными целями разрабатываются методики оценки эффективности закупок по степени удовлетворенности заказчиков, сумме убытков из-за поставок некачественной продукции, числу ошибочных поставок, надежности доставки и др. [175]. В зарубежной практике для оценки эффективности закупочной деятельности государственных заказчиков используют такие критерии, как эффективность расходования средств, соответствие продукции запросам потребителей, обеспечение наилучших условий закупки, соблюдение принципов прозрачности закупок, выбор надежного и квалифицированного поставщика, а также достижение иных социальных, экономических или экологических целей. Анализ эффективности государственных закупок в рамках общих теоретических подходов, используемых в экономике общественного сектора, предлагается выполнять на основе методов анализа издержек и результативности, издержек и выгод с учетом внешних эффектов и фактора времени, рисков и неопределенности, с применением анализа типа, условий и полноты контрактации [175].
В работе проведен анализ методических подходов к оценке эффективности государственных закупок в рамках государственного заказа. Своевременная идентификация и оценка показателей (индикаторов) эффективности государственных закупок позволит оценить закупочные риски, положительные и отрицательные стороны существующей закупочной системы, снизить потенциальные негативные последствия коррупционных деяний в данной сфере и может стать действенным механизмом в разработке мероприятий государственного контроля в целом.
Таким образом, эффективность государственных закупок подразумевает достижение целей функционирования определенной системы, получение результата, который оценивается путем сопоставления достигнутого состояния с желаемым. Соответственно результат (эффект) может быть разным: позитивным или негативным.
В международной практике широко развит подход к оцениванию систем управления закупками. В ходе исследования автором проанализированы различные системы оценок. Например, методология оценки национальных закупочных систем, разработанная Организацией экономического сотрудничества и развития и Всемирного банка, использовалась в 14 странах Африки, 8 странах Азии и 1 стране в Латинской Америки [156]. На основании указанной методологии проводится анализ организации институциональных механизмов системы закупок, а «информация по результатам осуществления закупок используется для оценки эффективности функционирования соответствующих механизмов» [156]. В данной методике используются 12 основных показателей и индикаторы второго уровня (54 показателя) по следующим направлениям: - законодательное и нормативное регулирование; - институциональные основы и качество управления; - закупочная практика и рыночная деятельность; - целостность и прозрачность системы закупок [156]. По каждому показателю в итоге применяется бальная оценка от 0 до 3. Результат оценки представляется в виде четырехлепестковой диаграммы, каждый сегмент отражает суммарную оценку по одному из четырех направлений. Индикаторы позволяют оценить риски, качество процедур, процент соответствия результата ожиданиям и др. Следует отметить, что данная оценка практически не применяется в развитых странах. Данный метод носит описательный характер, не позволяет проводить качественное сравнение, увеличивает субъективность оценки показателей.
Анализ показателей эффективности государственных закупок региона и способы ее оценки
Оптимальное функционирование системы государственных закупок региона обеспечивается единством нормативной базы, прозрачностью процедур осуществления закупок, созданием объективных возможностей для конкуренции между поставщиками, строгим соблюдением процедур осуществления закупок, простотой и надежностью учета информации о планируемых и фактически осуществленных государственных закупках. В настоящее время в Республике Бурятия существует три уровня регионального заказа: - государственный; - муниципальный (г. Улан-Удэ); - муниципальный (районов республики) (рис. 2.3). Уполномоченными органами на осуществление закупок, действующих в рамках Соглашений и порядка взаимодействия с государственными и муниципальными заказчиками по планированию, формированию и осуществлению закупок, являются: - Республиканское агентство по размещению государственного заказа (государственные заказчики); - Управление по муниципальным закупкам г. Улан-Удэ (муниципальные заказчики г. Улан-Удэ); - Уполномоченные органы администраций муниципальных образований районов Республики Бурятия (муниципальные заказчики районов республики). Система размещения заказов (осуществления закупок) в Республике Бурятия строится на принципах единства экономического пространства, эффективного использования бюджетных средств, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности, прозрачности, доступности и контроля закупок.
Республиканскими заказчиками за период с 2007 по 2011 гг. были размещены 4700 заказов для государственных нужд республики с суммарной начальной ценой контрактов 47189,4 млн. руб. Одним из важнейших принципов осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд является эффективность расходования бюджетных средств, от которого зависит успешность функционирования государственного сектора в целом, так и региона. На практике при анализе эффективности закупок используют целый комплекс показателей и методик, позволяющих оценить этот вид деятельности с разных точек зрения. В исследовании, при комплексной оценке эффективности государственных закупок республики, нами учитывались методические рекомендации Минэкономразвития России (письма от 02.06.2000 г. №АС-751/4-606 и от 23.03.2003 г. №АШ-815/05) [76] и разработанные методики комплексной оценки эффективности закупочной деятельности других регионов. Одним из наиболее важных показателей традиционной оценки эффективности закупок является экономия бюджетных средств (ЭА), получаемый по результатам торгов. Под абсолютной экономией бюджетных средств считается разница между начальной ценой контракта и заключенной ценой контракта по результатам проведения закупки. Для расчета применим следующую формулу: ЭА = НЦК –ЗЦК, где НЦК – начальная цена контракта, ЗЦК – заключенная цена контракта, ЭА – абсолютная экономия бюджетных средств. За анализируемый период (с 2007 по 2011 гг.) экономия по торгам для государственных нужд республики составила ЭА =2471 млн. руб. (табл. 2.8). Экономия бюджетных средств за 2011 г. составила ЭА =364,5 млн. руб. или в относительном выражении 4,0 % от общей суммы осуществления закупок. Экономия в относительном выражении представлена на рисунке 2.4 [73]. Экономия по способам осуществления закупок за 2011 г. по открытым конкурсам составила 5,05 млн. руб. (0,1%), по открытым аукционам 39,3 млн. руб. (3,6%), по электронным торгам 319,74 млн. руб. (10,1%). Сумма экономии позволяет приобрести дополнительный объем продуктов питания, ГСМ, медикаментов и направить на другие нужды учреждений социальной сферы. Не всегда экономия финансовых средств по конкретной закупке отражает в полной мере степень эффективности закупок. Такой подход является односторонней ориентацией – только своевременное освоение бюджетных средств, при этом не ставятся за основу другие параметры (качество, условия поставки, гарантии и т.д.), соответствующих требованиям конечного потребителя. В результате часто приобретается продукция низкого качества. Поэтому наряду с традиционной оценкой на предмет исключительно экономии бюджетных средств (К1) необходимо применить другие показатели эффективности всей системы закупок – уровень конкурентности (К2), доля государственных контрактов, заключенных по результатам состоявшихся торгов (К3), соблюдение законодательства при осуществлении закупок (К4), среднее количество участников в торгах (одном аукционе) (К5).
Государственные закупки как метод стимулирования местного сельхозпроизводителя
В аграрном секторе создается большая часть внутреннего валового продукта и доходов от экспорта и работает треть трудоспособного населения страны. Несмотря на это, конкурентоспособность сектора остается довольно низкой и может создавать угрозу дальнейшему развитию национальной экономики, если не будут разработаны и предприняты соответствующие меры, направленные на повышение конкурентоспособности местного сельскохозтоваропроизводителя. Одним из методов стимулирования отечественных сельхозпроизводителей становится система государственных закупок, в рамках которой действующим законодательством устанавливаются свои правила конкуренции между товарами отечественного и зарубежного производства. Закупки для государственных и муниципальных нужд – это поставка продукции на конкурсной основе для всех бюджетополучателей – государственных и муниципальных учреждений, охватывающий весь социальный блок: школы, детдома, больницы, средние специальные учреждения, учреждения социальной направленности, дома престарелых и другие. Как можно в рамках существующего законодательства каким-то образом поддержать наших местных товаропроизводителей, не нарушая антимонопольных требований? В настоящее время в Республике Бурятия часть государственных закупок продовольствия осуществляется у предприятий и организаций, зарегистрированных на территории республики, остальное ввозится из других регионов страны, поскольку эти товары не производятся в республике или выпускаются в объемах, недостаточных для обеспечения региональных потребностей. А в отдельных приграничных районах республики доля местных продуктов даже не превышает половины всего объема закупок. Основными причинами, мешающими закупать продукты у местного производителя в большем объеме, можно назвать транспортные расходы, сильную конкуренцию по ценовым характеристикам и более широкий ассортимент продуктов неместного производства. Чаще всего главным и единственным критерием оценки и сопоставления заявок в торгах является цена контракта, из-за чего заявки местных товаропроизводителей отклоняются.
Задача продвижения качественной и конкурентоспособной продукции, производимой в республике на потребительский рынок очень важна, так как от этого зависит реальная самооценки товаропроизводителей, которые должны четко представлять, каким критериям они должны соответствовать, чтобы удовлетворять потребностям сегодняшнего дня.
Следует еще раз отметить, что особенностью республиканского продовольственного рынка можно назвать противоречие между наличием в регионе собственной значительной продовольственной базы и относительно низкой долей продукции местных производителей в емкости республиканского рынка. В течение ряда лет в республике наблюдается тенденция снижения объемов производства масла животного, сыров жирных, в результате рынок становится открытым для иногородних производителей данного вида продукции. Основными факторами, влияющими на сельскохозяйственное производство являются сезонность и сосредоточенность основного сельскохозяйственного производства в личных подсобных хозяйствах: мясных ресурсов 76,6 %, молока 89,2%. Полностью обеспечить потребность населения на сегодня позволяет только производство мясных полуфабрикатов (98,9%), колбасных изделий (89,3%) и хлебобулочных изделий (98,9%) [73]. По статистическим данным, удельный вес продуктов питания местного производства в общем объеме продаж продовольственных товаров населению республики в 2011 г. составил около 15%, регионов Российской Федерации – 84,9 %. По данным мониторинга Минэкономики РБ, доля товаров местных производителей в емкости продовольственного рынка республики в течение ряда лет составляет около 30%, соответственно ввозится из-за пределов республики около 70% товаров [73]. На территорию Республики Бурятия завозятся: мясо птицы, колбасные изделия, масло животное, сыры, цельномолочная продукция, консервы мясные, овощные, фруктовые, рыбные, кондитерские изделия, пиво, минеральная и питьевая вода, безалкогольные напитки, яйцо куриное, хлебобулочные изделия. В настоящее время доля продукции импортного производства на республиканском рынке составляет: мяса – 30%, мяса птицы - до 50%, сухого молока – 25-30%, сыров – 5 %, рыбы и морепродуктов – 5-7%, кондитерских изделий – 2%, масла растительного – 1 % [73]. К сожалению, основная доля поставка продовольствия осуществляется через торговых агентов (перекупщиков) от российских товаропроизводителей. При решении проблемы продвижения производимой собственной продукции, нельзя надеяться только на административные меры, производителям следует детально изучать рынок, усиливать маркетинг, глубже анализировать потребительские симпатии, проводить сравнительные испытания с образцами товаров-конкурентов, шире использовать рекламные акции, работать над созданием собственных брендов.
Производителям Республики Бурятия необходимо учитывать конкуренцию российских и зарубежных производителей в реализации собственной продукции в торговых сетях. Выиграет торги тот, кто выпускает наиболее конкурентоспособную продукцию, как по качеству, так и по цене, кто постоянно проводит маркетинговую политику, расширяет ассортимент реализуемого товара, работает над формированием бренда собственной продукции, используя все современные способы рекламы, участия в выставках, конкурсах и т.д. Считаем, что основными направлениями деятельности сельхозпредприятий-производителей, способными продвинуть собственную продукцию на потребительский рынок республики, а также за ее пределы, могут стать: - вложение инвестиций в развитие предприятий сельхозпереработки; - производство новых видов продукции с использованием новых технологий с учетом потребностей региона; - введение практики объединения сельскохозяйственных предприятий, предприятий переработки и торгующих организаций в ассоциации и др. Все указанные меры приведут к внедрению новых подходов и методов для предложения населению и в учреждения социальной сферы более качественной, конкурентоспособной продукции. По нашему мнению, поставленная задача является актуальной, так как предприятия пищевой промышленности республики заинтересованы в увеличении производства продуктов питания. Для этого есть ресурсы, которые были ранее рассмотрены. Это прежде всего производственные мощности, высококвалифицированные кадры, аттестованные лаборатории, по контролю качества продукции и экологически безопасная сельскохозяйственная продукция.
В целях создания благоприятных условий для эффективной деятельности местных производителей и приоритетного продвижения их продукции подписано распоряжение Правительства Республики Бурятия. В рамках распоряжения до конца года должны быть определены меры государственной поддержки, стимулирующие продвижение продукции республиканских товаропроизводителей, заключены соглашения о сотрудничестве между органами местного самоуправления, товаропроизводителями и предприятиями торговли по обеспечению присутствия продукции местных производителей. Одним из стимулирующих методов местного производителя является предоставление преференций при проведении закупок. Считаем, что данная задача требует более серьезного обоснования и не решается с помощью только нормативных правил, даже закрепленных законодательными актами. По каналу государственных закупок должна быть применена более гибкая правовая система: когда появляется потребность в защите - можно применить протекционистские нормы, когда потребность исчезает - защитные правовые механизмы можно отменить.
