Содержание к диссертации
Введение 3
1. Теоретико-методологические основы анализа финансового контроля
в рыночной экономике 14
1.1 Финансовая деятельность государства и роль государственного
финансового контроля в ее осуществлении. 14
1.2 Этапы эволюции государственного финансового контроля в
России 37
1.3... Система и принципы государственного финансового контроля в
зарубежных странах 54
2. Организационно-экономические аспекты системы государственного
финансового контроля на современном этапе экономических реформ 73
2.1.Реформирование региональных финансов и системы финансового
контроля 73
2.2. Контрольно-счетные палаты субъектов федерации и их роль в
системе органов государственного финансового контроля (на примере
Ростовской области) 88
2.3 Формирование единой системы государственного финансового
контроля на современном этапе экономических реформ 107
Заключение 132
Список использованных источников 141
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Активное использование рыночных механизмов обуславливает переход к адекватным рыночной среде способам регулирования хозяйственных процессов. Основными функциями государства в данной сфере становятся стратегическое обеспечение эффективности и устойчивости воспроизводственных процессов, согласование интересов главных субъектов хозяйствования и контроль за реализацией общенациональных целей.
Финансовый контроль является важнейшим элементом системы государственного контроля в условиях рыночной экономики. Проверка законности, целесообразности и эффективности формирования, распределения и использования денежных фондов и денежных потоков так или иначе подведомственных государству, позволяет последнему четко оценивать результаты и отдаленные последствия проводимой экономической политики, вносить необходимые коррективы и устанавливать перспективные цели общественно-хозяйственного развития. Опыт наиболее развитых стран мира свидетельствует, что финансовый контроль становится одним из наиболее действенных инструментов регулирования рыночной экономики.
Более того, институт финансового контроля последовательно вписывается в процесс экономической интеграции национальных экономик и становится существенным элементом финансового механизма интенсивно развивающегося мирового хозяйства. В России государство постепенно осваивает свои контрольные функции, создаёт и видоизменяет структуры финансового контроля; в этом плане правомерно говорить о становлении финансового контроля государства, в процессе оформления самой системы государственной власти и управления, а также в процессе установления функций государственного регулирования социально-экономической
развития, адекватных рыночной экономике рубежа ХХ-ХХГ веков. Разработка и обоснование таких основ представляет собой актуальную задачу экономической науки. Научная и практическая значимость проблемы формирования эффективного государственного финансового контроля, её дискуссионный характер и теоретическая глубина предопределили интерес автора к ней.
Степень разработанности проблемы. Одновременно с восстановлением рыночных отношений и трансформацией государственного устройства России интенсифицировались научные исследования в области государственного финансового контроля в контексте определения его места и роли в системе государственного управлениям. Естественно, в столь короткий период нельзя создать достаточную теоретико-методологическую базу и, тем более, обосновать методические подходы к практике формирования государственного финансового контроля с целью определения его места в системе государственного регулирования социально-экономического развития.
Вместе с тем нельзя не отметить, что благодаря активизации исследований проблем межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, а также возрастания роли государственного финансового контроля, удалось значительно продвинуться в развитии теоретико-методологических основ и методических подходов к обоснованию принципов, норм и процедур государственного финансового контроля. В процессе формирования авторской концепции были использованы работы Э. Вознесенского, В. Геращенко, Ю. Данилевского, В. Видягина, С. Степашина, Н. Столярова, В. Жукова, В. Бурцева, Л. Дробозиной, А. Илларионова, В. Кашина, В. Князева, А. Крикунова, Л. Овсянникова, В. Панскова, О. Пилипенко, И. Лукасевича, В. Родионовой, А. Руфа, В. Рыбина, С. Лушина, А. Тавасиева, А. Шеремета, Д. Черника, С. Шохина, и др.
Использованные теоретические и практические разработки зарубежных и отечественных ученых позволили диссертанту осуществить теоретико-методологическое исследование проблемы формирования государственного финансового контроля в процессе оформления системы государственной власти и управления в Российской Федерации на современном этапе рыночных преобразований.. Вместе с тем остались недостаточно освещенными ряд аспектов теории и методологии, а также методические вопросы анализа эффективности государственного финансового контроля. Все это обусловило выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.
Целью исследования является уточнение, применительно к современному периоду, теоретических предпосылок, методов и форм организации государственного финансового контроля как функции государственного управления, а также обоснование практических: мер по совершенствованию системы государственного финансового контроля на современном этапе экономических реформ в Российской Федерации и прежде всего на региональном и муниципальном уровнях.
Реализация поставленной цели исследования потребовала, решения следующих задач:
- исследовать становление и развитие финансового контроля как
особой разновидности функций государственного управления;
- раскрыть значение государственного финансового контроля в системе
государственного управления;
изучить зарубежный опыт организации системы государственного финансового контроля для использования его отдельных элементов в России;
выявить роль контрольно-счетных палат субъектов федерации и их место в системе органов государственного финансового контроля;
выявить сильные и слабые стороны функционирования системы
государственного финансового контроля в России, предложить пути ее усовершенствования в части внесения изменений в действующее законодательство.
Объектом исследования является российская система государственного финансового контроля в ее эволюции.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические и практические проблемы организации и функционирования эффективной системы государственного финансового контроля в современной экономике России.
Теоретической и методической основой диссертационного исследования послужили классические и современные труды отечественных и зарубежных ученых, в которых исследуются вопросы организации и развития государственного финансового контроля, процессы эффективного функционирования региональных контрольно-счетных палат и Счетной палаты Российской Федерации. В диссертационном исследовании использовались методы системного анализа и синтеза, сравнительного, субъектно-объектного, экономического и статистического анализа и др.
Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации по вопросам организации государственного финансового контроля, методические и справочные материалы, информация, опубликованная в специальных и периодических изданиях, справочниках и статистических сборниках Госкомстата РФ, материалы, размещенные в сети Интернет.
Основные положения, выносимые на защиту:
- по специальности 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика.
1. Государственный контроль - ключевая составляющая управленческого цикла, позволяющая построить адекватную модель
воздействия принятых решений на управляемый объект, а при выявлении отклонений установить их причины и осуществить необходимую коррекцию рассматриваемой модели, а также установить степень надежности информационной системы.. Для того чтобы эффективно выполнять эту функцию управления, контроль должен быть интерактивным, т.е. он не должен ограничиваться выявлением отклонений от ожидаемых показателей, а, используя принцип положительной обратной: связи, поддерживать динамическое равновесие всей управляемой системы.
2. Государственный финансовый контроль является одним из
важнейших видов контроля, осуществляемых государством. Информация,
формируемая системой государственного, финансового контроля, — основа
для предотвращения нарушений в управлении государственными
финансовыми ресурсами и: материальными ценностями, она позволяет
оптимально обеспечивать обязательства государства перед обществом,
разрешать конфликты интересов государства как собственника и сборщика
налогов. Более того, органы государственного финансового» контроля
посредством информации о различного рода отклонениях (т.е.
опосредованно) и добиваясь устранения выявленных нарушений направляют
деятельность органов, принимающих властные и управленческие
государственные решения по поводу управления обществом, охраны и
развития его экономической и социально-политической структуры.
3. Государственный финансовый контроль, осуществляемый
контрольно-счетными палатами на региональном уровне, следует
рассматривать как особый вид деятельности, имеющий целевую
направленность, определенное содержание, структуру и процесс
осуществления.
Являясь самостоятельной функцией управления, он подчинен решению задач, поставленных региональными органами государственной власти и
управления. В ходе расширения прав и усиления ответственности последних роль данного вида контроля заметно возрастает. Государственный финансовый контроль, осуществляемый контрольно-счетными палатами субъектов Федерации на основе принципов законности, системности, объективности, независимости и гласности, - важный источник информационного обеспечения принятия управленческих решений, наиболее достоверный способ получения информации о реальном финансовом положении территории, ее бюджетном и налоговом потенциале.
Взаимодействие Счетной палаты с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, не должно сводиться лишь к построению системы государственного финансового контроля на региональном уровне, как это практикуется сегодня. Единая система государственного финансового контроля в полной мере должна учитывать и принципы бюджетного федерализма, отражать основы единства» региона и федерального центра в организации финансового контроля. Таково объективное требование к системе финансового контроля в федеративном государстве.
Единство в управлении закономерно требует создания стройной системы финансового контроля, которая исходя из общих механизмов контроля и четкой иерархической структуры контрольных органов обеспечит законность и единообразие контроля за денежными средствами во всей бюджетной системе Российской Федерации и позволит сопоставить показатели эффективности и экономичности использования государственных финансовых ресурсов на разных ее уровнях.
В связи с этим, если обеспечение единства принципов организации и деятельности контрольных органов должно быть осуществлено в форме отдельного федерального закона, то он должен определить концептуально правовые основы создания и функционирования контрольных органов
представительных (законодательных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления.
- по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение, кредит.
1. Объективный характер финансов предопределяет существование
финансового контроля. Становление и развитие финансов было
одновременно становлением и развитием финансового контроля.
Взаимосвязь двух явлений обусловлена наличием контрольной функции
финансов, органически взаимосвязанной с их другими функциями. Вместе с
тем наличие контрольной функции не влечет автоматически существование
финансового контроля, которое предполагает постоянную организующую
деятельность соответствующих государственных органов. Это содержит в
себе возможность неравномерного развития финансов и финансового
контроля.
2. Российский финансовый контроль в отличие от западноевропейского
финансового контроля, никогда не был и не мог быть контролем,
независимым от правительства, в чем и состояло его* основное
принципиальное отличие.
Задачи российского финансового контроля заключались не в проверке исполнения бюджета, т.к. бюджет не представлял собою акта, имеющего какую-либо формальную силу, не был актом ассигнования средств законодательными органами в распоряжение правительства на определенный период времени, а был простым исчислением доходов и расходов, их росписью. Организация контроля имела в России ведомственную форму.
3. 'Ъдним из перспективных направлений деятельности контрольно-
счетных органов является развитие аудита эффективности, который включает
не только проверку целевого назначения, но и оценку эффективности
использования бюджетных средств и качества государственного и
муниципального управления.
Базой для проведения аудита эффективности деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц должны стать административные регламенты, которые в широком смысле представляют собой систему стандартов государственных услуг и управленческих решений, процедур и правил деловых процессов, обеспечивающих исполнение возложенных функций.
4. Слабым звеном при квалификации финансовых * нарушений, связанных с несоблюдением принципа эффективности, является обоснование виновности должностных лиц их допустивших. При взаимодействии, с работниками правоохранительных органов зачастую возникает непонимание этих вопросов.. На самом деле, являясь благоприятной средой для правонарушений, неэффективное использование государственных средств трудно доказуемо и не имеет серьезных рычагов воздействия со стороны контролирующих органов в виде финансовых санкций и других последствий.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обобщении теоретических и методологических подходов к организации системы государственного финансового контроля с целью создания единой системы государственного финансового контроля на современном этапе рыночных реформ. В диссертационной работе элементы научной новизны состоят в следующем:
по специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика.
осуществлен анализ концептуальных и методологических подходов к определению государственного финансового контроля как особой разновидности функций государственного управления;
показано, что контроль, будучи функцией управления, не может быть подчинен решению задач, выходящих за рамки управления. Поэтому назначение контроля должно соответствовать целям самого управления,
которые, в свою очередь, определяются экономическими и политическими закономерностями развития общества;
- доказано, что сложившаяся совокупность органов финансового
контроля не отвечает принципу федерализма, провозглашенному в
Конституции, а организация контрольной деятельности слабо отражает
происходящие в стране перемены.
- обоснована необходимость единообразия в понятии правого статуса
высших органов финансового контроля, которое должно быть отражено в
акте общефедерального значения, регламентирующим основы образования и
функционирования контрольно-счетных органов в Российской Федерации.
Одним из вариантов решения вопроса могло бы стать принятие
самостоятельного федерального закона, который определил бы основные
принципы организации и деятельности контрольных органов
законодательных (представительных) органов, представительных органов
местного самоуправления.
по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение, кредит.
- уточнено понятие государственного финансового контроля, основной
целью которого является установление соответствия практики управления
финансовыми ресурсами во всех сферах производства, распределения и
потребления общественного продукта задачам финансовой политики
государства. Конкретизация содержания поставленной цели заставляет
оценивать эффективность использования материальных, трудовых и
финансовых ресурсов на разных уровнях управления экономикой, выявлять
допущенные отклонения и вырабатывать меры, направленные не только на
устранение раскрытых нарушений и злоупотреблений, но и на недопущение
их вновь путем совершенствования нормативно-правовой базы,
регламентирующей деятельность юридических и физических лиц в
определенной сфере деятельности.
- показано, что управление финансами осуществляется через
сложившуюся систему отношений. Оно обусловлено историческими,
экономическими и политическими условиями каждой страны и подчинено
финансовой политике государства. В соответствии с финансовой политикой
определяется объем распределения и перераспределения национального
дохода через финансовую систему и отдельные ее звенья. Степень
перераспределения, в свою очередь, зависит от роли государства в
финансировании социальных расходов, стимулировании сбережений и
накоплений как источников производственного инвестирования и научно-
технического прогресса.
доказано, что аудит эффективности бюджетных расходов неразрывно связан с оценкой эффективности деятельности органов власти, квалификацией лиц, принимающих управленческие решения, и оценкой регламентации и организации финансовых потоков.
предложен вариант совершенствования правовых основ финансового (бюджетного) контроля и устранения; многих существующих пробелов и противоречий бюджетного законодательства. В современных условиях экономического развития и децентрализации межбюджетных отношений лишь четкая и согласованная система финансового (бюджетного) контроля способна обеспечить эффективность управления многоуровневой системой государственных финансов и исключить разобщенность в финансовой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Теоретическая значимость работы. Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, развивают научные представления о значении государственного финансового контроля, а также механизма реализации государственной политики, направленной на устранение противоречий в
системе государственного финансового контроля.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит
в том, что предложенные методические рекомендации могут быть
использованы при формировании законотворческой и нормативной основ
формирования единой системы государственного финансового контроля.
Основные положения диссертации могут быть применены в процессе
создания контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных
образований, а также при преподавании таких экономических дисциплин, как
^ государственные и муниципальные финансы, государственное и
муниципальное управление.
Апробация работы. Основные выводы и предложения были доложены в форме докладов на Всероссийских семинарах-совещаниях руководителей контрольно-счетных органов Российской Федерации, а также на конференциях Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Отдельные теоретические результаты исследования, касающиеся организации системы государственного финансового контроля были использованы при создании контрольно-счетной палаты Ростовской области...
По теме диссертации опубликовано 5 работ общим объемом 2,4 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав и списка использованной литературы.
>>
