Содержание к диссертации
стр.
Введение 5-19
V*
Глава 1. Изменение роли и функций налогов, налоговой
системы в период становления рыночной экономики 20-84
Эволюция роли налогов в государственной системе 20-40
Становление инструментов налогового регулирования в переходной экономике 40-60
Тенденции реформирования налогообложения и их противоречивые последствия 60-84
Глава 2. Критерии оценки инструментов налогового
регулирования социально-экономического развития регионов 85-117
Диапазон возможностей налоговых инструментов в регулировании развития экономики регионов 85-97
Критерии оценки и условия обеспечения эффективности инструментов налогового регулирования 97-117
Глава 3. Результаты воздействия инструментов налогового
регулирования на экономику регионов 118-192
Состояние региональной экономики и проблемы совершенствования государственного управления регионами 118-138
Влияние налогообложения на состояние основных отраслей экономики и отраслевой специализации регионов на величину налогового потенциала 138-168
з 3.3. Сравнительный анализ воздействия различных систем
налогообложения на развитие предпринимательства 168-192
Глава 4. Стратегия функционирования инструментов
налогового регулирования 193-245
Ключевая технология повышения эффективности инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов 193-210
Налоговая система как активный инструмент инвестиционной политики 211 -23 О
Усиление социальной направленности налоговых инструментов 230-245
Глава 5. Перспективы формирования эффективных
инструментов налогового регулирования социально-
экономического развития регионов 246-277
5.1. Приоритеты развития механизма налогового
регулирования 246-256
5.2. Оценка и использование в прогнозировании индикаторов
эффективности налогового регулирования 256-277
Заключение 278-292
Список использованной литературы 293-313
Приложения
#
Приложение 1. Стандартные ставки налогов по регионам 315-318
Приложение 2. Индексы среднедушевых доходов населения,
индексы налоговых потенциалов и налоговой активности
регионов 319
Приложение 3. Налоговые потенциалы регионов 320-323
Приложение 4. Налоговые потенциалы регионов (на душу
населения) 324-327
Приложение 5. Индексы налоговых потенциалов регионов 328-331 Приложение 6. Ранжирование регионов по максимальным
индексам налоговых потенциалов регионов, рассчитанных
на основе ВРП, определенного разными методами 332
Приложение 7. Индексы налоговой активности регионов 333-336
Приложение 8. Коэффициенты исполнения налоговых
обязательств регионами 337-340
Приложение 9. Коэффициенты эластичности налоговых
доходов регионов 3 41 -3 44
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что формирование эффективных инструментов налогового регулирования является необходимым условием социально-экономического развития регионов. Затянувшаяся реформа налоговой системы препятствует устойчивому развитию экономики Российской Федерации и свидетельствует об отсутствии обоснованной научной концепции налогового регулирования. Фискальное бремя, которое несут различные категории налогоплательщиков, не соответствует их реальной платежеспособности. Неадекватность используемых инструментов налогового регулирования социально-экономическим реалиям привела к увеличению различий в условиях и уровнях развития экономики регионов. Вследствие чего возникли противоречия между:
уровнем налогообложения и состоянием региональной экономики, деформацией структуры национальной экономики и нерациональными концепциями реформирования налогообложения;
налоговой и бюджетной системами, необходимостью расширения инструментов государственного регулирования для решения многочисленных проблем устойчивого развития национальной экономики и тенденцией на вытеснение налоговых регуляторов нормативами межбюджетных отношений.
Преодоление этих противоречий зависит от возможностей регионов в использовании налоговых инструментов, их специфики и воздействия на динамику основных отраслей экономики, предпринимательскую и инвестиционную деятельность. Необходимо активизировать регулирующую функцию налоговой системы, что зависит от соблюдения принципа
6 эффективности налогообложения. Однако до сих пор не определены
потенциал и особенности воздействия инструментов налогового регулирования на различные отрасли экономики и категории налогоплательщиков, не установлены критерии их оценки, что снижает эффективность налогового регулирования.
Нерешенной проблемой теории и практики налогообложения остается определение допустимого предела фискального бремени для различных категорий налогоплательщиков. Кроме того, при реформировании налогообложения не учитываются отраслевые особенности его последствий для регионов.
Проблема формирования эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов многогранна. Её решение зависит от конкретной исторической ситуации: стадии экономического цикла, состояния национальной экономики и правящей политической элиты. Пока же приходится констатировать, что действия власти и инструменты налогового регулирования не соответствуют целям социального государства, провозглашенным в Конституции РФ. Копирование в России западной модели налоговой системы показало, что применение одних и тех же налоговых инструментов приводит к противоположным результатам, так как нет целенаправленной стратегии, технологии использования этих инструментов и механизма повышения их эффективности.
Вследствие длительного экономического спада и снижения качества жизни у большинства населения России резко сократилась налоговая база и, соответственно, финансовые ресурсы государства, поэтому требуются кардинальные решения для достижения устойчивого экономического роста и расширения налоговой базы. Главным фактором экономического развития являются инвестиции, но реформа налоговой системы не
стимулирует инвестиционную и предпринимательскую активность в ключевых для государства и регионов отраслях экономики.
Эффективность инструментов налогового регулирования зависит от целостности механизма налогового регулирования, однако не используется в полной мере налоговое прогнозирование и планирование, вследствие чего изменения налогового законодательства не оправдывают ожиданий налогоплательщиков, регионов и государства.
Решение этих проблем является актуальной задачей, что дополняет научные достижения в области налогового регулирования развития региональной экономики.
Степень разработанности проблемы. Вопросам налогообложения и налогового регулирования экономики посвящены работы еще В. Петти, А. Смита, Д. Рикардо. Концепция Дж. М. Кейнса "налоги - регулятор экономики" преобладала с 1930-х до 1970-х годов и оказала влияние на механизм налогового регулирования. Отдельные вопросы эффективности налогообложения и налогового регулирования рассмотрены в работах М. Алле, Н. Мэнкью, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, С. Фишера, Р. Дорнбуша, Р. Шмалензи и др.
Неравномерное распределение налогового бремени по регионам России впервые было исследовано русским ученым Н.П. Яснопольским. В дореволюционный период работы И.Х. Озерова, И.Т. Посошкова, Н.И. Тургенева, И.И. Янжула были посвящены развитию принципов налогообложения и реформированию налоговой системы. В годы советской власти в России происходит трансформация концепции налогообложения: на смену теоретическим положениям о роли и функциях налогов приходят утверждения о необходимости их отмены при социализме (П.П. Гензель, В.И. Ленин, Г.Л. Марьяхин, М.И. Пискотин, А.А. Тривус, Н.С. Хрущев и
др.)-
В современный переходный период меняются взгляды на роль налогов и налоговой системы. Приоритетные меры структурной, инвестиционной, региональной и налоговой политики, необходимые для эффективного реформирования экономики, были обоснованы Ю.В. Яременко.
Механизм государственного управления и макроэкономического регулирования изложен в трудах Р.А. Белоусова, СЮ. Глазьева, В.И. Кушлина, В.П. Орешина, Ю.М. Швыркова и др. Различные аспекты социально-экономического развития регионов освещены в работах А.Г. Гранберга, В.В. Котилко. Новые подходы к региональной политике разрабатывают Ю.П. Алексеев, А.Л. Гапоненко, Ю.С. Дулыциков, Н.Д. Матрусов, В.Г. Полянский, О.С. Пчелинцев, В.Ф. Уколов и др.
Кардинальное изменение стратегии налоговой политики и переход к преимущественно рентной системе налогообложения в Российской Федерации предлагает Д.С. Львов. Проблемы реформирования налоговой системы и налогового регулирования рассматривают И.В. Горский, И.В. Караваева, А.В. Сигиневич, Е.М. Бухвальд, О.М. Ежова, В.Г. Пансков, А.Н. Токарев, Д.Г. Черник, Т.Ф. Юткина и др. Вопросы налогово-бюджетных отношений, региональных и муниципальных финансов анализируются A.M. Бабичем и Л.Н. Павловой, О.И. Бетиным и С.Н. Хурсевичем, В.Н. Лексиным и А.Н. Швецовым, B.C. Панфиловым и др.
Работы Д.Р. Белоусова, Л.Н. Лыковой, Т.В. Любенцовой, А.В. Смирнова, А.Л. Коломиец посвящены проблемам оценки налогового потенциала, налоговой нагрузки на регионы и отрасли экономики. М.Н. Крейниной, А.В. Трошиным обобщены методы определения налогового бремени для предприятий. А. Лаффер, А.Г. Куликов и И.П. Павлов обосновали, используя графический способ, зависимость налоговых поступлений и объема производства продукции от фискального бремени.
Виды налогового планирования и методы оптимизации налогообложения предпринимательской деятельности раскрыты в работах В.А. Кашина, Б.А. Рагозина, Д. Тихонова и др.
Изучение отечественных и зарубежных исследований показывает, что наиболее глубоко анализируются вопросы налогового стимулирования предпринимательской деятельности и обеспечения прогрессивности налогообложения. В недостаточной степени рассмотрены проблемы регионального налогового регулирования с учетом отраслевой специализации регионов. Не определены возможности инструментов налогового регулирования в условиях неустойчивости/стагнации и деформации структуры национальной экономики, резких различий в уровнях социально-экономического развития регионов. Открытым остается вопрос об определении допустимого предела налогового бремени для различных категорий налогоплательщиков, отраслей экономики, регионов. Не изучены полностью проблемы прогнозирования и мониторинга социально-экономических последствий реформирования налоговой системы в регионах.
Теоретические проблемы эффективности инструментов налогового регулирования требуют своей дальнейшей разработки в современный период.
Цель исследования состоит в том, чтобы дополнить и развить концептуальные положения в области налогового регулирования социально-экономического развития регионов, разработать механизм формирования и повышения эффективности использования его инструментов.
Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи, направленные на получение научных результатов и разработку рекомендаций, полезных для практики:
сопоставить развитие механизма налогового регулирования региональной экономики в России и в зарубежных странах в целях поиска конструктивных решений;
выявить причины неэффективности налоговой реформы и установить её тенденции для определения мер по совершенствованию инструментов налогового регулирования;
сравнить влияние инструментов налогового регулирования на состояние основных отраслей экономики и отраслевой специализации регионов на величину налогового потенциала;
сопоставить воздействие различных систем налогообложения на развитие предпринимательства в регионах и оценить их возможности в налоговом стимулировании инвестиционной и предпринимательской активности, налоговом обеспечении социальной политики;
установить критерии оценки инструментов налогового регулирования;
обосновать стратегию и разработать механизм обеспечения эффективности инструментов налогового регулирования, содействующий социально-экономическому развитию регионов, и консолидации их деятельности по подъему национальной экономики.
Основной рабочей гипотезой исследования стало предположение, что формирование эффективных инструментов налогового регулирования способствует социально-экономическому развитию в регионах, что зависит от:
специфики инструментов налогового регулирования;
их соответствия стратегическим целям государства и социально-экономическому положению регионов;
соответствия данных инструментов критериям эффективности и
достаточности налогового регулирования;
целенаправленности стратегии и технологии применения
инструментов налогового регулирования;
целостности структуры механизма налогового регулирования.
Объектом исследования является процесс формирования
эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов Российской Федерации.
Предметом исследования выступает совокупность управленческих и связанных с ними социально-экономических отношений, возникающих' в процессе формирования эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов.
Информационной базой исследования стали законодательные и нормативные акты РСФСР, Российской Федерации, субъектов Федерации по вопросам региональной политики и налогообложения; статистические данные Госкомстата РФ, Министерства по налогам и сборам, материалы публикаций в средствах массовой информации об опыте работы государственных структур в сфере налогового регулирования экономики регионов России. Используются также материалы научно-практических конференций, информационно-аналитические обзоры исследовательских институтов по проблемам налогообложения, налогового регулирования и региональной экономики.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования служат научные достижения, положения и концепции зарубежных и отечественных ученых в области теории налогов и налогового регулирования развития региональной экономики; прикладные исследования по данной теме.
Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем: разработаны концептуальные положения, дополняющие и развивающие научные достижения в области формирования эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов. Систематизированы знания о налоговом регулировании региональной экономики на современном этапе становления рыночной экономики. Определены возможности регионов в повышении эффективности использования налоговых инструментов с учетом их отраслевой специализации. Установлены критерии оценки и индикаторы эффективности инструментов налогового регулирования регионального развития. Разработана научно обоснованная стратегия и механизм формирования этих инструментов.
В том числе:
1. Определена и раскрыта взаимосвязь между отраслевой спецификой хозяйственной деятельности предприятий и допустимым пределом их налогообложения, что необходимо учитывать при его реформировании. Налоговая система оказывает неодинаковое влияние на финансы предприятий различных отраслей экономики. При низкой эффективности и рентабельности производства фискальное бремя оказывает более тяжелые последствия на финансовое состояние организаций, чем при высокой эффективности их производства и рентабельности. Эффективность производства связана в значительной степени с отраслевой особенностью структуры и объемом затрат, скоростью оборота капитала, наличием условий для сокрытия/занижения дохода. Вследствие высокой себестоимости продукции и ограниченности финансовых ресурсов у сельскохозяйственных предприятий, несмотря на льготный режим их налогообложения, доля денежных средств, использованных на расчеты с бюджетом, в общей их сумме здесь больше, чем в торговле, поэтому
воздействие налогообложения оказалось для сельскохозяйственных товаропроизводителей более разрушительным. Для торговли и общественного питания, банковской сферы при отсутствии льгот, но высокой рентабельности и быстрой окупаемости затрат налоговая нагрузка менее обременительна. Следовательно, допустимый предел налогообложения организаций у различных отраслей экономики неодинаков, поэтому для осуществления структурных преобразований экономики необходимо дифференцировать уровень их налоговой нагрузки посредством целевых налоговых льгот и/или пониженных/повышенных ставок налогов.
2. Выявлено, что реализация принципа нейтральности
налогообложения при деформации структуры национальной экономики,
резкой дифференциации условий и уровней социально-экономического
развития регионов является экономически необоснованным решением.
Установление одинаковых налоговых ставок и отмена льгот фактически
оказывает неравномерное воздействие на динамику основных отраслей
экономики и предпринимательскую деятельность и ещё более усиливает
различия в отраслевом и региональном развитии.
3. Доказано, что обеспечение эффективности инструментов
налогового регулирования в условиях неустойчивости национальной
экономики и резкой дифференциации экономических потенциалов
регионов возможно посредством применения корректирующих налоговых
инструментов « и системы дифференцированных налоговых льгот.
Необходимо изменить приоритеты государственной стратегии налогового
регулирования. Главный акцент должен быть поставлен не столько на
формирование бездефицитного бюджета, сколько на развитие реального
сектора экономики и расширение налоговой базы посредством
существенного снижения и дифференциации налогообложения. Налоговые
преференции должны быть предоставлены реальному сектору экономики, передовым отраслям и технологиям, обеспечивающим инновационное развитие; регионам, в которых нарушен порог экономической и национальной безопасности; малообеспеченным категориям населения.
Введено понятие "необлагаемый минимум дохода организаций". Необлагаемый минимум дохода организаций — это размер вычета из их дохода, который соответствует отраслевым затратам по производству и реализации товаров (работ, услуг) и не подлежит налогообложению. Необлагаемый минимум дохода организаций определяется как произведение отраслевой себестоимости, устанавливаемой органами государственной статистики по основным отраслям, на объем произведенных на конкретном предприятии товаров (работ, услуг). Для осуществления структурных преобразований и развития национальной экономики необходимо учитывать этот необлагаемый минимум.
Обобщены положения о допустимом пределе налогообложения, который зависит не только от величины фискального бремени, но и эффективности производства, фазы экономического цикла, финансового состояния налогоплательщика, сферы его деятельности, возможности сокрытия/снижения доходов. Сделан вывод о том, что предельная граница налоговой нагрузки российских организаций не может быть такой же, как в развитых странах, вследствие их более низкой эффективности, рентабельности производства, а также платежеспособности.
Определены неравные возможности регионов в «использовании инструментов налогового регулирования, вследствие чего увеличивается разрыв в условиях и уровнях их социально-экономического развития. Регионы-доноры могут предоставлять налоговые преференции резидентам для стимулирования предпринимательской, инвестиционной деятельности без ущерба для своего бюджета, а дотационные регионы не могут этим
воспользоваться из-за дефицита бюджетов. Поэтому государству необходимо дифференцировать применение налоговых регуляторов по регионам. Для сокращения имеющихся различий целесообразно предоставить льготы по налогу на прибыль за счет федерального бюджета, и/или создать локальные свободные зоны, точечные оффшорные центры в регионах, в которых превышен пороговый уровень экономической безопасности. В федеральном и региональных бюджетах следует указывать налоговые расходы, связанные с предоставлением налоговых преференций, для улучшения контроля за всеми финансовыми потоками.
7. Уточнено понятие эффективности инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов и определена система их оценки на основе взаимосвязанных критериев - достаточности и эффективности.
Достаточность означает соблюдение допустимых границ в налогообложении для получения и роста налоговых доходов. Достаточность - соответствие налоговой нагрузки налогоплательщиков регионов уровню их платежеспособности при формировании бюджетной системы.
Эффективность - сбалансированное соотношение между затратами налогоплательщиков, регионов, государства на уплату и взимание налогов, сборов и полученными результатами в виде доходов налогоплательщиков и перспективы дальнейшего роста налоговой базы у регионов и государства за счет развития экономики регионов-, повышения благосостояния населения.
Эффективность инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов - это характеристика совершенства целевого воздействия налоговых инструментов на экономическое поведение налогоплательщиков, обеспечивающего эффективное
16 распределение ресурсов и сбалансированное соотношение между
затратами налогоплательщиков (регионов, государства) на уплату
(взимание) налогов, сборов и полученными результатами в виде доходов
налогоплательщиков, развития экономики регионов и повышения уровня
жизни населения.
Предложено оценивать эффективность инструментов налогового регулирования с учетом двух параметров: результатов реализации стратегических задач социально-экономического развития регионов и сокращения потерь регионов и налогоплательщиков. Оценка проводится на основе сравнительного анализа соответствующих количественных и качественных показателей.
8. Разработана стратегия обеспечения эффективности инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов, которая базируется на целевой функции управления. Целевой способ управления дополнен технологией целевого налогового регулирования социально-экономического развития регионов, которая предполагает комплекс управленческих мер, позволяющих согласовывать цели, действия, налоговые инструменты и направлять финансовые потоки в ключевые и социально значимые для общества (и регионов) сферы деятельности посредством единой матрицы федеральных целевых программ регионального развития и целевых налоговых преференций. Разработаны меры рационального налогового стимулирования инвестиционной деятельности и усиления социальной направленности налоговых инструментов. Обоснована необходимость расчета трансфертов населению регионов из федерального бюджета, исходя из их налогового потенциала, рассчитанного по ВРП (на душу населения) с учетом покупательной способности населения вследствие межрегиональных различий цен реализации товаров (работ, услуг).
9. Предложен метод прогнозирования воздействия инструментов налогового регулирования на региональную экономику на основе разработанной системы индикаторов эффективности, которая включает стандартные ставки налогов, индексы налогового потенциала и индексы налоговой активности, коэффициенты исполнения налоговых обязательств и коэффициенты эластичности налогов. При их сопоставлении определяются объективные тенденции социально-экономического развития регионов, что дает возможность своевременно скорректировать инструменты налогового регулирования для повышения их эффективности.
Низкие стандартные ставки, высокие коэффициенты исполнения налоговых обязательств и низкие коэффициенты эластичности налогов демонстрируют, что в регионах есть собственные ресурсы для самообеспечения и стимулирования экономического роста. Высокие стандартные ставки и высокие коэффициенты эластичности налогов при низких коэффициентах исполнения налоговых обязательств выявляют наступление предела налогообложения и невозможность его дальнейшего повышения, так как это может привести к замедлению/спаду региональной экономики.
Высокие индексы налогового потенциала, низкие коэффициенты исполнения налоговых обязательств и низкие коэффициенты эластичности налогов показывают возможность роста налоговых доходов за счет повышения уровня собираемости налогов. Низкие индексы налогового потенциала, низкие коэффициенты исполнения налоговых обязательств и высокие коэффициенты эластичности налогов являются тревожным сигналом того, что в регионах темпы роста налогов превысили темпы роста экономики, что препятствует её развитию.
Высокие индексы налоговой активности и высокие коэффициенты эластичности налоговых доходов, превышающие норматив (1) в несколько раз, отражают налоговые поступления в бюджетную систему от региона за счет регистрации нерезидентов. Произведенные расчеты индикаторов эффективности показали реалистичность оценок экономических тенденций.
Практическая значимость работы следует из того, что в диссертации систематизированы знания по теории и практике налогового регулирования социально-экономического развития регионов, исследование доведено до конкретных рекомендаций по формированию эффективных инструментов налогового регулирования. Работа может представлять существенный интерес для законодательных и исполнительных органов управления всех уровней. Разработанные критерии оценки и индикаторы инструментов налогового регулирования дают возможность прогнозировать и своевременно корректировать налоговую политику. Стратегия формирования и функционирования инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов позволяет повысить их эффективность на федеральном и региональных уровнях. Основные положения диссертации могут быть использованы также в системе экономического образования.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы работы обсуждались на международных, российских и республиканских научно-практических конференциях: "Народы СНГ — накануне третьего тысячелетия: реалии и перспективы" (Санкт-Петербург, 1996 г.), "Предпосылки и программы модернизации переходных экономических систем: сравнительный анализ отечественного и международного опыта" (Москва, 1998 г.), "Калмыки и их соседи в составе российского государства" (Элиста, 2001 г.); "Ломоносовские чтения - 2001" (Москва,
2001 г.), "Стратегии территориального и регионального экономического развития России" (Москва, 2002 г.); "Финансы и учетная политика сельскохозяйственных предприятий в инфляционной экономике" (Элиста, 1996 г.), "Теория и практика экономических реформ: история, современные проблемы и перспективы" (Элиста, 1999 г.), "Социально-экономические преобразования в Прикаспийском регионе: поиск оптимальной модели устойчивого развития" (Элиста, 2002 г.).
Материалы диссертации использовались на республиканских семинарах-совещаниях руководящих работников (Республика Калмыкия), в обучающих программах по экономическим и управленческим специальностям Калмыцкого государственного университета.
Результаты исследования опубликованы в 30 работах автора общим объемом около 30 п.л., в том числе в монографии (11,6 п.л.) и в журналах "Проблемы прогнозирования", "Проблемы теории и практики управления", "СОЦИС", "Федерализм", "Финансы", "Экономическая наука современной России", "Экономист".
Структура работы. Цель и задачи исследования определили логику и структуру диссертации. Она состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы и приложений.
