Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственный заказ на научно-техническую и инновационную продукцию как механизм реализации общественных потребностей 12
1.1. Основные подходы к исследованию потребностей в истории экономической мысли 12
1.2. Общественные потребности: природа возникновения, особенности реализации 15
1.3. Общественные потребности как основа формирования государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию 22
1.4. Основные особенности государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию 32"
Глава 2. Становление и современное состояние системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в Российской Федерации и странах ОЭСР 42
2.1. Развитие системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в 1991 -2004 гг 42
2.2. Современное состояние законодательного и нормативного правового обеспечения размещения государственных заказов (после 2005 года) 50
2.3. Современное состояние системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию (после 2005 года) 57
2.4. Опыт стран ОЭСР в области формирования и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию 77
Глава 3. Концепция развития системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в Российской Федерации 93
3.1. Перспективная модель системы государственного заказа на научно техническую и инновационную продукцию 93
3.2. Формирование государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию 102
3.3. Размещение государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию 115
3.4. Реализация государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию. Развитие федерального контрактного права 123
Заключение 130
Библиографический список
- Общественные потребности: природа возникновения, особенности реализации
- Основные особенности государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
- Современное состояние законодательного и нормативного правового обеспечения размещения государственных заказов (после 2005 года)
- Формирование государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
Введение к работе
Актуальность темы диссертации в настоящее время определяется тем, что государственный заказ на научно-техническую и инновационную продукцию является важным механизмом реализации государственной научно-технической и инновационной политики России и механизмом обеспечения государственных нужд.
Значимость государственного заказа для реализации государственной научно-технической политики подчеркнута, в частности, в Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу.
В то же время в нашей стране государственный заказ пока не стал эффективным инструментом реализации государственной научно-технической и инновационной политики. В частности, по данным Роспатента, охраноспособные результаты регистрируются в среднем по итогам реализации лишь 20% государственных контрактов на выполнение НИОКР, а уровень практического использования полученных результатов и их введения в хозяйственный оборот - еще ниже.
В свете изложенного возникает потребность в комплексном анализе отечественной системы формирования, размещения и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, приобретают актуальность теоретические, методологические и прикладные аспекты исследования государственных нужд в научно-технической и инновационной продукции, что и предопределило тематическую направленность представляемого исследования.
Актуальность исследования подтверждается и предпринимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по разработке федеральной контрактной системы, особым вниманием к вопросам формирования и исполнения государственного заказа (распоряжение Правительства РФ от 12.01.2011 №ВП-П13-49).
Степень разработанности проблемы. Отдельные аспекты проблемы общественных потребностей и функционирования общественного сектора отражены в трудах Л.И. Абалкина, В.Г. Варнавского, Р.С. Гринберга, Н.Д. Кондратьева, Б.М. Левина, Б.З. Мильнера, P.M. Нуреева, Ю.М. Осипова, Б.А. Райзберга, Д.А. Рубвальтера, В.М. Рутгайзера, Г.В. Фадейчевой, В.К. Фальцмана, В.И. Филатова, Г.И. Черкасова, Л.И. Якобсона. В зарубежной литературе эти вопросы нашли отражение в работах Э. Аткинсона, X. Вэриана, К. Гамильтона, П. Джексона, А. Исаксена, Ф. Нитти, Д. Норта, М. Олсона, Р. Пиндайка, Ж. Сисмонди, Дж. Стиглица, Г. Ходж-сона, К. Эрроу.
В области экономики знаний и инновационной экономики наиболее известны работы О.Г. Голиченко, И.Г. Дежиной, Н.И. Ивановой, Н.П. Иващенко, А.К. Казанцева, Г.Б. Клейнера, Г.А. Краюхина, В.Л. Макарова, Б.З. Мильнера, И.Э. Фролова, А.Н. Цветкова. В зарубежной литературе эта область исследована в работах Д. Белла, К. Виига, П. Друкера, Д. Лундвалла, Ф. Махлупа, Р. Нельсона и др.
Вопросы теории и методологии развития государственных закупок в отечественной литературе наиболее всесторонне отражены в трудах В.А. Федоровича, а также в работах А.Е. Иванова, М.Н. Козина, А.П. Патрона, Д.А. Рубвальтера, В.И. Смирнова, И.И. Смотрицкой и др. В зарубежной литературе общие и частные вопросы теории и методологии государственных закупок нашли отражение в работах таких авторов, как А. Алчиан, С. Арроусмит, Г. Демсец, А. Дэвис, У. Кейс, М. Линдере, Дж. Стиглиц, О. Уильямсон.
Несмотря на значительный объем отечественных и зарубежных трудов, посвященных исследованию отдельных аспектов общественных потребностей, государственных нужд и государственного заказа, наблюдается дефицит комплексных работ, посвященных исследованию взаимосвязей общественных потребностей и государственных закупок, особенностей формирования государственных нужд в научно-технической и инновационной продукции и их реализации через механизм государственного заказа.
Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в развитии теоретических основ, а также разработке современных методов формирования и эффективных механизмов реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в условиях развития инновационной экономики.
В соответствии с поставленной целью в работе сформулированы и решены следующие задачи исследования:
-проанализированы современные подходы и систематизированы концепции формирования общественных потребностей и государственных нужд в сфере науки и инноваций, уточнено понятие государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию;
выявлены основные цели и задачи развития системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в их взаимосвязи с целями и задачами государственного управления научно-техническим и инновационным развитием, предложены новые подходы к оценке эффективности функционирования этой системы;
выполнен анализ эволюции российской системы государственного заказа на научно-техническую продукцию, ее современного состояния, а также передового зарубежного опыта в этой сфере;
выявлены основные недостатки существующей системы формирования и реализации государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, снижающие эффективность ее функционирования;
сформулированы предложения по совершенствованию механизмов формирования государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию с учетом ключевых целей и задач системы государственного регулирования и специфических целей инновационного развития;
предложены меры по совершенствованию экономических, правовых и организационно-управленческих аспектов управления системой государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию;
обоснована необходимость и определены меры по развитию федерального контрактного права как необходимого условия повышения эффективности управления реализацией государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию и использования полученных результатов.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются государственные нужды и государственный заказ на научно-техническую и инновационную продукцию.
Предметом исследования выступают теоретические и методологические аспекты формирования и обеспечения государственных нужд в научно-технической и инновационной продукции посредством государственного заказа.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют методы системного, логического и комплексного анализа, теории принятия решений, стратегического управления, экспертных оценок. В работе использовались статистические данные Росстата, Минэкономразвития России, ГУ «Центр исследований и статистики науки» и других отечественных и зарубежных источников.
Научная новизна исследования состоит в комплексном подходе к реформированию системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, включающем стадии прогнозирования, планирования, формирования, размещения, реализации, мониторинга и контроля, использования полученных результатов.
Наиболее важные результаты, полученные лично автором и характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем:
- определены основные понятия и систематизированы современные концепции форми
рования общественных потребностей и государственных нужд в сфере науки и инноваций,
предложено определение государственного заказа на научно-техническую и инновационную
продукцию;
сформирована структура и определены базовые элементы системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию (формирование государственных нужд и государственного заказа, размещение государственного заказа, реализация государственного заказа, использование результатов); выявлены основные проблемы институционального и правового обеспечения государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию в России, снижающие эффективность государственного управления инновационным развитием страны; на основе анализа теоретических концепций и международной практики в данной области предложены возможные формы их адаптации и локализации в России;
обоснована необходимость и возможность целевого подхода к построению и функционированию системы государственного заказа в сфере науки и инноваций, ориентированного на решение ключевых задач социально-экономического, научно-технического и инновационного развития страны, включая формирование перспективного научно-технического и технологического задела, модернизацию экономики, модернизацию системы государственного управления и др. Предложено рассматривать эффективность системы государственного заказа на трех уровнях: локальную эффективность (эффективность реализации конкретного проекта), эффективность системы государственного заказа с точки зрения государственного управления (наиболее полное обеспечение государственных нужд при разумной экономии бюджетных средств), интегральную эффективность (с учетом мультипликативных эффектов, генерируемых в экономике);
предложена авторская модель структуры системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, ориентированная как на собственно обеспечение государственных нужд (оборона и безопасность, защита окружающей среды, выполнение социальных обязательств и пр.), так и на повышение технологического уровня экономики посредством разработки и трансфера технологий. В предложенной модели на стадиях формирования, размещения и реализации заказа государство, научное сообщество и бизнес выступают в качестве равноправных субъектов при координирующей роли государства, определены их роли и функции в данном процессе;
разработаны элементы инфраструктуры системы государственного заказа в сфере науки и инноваций, формирующие условия ее эффективного функционирования. В частности, предложены меры по адаптивному развитию институционального и нормативно-правового обеспечения госзаказа, сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства о размещении государственных заказов и в области развития федеральной контрактной системы.
Практическая значимость полученных результатов вытекает из его преимущественно прикладной направленности.
Полученные в диссертации результаты могут быть использованы в дальнейших теоретических исследованиях в области методологии формирования и реализации государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию, а также при принятии практических решений в этой области.
Ряд новых результатов исследования в области методологии формирования и реализации государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию нашли отражение в концепции Федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в предложениях, представленных в Совет безопасности РФ, Минобрнауки России, Департамент науки и промышленной политики г. Москвы, в научных отчетах, выполненных по заказу Минобрнауки России и Департамента науки и промышленной политики г. Москвы.
Достоверность и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций обусловлена использованием обширной статистической базы, полнотой анализа теоретических и практических разработок и подтверждается результатами выполненных автором расчетов и сравнений.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и имеет следующую структуру:
Введение
Общественные потребности: природа возникновения, особенности реализации
Появление первых трактовок общественных потребностей в конце XVII - начале XVIII вв. тесно связано с развитием учения о налогах и появлением во Франции теории общественной выгоды, сторонники которой (С. Вобан, Ш-Монтескье) рассматривают налог как плату, вносимую каждым гражданином за охрану его личной и имущественной безопасности и другие услуги, оказываемые гражданам государством.
В работах А. Смита в качестве общественных потребностей, которые должны обеспечиваться за счет налоговой специальных пошлин, рассматриваются общественная оборона, поддержание достоинства верховной власти, отправление правосудия, содержание общественных заведений и работ, учреждений общественного образования и религиозного воспитания.
В трудах рассмотренных авторов как таковое понятие общественных потребностей в явном виде не вводится, лишь перечисляется их состав.
В первой половине XIX в. швейцарский экономист Ж. Сисмонди в своем труде «Новые начала политэкономию) (1819) формулирует так называемую теорию наслаждения. Согласно его взглядам, уплачивая налоги, граждане платят за наслаждение, которое они извлекают из общественного порядка, правосудия, обеспечения прав личности и собственности и иных расходов, осуществляемых государством ради благополучия граждан. Неявные упоминания об общественных потребностях встречаются также и у других экономистов XIX — начала XX в., занимавшихся налоговой проблематикой — Н. Канара, Н.И. Тургенева, СЮ. Витте, И.И. Янжула.
Теория коллективных (общественных) потребностей возникла в начале XX века и отразила реалии последней четверти XIX — начала XX в., связанные с резким ростом государственных расходов и необходимостью обоснования соответствующего увеличения налогового бремени. Особое влияние на развитие теории коллективных потребностей оказала итальянская финансовая школа. Считается, что именно основателю итальянской финансовой школы Ф. Нитти принадлежит первое определение коллективных потребностей и введение понятия общественных неделимых услуг. Согласно Нитти, удовлетворение коллективных потребностей (внутреннее спокойствие и внешняя безопасность, правосудие, общественная гигиена, охрана территории) производится путем оказания общественных услуг, неделимых в силу своей природы. Позднее теория коллективных потребностей и налогов как источника их удовлетворения, разработанная и сформулированная неоклассиками, была принята кейнсианцами и неокейнсианцами с поправкой на «общественные услуги» вместо «коллективных» (Пушкарева, 1999).
Различные подходы к исследованию сущности и содержания общественных благ, к проблеме общественного выбора нашли отражение в работах Э. Аткинсона, X. Вэриана, К. Гамильтона, А. Исаксена, Д. Норта, М. Олсона, Р. Пиндайка, Дж. Стиглица, Г. Ходжсона, К. Эрроу. В отечественной экономической литературе различные аспекты общественных потребностей рассматриваются в работах Л.И. Абалкина, В.Г. Варнавского, Р.С. Гринберга, Б.М. Левина, Б.З. Мильнера, Д.А. Рубвальтера, В.М. Рутгайзера, Г.В. Фадей-чевой, В.К. Фальцмана, Л.И. Якобсона.
Одним из наиболее емких определений общественных потребностей в современной отечественной литературе можно считать определение, сформулированное Г.В. Фадейчевой на основе определения потребностей, введенного Н.Д. Кондратьевым. В соответствии с этим определением, общественные потребности представляют собой объективные информационные микро- и макрохозяйственные связи, отражающие механизм выхода из состояния нарушенного равновесия между социумом и соответствующей ему хозяйственной системой (Фадейчева, 2000).
Существует и более узкий-подход к исследованию природы возникновения общественных потребностей, при котором в качестве причины их возникновения рассматривается не наличие неравновесных ситуаций вообще, а только провалы рынка, то есть ситуации, когда рынок не в состоянии обеспечить эффективное использование ресурсов. При этом объективная природа общественных потребностей и в этом случае не отрицается, более того, констатируется, что коль скоро современное государство является одним из субъектов рыночной экономики, то вполне очевидно наличие у него собственных потребностей и ресурсов (Нуреев, 2005, С. 66).
Существуют два основных подхода к пониманию того, как общественные потребности соотносятся с индивидуальными потребностями. Согласно первому подходу, общественные потребности противопоставляются потребностям личности. Этот подход прослеживается в трудах классиков политэкономии, а также последователей так называемой «теории жертвы» XIX - начала XX вв., в которых общественные потребности и государственные расходы рассматриваются как неизбежное зло. Согласно второму подходу, общественные потребности не противопоставляются потребностям индивидуумов, а складываются из групповых (коллективных) потребностей и тех личных потребностей, которые не могут быть удовлетворены без вмешательства государства. Этот подход характерен для сторонников «теории наслаждения» и большинства современных исследователей экономики общественного сектора.
Существует тесная взаимосвязь между типом общественного воспроизводства, характером экономического роста, с одной стороны, и процессом формирования системы общественных потребностей, с другой стороны. Эта связь не линейна, поскольку, с одной стороны, общественные потребности являются исходным пунктом формирования хозяйственной системы и формируют функциональное хозяйственное пространство, а с другой стороны, достигнутый уровень социально-экономического развития определяет формирование системы общественных, равно как и индивидуальных, потребностей.
Система общественных потребностей формируется под воздействием ряда объективных обстоятельств, в том числе достигнутого уровня социально-экономического развития. В то же время, формирование системы общественных потребностей, эффективность их удовлетворения, механизмы удовлетворения этих потребностей в свою очередь оказывают воздействие на социально-экономическое развитие страны, другие аспекты развития общества, характер общественного воспроизводства. При этом информационной базой формирования общественных потребностей могут выступать сигналы о невозможности удовлетворения рынком определенного набора индивидуальных потребностей, признанных в данном социуме неким минимальным жиз ненным стандартом, о неэффективности использования рынком имеющихся в распоряжении ресурсов (информация о текущем состоянии хозяйственной системы, сигналы о провалах рынка), информация прогнозного характера, а также рассмотрение опыта развития других государств (общественных систем), достигших более значительных успехов в социально-экономическом развитии, оказывающая влияние на формирование представлений о потребностях общественного развития. В то же время формирование системы общественных потребностей оказывает непосредственное влияние на дальнейшее направление социально-экономического развития.
Основные особенности государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
Впервые о необходимости введения государственного заказа на научно-техническую продукцию было отмечено в «Концепции совершенствования управления научно-техническим- прогрессом в условиях радикальной экономической реформы», разработанной ГКНТ СССР с участием Академии наук СССР, ряда министерств и ведомств.
Положения о заказе на исследования и разработки для государственных нужд, выполняемые на контрактной основе, были предусмотрены в Законе СССР «О государственной научно-технической политике» (статьи 11 и 19.3). Этот Закон был принят Верховным Советом СССР в первом чтении 6 июля 1991 года. Положения о государственном заказе на выполнение научных исследований и экспериментальных разработок практически в прежней редакции были предусмотрены в Федеральном законе от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике».
Актуальность системы государственного заказа на научно-техническую продукцию была подтверждена в Концепции реформирования российской науки на период 1998 — 2000 гг., одобренной Постановлением Правительства РФ от 18.05.1998 № 453, и в Основах политики Российской Федерации в области науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом РФ 30 марта 2002 года № Пр-576.
На основании поручения Правительства Российской Федерации от 06.02.2003 № МК-П8-01418 Минпромнауки России с участием министерств и ведомств, научных организаций была разработана Концепция проекта федерального закона «О заказе государства на научно-техническую продукцию», которая 27 июня 2003 года была представлена в Правительство РФ. В Концепции был дан анализ состояния действующей системы государственного регулирования научно-технического комплекса, указаны недостатки правового регулирования и практики его применения, обозначены нерешенные проблемы и предложены основные направления формирования и развития системы заказа государства на научно-техническую продукцию. Было отмечено, что законодательство, касающееся системы заказа государства на научно-техническую продукцию, является одной из относительно слабо развитых сфер регулирования в отечественном праве.
В Концепции было определено, что целями разработки и принятия такого законопроекта являются: обеспечение функционирования единой системы заказа государства на научно-техническую продукцию; определение порядка выявления государственных нужд в научно-технической продукции, а также определения научных исследований и разработок, которые необходимо провести для получения этой продукции; обеспечение соответствия состава, качества и объемов научно-технической продукции, созданной по заказу государства, реальным государственным потребностям, решению приоритетных социально-экономических задач, включая задачи обеспечения национальной безопасности; повышение эффективности использования бюджетных средств, направляемых на стимулирование развития отечественной науки и наукоемкого сектора отечественной промышленности; введение в хозяйственный оборот научно-технической продукции и других результатов научно-технической деятельности, созданных по заказу государства; совершенствование координации действий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований при определении порядка формирования, размещения, реализации и использования заказа государства на научно-техническую продукцию.
Рассмотренная концепция так и не стала законопроектом, и большинство из отмеченных авторами Концепции проблем остались нерешенными. Целостная система заказа государства на научно-техническую продукцию в России не создана до сих пор, сформированы лишь отдельные, недостаточно скоординированные, элементы.
В теоретико-методологическом плане вопросы формирования федеральной контрактной системы (ФКС) были рассмотрены в нашей стране еще в конце 1970-х- в середине 80-х гг. и отражали зарубежный опыт, в частности США (Рубвальтер, 2000 (І)). В практическом аспекте о федеральной контрактной системе впервые упоминается в известной программе «500 дней» в разделе, посвященном государственной контрактной системе в ограниченной области - закупке стандартных товаров для государственных нужд, причем подчеркивается действие этой системы лишь в переходный период.
Истоки формирования элементов российской-ФКС были заложены в Законе Российской Федерации от 28.05.1992 № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Указанный закон утратил силу с принятием Федерального-закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В том же 1994 году был принят Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), в котором 4 главы 30 и 5 главы 37 регламентируют процесс поставки товаров и выполнения работ для государственных нужд. Однако все эти документы не имели в полной мере рыночного характера и не предусматривали обязательного проведения конкурсов при организации государственных закупок.
Современное состояние законодательного и нормативного правового обеспечения размещения государственных заказов (после 2005 года)
Фундаментальные основы современной американской модели управления наукой и научно-технической политики были заложены в середине 1970-х годов с принятием Закона 1976 года «О национальной научно-технической политике, ее организации и приоритетах»35.
Определение приоритетов научно-технического развития является прерогативой Совета по науке при Президенте США. Собственно формирование научно-технической политики, формулирование ее основных принципов и экономико-правовая регламентация возложены на два специализированных комитета в Конгрессе США: Комитет по торговле, транспорту и науке (Сенат) и Комитет по-науке, космосу и-технологиям (Палата представителей). Комитеты занимаются разработкой научно-технической, политики в тесном взаимодействии с Административно-бюджетным управлением при Президенте США.
Детализация основных положений научно-технической политики, законодательная инициатива и практическая реализация научно-технической политики возложены на большинство федеральных ведомств США, прежде всего на Национальный научный фонд, НАСА, Министерство обороны, Министерство здравоохранения и социального обеспечения, Министерство энергетики: эти функции предусмотрены законами о функциях и хозяйственной деятельности этих и других федеральных ведомств (Федорович, Патрон, Заварухин, 2002, С. 547 - 554).
Реализация научно-технической политики в США осуществляется посредством совокупности научно-технических программ. Каждая федеральная научно-техническая программа оформляется в виде закона, называемого законом-программой. Каждый закон-программа подробно определяет цели научно-технической программы; указывает мероприятия, подлежащие-исполнению; устанавливает органы, ответственные за осуществление программы и наделяет их необходимыми полномочиями; решает вопросы межведомственной координации; определяет источники финансирования и порядок распределения средств. Все законы-программы, равно как и законы о функциях федеральных ведомств, подвергаются ежегодной корректировке.
Из 1017 целевых программ, реализуемых США в 2008 году, 125 программ являлись научно-техническими. Расходы на реализацию этих про-грамм составили 2,8% программной части федерального бюджета США . При этом многие программы, не отнесенные по формальным признакам к на учно-техническим, также предусматривают финансирование исследований и разработок, стимулирование исследовательской и инновационной активности в частном секторе, поддержку и развитие малого наукоемкого бизнеса.
В 2007 году доля НИОКР, заказываемых и оплачиваемых на основе контрактов, составила 69,9% от стоимости НИОКР, выполненных внешними подрядчиками, доля контрактов в общем объеме федерального бюджета на НИОКР в 2007 году достигла 48,6%37.
В 2007 году стоимость контрактов на НИОКР составила 11,9% от суммарной стоимости всех контрактов, заключенных федеральным правительст-вом США . Однако эта цифра сильно занижена, так как учитывает лишь контракты, в которых НИОКР является единственным или основным предметом заказа, и не учитывает долгосрочные контракты-программы (5-10 лет), которые также предусматривают выполнение НИОКР, но в качестве одного из промежуточных этапов, необходимых для разработки заказываемой технологии или разработки.и производства заказываемой техники и технических систем (Федорович, Патрон, 2007, С. 43).
Федеральная контрактная система США является инструментом реализации средств государственного бюджета в экономике страны в виде федеральных контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд (Рубвальтер, 2001). Современная экономика США буквально пронизана контрактными отношениями, в связи с этим она все чаще называется контрактной экономикой (Рубвальтер, 2000(11)).
Важнейшей экономической функцией государства, неотъемлемым компонентом стратегии экономического развития США является государственное хозяйствование. Оно основано на трех главных хозяйственных механизмах американского государства: федеральной налоговой системе, федеральном бюджете и федеральной контрактной-системе. Государственное хозяйствование включает в себя управление федеральным бюджетом, владение и управление государственной собственностью, кредитно-финансовую и предпринимательскую деятельность (Государство и рынок..., 1999, С. 45).
ФКС представляет собой контрактный (хозяйственно-договорной) и управленческий механизм, посредством-которого государство перераспределяет в экономике основную массу своих финансовых ресурсов среди государственных подрядчиков (Иванова, 2002, С. 102 - 103). ФКС играет в руках американского государства роль основного рычага по мобилизации экономического, промышленного, научно-технического и военно-технического потенциала страны при решении стратегических и тактических задач и для достижения заявленных целей государственной социально-экономической, научно-технической и военной политики.
Правовую основу ФКС составляют два фундаментальных законодательных блока — Кодекс федерального регулирования и Федеральное контрактное право.
Кодекс федерального регулирования содержит специальный раздел , детально регламентирующий процедуры планирования, размещения, управления реализацией и контроля за качеством исполнения государственных заказов. Федеральное контрактное право представляет собой блок законов, регламентирующих заключение на территории США любых контрактов; включая контракты на выполнение заказов для государственных нужд.
Формирование государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию
В качестве дополнительного критерия оценки и сопоставления заявок целесообразно учитывать привлечение к выполнению работ в качестве соисполнителей высшие учебные заведения.
Заказы на сложную (в том числе инновационную) продукцию: При размещении государственных заказов сложными считаются работы, при проведении тендера на выполнение которых государственному заказчику затруднительно или невозможно заранее разработать окончательные требования к результатам работ, к их техническим, функциональным, качественным, коммерческим и иным характеристикам, критерии оценки результативности.
Критериями сложности продукции также могут являться ее уникальность и оригинальность (отсутствие аналогов на рынке), значительная новизна, необходимость предварительного проведения определенных стадий НИ-ОКР. Помимо этого, сложность продукции может определяться ее комплексностью, необходимостью взаимодействия различных научных, промышленных и иных организаций на этапах научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектно-технологических работ, подготовки к освоению в производстве, производства;
Вкачестве основного способа размещения заказов на сложную продукцию следует установить открытый конкурс, однаков целях наиболее полного обеспечения государственных нужд целесообразно предусмотреть право государственного заказчика размещать.заказы на сложную продукцию путем проведения двухэтапного открытого конкурса, а в исключительных случаях -путем проведения многоэтапного открытого конкурса.
На государственного заказчика, размещающего заказ на сложную продукцию, должна быть возложена обязанность установить квалификационные требования к участникам размещения заказа в качестве условия допуска к участию в размещении заказа. В качестве квалификационных требований целесообразно учитывать опыт производства аналогичных товаров, выполнения аналогичных работ, оказания аналогичных услуг и/или опыт участия в сопоставимых по масштабам, стоимости и сложности проектах; отзывы дру гих заказчиков о качестве исполнения их заказов; наличие необходимых технических мощностей или готовность и способность задействовать необходимые технические мощности посредством их аренды (лизинга) или/и привлечения субподрядных организаций; наличие соответствующего кадрового потенциала или способность в случае получения государственного заказа усилить кадровый потенциал за счет привлечения субподрядных организаций.
В качестве дополнительного критерия оценки и сопоставления заявок целесообразно учитывать привлечение к реализации заказа субъектов малого предпринимательства на условиях субподряда.
Размещение заказа путем двухэтапного (многоэтапного) конкурса целесообразно если в результате обсуждения предварительного приглашения и проекта конкурсной документации заказчик выяснил, что реализация потребности государства возможна с использованием различных, конкурирующих научно-технических и/или технологических подходов, при этом полнота и стоимость реализации государственного заказа при использовании различных подходов сопоставимы, вследствие чего указание в .конкурсной документации точных требований к техническим и технологическим характеристикам предмета заказа нецелесообразно, поскольку в этой ситуации на основании неполных данных государственный заказчик самостоятельно4 выбирает конкретный научно-технический и/или. технологический- подход и «отсекает» другие подходы, что может негативно сказаться на эффективности конкуренции идеализации потребности государства.
Размещение заказов путем проведения двухэтапного конкурса. Государственный заказчик опубликовывает приглашение к участию в первом этапе двухэтапного конкурса и конкурсную документацию первого этапа с указанием предмета заказа и его характеристик с такой точностью, насколько это возможно и целесообразно, и критериями оценки предложений. В приглашении и конкурсной документации первого этапа необходимо указать, что предложения участников размещения заказа не должны содержать информацию о предлагаемой ими цене контракта.
На первом этапе заказчик оценивает предложения, поданные участниками размещения заказа, с точки зрения состоятельности и предпочтительности содержащихся в них научно-технических и/или технологических подходов, технических, технологических и качественных характеристик продукции (товаров, работ, услуг) и соответствия иным требованиям, предусмотренным конкурсной документацией.
По результатам первого этапа государственный заказчик принимает решение о предложениях, которые следует признать удовлетворительными, окончательно формулирует требования к предмету заказа и подготавливает приглашение к участию во втором этапе двухэтапного конкурса и скорректированный вариант конкурсной документации. Участникам, чьи предложения были признаны удовлетворительными на первом этапе, рассылаются приглашение к участию во втором этапе и конкурсная документация второго этапа. Указанным участникам предлагается подать окончательные конкурсные заявки с предлагаемой в них ценой государственного контракта.
На втором этапе заказчик оценивает заявки участников на предмет соответствия требованиям конкурсной документации, оценивает их в соответствии с критериями, указанными в конкурсной документации, в том числе с учетом предлагаемой цены государственного контракта, и по результатам. сопоставления выбирает заявку, в которой предложены наилучшие условия исполнения государственного контракта.
Размещение заказов путем проведения многоэтапного конкурса. Решение о проведении многоэтапного конкурса может приниматься по результатам обсуждения предварительного приглашения и проекта конкурсной документации, а также по результатам первого этапа двухэтапного конкурса, если государственный заказчик сумеет обосновать, что в целях наиболее эффективного обеспечения потребности государства объявление о проведении второго (заключительного) этапа двухэтапного конкурса нецелесообразно
