Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Теоретические основы исследования социальной защиты
сотрудников МВД России 15
Исходные теоретические принципы исследования проблемы социальной защиты военнослужащих внутренних войск и сотрудников органов внутренних дел 14
Концепция воинского и правоохранительного труда как теоретическое основание исследования социальной защиты сотрудников МВД России 24
Социальная защита субъектов воинского и правоохранительного труда как экономическая категория 38
Институциональные и инфраструктурные компоненты системы социальной защиты сотрудников МВД России 62 Глава 2. Социальная защита субъектов воинского и правоохранительного труда: анализ отечественного и зарубежного опыта 77
Динамика процессов развития социальной защиты сотрудников МВД России (ретроспективный анализ) 77
Зарубежный опыт социальной защиты военнослужащих войск правопорядка и персонала правоохранительных органов 91
2.3. Исследование современного состояния системы социальной
защиты сотрудников МВД России 104
Глава 3. Концепция развития системы государственной социальной
защиты сотрудников МВД России 135
Регулирование отношений в сфере денежного довольствия в МВД России 135
Совершенствование системы пенсионного обеспечения субъектов воинского и правоохранительного труда 152
3.3. Сущность и методологические основы государственного
страхования сотрудников МВД России 167
Социальные стандарты как основа формирования системы социальных гарантий сотрудников МВД России 184
Теоретические подходы к разработке Социального кодекса сотрудников МВД России 201 Глава 4. Государственная политика в сфере социальной адаптации военнослужащих, уволенных из внутренних войск МВД России 210
4.1. Анализ состояния проблемы социальной адаптации
военнослужащих, уволенных из внутренних войск МВД России 210
4.2. Социальная диагностика трудоустройства и профессиональной
переподготовки бывших военнослужащих внутренних войск 225
4.3 Система программных мероприятий по социальной адаптации
военнослужащих, уволенных из внутренних войск 235
Глава 5 Внегосударственные факторы и резервы укрепления системы
социальной защищенности сотрудников МВД России 241
5.1. Создание кредитных союзов как способ организационно-
экономического решения социальных проблем сотрудников МВД
России 241
5.2. Роль ипотечного кредитования в решении жилищной проблемы
субъектов правоохранительного и военно-охранного труда 254
5.3. Реализация потенциала домохозяйств как способ
внегосударственного вспомоществования в деле укрепления
социальной защищенности сотрудников МВД России и их семей 263
Заключение 274
Библиографический список использованных источников 282
Приложения 306
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Преодоление последствий системного кризиса, охватившего, прежде всего, экономику и социальную сферу жизнедеятельности российского общества, предполагает решение сложного комплекса задач социальной защиты населения. Это одна из наиболее острых проблем, вставших перед государством в процессе осуществления радикальных рыночных преобразований. Произошедшее в 90-е годы прошлого столетия значительное снижение уровня жизни населения отбросило за черту бедности более трети российских граждан. Появление безработицы в сочетании с разрушением традиционной патерналистской системы социального обеспечения граждан, отстранение государства от решения насущных жизненных проблем простых людей - эти и иные сопутствующие причины выдвинули вопросы социальной защиты населения на первый план. Без их быстрого и всеобъемлющего решения нельзя ожидать успехов на пути проведения как экономических, так и политико-правовых реформ в обществе.
Особое место в системе социальной защиты населения любого государства, заботящегося о своих гражданах и обеспечении национальной безопасности, всегда занимал сегмент, относящийся к специфической профессионально-статутной категории работников - сотрудников силовых, правоохранительных и правоприменительных структур.
Современный же уровень решения государством социальных вопросов сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск Министерства внутренних дел России1 пока остается под стать уровню их денежного, материально-технического и информационного обеспечения. Состояние сложившейся здесь системы социальной защиты оставляет желать лучшего: значительная часть социальных льгот и гарантий за лихолетия реформ была утрачена без адекватной замены, хронический дефицит бюджетных средств привел к обвальному секвестированию расходов по всему блоку социальных вопросов - жилищное строительство, медицинское, санаторно-
1 Сотрудники органов внутренних дел и военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел России - далее по тексту «сотрудники МВД России».
курортное, бытовое обслуживание и иное социальное обеспечение сотрудников и членов их семей. Это не только ухудшает положение действующего кадрового состава, но и не способствует качественному отбору кандидатов в милицию, внутренние войска и другие подразделения министерства. В итоге заметно ухудшился качественный уровень кадрового потенциала, упало качество работы, снизилась эффективность деятельности многих служб в этой специфической и общественно значимой сфере приложения труда.
В целом еще преждевременно говорить о наличии стройной и эффективной нормативно-правовой базы социальной защиты занятых в сфере военно-охранного и правоохранительного труда и адекватной ей системы финансово-экономического и материально-технического обеспечения. Нет у государства и четкой, обоснованной программы, реализация которой была бы нацелена на формирование мощной и эффективной системы социальной защиты сотрудников МВД России.
Отсутствуют пока и комплексные научные исследования данной проблемы. Ранее проводившиеся исследования посвящались, как правило, отдельным задачам реформирования социальной политики в данной сфере приложения труда и не рассматривали последнюю с позиций институционального подхода -в качестве сферы, воспроизводящей чистые общественные блага. Это делало итоги несомненно научно полезного анализа методологически уязвимыми и затрудняло нахождение концептуально гармонизированного подхода к выработке сбалансированной политики формирования системы социальной защиты сотрудников одного из важнейших правоохранительных ведомств страны - системы, которая бы отвечала задачам социально-экономического и политико-правового развития российского общества в начале XXI столетия.
Названные обстоятельства обусловили актуальность диссертационного исследования и предопределили выбор его темы.
Объектом исследования выступают процессы институциональных и инфраструктурных трансформаций системы социальной защиты субъектов труда в сфере военно-охранной и правоохранительной деятельности государства с экономикой переходного типа.
Предметом исследования является изучение социально-экономических отношений и закономерностей, складывающихся при формировании и развитии социальной защиты сотрудников МВД в современной России.
Целью диссертации является развитие основ теории социальной защиты занятых в сфере военно-охранного и правоохранительного труда и теоретико-методологическое обоснование концептуальных представлений о путях становления системы социальной защиты сотрудников МВД России в условиях формируемого правового государства и цивилизованной рыночной экономики.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
1. Установить причинно-следственные связи специфики труда в военно-
охранной и правоохранительной деятельности и социальной защищенности
сотрудников МВД России в условиях транзитивной экономики и на этой основе
определить ключевые подходы к формированию системы эффективной
социальной защиты данной категории работников.
ш 2. Выявить сущностные основания природы социальной защиты
работников, занятых на государственной службе в сфере военно-охранного (воинского)2 и правоохранительного труда, и уточнить понятийный аппарат применительно к исследуемой проблеме.
3. Проанализировать состояние экономической среды российского
переходного общества и оценить степень и характер её влияния на уровень
социальной защищённости сотрудников МВД России.
4. Исследовать отечественный и зарубежный опыт социальной защиты
военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, на основе чего
провести критический анализ современного состояния уровня и качества
социальной защищенности сотрудников МВД России, определить ключевые
5. Обосновать принципы формирования нового механизма реализации
2 Понятия военно-охранного и воинского труда используются в целом как синонимы. Первое широко применяется в западной экономической науке в теории публичного сектора для анализа сферы труда, производящей чистые общественные блага. В отечественной же литературе традиционно распространено второе.
права сотрудников МВД России на пенсионное обеспечение и разработать рекомендации по формированию системы финансирования государственного обязательного страхования их жизни и здоровья.
Обосновать подходы к организации социального нормирования для категории занятых в сфере военно-охранного и правоохранительного труда в качестве нормативно-организационного и финансово-экономического механизма обеспечения базисных условий жизни сотрудников МВД России.
На основе изучения практики социальной адаптации военнослужащих, уволенных из внутренних войск, сформулировать рекомендации по оптимизации этих процессов и определению эффективной государственной политики в данной сфере.
8. Выявить потенциальные внегосударственные факторы и резервы
укрепления социальной защищенности сотрудников МВД России и предложить
механизм их реализации в рамках федеральной концепции реформирования
этой сферы социальной политики.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных специалистов в области экономической теории, социально-трудовых отношений, управления социальными процессами.
Ключевые проблемы теории и практики социальной политики как инструмента государственного регулирования экономических отношений в переходном обществе и связанные с ними общеметодологические вопросы преобразования национального хозяйства широко освещены в работах таких видных ученых, как Л.И. Абалкин, В.Н. Бобков, СЮ. Глазьев, Н.А. Горелов, В.Э. Гордин, Н.Н. Гриценко, М.Э. Дмитриев, В.И.Жуков, Т.И. Заславская, Е.З. Майминас, И.С. Маслова, Д.С. Меликьян, Б.В. Ракитский, Н.М. Римашевская, В.М. Рутгайзер, В.К. Сенчагов, Г.Э. Слезингер, Л.И. Якобсон и др. Отдельные аспекты проблемы социальной политики получили методологическую проработку в трудах западных представителей экономической науки, в частности, в связи с развитием теории публичного сектора, чистых общественных благ и т.п. - А.В. Atkinson, AJ. Auerbach, R.W. Boadway, C.V.
Brown, M. Feldstein, P.M. Jackson, P. Samuelson, J.E. Stiglitz, D.E. Wildasin, P. Mignery (аудит социальной защиты на предприятиях) и др.
Исследованию ключевых проблем развития системы социальной защиты посвящены работы ряда известных российских специалистов: Т. Агапоновой, Л.Ф. Безлепкиной, В.П. Галаганова, Г.Х. Гендлера, Б.М. Генкина, М.Г. Гильдингерш, Н.А. Горелова, А.С. Зорина, В.К. Потёмкина, Б.В. Ракитского, Н.А. Волгина, СВ. Кадомцева, В.Н. Келасьева, А.А. Клишина, С Кузьмина, СВ. Кузнецова, В.В. Локосова, Е.Е. Мачульской, Г.В. Пашенцевой, В.Д. Ройка, В.П. Фоминой и др. Разработке понятийного аппарата социальной защиты населения посвящены исследования А.И. Амоши, А.Г. Антипьева, Л.Ф. Безлепкиной, П.П. Глущенко, А.Б. Михайлова, Б.В. Ракитского, В.К. Сенчагова, А.В. Стремоухова, Л.П. Якушева.
Вопросам теории и методологии реформирования системы социальной защиты военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов посвящены работы Ю.В. Братющенко, СФ. Викулова, П.П. Глущенко, М.М. Дикажева, А.Ф. Завгороднего, М.В. Кибакина, Р.У. Концелидзе, А.В. Коровникова, Ю.А. Медяника, С.Д. Порощука, Л.М. Пчелинцевой, А.В. Стремоухова, Т.С Шакирова, В.В. Якуничева. Зарубежный опыт решения задач социальной защиты военнослужащих освещен в работах В. Бровкина, В. Дякина, М. Зеленкова, А. Коровникова, С Леонидова, Д. Старикова.
В процессе исследования использовались официальные статистические материалы, законы и иные нормативные акты, составляющие правовую основу регулирования социально-трудовых отношений в изучаемой сфере, а также данные отчетов и аналитических записок государственных органов социальной защиты и правоохранительных структур.
При написании диссертационной работы применялись общие и специальные методы научного познания. В теоретическом плане исследование базируется на методах научного обобщения, структурно-функционального, сравнительного, социологического, социометрического и многофакторного анализа; применялись исторический и диалектический подходы.
Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии основ теории социальной защиты в части методологического обоснования институциональных и инфраструктурных преобразований системы социальной защиты сотрудников МВД России, разработка концептуальных предложений по которым детерминирована императивами современных направлений экономической науки - теории публичного сектора, чистых общественных благ и др.
К числу основных научных результатов, определяющих новизну проведённого исследования относятся следующие:
Раскрыто социально-экономическое содержание понятий воинского и правоохранительного труда применительно к специфике деятельности внутренних войск и органов внутренних дел МВД России, выявлены их общая природа, обусловленная производством чистых общественных благ, и характерные особенности. Показана связь цены этих благ и издержек на их производство; в числе последних выявлено особое место затрат на социальную защиту субъектов данного труда. В результате обоснован принцип детерминированного учета специфики труда в военно-охранной и правоохранительной деятельности при формировании механизма социальной защиты в отношении работников, занятых в данной сфере.
Обосновано понятие социальной защиты сотрудников МВД России как системы государственных социальных гарантий, льгот и компенсаций и внегосударственного вспомоществования для субъектов воинского и правоохранительного труда, устанавливаемой с учетом их особого конституционно-правового статуса и компенсирующей особые условия и сложность трудовой деятельности, ограничения в правах и свободах. Определена и эксплицирована целевая функция системы социальной защиты данной категории работников - обеспечение их социальной безопасности в собственной сфере труда и за ее пределами как условие поддержания функциональности и конкурентоспособности последней на рынке труда. Выделены особенные свойства этой системы и соответствующие им задачи в переходном обществе, обусловленные этапами ее становления: эволюцией от
паллиативного характера к выполнению компенсаторных задач и, далее, к реализации стимулирующих функций.
В качестве генерального направления реформирования нормативно-правовой базы системы социальной защиты занятых в сфере военно-охранного и правоохранительного труда предложена разработка и принятие Социального кодекса сотрудников МВД России. Обоснован вариант структуры этого унифицированного документа, раскрыты цель и задачи введения его положений в правовой оборот, показана его роль в достижении системой социальной защиты сотрудников МВД России уровня, соответствующего требованиям общества, избравшего путь продвижения к идеалам демократии, правового государства и социального рыночного хозяйства.
Разработана система экономически и организационно обоснованных принципов пенсионного обеспечения сотрудников МВД России, введение которых выступает в качестве важного условия повышения эффективности военно-охранного и правоохранительного труда. Предлагаемые новации в пенсионной системе позволят перейти к более высокому уровню социальной защиты бывших работников вне пределов названной сферы труда, а с другой стороны - сделать данную сферу более привлекательной для рекрутирования рабочей силы и интенсифицировать приток новых кадров.
5. Теоретически обоснованы концептуальные подходы к реформированию
системы государственного страхования жизни и здоровья сотрудников МВД
России. В основу их разработки положены требования: проведения единой
согласованной политики государства в области социального страхования;
унификации размеров страховых выплат для субъектов труда, занятых в разных
правоохранительных структурах государства, выполняющих родственные
функции и несущих однопорядковые риски; обеспечения государственных
правовых и бюджетных гарантий своевременности и обязательности страховых
выплат независимо от источников поступления страховых платежей;
пересмотра подходов к расчету размеров страховых выплат за счет применения
упрощенных и унифицированных процедур документального оформления с
передачей этих функций страховым организациям и др. Предложен
методический механизм реализации названных требований в процессе становления системы социальной защиты сотрудников МВД России.
6. Аргументированы предложения по применению социального
нормирования при планировании финансирования органов внутренних дел и
внутренних войск, которое в сочетании с введением Социального кодекса
позволит сформировать унифицированную систему нормативно-правового
регулирования социальной защиты сотрудников МВД России. Определена цель
введения социальных норм и нормативов, состоящая в уравновешивании и
гармонизации, с одной стороны, состава и размеров элементов
предоставляемой социальной защиты, с другой - уровня личных прямых и
трансакционных издержек для занятых в сфере военно-охранного и
правоохранительного труда в системе МВД России. Обоснована необходимость
введения государственных социальных стандартов для субъектов этого труда в
качестве важнейшего элемента нового механизма социальной защиты и
составной части Концепции формирования системы социальной защиты
сотрудников МВД России.
На основе проведенного диссертантом социологического опроса выявлены и ранжированы факторы, определяющие низкую социальную адаптацию уволенных в запас военнослужащих внутренних войск МВД России к новым экономическим условиям жизнедеятельности. С учетом данных факторов разработана методика социальной диагностики трудоустройства и профессиональной переподготовки увольняемых в запас субъектов воинского труда, сформулированы рекомендации по оптимизации процесса их адаптации и определены концептуальные предложения по формированию соответствующего сегмента новой системы социальной защиты сотрудников МВД России.
Выявлены возможности использования мер внегосударственного характера для укрепления системы социальной защищенности сотрудников МВД России за счет создания и функционирования кредитных союзов и иных негосударственных организаций для решения жилищных и других социальных проблем материального порядка, а также включения потенциала домохозяйств.
На этой основе сформулированы предложения и рекомендации по применению
мер внегосударственного вспомоществования при формировании федеральной
концепции реформирования системы социальной защиты сотрудников МВД
^ России.
Л*
Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в развитии
методологических основ теории социальной защиты работников, занятых в
сфере военно-охранного и правоохранительного труда. Это нашло свое
выражение в представлении результатов проведенного с новых научных
позиций анализа специфики рассматриваемой сферы труда, в уточнении и
расширении соответствующего понятийного аппарата, в обосновании
институциональных и инфраструктурных критериев реформирования системы
социальной защиты сотрудников МВД России, в разработке
дифференцированного подхода к определению целевой функции системы
социальной защиты на разных этапах развития экономики переходного типа, в
-щ формировании идеологии преобразования нормативно-правовых и финансово-
экономических основ страховой, пенсионной и иной политики в области социальной защиты военнослужащих внутренних войск и сотрудников органов внутренних дел.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что предлагаемые теоретические выводы, методологические положения и методические разработки нацелены на формирование действенной системы социальной защиты сотрудников МВД России, выступающей в качестве важнейшего фактора повышения эффективности военно-охранного и правоохранительного труда в условиях становления правового государства и социальной рыночной экономики.
Щ> Содержащиеся в работе положения, выводы и рекомендации могут быть
использованы:
в дальнейших научных исследованиях феномена социальной защиты военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов;
при подготовке проектов законодательных и иных нормативно-правовых актов, посвященных вопросам денежного довольствия, предоставления
социальных гарантий, льгот и компенсаций, охраны прав сотрудников силовых ведомств и их пенсионного обеспечения;
в деятельности Министерства внутренних дел и Минтруда РФ при подготовке концепции реформирования системы социальной защиты сотрудников МВД России;
при разработке ведомственных должностных инструкций, закрепляющих права и обязанности сотрудников финансово-экономических органов МВД России;
в системе подготовки и повышения квалификации сотрудников финансово-экономических подразделений и кадровых служб МВД России.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения и практические выводы диссертационного исследования докладывались и обсуждались на ежегодных научных сессиях профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР в СПбГУЭФ (2000 - 2002 гг.), на ряде научных форумов, международных и всероссийских научно-практических конференций, в том числе на: Межрегиональной конференции «Информационная безопасность регионов России» («ИБРР-2001») (Санкт-Петербург, 2001 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Безопасность жизнедеятельности - профессия XXI века: проблемы становления и перспективы развития» (Санкт-Петербург, 2002 г.); Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики и новые технологии преподавания» (Санкт-Петербург, 2002 г.); 4-й Международной научно-практической конференции «Экономика, экология и общество России в XXI столетии» (Санкт-Петербург, 2002 г.); Юбилейной научно-практической конференции «МВД России — 200 лет: история и перспективы развития» (Санкт-Петербург, 2002 г.); Международной научно-практической конференции «Социально-правовая защита сотрудников ОВД: состояние и перспективы» (Санкт-Петербург, 2003 г.).
По теме диссертации опубликованы 69 научных работ, в том числе 3 монографии и 6 учебных пособий; 7 работ опубликованы в научных журналах, вошедших в перечень изданий, рекомендованных ВАКом для публикации
основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук. Личный вклад автора составляет - 87,9 п.л.
Внедрение результатов. Основные научные результаты, выводы и рекомендации диссертации использованы:
в деятельности Комиссии по разработке предложений по разграничению предметов ведения и полномочий между органами Федеральной государственной власти, органами власти субъектов РФ и органами власти местного самоуправления в части социальной защиты населения для выработки концепции и доклада Президенту РФ (2001 - 2002 гг.) - при личном участии автора в составе рабочей группы по вопросам экономического развития;
при разработке стратегии социально-экономического развития Северо-Западного Федерального округа на долгосрочный период в части разработки механизмов социальной защиты военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов;
3) в практической деятельности пенсионного отдела Финансово-
экономического департамента Службы тыла МВД России;
при подготовке Доклада о состоянии и тенденциях демографического развития Санкт-Петербурга в рамках пилотного проекта «Содействие разработке и реализации региональных стратегий развития народонаселения» в Санкт-Петербурге (проект № RUS/03/P09) по поручению вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Комитета по труду и социальной защите населения (2003 г.)
в учебном процессе в Санкт-Петербургском университете МВД России при подготовке специалистов в области социальной защиты сотрудников МВД России.
Структура и объём работы. Диссертационная работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка из 282 наименований литературных источников. Работа содержит 342 страницы машинописного текста, включает 10 рисунков, 2 таблицы, 9 приложений.
