Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Особенности и проблемы оценки эффективности регионального управления и государственной гражданской службы
1.1 Методология исследования кадрового обеспечения в управленческой деятельности 10
1.2 Особенности государственного управления на региональном уровне 21
1.3 Нормативно-правовые основы управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации 41
1.4 Становление и формирование управленческих кадров в России: опыт и проблемы 60
Глава 2 Анализ состояния работы с кадрами государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации
2.1 Управленческие кадры и кадровый потенциал региона 72
2.2 Анализ кадрового резерва государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации 92
2.3 Проблемы кадрового обеспечения региональной экономики 102
Глава 3 Совершенствование работы с кадрами государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации
3.1. Обоснование концепции совершенствования государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации 115
3.2. Проблемы повышения эффективности государственного управления на региональном уровне 126
3.3.Качество управленческой деятельности в повышении эффективности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации 141
Заключение 149
Список использованных источников 156
- Особенности государственного управления на региональном уровне
- Становление и формирование управленческих кадров в России: опыт и проблемы
- Анализ кадрового резерва государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации
- Проблемы повышения эффективности государственного управления на региональном уровне
Введение к работе
Актуальность темы исследования обоснована необходимостью усиления роли государства в обществе и экономике путем повышения эффективности управления. Прежняя модель государственного управления не смогла обеспечить социально-политическую устойчивость и динамизм экономического развития российского общества. В эпоху, когда все человечество переживает глобальный кризис современной постиндустриальной системы, государственная кадровая политика рассматривается нами как механизм реализации ст.7 Конституции Российской Федерации, обязывающей государственные органы «ориентироваться на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Затянувшиеся, неэффективные экономические реформы в Российской Федерации привели к тому, что требуются срочные, эффективные меры, обеспечивающие повышение качества жизни населения. Это необходимо для обеспечения национальной безопасности и повышения конкурентоспособности страны. Данные цели должны стать приоритетными в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Концепция кадровой политики в России должна учитывать динамизм взаимоотношений между федеральным, региональным и местным уровнями управления, дифференциацию регионов, меняющуюся структуру экономики, ресурсные ограничения в экономике, интересы гражданского демократического общества и др. Разработанная под эгидой ООН «Концепция устойчивого развития общества и экономики» провозглашает приоритет гуманизма, контроля за использованием природно-ресурсного потенциала Земли в интересах всего населения планеты, соблюдения прав и свобод граждан, социальной защиты населения при распределении доходов и капиталов. Будущее российской экономики и государственности зависит от того, какие управленческие кадры будут сформированы в государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. Необходимо, чтобы это были профессионально подготовленные и морально зрелые граждане Российской Федерации.
Актуальность темы исследования определяется системным кризисом социально-экономического развития хозяйственного комплекса России и в ряде ее регионов, поэтому его изучение на примере конкретного региона представляет практическую значимость. Ведущие ученые-экономисты Удмуртской Республики подчеркивают однобокость развития некогда мощного промышленного комплекса, располагающего огромным кадровым, научным, технологическим потенциалом. Интеграция России в ВТО грозит Удмуртской Республике обвалом автомобильной и машиностроительной промышленности, сельского хозяйства, металлургической отрасли и др. Тенденции такого
развития событий требуют разработки концепции «защиты». Но даже если такая концепция будет разработана и принята к исполнению, для ее реализации потребуются профессиональные менеджеры с прогрессивным мышлением, с высоким уровнем компетентности. В связи с этим возникает вопрос: способна ли на это государственная гражданская служба в Удмуртской Республике и в других регионах? Для получения ответа на данный вопрос необходимо проанализировать состояние республиканских управленческих кадров, выявить внешние и внутренние проблемы государственной гражданской службы Удмуртской Республики, тормозящие развитие экономического комплекса региона.
Перечисленные обстоятельства обусловили выбор темы диссертации и определили цели и задачи, поставленные в работе.
Область исследования соответствует требованиям паспорта специальностей ВАК: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: экономика труда (8.17 - управление персоналом и человеческими ресурсами как условие роста эффективности экономики труда - цели, функции, методы, принципы, эволюция подходов, кадровая политика и стратегия).
Цель диссертационного исследования состоит в разработке направлений и механизмов повышения качества работы управленческих кадров и кадровой службы органов государственный власти субъекта Российской Федерации с целью повышения эффективности региональной экономики. В ходе работы предполагалось: исследовать региональные программы развития, в том числе касающиеся кадрового обеспечения экономики региона; провести анализ кадровой ситуации в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и методов формирования и использования руководящих кадров и кадрового резерва; разработать научные и практические рекомендации региональным органам государственной власти по рациональному использованию управленческих кадров.
Из цели исследования вытекают следующие задачи: выявить тенденции и особенности развития системы кадрового обеспечения региональной экономики, специфику региональных социальных и экономических функций института государственной гражданской службы; раскрыть теоретические, методологические и нормативно-правовые основы формирования управленческих кадров государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; провести анализ нормативно-правовой базы субъекта Российской Федерации с точки зрения отражения в ней принципов формирования руководящих кадров; обосновать основные направления повышения эффективности использования управленческих кадров.
Проблема исследования: противоречие между потребностями общества и государства в высокоэффективной, профессиональной государственной гражданской службе и ее реальным состоянием, характеризующимся низким уровнем профессионализма, тормозящим развитие экономического комплекса региона, отсутствием должной корпоративной культуры, внеправовым подходом к подбору, оценке и расстановке государственных служащих на региональном уровне управления.
Объект исследования: кадровое обеспечение развития региональной экономики в лице государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, занимающей ключевую позицию в системе государственного управления на региональном уровне.
Предмет исследования: научные принципы, методы и средства формирования управленческих кадров и кадрового резерва государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, применяемые в целях повышения эффективности региональной экономики.
Теоретической и методологической основой диссертационной работы являются научные труды и разработки отечественных и зарубежных авторов в области теории государственного управления и государственной службы, документы законодательных и исполнительных органов власти федерального и регионального уровней, региональные нормативные документы, статистические данные, результаты социологических исследований, информационные материалы Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Государственной академии управления, других научных и учебных заведений Российской Федерации.
Документальной основой исследования является Конституция Российской Федерации; федеральные законы: «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г., «Об основах государственной службы Российской Федерации» №119-ФЗ от 31 июля 1995 г., «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г., «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. и др.; Указы, Распоряжения и Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию; законы и иные нормативно-правовые акты Удмуртской Республики и других субъектов Российской Федерации. Источником информации при подготовке диссертации явились также публикации в журналах, газетах и иные материалы периодической печати по вопросам государственной службы в 1993-2005 гг., материалы государственной статистики.
Степень научной разработанности темы исследовательской работы. Механизм реализации государственной кадровой политики в сфере формирования и использования управленческих кадров и кадрового резерва государственной гражданской службы представляет собой весьма сложный объект научного анализа. Огромный вклад в развитие теории государственного управления внесли ученые: Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, В. Д. Граждан и др; разработчики теории, принципов, технологии и механизмов реализации государственной кадровой политики: Т. Ю. Базаров,
A. П. Волгин, В. А. Дятлов, В. Я. Ермаков, А. Я. Кибанов, В. И. Лукьяненко, В. И. Матирко,
B. И. Никонов, А. М. Омаров, В. А. Сулемов, В. В.Травин, А. И. Турчинов и др.;
зарубежные авторы в области менеджмента: Вудкок М., Котлер Ф., Кэссон Г. Н.,
Мескон М. X., Якокка Ли и др.
В Удмуртской Республике проблемы кадровой политики и вопросы повышения эффективности регионального управления изучаются О. И. Боткиным, В. И. Некрасовым, А. К. Осиповым, Ю. С. Перевощиковым, М. И. Шишкиным и др. Несмотря на значительный теоретический материал и практический опыт в сфере формирования управленческих кадров, многочисленные результаты научных исследований вопросов подготовки, подбора и оценки государственных служащих, проявляется некоторая оторванность теоретических разработок от практического применения, их невостребованность государственной властью.
Диссертационное исследование проводилось на базе научных направлений: государственный и региональный менеджмент, экономика труда и управление персоналом, институт государственной гражданской службы, кадровая политика и стратегия и др. Ученые и практики, исследующие проблемы рыночной экономики и регионального управления подчеркивают важность рационального использования кадрового потенциала общества, кадрового обеспечения социальных и экономических функций государства, проблем повышения профессионализма управленческих кадров. Научному осмыслению исследуемой проблемы способствовали труды отечественных ученых, касающиеся регионального стратегического планирования, экономических проблем федерализма, проблем разграничения полномочий, эффективности государственного управления в территориальном аспекте, принципов и механизмов реализации государственной кадровой политики; методов планирования и профессионального отбора управленческих кадров, их мотивация, оценка и карьера; кадровое программирование; обобщение зарубежного опыта в области государственного менеджмента и др. Отдельную группу источников, освещающих вопросы подготовки квалифицированных управленческих кадров, составляют материалы региональных
научно-исследовательских коллективов. В ходе исследования автор опирался на исследования механизмов формирования чиновничества дореволюционной России, советской номенклатуры и современной административно-политической элиты.
Эмпирическая база диссертации основана на материалах проведенных исследований, в том числе: контент-анализа основных индикаторов кадрового потенциала органов государственной власти России по материалам государственного комитета Российской Федерации по статистике (по состоянию на 1 января 2004 г.); контент-анализа материалов кадровой службы Администрации Президента и Правительства Удмуртской Республики; социального опроса специалистов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики; контент-анализа официальных документов по государственной гражданской службе Российской Федерации и ее субъектов за период 1995 - 2005 гг. и др.
В ходе проведения исследовательской работы получены результаты:
1. На основе анализа количественного и качественного состава исполнительных
органов власти Удмуртской Республики проведена оценка состояния управленческих
кадров региона. Раскрыты основные противоречия и недостатки регионального
управления: преемственность в осуществлении кадровых назначений на основе личной
преданности, использование вместо конкурсного отбора назначений по усмотрению
руководства, зависимость служебного роста государственных служащих от характера
личных связей, поддержки политических партий и экономических структур и др.;
2. Проанализированы нормативные правовые акты субъекта Российской
Федерации с точки зрения отражения в них правовых аспектов и принципов
рационального использования кадрового потенциала общества, регионального
стратегического планирования, профессионализма государственных служащих,
стабильности государственной гражданской службы, социального партнерства,
ответственности, контроля, гласности и др. Обоснован вывод о необходимости
совершенствования нормативно-правовой базы государственной гражданской службы
субъекта Российской Федерации, не соответствующей в достаточной степени
требованиям общества и правового государства, не обеспечивающей развитие
региональной экономики. Разработан проект Концепции совершенствования
государственной гражданской службы Удмуртской Республики, направленной на
создание целостной и эффективной системы регионального управления, отвечающей
потребностям общества в осуществлении всеми институтами государственной власти
своего конституционного предназначения при использовании духовных, культурных,
административных, территориальных, национальных, исторических и др. особенностей региона.
В результате анализа кадрового резерва органов исполнительной власти Удмуртской Республики выявлены недостатки в работе с кадрами в виде ограничения деятельности по управлению резервом учетно-оформительскими функциями. Предложены комплексные мероприятия по повышению эффективности использования кадрового резерва государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Уточнены функции кадровых служб органов государственной власти в повышении эффективности кадрового обеспечения регионального хозяйственного комплекса; разработаны научные и практические рекомендации по совершенствованию подготовки, подбора и оценки руководящих кадров и государственных служащих.
Научная новизна сводится к следующим положениям:
- разработана комплексная система регионального управления с включением в ее
структуру элементов менеджмента качества;
обоснована Концепция совершенствования государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с оценкой эффективности ее функционирования;
предложено и обосновано использование в управленческой деятельности научных методов исследования проблем, возникающих в практической деятельности руководящих кадров;
- предложены комплексные мероприятия по повышению эффективности
использования кадрового резерва государственной гражданской службы субъекта
Российской Федерации.
Апробация работы. По результатам исследования сделаны научные доклады на научно-практических конференциях в 2004 - 2005 гг. Основные положения и выводы диссертации обсуждены на заседании Удмуртского филиала Института философии и права УРО РАН, на заседании кафедры экономики АПК Ижевской ГСХА. Результаты исследования отражены в 5 научных публикациях по рассматриваемой проблеме. Общий объем опубликованных работ 2,1 п.л., в том числе авторских 1,5 п. л.
Практическая значимость диссертации определяется возможностью широкого использования результатов в деятельности кадровых служб государственных органов власти на федеральном и региональном уровне, использования идей и положений данной работы руководителями органов государственной власти в ходе разработки стратегии формирования управленческих кадров и кадрового резерва государственной
гражданской службы, при разработке правовых и нормативных документов, направленных на повышение профессионализма и эффективности деятельности государственных служащих. Диссертация представляет интерес для научных и педагогических работников при подготовке спецкурсов «Менеджмент», «Управление персоналом», «Муниципальный менеджмент» и др. Она может быть полезна правоведам, занимающимся исследованием проблем бюрократии, государственной власти, государственной службы и ее кадров. Результаты исследования могут быть использованы при реформировании кадров государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Выводы и предложения расширяют научно-методическую базу специалистов кадровых служб органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Особенности государственного управления на региональном уровне
Важнейшей частью государственного управления является институт государственной гражданской службы, призванный обеспечивать исполнение полномочий органов государственной власти и лиц, замещающих государственные должности. Государственная служба - инструмент проводимых в обществе и государстве преобразований, связанных с развитием экономики и социальной сферы, укреплением исполнительной вертикали и национальной безопасностью, формированием институтов гражданского общества и правовой культуры граждан. Характеристика службы как «государственной» означает, что ее содержание, принципы и функции являются производными и определяются самой сущностью государства и его ролью в жизни общества. В некоторых странах она именуется «публичной службой» (Германия, Испания, Бельгия), в других - «гражданской службой» (Великобритания, Франция). В странах запада государственную службу обычно называют «административно-государственным управлением» [55]. «Государственная служба» или «административная власть» в широком смысле обозначает любую профессиональную деятельность в государственных организациях: в органах государственной власти, на государственных предприятиях, в государственных организациях и учреждениях. В узком смысле государственная служба - лишь аппаратная деятельность в государственных органах власти. Отметим, что в законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» понятие «государственная служба» используется только в узком смысле. Хотя в некоторых государственных нормативных актах и в публикациях разного рода понятие «государственная служба» по-прежнему используется и в широком смысле.
Рассмотрим соотношение понятий «государственная служба» и «государственный аппарат». Понятие «аппарат» обозначает группу профессиональных работников, обслуживающих определенную область социального управления. Государственный аппарат формируется из государственных служащих и является материальным носителем государственной службы. Государственная служба определяется как профессиональная деятельность аппарата государственных служащих по обеспечению полномочий политических должностных лиц и государственных органов [41]. В соответствии с федеральным законом «О системе государственной службы» № 58-ФЗ от 27. 05. 2003 г. система государственной службы Российской Федерации включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Государственная гражданская служба - это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Государственная гражданская служба, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Должности государственной гражданской службы подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Правовую основу системы государственной гражданской службы Российской Федерации составляет Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, касающиеся государственной гражданской службы. Рядом с законами, на одной и той же законодательной иерархии, стоят акты оперативного регулирования. Законы по своей природе носят общий характер, т.е. не рассматривают ситуации, а обобщают их. Особенностью актов Президента Российской Федерации в отношении государственной гражданской службы является их оперативность. Именно поэтому важнейшими в данной сфере по количеству решаемых вопросов являются указы и распоряжения Президента Российской Федерации. Проблематика, которую затрагивают эти акты, свидетельствует, что практически ни один аспект государственной гражданской службы не остался вне поля зрения законодателей: вопросы финансирования, дисциплины, организации учебы и научного обеспечения и др. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы государственной службы Российской Федерации. Правовую основу системы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации составляют Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, регламентирующие государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе не может противоречить правовым основам системы государственной гражданской службы Российской Федерации. Непосредственная взаимосвязь государственной власти и государственной службы определена законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. Государственная гражданская служба обеспечивает решение общегосударственных политических, административных и государственно-управленческих задач. Государственная власть осуществляется при непосредственном участии государственной гражданской службы. На всех уровнях управления государственная власть институализируется и оформляется в специализированных учреждениях - аппаратах власти и государственных должностях, являющихся совокупностью управленческих функций и властных полномочий [137]. Государственная служба реализует волю государства, выраженную в решениях всех ветвей власти, оказывает определенное воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп при помощи правовых, организационных и идеологических механизмов. При анализе проблем эффективности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации нами выявлено, что на процесс управления данной службой значительное влияние оказывает новый механизм власти, подразумевающий разграничение функций на собственно управление и оказание государственных услуг, выполняемых государственными учреждениями. Действие данного механизма обусловлено тем, что все атрибуты и инструменты рынка формируются государством и используются им для обеспечения жизнедеятельности общественной системы. Поэтому государственный аппарат является важнейшим субъектом экономических (рыночных) отношений. Это означает, что для правильного выбора структуры и наделения этого аппарата необходимыми функциями, необходимо учитывать экономические закономерности, принципы организации рынка и юридическую технологию реализации государственных функций [161]. Государственный аппарат воздействует на все механизмы функционирования рынка. И если эти воздействия совпадают с потребностями развития экономики, вся социально-политическая система развивается эффективно, если нет - снижается жизненный уровень населения и наступают другие отрицательные последствия. В Российской Федерации государственная гражданская служба имеет определенную специфику по сравнению с советской государственной службой. С одной стороны проявляются исторические традиции государственного строительства (единая табель о рангах, учет местной и региональной специфики, автономия местных органов власти - земств), с другой стороны - широко используется опыт организации государственной службы в западных странах (в США, Франции, Германии) при проведении административной реформы. К особенностям западной модели государственной службы следует отнести ее четкость, компетентность, субординацию, преемственность, стабильность, политический «нейтралитет» и безличный характер управленческой деятельности.
Становление и формирование управленческих кадров в России: опыт и проблемы
Состояние кадров государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации сегодня нельзя рассматривать в отрыве от российской и советской государственной службы. Экономические реформы, проводимые в России в последние десятилетия, породили иллюзию кардинальных изменений и в кадровой политике государственной службы [13]. В России государство всегда было первичным по отношению к обществу. В период переосмысления исторических традиций возрастает актуальность анализа их смысла и последствий для современного общества. Государство, как социальный институт, неневозможно представить без бюрократии. Так называемая, рациональная бюрократия относится к числу наиболее важных изобретений цивилизации. В то же время именно этот государственный институт подвергается постоянной и самой жесткой критике. При этом часто смешиваются три семантически близкие, но разные по существу вещи: универсальные бюрократические принципы организации управления; бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм - социальную болезнь, присущую профессиональным управленцам. Бюрократизм государственного управления проявляется не только в российском государственном аппарате. Отечественные государствоведы достаточно подробно изучили данное социальное явление, его социальный и юридический статус, уровень организованности и эффективности, место в структуре государственной власти [28], [30], [89]. На Западе «наука о бюрократии» развивается как самостоятельная дисциплина: проводятся масштабные исследования, читаются учебные курсы и др. При анализе исторических подходов к процессам формирования государственной службы в России нами выявлена последовательность смены базовых принципов (табл. 1.11). Становление российской бюрократии связывают с правлением Петра I. Выделение управленческой деятельности в самостоятельную профессиональную сферу на русской земле происходило одновременно со становлением централизованного государства и формированием самодержавия (XV - начало XVII вв.). Первым подобием государственного аппарата был Государев двор, объединявший высших государственных служащих. Этот институт со сложной иерархией чинов сохранялся на протяжении всего периода существования Московского государства. Постепенно утвердился главный принцип боярской иерархии: знатность рода имеет преимущества перед древностью.
Титулованное боярство занимало все высшие должности в государственном управлении. Постепенно высший слой «государевых слуг» сформировался в самостоятельную сословную корпорацию - дворянство. Права аристократических родов занимать определенные места на государственной службе регулировались традиционной иерархией родов и обычаем местничества: каждому роду было четко определено его место - разряд с записью в разрядных книгах. В 1556 г. была составлена официальная разрядная книга - Государев разряд, восходящий к 1475 г. Права родов занимать государственные должности негативно сказывались на эффективности управленческой деятельности. Высший слой государственной бюрократии формировался родовыми корпорациями знати на основе норм местничества («родовая номенклатура») вплоть до конца XVII в. Контроль за деятельностью «государевых слуг» был сосредоточен в руках самодержца. Положительным моментом этого периода являлось то, что взаимоотношения власти и общества регламентировались светскими законами, закрепленными в Соборном уложении 1649 г. Петр I «обогатил» отечественную, «почвенную» традицию необузданного деспотизма рационализаторскими механизмами деспотизма западного. Главным таким механизмом было правильное государство, где вся жизнь регламентирована, подчинена правилам, сведена к точным, однолинейным отношениям... Идеал «регулярного государства» вначале имел известные резоны, но очень скоро он породил одно из основных зол и характерных черт русской жизни - глубокую бюрократизацию [86]. Это обстоятельство имело для российского общества устойчивые последствия. Чувство чести, личного достоинства, уважения подменил чин. В то время, когда развитие европейских народов приобретало разнообразные формы общественного устройства, в России бюрократическая опека общества приобретает крайние пределы «бюрократической узурпации». Единственной действительной властью страны становится канцелярия. Попытки рационализации российской статской службы связаны с именем М. М. Сперанского, разработавшего реформу структуры государственной власти на базе передовых идей восемнадцатого века. Он предлагал реорганизацию Сената, судебных учреждений, губернского управления, реформу финансов и налоговой системы. В систему чинопроизводства предлагалось ввести критерий образования. Акцент делался на отечественное образование и знание российской действительности. Помимо задачи повышения образовательного уровня чиновников, преследовалась и социальная цель: стимулировать национальный интерес к получению образования. Идеи М. М. Сперанского были реализованы Александром I лишь частично: в центральном управлении образовались министерства, был воссоздан Государственный совет с функциями «полузаконодательного» учреждения, который готовил законопроекты, а также осуществлял контроль над бюджетом и деятельностью министерств. Именно тогда в России была заложена основа рациональной структуры и системы государственного управления. Хотя реформы Сперанского не изменили существа российской государственной службы, они заложили основы функциональной эффективности, а сама структура управления стала напоминать западноевропейскую бюрократию. Лишь в 1908 г. был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов. Но сами чины опять сохранились. Временное правительство в августе-сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить. Окончательное решение этого вопроса произошло после революции 1917 г.
Анализ кадрового резерва государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации
В настоящее время не во всех органах государственной власти существуют эффективные системы управления формированием и развитием резерва руководителей. Многие руководители решают проблему преемственности в руководстве в оперативном порядке - в момент освобождения государственной должности. Планомерная работа с резервом требует от руководителей значительных затрат времени, систематической оценки персонала, проницательности, что часто входит в противоречие с оперативными задачами. Однако практика показывает, что в сфере бизнеса, где научились управлять этим процессом, получают высокую отдачу от времени и средств, вложенных в работу с резервом, в виде безболезненной смены поколений, сохранения традиций и привнесения свежих взглядов, что материализуется в успехе их деятельности.
Государственный менеджмент позволяет широко использовать институт кадрового резерва в целях повышения эффективности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Организационная работа с резервом руководящих кадров базируется на основе следующих данных: расчета потребности в персонале, анализа кадрового потенциала, анализа кадровой ситуации в регионе, плана по пересмотру организационной структуры государственных органов власти, оценки кандидатов на государственную должность, аттестации и оценки труда государственных служащих. Результаты работы с резервом следует использовать для организации деятельности по следующим направлениям: планирование карьеры, разработка программ подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, выбор систем стимулирования и мотивации управленческих кадров. Причем, продвижение по службе должно определяться не только личными качествами работника (образование, квалификация, отношение к работе, система внутренней мотивации), но и другими объективными условиями [5]. Несмотря на различные источники формирования кадрового резерва, требования к кандидатам в резерв должны быть едины: высокий уровень профессионализма, прогрессивные взгляды и личностные характеристики, положительная мотивация на реализацию социально-экономической политики в регионе, активная установка на добросовестное и творческое выполнение должностных обязанностей, ответственность, самоконтроль и организованность, готовность к сотрудничеству и совместной работе, высокий уровень интеллекта, способность принимать решения в сложных ситуациях, эмоциональная устойчивость, четко выраженные признаки социально-психологической зрелости. При формировании кадрового резерва должны учитываться результаты служебной деятельности, стаж работы по специальности, возраст (как правило, не старше 40 - 45 лет), состояние здоровья, общественное мнение о сотруднике, личное желание государственного служащего и планирование им своей карьеры. Формирование кадрового резерва государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации следует осуществлять на основе принципиальных положений: реальное обеспечение карьерного роста через конкурсное зачисление в резерв кадров; объективность оценки заслуг и способностей работников, компетентности и профессионализма, необходимых для выполнения ответственной работы; запрет учета при формировании резерва пола, происхождения, национальности, религиозных и политических взглядов работников; обязательное получение личного согласия кандидата на зачисление в резерв; ответственность руководящих должностных лиц органа государственной власти за наличие резерва на государственные должности и качество его подготовки (табл. 2.16).
Управление резервом руководителей и оценку его результативности следует осуществлять планомерно. Объектом планирования являются конкретные государственные должности, время их возможного высвобождения, а также ключевые качества личности государственного служащего, требуемые для оптимального исполнения обязанностей по должности. Планируется также формирование и профессиональное развитие организаторских навыков государственных служащих, зачисленных в кадровый резерв. Принцип непрерывности реализуется в постоянной работе со специалистом: с момента выдвижения его в резерв до назначения на вышестоящую должность. Непрерывность заключается в отходе от периодической (эпизодической) работы с перспективными специалистами и представляет собой развитие государственных служащих путем включения их в разнообразные виды деятельности, регулярном повышении квалификации специалиста с отрывом от основной деятельности в специализированных учебных центрах. Оптимальность численности кадрового резерва заключается в том, что число резервистов должно быть управляемым (от 1 до 3-х на каждую должность). Такой подход позволяет включить в список резерва кандидатов, которые могут проявить управленческий талант в резерве. Комплексный подход при формировании необходимых качеств претендента на государственную должность обеспечивает гармоническое сочетание навыков управленческой деятельности. Принцип «открытого списка» создает возможность зачисления в резерв всех служащих, удовлетворяющих формальным критериям, в том числе и тех, кто был выведен из его состава в какой-то момент времени. Речь идет, прежде всего, о создании условий для профессионального роста. Принцип участия высшего руководства означает вовлеченность руководства в процесс работы с резервом и влияние его на развитие кадров государственной службы. Последовательное включение принципа демократизма в систему работы с резервом связано с отказом от ориентации на относительно узкий круг профессиональных руководителей и одаренных специалистов. Принцип динамизма предполагает вовлеченность специалиста, включенного в кадровый резерв, во все виды управленческой деятельности государственных органов, стимулирование творческой деятельности и инициативы. Это отражается в личном плане развития специалиста, который является рабочим документом кадровой службы и включает основные направления деятельности специалиста (до уровня руководителя). Личный план должен отражать не только подготовку к какой-то должности, но и возможные переводы в другие подразделения, повышение квалификации, переобучение, стажировку и др. Этичность и конфиденциальность касается, в основном, процедуры оценки профессиональных и личностных качеств государственного служащего. Вся кадровая работа с резервистом, от первой беседы с ним и решения о зачислении в резерв и назначения на должность, основана на оценке. Важно, чтобы эта процедура не травмировала чувство собственного достоинства резервиста, не снижала его самооценку, а мотивировала его личностный и профессиональный рост. Гласность при формировании кадрового резерва положительно отражается на отношениях в коллективе и на самих кандидатах в резерв, создает благоприятную обстановку для общественной проверки качеств резервиста, касающихся служебной деятельности.
Проблемы повышения эффективности государственного управления на региональном уровне
Важным аспектом исследования регионального управления является определение его эффективности. Без такого анализа исследование системы управления теряет свою практическую значимость, поскольку эффективность управления является в условиях рынка критерием жизненности и условием существования самого управления в обществе. Поскольку в работе используется системный подход к исследованию управленческой деятельности, рассматриваем такие элементы эффективности, которые из него следуют: границы эффективности, ее необходимость, критерии и формы. В настоящее время, когда задачи государственной власти становятся все более многогранными, а ресурсы для достижения этих задач все более ограниченными, вопрос об эффективности управления часто рассматривается с точки зрения отдачи от израсходованных бюджетных средств. Такая оценка эффективности важна и для самой системы управления, и для общественных институтов, контролирующих ее. Но ответы на вопросы об эффективности при таком подходе не обеспечивают необходимую полноту. Исследования по эффективности отдельных направлений управленческой деятельности проводятся, но они не систематизированы и не обеспечивают комплексного охвата проблем. К сожалению, не разработана в достаточной мере сама методология анализа эффективности государственного управления. Измерение как затрат, так и результатов предполагает обоснованный выбор единиц измерения. В экономически развитых странах оценка эффективности государственного управления в обязательном порядке включает анализ взаимодействия власти с обществом, а эффективность рассматривается как с позиции общества, а также с позиции самих государственных структур. В США в качестве оценки эффективности государственного управления с 1970 г. используются федеральные индексы БТС (Бюро трудовой статистики). Они были разработаны Главным контрольно-бюджетным управлением по запросу Конгресса о возможности оценки производительности государственных служб. После разработки индексов БТС было принято решение о создании системы сбора информации, разработке методики расчетов и ежегодной публикации индексов производительности. Исходными данными для БТС служат: произведенные результаты, среднегодовая численность служащих, выработка на одного служащего в год, выплаты служащим, средние выплаты в расчете на одного служащего, затраты на рабочую силу в расчете на единицу результата для отдельных федеральных организаций. Оценивается 28 видов организационной деятельности в трех основных секторах экономики. В систему оценки БТС включено около 2300 различных показателей: от материальных результатов до самых «неосязаемых» (например, число вылеченных больных и количество школьников) [184]. В отечественной науке также проводятся исследования по данной проблематике. Общая теория эффективности гласит, что эффективность систем нельзя выразить одним показателем, тем более, если оценивается такое сложное явление как государственное управление. Здесь необходима многоуровневая система показателей с взаимосвязанными элементами. В качестве основного элемента этой системы следует выбрать интегральный показатель, являющийся производным от множества формирующих его показателей, заслуживающих отдельной оценки. В качестве интегрального показателя эффективности следует, по нашему мнению, выбирать критерии выполнения государством функций по укреплению самого государства, атрибутами которого являются: государственный аппарат, законодательная система, действенные механизмы выполнения законов, органы управления, квалифицированные кадры. В науке под эффективностью понимают получение заданных результатов с минимальными издержками, либо получение максимальных результатов при заданных ресурсах. Эти две формы выражения эффективности являются равноценными в логическом отношении. В рамках нашего исследования будем исходить из того, что применительно к социальным системам эффективность означает такое свойство человеческой деятельности, которое включает в себя результаты, определенные средства и предметы, изменяемые в процессе управленческой деятельности. Преобразование предмета деятельности обеспечивает при этом получение желаемого результата, а изменение средств (ресурсов) и субъектов выступает как сопутствующие издержки. Под эффективностью функционирования управленческой системы (государственная гражданская служба) следует понимать совокупность показателей совершенства управления, определяемых путем сравнения результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение, т.е. соизмерять необходимо полученную прибыль (в нашем случае - уровень развития региона) и затраты на управление. Трудность объективной оценки заключается в том, что результат управления не всегда выражается прибылью. Он может иметь непосредственные и опосредованные результаты, причем непосредственный результат не всегда раскрывает роль управления в его достижении, а прибыль часто выступает как опосредованный результат. Наряду с экономическими результатами управленческой деятельности важно учитывать также социальные, социально-экономические, политические, социально-психологические. При оценке результативности важно учитывать характер цели (в нашем случае - цели регионального управления). Усилия могут оказаться напрасными, если цель объективно (или в данный момент) недостижима. Если перед управлением поставлена достижимая, но ложная цель, которая не соответствует задачам прогрессивного развития региона или противоречит общечеловеческим ценностям, то в таких условиях оценка результативности, эффективности и других параметров управления не имеет смысла. Эффективность управления в демократическом обществе связана с повышением качества жизни человека. Такой результат - главный критерий социальной эффективности управления. Достижению цели могут препятствовать помехи и противодействия объективного и субъективного характера. Помехи могут возникать помимо воли должностного лица или государственного органа, эффективность которых исследуется. Субъективно они могут быть обусловлены недостаточной квалификацией должностного лица (государственного служащего), нерешительностью субъекта, осуществляющего то или иное управленческое решение. Объективно они могут быть связаны с ситуацией в регионе или отрасли промышленности, возникшей в ходе реализации управленческих мероприятий (например, стихийное выступление населения против инициатив федерального правительства, не связанных с данным управленческим решением). Противодействие, в отличие от помех, связано с волевым стремлением помешать, воспрепятствовать именно данному мероприятию. При исследовании проблем рационального использования управленческих кадров под оценкой эффективности регионального управления следует понимать совокупность моделей и методов измерения фактических результатов деятельности государственных служащих или результатов целевых государственных программ, которые завершены или находятся в стадии реализации [8]. В категориях результативности оценка имеет преимущественно формальный характер, если не учитываются усилия, затраченные на достижение цели и ее характер. Достижение цели - главный результат управленческого действия. При разработке принципов оценки эффективности государственного управления мы исходим из того, что критерии эффективности представляют собой такие признаки, грани и стороны проявления управления, анализ которых позволяет определять уровень, качество и соответствие управления потребностям и интересам общества [145]. Показатели, в отличие от критериев, раскрывают меру и количественные параметры соответствующих признаков. При оценке рациональности и эффективности регионального управления следует сравнивать: цели, практически осуществляемые в регионе, с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами; цели, реализованные в управленческих процессах, с результатами, полученными при объективации управления (решения и действия управляющих компонентов); объективные результаты управления с общественными потребностями и интересами; общественные издержки на региональное управление с объективными результатами, полученными вследствие управления; возможности, заложенные в управленческом потенциале, со степенью их реального использования.
