Финансовый федерализм и управление общественными финансами на субфедеральном уровне Клисторин Владимир Ильмч

Содержание к диссертации

ВВЕДЕНИЕ 4

Глава 1. Проблемы воздействия федеративных отношений

на экономическое развитие 16

1. Основные понятия теории федерализма 16

2. Экономические теории федерализма 24

3. Модель экономической и правовой асимметрии субъектов федерации ..36

4. Динамические аспекты и альтернативные гипотезы 43

5. Федерализм и экономический рост 47

Глава 2. Финансовый федерализма и проблемы управления

общественными финансами в России 60

6. Финансовый и бюджетный федерализм: основные понятия 60

7. Принципы бюджетного федерализма 73

8. Проблемы формирования финансового федерализма в России 80

9. Процессы формирования федеративных отношений на субфедеральном уровне 89

10. Вопросы развития федеративных отношений и управления общественными финансами в программных документах Правительства РФ 99

Глава 3. Диагностика социально-экономического развития и

состояния общественных финансов региона ПО

11. Диагностика в системе аналитических задач. Субъектно-объектные отношения 110

12. Методология диагностики состояния и качества управления общественными финансами региона : 125

13. Измерение социально-экономического положения на региональном (субфедеральном и муниципальном) уровне 146

14. Оценка социально-экономического развития на примере Новосибирской области 151

Глава 4. Диагностика управленческих процессов на

субфедеральном уровне 158

15. Бюджетный процесс 158

16. Межбюджетные отношения 187

17. Управление расходами 207

Глава 5. Оценка прозрачности управления общественными

финансами в Новосибирской области 229

5.1. Методологические и методические вопросы оценки прозрачности

на региональном и муниципальном уровнях 229

2. Оценка прозрачности налогово-бюджетной политики и системы управления общественными финансами в соответствии с методикой МВФ 235

3. Анализ результатов экспертного опроса в соответствии

с методикой МВФ 248

5.4. Оценка прозрачности и общественного участия в бюджетном
процессе Новосибирской области 262

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 272

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 276

ПРИЛОЖЕНИЕ

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В последние десятилетия XX века существенно возрос интерес к обоснованию социально-экономической и финансовой политики на субфедеральном уровне, оценке результатов выбранной политики и функционированию системы управления общественными финансами как важнейшему инструменту политики. Это объясняется рядом обстоятельств. Прежде всего следует выделить процессы интеграции и глобализации, которые привели к снижению эффективности действий центральных правительств в регулировании социально-экономических процессов и предоставлении услуг населению. Рост конкуренции на рынках привел к необходимости учета более «тонких» факторов при принятии социально-экономических решений: от местных конкурентных преимуществ до местных особенностей ведения бизнеса. Учет дифференциации ситуации в регионах сделал неизбежным делегирование части полномочий от центральных правительств региональным и передачу части ответственности по управлению ситуацией на уровень субъектов федерации и муниципалитетов. Наблюдается повышение мобильности факторов производства в национальном и международном масштабах, что также требует повышения качества управления. Наконец, стал проявляться кризис прямых мер и связанных с ними инструментов государственной социально-экономической политики на национальном уровне, выражающийся в том, что субъекты экономики наработали значительный инструментарий и опыт как в использовании возможностей государства в собственных интересах, так и в противодействии политике государства. Все это привело к научной и практической дискуссии о функционировании федеративных систем, организации межправительственного диалога и эволюции распределения полномочий между уровнями власти. Но решение всех этих вопросов невозможно без адекватного качества системы управления общественными

финансами. В большинстве стран, включая Россию, финансовые ресурсы региональных и муниципальных органов власти и управления меньше ресурсов, находящихся под контролем центральных органов власти. Но децентрализация финансовых ресурсов не возможна без повышения качества управления на субфедеральном и муниципальном уровнях. Более того, важнейшим аргументом централизации управления и ресурсов является низкое качество управления на этих уровнях.

В научном плане происходит смещение проблематики исследований с традиционных вопросов макроэкономического регулирования развития национальной экономики на микроэкономической уровень - исследование институциональных условий и рамок функционирования экономических субъектов. Все более важное значение приобретают задачи обоснования целей и приоритетов государственной политики и оценки ее последствий как результата действующих институтов и процессов принятия решений.

Продолжается неявная полемика между нормативным и позитивным подходами к анализу развития национальной экономики и составляющих ее региональных систем в условиях быстрых институциональных изменений.

Центральными проблемами стали обоснование целей и инструментов государственного регулирования, оценка их воздействия на макроэкономическое развитие отдельных регионов и решение региональных проблем. Дискуссия развернулась по следующим направлениям:

обоснование принципов и моделей федеративного устройства страны, выявление преимуществ и недостатков этих моделей;

распределение полномочий и ответственности различных уровней власти в решении экономических и социальных проблем, предоставлении услуг и функционировании механизмов координации политики разных уровней власти;

определение целей и инструментов государственного управления региональным развитием на субфедеральном уровне;

выделение результатов государственного вмешательства в экономику и оценка эффективности системы государственного управления и муниципального самоуправления с точки зрения их воздействия на экономический рост и решение региональных проблем;

обсуждение перечисленных выше проблем применительно к условиям Российской Федерации.

Современная Россия продолжает трансформационный период своего развития, что означает существенное изменение институтов, в том числе и федеративных. Быстрое изменение нормативно-правовой базы и, главное, ее применения на практике, изменение соотношения формальных и неформальных институтов, сохраняющаяся высокая степень неопределенности в экономическом развитии и отсутствие отчетливой тенденции в процессах региональной интеграции заставляют исследователей уделять большое внимание этим проблемам. Постепенно накапливается фактический и статистический материал, что позволяет проводить эмпирическую проверку различных предложений и переводить дискуссию из теоретической в практическую плоскость.

В новых экономических и политических условиях современной России в практике государственного управления региональным развитием все возрастающую роль играют финансовые инструменты управления. Одним из итогов реформ стала большая жесткость бюджетных ограничений для большинства субъектов экономики, в том числе и для органов государственной власти и управления. Принципиально изменились модели и инструменты государственного регулирования, которые постепенно становятся все более сходными с применяемыми в странах с рыночной экономикой. Толчком к радикальным институциональным изменениям в российской экономике, реформе системы государственного управления и федеративных отношений стал финансовый, социально-экономический и политический кризис 1998 г.

Вместе с тем и до настоящего времени существуют серьезные различия между институциональной средой в России, особенно в ее регионах, и условиями, существующими в других странах, которые являются своего рода моделью для России.

Это позволяет, с одной стороны, описывать процессы, происходящие в стране и отдельных ее регионах, в терминах, соответствующих мировой науке, с другой - необходимо постоянно проверять соответствие ситуации исходным теоретическим предпосылкам используемых теорий и учитывать сохраняющиеся институциональные различия.

Целью исследования является развитие методологии анализа системы государственного управления на субфедеральном уровне, государственной социально-экономической и финансовой политик как производных социально-экономической ситуации и институциональной среды, а также подходов и принципов оценки качества и эффективности системы управления общественными финансами региона.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи: анализ теоретических концепций федеративного устройства и выявление

преимуществ и угроз, вытекающих из федеративной организации

государства;

анализ особенностей формирования федеративных отношений в Российской Федерации, соотношения формальных и неформальных институтов федеративных отношений и их воздействия на социально-экономическую и финансовую политику;

анализ эволюции финансовых отношений между уровнями власти в Российской Федерации и их воздействия на экономический рост;

разработка методологии диагностики социально-экономического развития, состояния общественных финансов и системы управления на субфедеральном уровне;

разработка методологии оценки внутрирегиональной дифференциации социально-экономического развития территориальных образований в субъектах РФ;

оценка качества системы управления социально-экономическим развитием и общественными финансами в Новосибирской области как пример реализации методологии региональной диагностики;

диагностика отдельных управленческих процессов (подсистем системы управления): бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами на примере Новосибирской области;

оценка прозрачности системы управления общественными финансами как комплексной оценки качества управления на субфедеральном уровне.

Объект исследования. Объектом исследования является система взаимосвязей между социально-экономическим развитием региона, его финансовым состоянием и системой управления на субфедеральном уровне.

Предмет исследования. Предметом исследования является система управления общественными финансами на субфедеральном уровне и ее воздействие на изменение социально-экономической ситуации в регионе. В качестве объекта, на примере которого апробировались предложенные методологические и методики разработки, выбрана Новосибирская область. Она использовалась в качестве модельного объекта в ряде проектов, реализованных при участии автора, и по ней накоплен большой объем информации. При подготовке и обосновании этих проектов проводилось специальное обоснование репрезентативности области в качестве модельного объекта.

Методологическую и методическую основу исследования составили исследования отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу проблем региональной экономики и региональных финансов. Современные концепции обоснования целей и инструментов государственного вмешательства в экономику восходят к работам А. Пигу (теория

благосостояния) и работам П. Самуэльсона, Дж. Стиглера, Дж. Стиглица и др.

* Теоретическое обоснование проблемы фискального федерализма содержится в
работах П. Самуэльсона, В. Оутса, Р. Масгрейва и др.

Проблемы регионального развития и экономического роста рассматривались в работах Д. Норта, Ф. Перу, Ж. Будевиля, Ф. Айдало, Г. Мюрдаля, Д. Уильямсона и др. Проблемам экономической интеграции, межрегионального взаимодействия и их воздействия на экономический рост посвящены работы А. Гранберга, Р. Каппеллина, Д. Юилла, А. Сойфера и др.

Большое значение для понимания регионального развития и региональной политики играет теория общественного выбора, разработанная Дж. Бьюккененом, Г. Таллоком, М. Олсоном и др.

Анализу проблем регионального развития СССР, а, в последствии, России посвящены работы А.Г. Аганбегяна, М.М. Албегова, М.К. Бандмана, В.Н. Богачева, А.Г. Гранберга, М.Г. Завельского, В.В. Кулешова, В.Н. Лексина, Г.П.

* Лузина, П.А. Минакера, А.С. Пчелинцева, В.И. Суслова, В.Е. Селиверстова,
С.А. Суспицына, Р.И. Шнипера, Б.М. Штульберга.

Основы методологии диагностики регионального социально-экономического развития была разработаны в работах У. Изарда, а также отечественных ученых М.К. Бандмана, О.Г. Дмитриевой, И.М. Майергойза, Р.И. Шнипера, А.С. Новоселова и др.

Методологические и методические аспекты оценки качества управления

щ общественными финансами на национальном уровне были разработаны под

эгидой международных организаций: Международного валютного фонда,

Всемирного банка, Организации экономического сотрудничества и развития, а

также ряда национальных организаций.

Информационной базой исследования являются данные Государственного комитета РФ по статистике и его региональных подразделений, федеральные и региональные нормативные документы и аналитические материалы, разработки ИЭиОПП СО РАН и других

исследовательских организаций, документы региональных, территориальных и муниципальных администраций в части социально-экономического и финансового прогнозирования и планирования, информация, содержащаяся в научных публикациях и периодической печати, собственные исследования автора.

Научная новизна диссертации:

Описаны и систематизированы экономические эффекты федеративной системы управления. Предложено использование графической модели политики государства в случае асимметрии субъектов для анализа вариантов федеративного устройства государства, целей, проблем и рисков политики федерального центра в зависимости от модели федеративного устройства.

Введено понятие финансового федерализма и обосновано его отличие от понятия бюджетного федерализма.

Выявлено воздействие качества управления, социально-экономической и финансовой политики на субфедеральном уровне на экономический рост в регионах и в стране в целом.

Предложена методология диагностики социально-экономического развития, финансового состояния и качества управления общественными финансами на субфедеральном уровне.

Выявлен разрыв между формальным (гласным) и неформальным масштабами государственного сектора экономики и, соответственно, гласными и негласными инструментами и масштабами государственного управления на региональном уровне.

Предложена методика оценки валового муниципального продукта, которую можно использовать в качестве индикатора внутрирегиональной дифференциации экономической активности и критерия при обосновании налогово-бюджетной политики и межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Разработаны методики диагностики отдельных управленческих процессов: бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами с учетом особенностей российской системы управления общественными финансами на субфедеральном уровне.

Адаптировано применительно к российской действительности понятие прозрачности налогово-бюджетной политики и практики управления общественными финансами, разработан инструментарий оценки прозрачности на региональном уровне и проведен анализ факторов, определяющих прозрачность управления общественными финансами на материалах Новосибирской области.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

В области теории разделены понятия социально-экономической, правовой асимметрии и дифференциации уровней социально-экономического развития территориальных единиц. Доказан фундаментальный характер понятий социально-экономической и правовой асимметрии. Описан экономический механизм циклического развития федеративных отношений. Введено понятие финансового федерализма и обоснована его структура.

В области методологии предложены цели, задачи, структура и процедуры аналитических задач диагностики финансового состояния и качества управления общественными финансами региона, а таюке ее элементов: бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления расходами и оценки прозрачности управления общественными финансами региона.

В области практики разработаны рекомендации по совершенствованию системы управления общественными финансами Новосибирской области в части бюджетного устройства и бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления расходами и повышения прозрачности управления общественными финансами.

Апробация работы: Результаты диссертационного исследования были представлены в докладах:

на региональных научных и научно-практических конференциях в г. Новосибирске (1999-2001 гг.);

на международных и региональных семинарах Совета Европы в гг. Благовещенск (2002), Новосибирск (2002);

на конференциях по общественному участию в бюджетном процессе (г. Санкт-Петербург, 1999-2003 гг.);

на семинарах в Институте экономики и организации промышленного производства СО РАН, администрации Новосибирской области, мэрии г. Новосибирска;

на российско-канадских семинарах и конференциях по вопросам федерализма, Новосибирск (2001-2003 гг.).

Публикации: Основные результаты исследования опубликованы в 30 работах общим объемом около 60 п.л., личный вклад - около 30 п.л., в том числе в двух монографиях, а также разделах, главах 6 монографий.

Структура работы. Диссертация объемом 275 страниц имеет следующую структуру:

Во введении обоснована актуальность темы, показана степень ее изученности, сформулированы цели и задачи исследования, раскрыта научная новизна и практическая значимость работы, ее апробация.

В первой главе изложены основные понятия теории федерализма и описаны основные положения и подходы в рамках нормативной и позитивной теории федеративных отношений. Показано, что, поскольку фактически все федерации асимметричны, понятие асимметрии субъектов федерации необходимо ввести в базовую модель. Включение в число постулатов модели положения о социально-экономической и правовой асимметрии субъектов экономики позволяет сделать существенные выводы о моделях федеративных отношений, устойчивости и цикличности их развития, роли федерального

центра в обеспечении регионального развития. Поскольку система
федеративных отношений способствует политической стабильности,

повышению эффективности государственного управления путем генерации и распространения позитивного опыта, сокращению нерациональных расходов и обладает другими преимуществами, развитие федеративных отношений должно приводить к ускорению экономического роста. Показано, что первоначальные этапы развития российской модели федерализма в основном не оправдали этих ожиданий из-за низкого качества управления в большинстве регионов страны, в частности, низкого качества финансового планирования. В то же время в последние годы происходит существенный поворот в системе федеративных отношений в России, что подтверждает положительное воздействие системы федеративных институтов на экономический рост.

Во второй главе рассмотрены проблемы финансовых взаимоотношений в Российской Федерации и предложено понятие финансового федерализма как базового понятия для анализа этих отношений, выявлено его соотношение с понятием бюджетного федерализма. Описаны исходная ситуация и эволюция федеративных отношений в Российской Федерации, предложена периодизация этой эволюции и выявлены проблемы российского федерализма и межуровневых финансовых взаимодействий. Рассмотрены современные условия и проблемы развития субъектов Российской Федерации, в частности, проблема социально-экономической дифференциации и асимметрии в РФ. Рассмотрены проблемы формирования федеративных отношений и системы управления на субфедеральном уровне и показано, что негативные тенденции социально-экономического развития России в 90-х годах во многом стали следствием политики, проводимой на уровне субъектов РФ. Эти проблемы постепенно осознаются и отчасти решаются, о чем свидетельствует анализ программных документов и политики Правительства РФ.

В третьей главе сформулированы основные подходы и принципы диагностики социально-экономического развития и финансового состояния

субъекта РФ применительно к целям и задачам регионального управления.
Описывается место диагностики в структуре аналитических задач. Предложена
структура и процедуры диагностики. Показано, что оценка социально-
экономического развития региона будет неполной без анализа финансового
состояния региона и системы управления общественными финансами региона.
В свою очередь, оценку финансового состояния региона и системы управления
общественными финансами невозможно дать, не прибегая к
макроэкономическим показателям, характеризующим социально-

экономическое развитие. Предложенная схема диагностики включает набор областей (задач) и процедуру получения оценок. Особенности российской статистики не позволяют использовать традиционные макроэкономические индикаторы на уровне территориальных образований (городов и районов). Предложена методика оценки валового муниципального продукта в качестве интегрального показателя оценки экономической активности на территории городов и районов. Несмотря на определенную условность расчетов, этот показатель может служить ориентиром и критерием для выработки политики на субфедеральном уровне.

В четвертой главе представлен анализ отдельных наиболее значимых управленческих процессов (областей диагностики) на субфедеральном уровне: бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами. Изложены цели и критерии оценки качества этих управленческих процессов, требования к целевой модели каждого из них. Приведен анализ фактического состояния указанных управленческих процессов (подсистем) в Новосибирской области в 1999-2002 гг., выявлены сильные и слабые стороны в их организации. Далее на основе предложенной системы индикаторов проведена формализованная диагностика указанных процессов.

В пятой главе раскрывается понятие прозрачности управления общественными финансами на субфедеральном уровне. Представлены разработанные на основании Кодекса лучшей практики МВФ и шкалы Центра

бюджетных и политических приоритетов методики оценки прозрачности и практики управления общественными финансами на уровне региона. Приведен анализ результатов экспертных опросов, проведенных автором в 2001-2002 гг. Структура оценки прозрачности позволяет использовать ее в качестве комплексной характеристики качества управления общественными финансами региона.

В заключении сформулированы основные выводы. В приложение вынесены формы экспертных опросов по оценке прозрачности управления общественными финансами региона и результаты экспертных оценок.

*

* Глава 1. Проблемы воздействия федеративных

отношений на экономическое развитие

Современные дискуссии по проблемам выбора модели федеративного
устройства России, совершенствованию механизмов взаимодействия и
распределения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ,
постоянно поднимают вопросы об исходных теоретических концепциях
ф федеративного устройства государства, целях и функциях различных уровней

системы управления в федеративном государстве, дополнительных преимуществах и ограничениях, накладываемых на систему управления федеративной формой государственного устройства. Рассмотрение этих вопросов является целью данной главы.

1.1. Основные понятия теории федерализма

Федерализм как понятие происходит от латинского «foedus», что можно _f перевести как «союз» или «соглашение», и изначально предполагало взаимное соглашение государств об обмене части своего суверенитета на определенные преимущества от дипломатического, военного, торгового или иного союза [Основы теории ..., 1999, с. 7].

Современная система государственных и межгосударственных
отношений, вся система организации экономической жизни формируются при
наличии двух противоречивых тенденций: унификации и усиления своеобразия
социально-экономического развития различных субъектов, начиная от
семейных хозяйств и фирм и кончая государствами. Внешне это выглядит как
стандартизация принципов законодательства (права), институтов, контрактов,
норм поведения, с одной стороны, и как возрастающая дифференциация всех
условий производства, обмена и потребления в различных регионах мира, с
^ другой стороны.

Разрешение проблем, порождаемых тенденциями к унификации и своеобразию, стандартизации и дифференциации условий экономической

жизни связывается в современной науке с формированием новых механизмов выработки решений, к которым относится и система федеративных отношений.

Преобладающей тенденцией в эволюции современных государств является постепенная децентрализация государственной власти, передача все большей части государственных функций от центра к регионам [Гранберг, 2000, с. 354]. Некоторые исследователи говорят о настоящей федеративной революции, охватившей значительную часть мира [Watts, 1999, р. 13, Elazar 1991, р.6]. По мнению Д. Элазара не менее 40 % жителей земного шара живут в федеративных государствах и еще около 1/3 в децентрализованных унитарных государствах. При этом все крупнейшие государства мира (по крайней мере, формально) являются федерациями. М. Френкель выделял 20 федеративных государств, общая территория которых составляет 52 %, а численность населения более 39 % Земли [Frenkel, 1986].

Поскольку формальный статус и фактическое федеративное устройство не всегда совпадают, а политическое устройство отдельных стран не всегда соответствует критериям федерализма, среди специалистов продолжаются споры об отнесении таких стран как Китай к числу федеративных государств, также как ранее подобные споры шли относительно СССР и СФРЮ.

Общепризнанного определения федерализма и федерации к настоящему времени не выработано. Имеются два подхода к определению этих понятий. Прежде всего, федерация предполагает особую форму государственного устройства, отличающуюся особыми принципами построения, гарантирующую децентрализацию принятия государственных решений. Альтернативная точка зрения состоит в том, что федерализм тождественен непрерывному переговорному процессу между органами и уровнями власти о принципах общей политики и в решении конкретных проблем. Д. Элазар определяет федерализм как сочетание самоуправления и разделения властей [Elazar, 1987, р. 5]. Согласно К. Фридриху федерализм - это процесс, в ходе которого отдельные политические сообщества договариваются о разработке единых

подходов к решению проблем и об осуществлении общей политики и принятии совместных решений, в результате чего политическое сообщество становится' единым целым [Friedrich, 1968, р. 7].

Очевидно, что оба определения взаимно дополняют друг друга и не противоречат одно другому. Для гарантии прав сторон в договорном процессе требуются определенные правовые нормы и механизмы, позволяющие, с одной стороны, самостоятельно вырабатывать решения и придавать им должную легитимность, с другой - разделение полномочий и компетенции предполагает согласование принципов и конкретных мероприятий социально-экономической политики.

Федерализм и федерация, являясь родственными понятиями, тем не менее, различны. Под федерализмом понимается своего рода философия, базирующаяся на определенных ценностях. Под федерацией понимается реальное политическое устройство общества, которое отвечает определенному набору принципов, о которых будет сказано ниже. Считается, что федерализм является более широким понятием, чем федерация, поскольку идеи федерализма используются не только в государственном строительстве, но и на межгосударственном уровне (ООН, Европейский Союз, АСЕАН и др.).

Федерализм как процесс предполагает договорное сотрудничество по четко оговоренным вопросами и основывается на открытом обсуждении, федерация предполагает наличие структуры, обеспечивающей как сохранение многообразия, так и гарантирующей сохранение единства государства. Главными принципами, лежащими в основе федерации, являются: суверенитет, автономия, участие и разделение полномочий. Суверенитет распространяется на федеративное государство в целом, автономия предполагает принятие собственных норм и контроль над их исполнением, участие означает совместное решение всеми уровнями власти проблем, затрагивающих их интересы, а разделение полномочий устанавливает зоны компетенции и ответственности уровней и органов власти.

Основные принципы федеративного устройства государства включают выполнение ряда ключевых условий [Elazar, 1991, р. 22-23]:

закрепление в Конституции распределения власти и гарантий центральному и региональным правительствам неизменности полномочий;

наличие двухпалатного парламента, представляющего население и регионы;

^ представительство регионов на федеральном уровне через двухпалатный '

парламент;

право регионов влиять на процесс изменения конституции страны, но без права изменять собственную конституцию в одностороннем порядке;

наличие децентрализованного правительства, что означает, что полномочия центрального правительства на федеральном уровне выше, чем полномочия регионального правительства на региональном уровне. Рональд Уотс [Watts, 1999, р. 7] выделяет несколько иные признаки

федерализма:

наличие правительств двух уровней - центрального и регионального;

закрепленное в конституции распределение законодательной и исполнительной власти и распределение доходных источников между двумя уровнями власти;

представительство регионов на федеральном уровне, обычно в виде второй палаты парламента;

конституционное право изменять Конституцию страны с согласия регионов;

посредничество в форме судебной системы или референдумов при разрешении конфликтов между правительствами;

$ процессы и институты для межправительственного сотрудничества в тех

областях, где распределение полномочий не определено или перекрывается.

Несмотря на некоторые различия в подходах и терминологии оба автора говорят об одном и том же: о создании на региональном уровне полноценного правительства с разделением властей на законодательную и исполнительную. Для реализации властных функций как на федеральном, так и на региональном уровнях необходимы полноценный бюджетный процесс и собственная финансовая база. Такая система отношений получила название бюджетного федерализма и означает наличие институтов, обеспечивающих автономность процессов принятия решений в налогово-бюджетной сфере. С другой стороны, самостоятельность в принятии решений как центром, так и регионами ограничена конституционными рамками и обязывает стороны вести переговорный процесс между уровнями власти, то, что в настоящее время получило название межправительственных отношений¹.

Среди условий, необходимых для полноценного функционирования федеративного государства, обычно выделяется наличие независимой и эффективной судебной системы, которая не только позволяет улаживать конфликты между уровнями власти, но самим фактом своего существования способна принудить стороны к достижению компромисса и выполнению взятых на себя обязательств. Другим условием является наличие развитой системы местного самоуправления, которая является фундаментом гражданского общества и «снимает» с государственных органов власти значительную часть функций по предоставлению общественных благ. Исследователи федерализма указывают на ключевую роль институтов гражданского общества в федеративных государствах и связывают успешность или фиаско федеративных институтов в разных странах с господствующей культурой граждан. Тут уместно вспомнить, что идея разделения властей, предложенная, как известно, Ш. Монтескье, приживалась достаточно сложно.

¹ Кроме того, большинство авторов увязывает развитие федерации с демократией, плюрализмом, свободой и верховенством закона. Если рассматривать только экономический аспект этих понятий, то речь идет о гарантиях прав субъектов экономических отношений и, следовательно, гарантиях переговорного процесса. В. Райкер пришел к выводу, что «между федерализмом и свободой не существует простой причинной связи» [Riker, 1964, р. 13].

Достаточно сказать, что Франция в XIX веке несколько раз делала, в общем, неудачные попытки введения института разделения властей. Во всех странах ведущие правоведы обосновывали теоретическую несостоятельность и практическую неосуществимость идеи разделения властей. Успех же этого института в США объяснялся не столько совершенством этого института, сколько исключительной ролью судебной системы, необычайно высоким уровнем осознания гражданами их прав и изначально незначительной ролью государства в регулировании социальной и экономической жизни общества [Кистяковский, стр. 482-485].

Также и федерализм, предполагающий разделение суверенитета между центром и регионами, участие регионов в решении федеральных проблем и федерального центра в решении проблем регионов, распределение полномочий и ответственности, что означает автономию и участие, представлялся долгое время и, зачастую, представляется и сейчас достаточно утопической конструкцией. В конце 30-х годов английский политолог Г. Ласки изучая опыт США, Германии, Австралии, и Канады, пришел к выводу, что эпоха федерализма пришла к концу, поскольку они (федерации) уже не отвечают экономическим и политическим требованиям будущего . Тем не менее, и спустя 70 лет федеративные государства - реальность, и можно привести примеры успешных федераций.

А. Токвиль подчеркивал, что истинными субъектами союза (федерации) являются не города или государства, а граждане, одновременно входящие в сообщества двух типов: государств-участников и федерации в целом [Основы теории ..., 1999, с. 24].

Широкое распространение идей федерализма и заимствование федеративных институтов в современном мире можно объяснить именно их успешностью в «передовых», как выражаются, странах. Как выразился К. Вир,

² Он, разумеется, имел в виду надвигавшуюся II Мировую войну и связанные с ней проблемы мобилизации ресурсов.

«федеративный принцип стал выражать, то, что он выражает, потому что Соединенные Штаты стали тем, чем они стали» [Wheare, 1964, р. 11].

Поскольку федерация является политическим образованием, то неизбежно ее развитие, которое выражается в изменениях формальных и неформальных институтов и их роли в регулировании социально-экономических процессов. Это приводит к гипотезе циклического развития федерации, что является научным обоснованием кризисов федерации. Кризисы могут носить характер конституционных, но чаще всего они выражаются в принятии программ развития или совершенствования федеративных отношений. Такие программы означают перераспределение полномочий и ответственности между различными уровнями и органами власти, изменение механизмов согласования и принятия решений. При подобных реформах необычайно важно соблюдение принципов федерализма для успешности реформ. Прежде всего, сколь бы радикальны не были проводимые реформы, необходимо обеспечение полноценного участия как регионов, так и общественности в процессе обсуждения и принятии решений. Во-вторых, изменения формальных институтов должны быть минимальны. Прежде всего это относится к Конституции страны. В третьих, должен широко использоваться принцип компенсации, когда издержки реформы перекрываются дополнительными возможностями, прежде всего, для граждан, а также для всех остальных участников процесса. Бережное отношение к ранее принятым нормам, прежде всего со стороны самого государства, стабильность законодательства являются непременным атрибутом правового государства и важны для успешности социально-экономического развития. Вспомним, что А. Смит, среди условий, обязательных для экономического процветания, выделял стабильность законов.

Существует многочисленная и многообразная литература, посвященная типологии федеративных государств. В принципе все федерации уникальны, но выделяются две основных модели федерализма: конкурентная и

солидаристская. В первой модели федеральный центр, по крайней мере, формально, не гарантирует определенный уровень стандартов и выделение ресурсов регионам для выполнения полномочий, предлагая субъектам федерации самим определять как круг своих полномочий, так и меры для обеспечения их ресурсами. Вторая модель подразумевает согласование определенных стандартов и определение путем переговоров источников ресурсов для их обеспечения.

Обе модели предполагают наличие региональной политики федерального центра и наличие федеральных стандартов, но в первом случае предполагается конкуренция регионов за национальные и федеральные ресурсы, во втором - на первый план выходит политика поддержки и своего рода федеральный патернализм.

Федерация может быть как симметричной, так и асимметричной. С формальной точки зрения асимметрия субъектов федерации проявляется в различном статусе субъектов и дифференциации прав и полномочий, представительства в различных органах федеральной власти и т.д. С неформальной точки зрения асимметрия выражается в различной способности субъектов самостоятельно решать собственные проблемы и влиять на решения, принимаемые на федеральном уровне. Асимметрия может быть обусловлена экономическими, политическими, историческими, этническими и другими проблемами.

С социально-экономической точки зрения федерация также может быть гомогенной или асимметричной, что отражает оценку дифференциации параметров, отражающих уровень социально-экономического развития различных субъектов федерации. Правовая (формальная) асимметрия может быть направлена на компенсацию социально-экономической дифференциации или, наоборот, обеспечение больших прав более развитым регионам. Неформальная асимметрия практически всегда означает большее влияние ведущих в экономическом плане субъектов федерации.

1.2. Экономические теории федерализма

Помимо и наряду с теорией федерализма, разрабатываемой политологами, правоведами, философами, историками и социологами, существует экономическая теория федерализма. Она включает, подобно экономической теории государства и общественного сектора, нормативную и позитивную теории. Нормативная теория государства, восходящая к работам А. Пигу, определяет экономические функции государства несовершенством рынка. В настоящее время выделяется целый ряд (от 7 до 10) причин, обуславливающих и оправдывающих государственное вмешательство в экономику, опирающихся в значительной мере на теоремы благосостояния и исследования неоинституциональной школы [Аткинсон и Стиглиц, 1995, с. 18-22]. Нормативная теория формирует идеальный образ (модель) государства и позволяет проводить сравнения существующих функций государства с теми, которые считаются оправданными с точки зрения нормативной модели.

В принципе, государство не нуждается в оправдании своего существования и к нему можно относиться как к фактической данности. Что касается необходимости существования государства с экономической точки зрения, то создание законов и принуждение субъектов экономики к их исполнению уже оправдывает существование государства и затраты на его содержание с экономической точки зрения [Buchanan, 1970, р. 3]. Более того, ситуация свободного рынка вообще немыслима при отсутствии государства. В этом смысле государство рассматривается как общественное благо. Эта система взглядов является основой позитивной теории государства, целью которой является разработка и создание моделей поведения государства как определенного типа субъекта экономической деятельности, объясняющих принципы формирования политики государства [Бьюкенен, 1997, Олсон, 1998 и

ДРІ-

Точно также существуют нормативная экономическая теория

федерализма, объясняющая, как и почему система федеративных отношений

приводит к положительным экономическим и социальным эффектам, и задающая нормативную модель федеративных отношений, и позитивная теория федерализма, которая сводится к построению объясняющих моделей, позволяющих интерпретировать историю развития федеративных отношений в той или иной стране, выявить и объяснить особенности институтов федерализма в конкретном государстве, экономические и социальные последствия их функционирования. Позитивные теории федерализма можно условно разделить на теоретические модели, носящие, в основном, объясняющий характер и более точно фиксирующие основные понятия, и прикладные модели, базирующиеся на теоретических построениях и фиксирующие параметры, относящиеся к конкретной стране, что позволяет количественно оценить проблемы и результаты действия определенных институтов. Кроме того, широко распространены описательные исторические исследования, в которых прослеживается эволюция федеративных институтов конкретной страны на фоне ее социально-экономического развития, выявляются причинно-следственные связи в развитии институтов, целей, инструментов и результатов проводимой социально-экономической политики, выявляются интересы и степень влияния конкретных участников процесса и, наконец, проводится сравнение параметров фактического развития экономики страны с некоторым эталонным, задаваемым путем сравнения со странами-аналогами, либо странами-соседями, или просто исходя из ресурсных ограничений данной страны.

Экономическая теория федерализма в качестве своего важнейшего элемента содержит теорию бюджетного федерализма, но, как будет показано ниже, не сводится к ней, поскольку помимо налогово-бюджетной системы государство располагает другими инструментами воздействия на экономику: денежно-кредитной политикой, регулированием внешнеэкономической деятельности, государственной собственностью, тарифной политикой, лицензированием и т.д. Вместе с тем, инструменты налогово-бюджетной

политики являются ведущими в странах со смешанной экономикой поскольку именно бюджет является (или должен быть) основным фондом перераспределения доходов в соответствии с целями государства, а налогово-бюджетная статистика наиболее полно отражает (или должна отражать) информацию о приоритетах, намерениях и планах правительства в области социально-экономического развития. Для успешности своих действий правительство должно согласовывать все виды своих политик, координировать и синхронизировать использование инструментов воздействия на экономику.

Б. Зайдель и М. Шротен [Региональная политика ..., 2000, с. 477-502]
описали условия и принципы бюджетного федерализма. Для реализации на
практике бюджетного федерализма необходимы адекватные

институциональные возможности и ресурсы, поскольку требуется высокий уровень координации действий властей всех уровней, отсутствие доминирования отдельных регионов в экономике страны и наличие определенного финансового потенциала на всех уровнях власти для выполнения своих конституционных полномочий и поддержания федеративных отношений. В этой статье, как и во многих других работах, дается обоснование экономических преимуществ федеративной системы и бюджетного федерализма. Одновременно приводятся аргументы в пользу ограничений полномочий и функций региональных правительств, например в политике стабилизации развития.

Есть серьезные аргументы в пользу вмешательства центрального правительства в дела регионов, и остается ряд вопросов, первые из которых -это в чем состоят экономические причины и побудительные стимулы федеративного устройства государства и «почему центральное правительство использует местные власти в качестве посредников» [Аткинсон, Стиглиц, 1995, с. 743].

Можно утверждать, что образование и конституционное оформление всех современных федеративных государств имело под собой в большей степени

политическое, а не экономическое обоснование . Исключением, быть может,
является объединение ранее независимых государств или квази
государственных образований с широкой автономией в единое федеративное
государство. Но и в этом случае экономических калькуляций не производилось,
хотя эффект от объединения (равно как и затраты на такое объединение) могут
быть в принципе оценены. Во всяком случае, существует методологическая
база для оценки экономии от масштабов при объединении. Можно существенно
ф сократить издержки на осуществление таких государственных функций, как

оборона и охрана границ, государственное управление, таможня и т.д. С другой стороны, дополнительный эффект можно получить, благодаря расширению рынков, увеличению мобильности факторов производства, демонополизации экономики и повышению конкуренции. Объединение тринадцати североамериканских колоний в конце XVIII века в федерацию, а также Германии в единое государство во второй половине XIX века являются яркими примерами подобного рода эффектов. Но здесь мы имеем скорее эффект интеграции ранее почти независимых экономик и устранения межгосударственных барьеров, а не федерализации государства.

Вместе с тем, экономические эффекты децентрализации функций принятия решений, прежде всего в налогово-бюджетной сфере, т.е. то, что и называется бюджетным федерализмом, не очевидны. При этом следует отметить, что люди иногда принимают верные решения, не обладая полной информацией и не имея теоретической модели, позволяющей сформулировать адекватные критерии и, тем самым, оценить последствия принимаемых решений.

*5

Надежда на то, что политические процессы поддаются моделированию и интерпретации в
^ терминах экономической науки питают теорию общественного выбора. «Работы таких

экономистов как Эрроу, Блэк, Дауне, Бьюкенен, Таллок и Ротенберг, об общественном выборе и «вычислении консенсуса» идут именно в этом направлении. Поэтому в ближайшем будущем возможно появление междисциплинарной науки на стыке политологии и экономической теории, которая избавит теорию благосостояния от ее недугов». (Блауг, 1994, с. 545).

Из этого следует, что поскольку значительная часть федеративных государств в новейшей истории (по крайней мере, некоторые) продемонстрировали устойчивое динамичное экономическое развитие и политическую устойчивость, имеются экономические эффекты, делающие децентрализованное принятие государственных решений эффективным. С другой стороны, неэффективные федерации могут быть объяснены формальным заимствованием федеральных институтов без серьезных преобразований других общественных институтов⁴.

Попробуем сформулировать гипотезы возникновения положительных федеративных эффектов, оставляя в стороне эффекты масштабов, возникающие при существенном расширении государства путем включения и интеграции в него новых субъектов.

Федерация, как политическая структура и как переговорный процесс, предполагает политическую консолидацию общества, что означает способность властей всех уровней находить компромиссы и придерживаться согласованных и принятых решений. Поэтому политическая стабильность рассматривается в качестве необходимого условия существования федерации, но, одновременно, является одним из важнейших итогов функционирования федеративных институтов. Очевидно, что политическая стабильность благоприятствует экономическому росту в условиях современной интегрированной мировой экономики.

Поскольку переговорный процесс должен проходить открыто, субъекты экономики получают значительный объем информации из различных, слабо

Конституции многих стран Латинской Америки были буквально списаны с Конституции США. Более того, они даже лучше, поскольку носят менее декларативный характер. Однако, это не принесло им ни экономического процветания, ни политической стабильности. Более того, процветавшая, например, в конце XIX - начале XX века Аргентина достаточно быстро утратила свое место среди стран с высоким уровнем благосостояния. Видимо, не следует преувеличивать влияние совершенства конституционного устройства на социальное и экономическое развитие стран и даже на общий вектор развития федеративных отношений. Например, конституционное устройство Канады и Индии изначально было сходным. Но в дальнейшем, при столкновении с реальными проблемами сохранения единства страны, фактическое развитие федеративных отношений в этих странах пошло принципиально разными путями [Elazar, 1987, р. 109].

связанных между собой источников, что обеспечивает высокую степень их информированности о целях и параметрах государственной социально-экономической политики. Результатами должны быть большая открытость правительства, предсказуемость его политики и, опять-таки, экономический рост.

В литературе часто отмечается, что существует конфликт между расширением перераспределительных функций государства, в чем заинтересована значительная часть населения и, разумеется, бюрократия, и социально-экономической устойчивостью общества. Центральная гипотеза состоит в том, что частичным разрешением этого конфликта может оказаться децентрализация государственного управления и государственных функций по производству общественных благ.

Дело в том, что передача части полномочий по выполнению государственных функций вниз означает реальное смещение в сторону минимального государства на федеральном уровне при сохранении уровня производства общественных благ и государственного вмешательства в экономику. Это устраивает бюрократию и большинство населения. С другой стороны, производство общественных благ на региональном и местном уровне приобретает черты, сходные с производством частных товаров: здесь также присутствуют и ограниченность доступа к благам (для нерезидентов), и элементы конкуренции между регионами.

Вне зависимости от того, какая модель федерации - конкурентная или солидаристская, зафиксирована в конституции, элементы конкуренции между регионами (штатами, землями, провинциями, областями и т.д.), всегда имеют место, хотя бы в силу того, что нет (или не должно быть) запретов на движение факторов - труда и капитала - между регионами. Более того, внутренняя миграция факторов фактически поощряется государством путем борьбы с ограничениями, которые могут накладываться региональными властями.

Вторая гипотеза состоит в том, что, получив свою долю самостоятельности и, соответственно, ответственности, местные власти получают, с одной стороны, больше стимулов к увеличению доходов в рамках своей компетенции, но при этом не могут переступить определенные границы разумности аккумуляции ресурсов в силу открытости экономики, с другой -более рационально расходуют средства, поскольку зависят от налогоплательщика как от избирателя, а также способны более точно определить местные потребности в общественных благах и рационально использовать накопленный инфраструктурный потенциал.

Третья гипотеза, получившая название «теоремы о децентрализации», утверждает, что «если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решений в отношении поставки локального общественного блага либо эффективнее децентрализованного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности» [Якобсон, 1996, с. 201].

Очевидно, что как централизация, так и децентрализация требуют определенных издержек и обещают результаты в виде ускорения экономического роста, то можно сравнить издержки и выгоды от децентрализации и выбрать эффективную модель. Эффект от децентрализации тем больше, чем выше межрегиональные различия в спросе на определенные общественные блага и ниже эластичность спроса на них. Издержки же децентрализации возникают (если возникают) только от потери части экономии от масштаба в сфере управления и в сфере производства общественных благ.

Следующим аргументом в пользу децентрализации является так называемая гипотеза Тибу, утверждающая, что «при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, поскольку создает предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся

локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений» [Tiebout, 1956, р. 442].

Помимо выявления эффектов децентрализации, были предприняты значительные усилия для разработки методологии определения и оценки оптимальной численности населения региональных единиц и масштабов предоставления локальных общественных благ. Успехи в данной области настолько незначительны, что авторы, пишущие на темы федерализма, апеллируют в основном к историческим и географическим аргументам, исследуют «положительный международный опыт» и активно используют здравый смысл.

Кроме того, исследовалось влияние межуровневых финансовых взаимодействий на производство и спрос на общественные блага. Установлено, что путем субсидий и софинансирования можно влиять на «цены» общественных благ и, тем самым, расширять их производство сверх пределов, оптимальных в случае национальной экономики. Поскольку в литературе постулируется принцип демократического голосования по поводу объемов предоставления общественных благ, то очевидно, что таким путем молено влиять на результаты голосования и добиваться очевидных политических выгод.

В то же время мобильность населения и капитала являются существенными ограничителями действий региональных властей. Тем самым, создается встроенный механизм ограничения произвола властей в налогово-бюджетной сфере. С другой стороны, на уровне федерального правительства необходимо учитывать реакцию на принимаемые решения не только хозяйствующих субъектов и населения, но и региональных властей. Это влияние будет тем больше, чем меньше субъектов в рассматриваемой федерации и чем ниже их дифференциация социально-экономического положения.

Наконец, федеративная система и реальная широкая автономия регионов позволяют и стимулируют проведение экспериментов в области государственной социально-экономической политики и, в случае успеха, могут транслировать и заимствовать положительный опыт [Friedrich, 1968]. Ситуация сходна с непрерывным экспериментом в области частного бизнеса и корпоративного управления, прогресс в которых заложил основы в экономическом процветании Европы и США [Розенберг, Бирдцел, 1995].

Для описания подходов к разработке позитивной теории федерализма обратимся к моделям и выводам, сформулированным Дж. Бьюкененом и Г. Таллоком в их совместной работе «Расчет согласия» [Бьюкенен, 1997, с. 98 и далее]. Согласно этой модели внешние издержки принятия индивидуальных решений представляют собой убывающую функцию от числа индивидов, принимающих данное решение. Наоборот, издержки принятия согласованного решения представляют растущую функцию. Если число индивидов равно N, то может быть найден оптимум на основании критерия минимизации суммарных издержек, как это показано на рис. 1.1.

К N

Рис. 1.1. Определение числа индивидов, согласие которых необходимо для принятия решения.

Очевидно, что введение децентрализации в процесс принятия решений в принципе позволяет снизить суммарные общественные издержки при принятии

решений. Применительно к проблеме федерализма это означает, что чем меньше численность субъектов, участвующих в процессе согласования решений, тем быстрее будет достигнуто окончательное решение и качественнее будет его результат [Олсон, 1998, с. 107]. Именно поэтому в XIX веке считалось, что демократия - удел только малых государств или даже общин [Кистяковский, 1998, с 548 и далее]. Если решение значительной части вопросов передается на уровень местного самоуправления и регионов, то общественные издержки могут существенно снизиться.

Другим обоснованием целесообразности введения федеративной системы может быть модель, внешне очень сходная с предыдущей. Представим некоторое общество, степень государственного участия в принятии решений которого откладывается по оси абсцисс, а по оси ординат откладываются общественные издержки (С) и издержки на управление (D). Тогда нулевому «присутствию» государства соответствует значение функции D = 0 и бесконечно большое значение функции С (в отсутствии государства индивидуумы будут тратить практически все силы и ресурсы на защиту своей жизни и имущества или на уничтожение врагов и захват чужого имущества в этой войне всех против всех).

Наоборот, тотальное регулирование всех социальных и экономических процессов сведет индивидуальные трансакционные издержки к нулю, но приведет к резкому росту издержек на управление (рис. 1.2).

Несложно показать, что введение децентрализации в принятии решений в соответствии с федеративными принципами приведет к частичному снижению издержек принятия решений или смещению кривой D вниз (кривая D¹). С другой стороны, федерация как переговорный процесс повышает трансакционные издержки при принятии решений, и теперь они будут строго

положительными даже в условиях тоталитарного государства, а «оптимальные» масштабы государственного вмешательства могут существенно возрасти⁵.

Q Q¹ Q² 100

Рис. 1.2. Определение «оптимального» масштаба вмешательства государства

Согласно Бьюкенену и Таллоку, если существуют виды деятельности, единодушно одобряемые членами общества, это позволяет использовать государственные расходы в целях улучшения экономической ситуации по Парето [Бьюкенен, 1997, с. 118-129]. Поскольку Парето-эффективность достигается в условиях конкурентной экономики, Парето- «улучшающие» перераспределения возможны в целях расширения конкуренции и снижения других «несовершенств» рынка.

Теории федерализма исходит из явного или неявного предположения о том, что поведение властей (региональных и местных) можно корректно описать той же моделью, что и поведение отдельных индивидов. Особый случай - федеральный центр. Его цели (по крайней мере, в теории) - отражение компромисса между целевыми функциями индивидов.

Теоретические наработки можно формализовать в виде ряда критериев, отражающих цели государства и индивидов. Критерий минимального

Недаром по мере укрепления федеративных отношений в рамках ЕС нарастает критика в адрес как региональной и национальной бюрократии, таки «еврократии».

государства означает, что индивидуумы (в нашем случае - регионы) максимизируют индивидуальные полезности в случае, когда обеспечивается строго определенный минимальный набор услуг (безопасность, судебное разбирательство споров и защита, принуждение к исполнению законов и т.д.).

Минималистские воззрения на функции государства изложены в работе Р. Нозика «Анархия, государство и утопия». «Минимальные функции государства: защита против насилия, воровства, мошенничества, к инфорсменту контрактов и т.д., оправдано. Более экстенсивное по функциям государство неизбежно нарушит право личности не быть принужденным к выполнению определенных вещей, оно неоправданно» [Nozick, 1974, с. ix]. Автор аргументирует эту позицию тем, что рассматривает не справедливость конкретного распределения доходов, а порождающего его процесса.

Предполагается, что функция общественного благосостояния представляет линейное преобразование индивидуальных функций полезности Г = Г (U¹, U², U³, ..., U ) и соответствует критерию Парето. Выбрав произвольную функцию общественного благосостояния, можно изобразить контур социальной индеферентности в виде кривой и следующий из нее оптимум. В случае бентамовскои цели максимизации суммы индивидуальных полезностей имеем:

г = и' + и² + и³+ ...+ и^н

Роулсианская цель максимизации благосостояния индивидуума, находящегося в наихудшем положении отражает функция: Г = min (U¹, U², U³, ...,U^h)

Обе функции могут рассматриваться в качестве частных случаев следующей функции:

r = l/(l-v)E [(U^h)^Nv-l]

где бентамовская функция получается при v = 0, а роулсианская при v стремящейся к бесконечности [Аткинсон, Стиглиц, 1995, 459-460].

Наконец, «социалистические» (коллективистские, солидарстские) концепции можно формализовать исходя из основной идеи равенства индивидов, понимаемой, однако, по-разному. Во-первых, это строго эгалитарное (равное) распределение. Оно задается исходя из равенства не субъективных полезностей U, а наборов потребляемых благ X.

Во-вторых, эгалитарное распределение минимального набора благ можно дополнить неравномерным распределением дополнительного набора благ. При этом индивидуум, который по мнению государства заслуживает большего потребления (например, трудится более продуктивно, или выполняет более ответственную работу, или его потребление необходимо из соображений престижа и т.д.), получает благ в Э раз больше, чем другие. В этом случае его потребление будет Е + 9 X, в то время как у прочих - лишь Е+Х. Наконец, государство может исходить из критерия нормирования полезности в обоих вышеперечисленных вариантах (регулирование удовлетворения потребностей индивидов).

Область допустимых вариантов решений правительства ограничивается кривой производственных возможностей, задаваемой как в натуральных показателях, так и в «объемах» полезности индивидов. Во втором случае возникают участки кривой производственных возможностей, допускающей Парето-улучшения.

1.3. Модель экономической и правовой асимметрии субъектов

федерации

Под экономической асимметрией понимается возможность регионов воздействовать на структуру производства и распределения благ таким образом, что итоговое распределение потребляемых благ становится устойчиво неравномерным. Под правовой асимметрией понимается существенно

различная степень автономии регионов в решении вопросов своего развития, а таюке способность и результативность их воздействия на политику государства в целом .

В большинстве федераций наблюдается фактическая экономическая и политическая асимметрия регионов. Наиболее гомогенной считается Германия, к наиболее асимметричным федерациям относится Россия. Частично асимметрия может объясняться существующим административно-территориальным делением, поскольку в небольших регионах труднее реализовать эффект масштабов. Играет значительную роль накопленный инфраструктурный и производственный потенциал, региональные воспроизводственные циклы и даже субъективные факторы.

Для анализа возможностей государственной политики в условиях асимметрии регионов воспользуемся графической моделью, приведенной в книге Э. Аткинсона и Дж. Стиглица на стр. 458 (рис. 3) и опирающуюся на идеи Дж. Бьюкенена. Ранее автор предложил и обосновал использование этой модели для описания взаимодействия субъектов федерации и выбора политики федерального центра [Клисторин, 2001]. Позднее к аналогичному предложению пришел Р. Нуреев [Нуреев, 2003, с. 140]. Для использования аналогии между индивидами и субъектами федерации требуется доказать сходство их поведения. Соответствующие работы были выполнены в разных странах, например [Bredford, Oates, 1971], обзор литературы представлен в [Аткинсон, Стиглиц, 1995, с. 744-746].

В принципе, правовая асимметрия должна отражать социально-экономическую. Например,
в Канаде территории, большая часть бюджетных доходов которых формируется за счет
трансфертов центрального правительства, лишь в отдаленном будущем могут рассчитывать
на статус провинций. Но, с другой стороны, распространена практика предоставления
Щ> дополнительных прав отсталым регионам для ускорения собственного социально-

экономического развития. Т.е. наблюдается своеобразный обмен полномочий на ресурсы и наоборот. В любом случае, в соответствии с принципами федерализма установление правовой асимметрии должно быть гласным, поддерживаться другими субъектами федерации и включать механизмы мониторинга и контроля за соответствием использования данных полномочий провозглашенным целям.

В случае асимметрии экономической и политической силы регионов кривая РТ смещается влево и вверх. В этом случае возможны два момента. Во-первых, оптимальные точки, задаваемые различными критериями общественного благосостояния существенно расходятся. Во вторых, некоторые точки кривой могут оказаться выше точки Р. Другими словами, появляется дополнительное поле деятельности для государства (в зависимости от господствующей идеологии возникает вполне определенная политика, направленная на смещение структуры потребления в сторону оптимума, задаваемого типом и формой критерия), а также очевидное поле деятельности государства в оптимизации структуры производства и потребления по Парето.

Допустим, есть два региона, выгоды которых (уровень благосостояния) задается точками на плоскости и «размеры» этих выгод («полезности» в терминах исходной модели) измеряются по осям U и U в зависимости от выбора той или иной структуры производства и потребления.

Размах фактической дифференциации социально-экономического положения регионов задается соотношением координат точек на плоскости. Естественно, что для интерпретации последствий принятия различных моделей федерализма и вариантов государственной политики можно ограничиться рассмотрением точек, лежащих на кривой РТ. Поэтому масштабы дифференциации следует оценивать именно на границе РТ как следствие существующей асимметрии и как результат государственной политики в рамках выбранной модели федерального устройства. Размах же асимметрии задается отношением координат в точке оптимума по Парето при отсутствии вмешательства федерального центра.

Заменим полезности индивидов, рассматриваемые в указанной выше модели, выигрышем регионов от проведения той или иной политики центра. Следует специально остановиться на феномене наличия точек кривой РТ выше точки Р и правее точки Т. Интерпретация может заключаться в том, что регионы (их резиденты) могут извлекать дополнительный доход в результате

осуществления государственных программ и иных форм поддержки другого региона. Эти своего рода пололсительные внешние эффекты можно проиллюстрировать на ряде примеров. Так, строительство автомагистрали на территории одного региона может принести дополнительные доходы населению и, следовательно, бюджету другого. Разумеется, возможны и отрицательные эффекты. Итак, кривая РТ включает как отрезки классической кривой, когда перераспределение ресурсов приводит к перераспределению эффекта в пользу того или иного региона (прямые эффекты больше «внешних»), так и обратную ситуацию.

Рис. 1.3. Альтернативные модели политики центрального правительства в случае асимметрии регионов

Предположим, что кривая РТ гладкая, и центральное правительство в качестве оптимума рассматривает точку W, задаваемую некоторой общественной функцией благосостояния. В случае, если выбрана политика поддержки «сильных» регионов (в нашем случае второго), возможно продвижение в сторону точки W. Продвижение из точки Р в любую точку левее точки О должно быть единогласно поддержано до достижения оптимума по Парето.

Другой подход, основанный на «солидарности» регионов, предполагает представление минимума благ, которыми должны быть обеспечены все граждане. Очевидно, что в этом случае общественные предпочтения (предпочтения государства) имеют ярко выраженный патерналистский подход к регионам. Более того, общество может быть обеспокоено не только общим неравенством, но и распределением конкретных благ по регионам, например, услуг образования или медицинских услуг.

Будем называть «солидаристской» или «патерналистской» политику государства, гарантирующую определенный минимум благ всем гражданам. Критерий, опирающийся на это положение должен включать минимум, лежащий на биссектрисе (точки М, М¹), и дополнительную составляющую, своеобразное правило распределения «излишка», определяемое угловым коэффициентом 0.

Очевидно, что чем ниже лежит точка М, тем более эгалитарным будет критерий и итоговое распределение. И наоборот, чем выше эта точка, тем более «несправедливыми» они выглядят. В пределе критерий стремится к роулсианской функции общественного благосостояния, что является достаточно неожиданным результатом.

Возникает вопрос о том, насколько неравномерным может быть распределение благ при проведении «конкурентной» и «патерналистской» политики. На рис. 1.3 итоговая асимметрия существенно различается при разных системах. Но нельзя забывать, что это только качественная

РОССИЙСКАЯ
11ОСУДАРСТВЄННАЯ л\

І БИБЛИОТЕКА {

иллюстрация, и мы ничего не знаем о действительном радиусе кривизны кривой РТ в той или иной точке. Единственное, что мы можем утверждать, исходя из данной модели, это последовательность качественно различных состояний, характеризующихся координатами соответствующих точек. Вместе с тем, многие исследователи подтверждают более высокую степень дифференциации распределения в случае рыночного распределения благ, по сравнению с системами гарантий и нормирования. Более того, по мере роста благосостояния и гарантированного уровня предоставления благ, дифференциация благосостояния отдельных групп растет.

Относительно гарантированного уровня благосостояния для регионов можно отметить, что принятие «патерналистской» модели политики вовсе не обеспечивает максимизацию фактического уровня благосостояния в более слабом регионе. Т.е. формальный отказ от гарантий благосостояния вовсе не означает ухудшения его положения. Это объясняет, почему в модели «конкурентного» федерализма дифференциация регионов может быть фактически ниже, чем в «патерналистской».

Но это возможно только в том случае, если точка гарантированного минимума М лежит левее точки О. В этом случае оба региона будут согласны с введением гарантированного минимума М, поскольку это введение никак не сказывается на их фактическом потреблении.

Как отмечалось выше, если существуют точки кривой, лежащие выше точки Р, возможно улучшение по Парето. Дальнейшее движение вдоль кривой правее точки О будет означать ухудшение ситуации для второго региона по сравнению с ранее достигнутым максимумом, но он может некоторое время мириться с этим. Во-первых, в силу малости ухудшения его благосостояния и сравнения с уровнем благосостояния другого региона, во-вторых, он может рассматривать в качестве реальной альтернативы не только «возвращение» в точку оптимума по Парето, но и левее ее, что может оказаться заведомо хуже для обоих регионов.

Но дальнейшее движение в направлении точки W предполагает такое ухудшение его благосостояния, что конфликт может перейти в открытую фазу, и возможен либо откат влево, либо, если позиции первого региона окажутся сильнее, смену принципов политики. Другими словами, отсутствует поле для компромисса, и необходимы жесткие решения центра. Существует зона конфликта интересов и нестабильности. Если эта гипотеза верна, то общество оказывается в ситуации, когда либеральные критерии не работают, а приемлемы лишь «патерналистские» критерии общественного благосостояния.

При ином варианте политики движение к точке W начинается из новой начальной точки. При этом, чем выше выбирается точка гарантированного минимума, тем более «неравноправным» оказывается критерий общественного благосостояния. Задолго до достижения точки W это вызывает социальную напряженность в силу ярко выраженной несправедливости увеличения параметра 9. В результате государство либо не будет увеличивать параметр М, либо государство сменит принципы политики на более характерные для рыночной экономики. Существует множество исторических примеров, подтверждающих вышеприведенные рассуждения.

Основные выводы, следующие из анализа графической модели:

действительно существуют две базовых модели федерализма и два основных подхода к государственной поддержке регионов, основанные на разных принципах. При этом ни один из них не гарантирует приближения к оптимуму на основании некоторой функции общественного благосостояния;

эгалитарные и паретианские критерии относятся принципиально к разным вариантам политик, характеризующехся различной ролью государства, различными ограничениями на его вмешательство и приводящими к различным результатам;

бентамовский и роулсианский оптимумы возможно и существуют, но принципиально недостижимы в демократических системах в силу существования участков нестабильности, за исключением уникального случая

такой формы кривой РТ, при которой участки кривой от оси координат до ее вершины монотонно возрастают, т.е. внешние эффекты всегда превышают перераспределительные эффекты. Но в этой точке оба оптимума неизбежно совпадают между собой и с оптимумом по Парето. Т.е. в такой ситуации федеральный центр просто не нужен. В этом смысле они должны рассматриваться как своего рода утопии;

- федеральный центр не может довольствоваться ролью арбитра,
согласовывающего интересы регионов, если он действительно стремится к
максимизации суммарного благосостояния всех граждан, где бы они не
проживали;

- перераспределительная политика центра как в форме вертикального, так
и горизонтального выравнивания имеет ограниченные результаты, и наиболее
перспективными, хотя и более трудно достижимыми целями центра должны
стать снижение асимметрии и интеграция регионов, что приведет к увеличению
внешних эффектов. В терминах модели федеральное правительство должно
действовать таким образом, чтобы кривая РТ становилась все более
симметричной относительно биссектрисы. Это, по сути, является обоснованием
программ развития инфраструктуры и долгосрочной региональной политики.

1.4. Динамические аспекты и альтернативные гипотезы

Отдельного замечания требует динамический аспект. Выше был приведен статический вариант модели. В случае экономического прогресса происходит смещение кривой РТ вверх и вправо. С одной стороны, это существенно расширяет возможности роста благосостояния в соответствии с выше описанными построениями улучшений по Парето и Калдору-Хиксу, с другой, позволяет повышать гарантированный минимум благ, не увеличивая параметр Э. Экономический рост расширяет возможности для правительственного вмешательства и отдаляет вхождение в зону неустойчивости. То же относится к воздействию экономического роста на

возможности государства и индивидов в случае принятия «патерналистской» модели.

Наоборот, в условиях кризиса, когда кривая РТ сдвигается влево и вниз, в тех же направлениях сдвигаются зоны нестабильности. «Переходы» облегчаются тем, что «расстояние» между верхней и нижней частями кривой РТ резко сокращается.

Это можно проиллюстрировать, рассматривая кривую РТ как состоящую из двух участков PR и RT. Таким образом, мы отказываемся от гипотезы непрерывности кривой РТ в пользу поиска альтернативной гипотезы объяснения перехода. Поскольку, как было показано выше, верхняя и нижняя части кривой РТ описывают принципиально разные экономики, и конвергенция в модели невозможна, верхняя и нижняя части кривой условно соединяются в точке R.

Предположим, в результате каких-либо катаклизмов, например, борьбы за направление движения вправо или влево, реально достижимые выгоды для регионов снижаются. Допустим для простоты, что кривая PR сместилась параллельно вниз. В этом случае возможна и даже необходима точка пересечения кривых PR и RT. Таким образом, бифуркация происходит не в результате «скачка», а результате начала движения вдоль новой кривой. Аналогично с «разрушением» «патерналистской» модели экономики. В кризисной ситуации кривая RT смещается влево, и возникает точка пересечения с кривой PR. Все это проиллюстрировано на рис. 1.4.

Гипотеза перехода позволяет объяснить циклическое развитие федеративного устройства и кризисы федеративных отношений. Двигаясь методом проб и ошибок в условиях неопределенности будущей социально-экономической ситуации, государство постоянно экспериментирует с величиной гарантированного минимума. Если по каким-то причинам этот минимум становится обременительным для более слабых регионов, включаются механизмы федеральной поддержки, что приводит к сдвигу в

сторону патерналистской модели. Если такая политика не устраивает более сильные регионы, начинается переход к «конкурентной» модели, означающей перемещение полномочий и большей части связанных с этими полномочиями затрат из центра в регионы. Эти рассуждения лишний раз показывают, что если федеративная система обещает потенциальные возможности для экономического роста, то и сам устойчивый экономический рост жизненно необходим для гармонизации федеративных отношений.

^{Т1 т}

Рис. 1.4. Параллельные смещения участков кривой РТ

Представленная модель позволяет сделать выводы о том, что произойдет при изменении размеров дифференциации параметров социально-экономического развития регионов и, соответственно, степени асимметрии. Смещение части кривой РТ вправо приведет в общем случае к тому, что, при прочий равных условиях, «оптимальная» точка S также сместится вправо. При

этом для сохранения критерия либо следует увеличить гарантированный минимум М, либо уменьшить параметр 0.

При дальнейшем повышении симметрии регионы сами будут не заинтересованы в использовании данного вида критерия. Аналогично и в симметричной федерации (в случае симметрии кривой РТ относительно биссектрисы) почва для конфликта остается, поскольку участки кривой, доступные для оптимизации по Парето не смыкаются. Другими словами остается поле действия для федерального центра по согласованию интересов между регионами.

Но добиться большей степени симметрии кривой РТ можно не только путем перераспределения ресурсов в пользу более слабого региона с целью повышения его потенциала, но и расширяя его права сравнительно с правами других регионов. Это может производиться путем предоставления им особого статуса (например, статус Пуэрто-Рико или, например, внутреннего офшора, как это делалось в России). Проблема состоит в том, позволяет ли правовая асимметрия снизить социально-экономическую дифференциацию или способствует ее росту. Представленная графическая модель позволяет в экономических терминах объяснить постоянные дискуссии вокруг придания особого статуса отдельным регионам и территориям, так и причины частой неэффективности таких решений.

Указанная модель позволяет сделать выводы относительно политики федерального центра относительно предоставления полномочий регионам и желательности и эффективности правовой асимметрии в практике федеративных отношений. Если введение механизмов правовой асимметрии (большее представительство в федеральных органах власти, предоставление особых налоговых или таможенных режимов, специальные программы поддержки и т.д.) приводят к сокращению социально-экономической асимметрии, то они оправданы. Если они приводят к противоположным

результатам, т.е. выигрыш в конечном счете получает более сильный регион, -то они вредны.

Принципиально важна роль параметра гарантированного минимума для регионов. Увеличение этого параметра сверх определенной величины вызывает неустойчивость в федеративной системе. Это означает, что величины гарантированного минимума в федеративных системах должны быть увязаны не только с нынешними возможностями государства (что вполне естественно), но и с темпами прогнозируемого экономического роста, а главное, с согласия всех участников на подобные перераспределения. Другими словами, суммарные эффекты федеративных отношений для каждого из участников должны быть выше гарантированного минимума.

1.6. Федерализм и экономический рост

Выше были перечислены факторы, позволяющие утверждать, что федеративная система политического устройства в определенных условиях может приводить к росту благосостояния граждан, т.е. федерализм оказывает положительное влияние на экономическое развитие и рост. Считается, что имеются серьезные основания рассчитывать на получение непосредственных экономических эффектов от децентрализации принятия государственных решений и, тем самым, ускорения экономического роста и повышения его качества.

Однако в XX веке, да и в настоящее время, наблюдается множество случаев неэффективных федераций. Ряд из них распались, другие, к ним относится и Российская Федерация, пока не сформировали устойчивую базу стабильного экономического развития, и их экономический рост сильно зависит от политических и внешнеэкономических факторов. С другой стороны, имеется ряд примеров унитарных государств, которые демонстрируют стабильный экономический рост.

Естественно, возникает вопрос о том, являются ли экономические эффекты федерализма столь значительными, чтобы ими заниматься всерьез. Другими словами, не является ли увлечение идеями федерализма просто модой, более или менее удачной попыткой копирования внешних атрибутов более удачливых государств, например, США или Германии, которые добились впечатляющих экономических и социальных успехов, возможно, вовсе не в следствии широкой автономии своих составных частей, а в результате других фундаментальных свойств своих политико-экономических систем и грамотной политики правительств. Таким образом, вопрос состоит в том, являются ли эффекты федеративной организации страны значительными или относятся к «величинам второго порядка малости».

В настоящее время для описания системы, позволяющей реализовать преимущества федерализма (в том числе экономические) введено специальное понятие «федерализм, сохраняющий рынок» или даже «федерализм, создающий рынок». Эти термины были введены несколько лет назад для обозначения такой системы федеративных отношений, которая поощряла бы конкуренцию между регионами по привлечению ресурсов, стимулировала бы местные власти в повышении конкурентоспособности собственных экономик и устраняла барьеры между регионами.

Перечислим те факторы, присутствующие в федеративной системе, которые могут положительно влиять на экономический рост:

политическая устойчивость;

информационная прозрачность и устойчивость государственной политики;

рационализация разделения функций;

повышение эффективности государства;

снижение трансакционных издержек;

создание механизма выявления предпочтений в части локальных общественных благ;

субсидии и софинансирование;

снижение издержек принятия государственных решений;

встроенная оптимизация размеров государства.

Если рассуждения о преимуществах федеративной системы верны, то

Российская Федерация должна демонстрировать большую эффективность в

сравнении со своими соседями по СНГ, поскольку имеет ряд преимуществ по

сравнению с другими постсоветскими государствами. Среди них выделим:

ф более глубокие традиции государственности и более опытный и

квалифицированный персонал в системе управления;

более высокое качество рабочей силы;

огромные природные ресурсы при исключительном их разнообразии;

более масштабную и более диверсифицированную экономику, что позволяет использовать эффект масштабов.

Индикаторами этих эффектов могли бы служить более высокий уровень доходов, в частности, душевых объемов ВВП, более высокая и стабильная динамика ВВП. Фактическая же картина за последнее десятилетие была скорее обратной. Хотя Россия продолжает занимать лидирующие позиции в СНГ по душевым показателям ВВП и доходов, она отстает по темпам роста этих и других макропоказателей. Переход от стадии падения к стадии роста ВВП в России начался в одной из последних среди государств бывшего СССР, и лишь в 1999 г. она была в лидерах по темпам роста ВВП среди рассматриваемых стран [Гайдар, 2003, с. 5].

С другой стороны, судя по официальным данным о темпах роста ВВП, экономический рост в России в последние 5 лет был максимальным за последние 50 лет. Но он начался после глубокого падения и сопровождался резким усилением дифференциации доходов населения и социально-экономической ситуации в регионах России [Евстигнеева, Евстигнеев, 2003, с. 65]. По мнению А. Илларионова «Нынешний экономический бум не дает никаких оснований для самоуспокоения, хотя бы потому, что если в 2000-м

году Россия из 209 стран по темпам экономического роста находилась на 9 месте, то в 2001 опустилась на 49, а в 2002 г. - на 61-е». Среди стран СНГ Россия в 1999 - 2000 гг. находилась на 3-м месте, уступая только Туркмении и Азербайджану, а в 2002 г. заняла только 10-е место. Еще более впечатляющие результаты сравнения с другими странами. Например, доход на душу населения в Китае в 1978 г. был в 5 раз ниже российского, а в 2002 г. - всего на 50 %.

А. Илларионов считает, что все дело в величине российского государства
₀ (уровне налогообложения, так называемой бюрократической ренте, тарифах на

газ, электроэнергию, железнодорожные перевозки и так далее). По его мнению, она был наиболее низкой за последнее десятилетие в 1999 - 2001 гг. Доля консолидированного бюджета составляла в среднем 33,4 % ВВП и, соответственно, экономический рост был наиболее быстрым. В 2002 г. уровень государственных изъятий составил уже 37% и темпы прироста экономики оказались почти в два раза ниже. Отсюда и радикальное предложение А. Илларионова: «Для того, что бы Россия могла сократить экономический разрыв с Китаем, необходимо сократить уровень расходов расширенного правительства до 20% ВВП» .

Следует сразу отметить, что доля консолидированного бюджета в
российском ВВП недостаточно корректно отражает роль государства. По
нашим оценкам вместе с другими фондами, указанными и не указанными А.
Илларионовым, она почти в два раза выше. Этот вопрос рассматривается в
главе 2. Во-вторых, по нашим данным, фактическая налоговая и неналоговая
нагрузка на экономику в 1999-2003 гг. менялась незначительно, поскольку
' общей тенденцией было упорядочение налогов и сокращение налоговых ставок
проходило на фоне отмены налоговых льгот и ужесточения налогового
администрирования. Рост изъятий, отмеченный А. Илларионовым, практически
ф целиком объясняется ростом фактической налоговой нагрузки на сырьевой

⁷ Интервью с А. Илларионовым опубликовано в Интернет ( 25.06.03)

сектор, динамика которого определялась совсем другими факторами, и консолидацией в бюджете части внебюджетных фондов.

Наша позиция состоит в том, что не доля государства и, тем более, доля консолидированного бюджета в ВВП определяют параметры долгосрочного экономического роста. Гораздо большее воздействие на экономический рост имеют эффективность государственных расходов, упорядоченность и прозрачность макроэкономической политики и отношений между государственным и негосударственным секторами экономики и, прежде всего, на субфедеральном уровне.

В упомянутой выше статье Е. Гайдар выделяет три точки зрения на природу экономического роста в России:

политическая стабилизация и структурные реформы;

девальвация рубля и изменение условий внешней торговли;

восстановительный рост.

Сам он придерживается последней точки зрения. В частности, спад трактуется как очистка экономики от товаров и услуг, которые в рыночной экономике не востребованы, и потому носит «естественный» характер. При этом закрываются глаза на то, что и в смешанной экономике государственные программы могут быть неэффективны в долгосрочном плане, а частный сектор в силу своей фундаментальной природы должен экспериментировать и, следовательно, тоже совершать ошибки.

Всякая реформа должна, разумеется, приводить к структурной перестройке экономики, но изменение институциональной структуры эффективно только тогда, когда в результате в экономический оборот вовлекаются новые ресурсы и появляются новые возможности. В ином случае мы станем на точку зрения Н. Бухарина и Е. Преображенского, которые ввели понятие «издержек революции».

Восстановительный рост обладает рядом характеристик, важнейшая из которых - затухающие темпы роста. Вроде бы все подтверждает гипотезу Е.

Гайдара, однако, следует усомниться. Во-первых, гипотезы не альтернативны. Во-вторых, идея восстановительного роста, равно как и спада, вызванного изменениями институциональных условий, хорошо работают в закрытых экономиках. В третьих, возможны и другие точки зрения на российский экономический рост. С этой точки зрения гораздо более информативна статья А. Брича в том же номере. Е. Ясин считает, что ключевым фактором экономического роста в России была не девальвация рубля и даже не высокие мировые цены на нефть, а улучшающийся инвестиционный климат и твердая вера в то, что правительство не станет вмешиваться в дела частного бизнеса.

Именно в этом контексте следует рассматривать реформу федеративной системы и результаты в целом более стабильной и внятной налогово-бюджетной политики после 1998 г.

Вопрос о факторах роста в российской экономике и связи экономического роста с институтами федерализма был поставлен в статье О. Бланшара и А. Шлейфера «Федерализм с политической централизацией и без нее: Китай против России» [Blanchard, Shleifer, 2001]. Авторы отмечают, что местные органы власти Китая активно способствуют росту числа новых фирм. В России же типична ситуация, когда местные органы власти препятствуют этому посредством системы налогообложения, государственного регулирования или коррупции. В Китае (в отличие от России) центральное правительство достаточно сильное и дисциплинированное, чтобы заставить местные органные власти положительно влиять на развитие фирм, но еще более важным фактором, по мнению авторов, является политическая централизация.

Различия в темпах роста ВВП России и Китая авторы в основном объясняют темпами развития частого сектора, а динамику последнего они объясняют политикой местных властей. В статье выдвигаются две гипотезы, объясняющие поведение местных органов власти в России. Первая состоит в том, что местные органы власти выражают интересы крупных предприятий советского периода (первичных держателей ренты). В этом случае местные

органы власти заняты тем, чтобы трансформировать эти предприятия и уберечь их от конкуренции вновь создающихся предприятий. Вторая гипотеза заключается в том, что местные органы власти искусно используют административную неразбериху и пытаются получить ренту от новых предприятий, делая частный бизнес невыгодным, по крайней мере, легально.

Обе гипотезы не являются взаимоисключающими, но возникает вопрос, почему же в Китае было по-другому. Здесь выдвигаются также две гипотезы.

Первая заключается в том, что держатели ренты в Китае гораздо слабее, чем в России. Вторая гипотеза основывается на силе центрального правительства в Китае, где реформы проходят под жестким контролем Коммунистической партии.

В отличие от Китая, реформы в России проходили в условиях слабости центральной власти, которая не смогла установить четкие правила распределения результатов развития.

По мнению авторов региональные власти имеют выбор: либо способствовать развитию, ограничивая передачу ресурсов государству и бывшим государственным структурам и позволить создание и развитие новых частных фирм, либо остановить развитие, передавая ресурсы старым предприятиям и/или препятствуя созданию новых фирм.

Предполагается, что центральное правительство страны проводит политику развития, используя два основных механизма: «пряник» и «кнут». Далее формализуются индикаторы, отражающие величину «кнута» и «пряника».

«пряник» состоит в том, что центральное: правительство определяет долю годового дохода, передаваемого местным органам власти.

«кнут» заключается в способности центрального правительства влиять и корректировать политику местных органов власти.

Очевидно, что последнее зависит от того, являются ли руководители местных органов власти выборными или назначенными. Если они назначены,

то вероятнее всего, размеры «кнута» велики и зависят только от центрального правительства. В случае выборности региональных лидеров, размеры «кнута» меньше и зависят от возможности влияния центрального правительства на исход региональных выборов. Чем сильнее «кнут» и чем больше «пряник», тем выше потенциал развития и тем вероятнее, что местные органы власти предпочтут политику роста.

Если перспективы роста хорошие и местным властям гарантирована стабильность, с тем чтобы воспользоваться плодами экономического роста, они выбирают политику роста, в ином случае они будут тратить время и ресурсы на поддержание старых предприятий и инфраструктуры, стремясь ограничить безработицу и развал «подведомственного» хозяйства.

Подтверждением того, что политика региональных властей действительно часто вредила экономическому росту, являются многочисленные публикации в СМИ, посвященные установлению контроля властей над финансовыми потоками в регионах, судьбе инвестиционных проектов, финансировавшихся из бюджета, многочисленные межрегиональные сравнения и т.д. Вместе с тем, гипотеза о том, что местные власти в ряде регионов «захвачены» крупными «старыми» предприятиями,является слишком сильной. Природа власти в России такова, что политическая власть создает условия для экономического влияния, а не наоборот. Гораздо убедительнее звучит гипотеза о том, что в тех регионах, где власти больше ценят политический и финансовый контроль над предприятиями, расположенными на их территории, они проводят политику фактически сдерживающую экономический рост. Сомнительной представляется версия, о том, что центральное правительство всегда выбирает политику стимулирования роста. Фактическое развитие России до 1998 г., в частности, проводившаяся тогда налогово-бюджетная политика, опровергают это утверждение. Кроме того, в России местные власти практически всегда копировали (в меру своих возможностей) политику центра, что также заставляет сомневаться в обоснованности модели.

Далее авторы утверждают, что поскольку центральное правительство в обеих странах располагает крайне незначительными ресурсами для использования политики «пряника», именно различия в политическом контроле региональных властей объясняют различия в результатах реформ в России и Китае.

В результате анализа авторы делают ряд выводов, касающихся Китая, России и экономической теории федерализма. Что касается Китая, то выводы очевидны: конкурентоспособная польза «федерализма, защищающего рынок» очень сильно зависит от политической централизации.

Что касается России, то делается вывод о фактической гибели федерализма из-за политической децентрализации. Снижение налогов, ответственная бюджетная политика, совершенствование межбюджетных отношений и разделение полномочий полезны, но недостаточны для стимулирования местных органов власти для выбора в пользу политики развития.

Авторы рекомендуют для России политическую централизацию, для чего необходимо создание национальных партий, имеющих влияние на губернаторов,или усиление административного контроля со стороны центра, использование естественных монополий в качестве «кнута». Авторы предупреждают, что централизация может также приостановить развитие демократических процессов в стране. И, все-таки России необходима некая форма политической централизации для перехода к устойчивому росту.

Последний вывод относительно федерализма в целом не нов и заимствован у Райкера [Riker, 1964]: экономическая выгода децентрализации, обеспечивается в основном политической централизацией. Без нее проведение региональной политики слишком сложно и даже неосуществимо только средствами ответственной макроэкономической и налогово-бюджетной политики.

Л. Полищук [Полищук, 2003] также возлагает значительную долю ответственности за трудности в экономическом развитии России на региональные власти: «Региональные администрации зачастую вводили прямые торговые барьеры, препятствуя межрегиональной миграции трудовых ресурсов, деятельности банков ... и попыткам пришлых бизнесменов получить контроль над местной промышленностью ... Мешанина из региональных институциональных режимов, зачастую сильно отличавшихся друг от друга, создавала барьеры, хотя и скрытые, но не менее вредные для единства экономического пространства России». Он также солидарен с коллегами в оценке результатов российского федерализма: «Можно утверждать, что российский эксперимент с децентрализацией государственной власти провалился, и уже по этой причине рецентрализация оправдана».

Следует четко различать политическую централизацию⁸ и централизацию власти и государственных финансов, особенно, в налогово-бюджетной сфере. Первая подразумевает усиление политического контроля и ответственности за принимаемые решения на всех уровнях власти, вторая означает лишь концентрацию власти и ресурсов в руках центральной власти. Первая фактически означает децентрализацию полномочий при консолидации идеологии центральной и региональных элит, социально-экономической и финансовой политики на разных уровнях власти, а также гарантии выполнения властями всех уровней взятых на себя обязательств, вторая - переход к унитарному государству со слабым общественным контролем.

Проведенные в последние годы реформы системы власти в стране и системы федеративных отношений удивительно совпадают с идеями и рекомендациями, опубликованными в статье О. Бланшара и А. Шлейфера.

Усиление возможностей влияния федерального центра на политику

Политическую централизацию правильнее следовало бы именовать консолидацией политической элиты (ВК)

региональных властей (увеличение «размеров» и «пряника», и «кнута») привело к резкому изменению политики региональных властей. Федеральные власти демонстрируют в гораздо большей степени, чем ранее, положительные примеры ответственности за принятые на себя обязательства, а экономический рост внушил определенный оптимизм и региональным властям, и бизнесу. Приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством (было отменено или изменено по разным данным от 1,5 до 4 тыс. региональных нормативных актов), частичное устранение межрегиональных барьеров, ослабление влияния региональных властей на деятельность федеральных чиновников в регионах, принесло заметные плоды в виде ускорения экономического роста в России. Гипотеза о том, что темпы восстановительного роста в России должны падать, не подтверждается данными по результатам развития экономики страны в 2003 г. Замедление темпов роста во второй половине 2001 г. - 2002 г. скоре всего означало проявление циклического спада, связанного со структурной перестройкой экономики на фоне благоприятной внешней экономической конъюнктуры. Наоборот, экономический рост в России в 2003 г. шел на смешанном фоне высоких цен на нефть, стагнации мировой экономики и значительного укрепления валютного курса рубля.

Количественные оценки вклада реформы федеративных отношений в экономический рост крайне сложны, но, этот вклад представляется весьма существенным. Поскольку динамика цен на энергоресурсы объясняет менее половины прироста ВВП страны, рост числа занятых происходит в основном за счет сокращения скрытой безработицы, а чистые инвестиции по-прежнему крайне незначительны, то, скорее всего, основными факторами экономического роста являются повышение качества управления, реструктуризация предприятий и, в результате, повышение эффективности использования ресурсов. Косвенным подтверждением этого тезиса является рост эффективности инвестиций в основной капитал, рассчитанной на основании

прироста ВВП на рубль инвестиций, примерно в 1,5 раза в 2001-2003 гг. по сравнению с 1999-2000 гг.

Другим косвенным подтверждением данного тезиса являются статистические данные о росте чистых налогов в ВРП в более чем половине регионов страны и рост сбалансированности региональных бюджетов. Повышение объемов доли чистых налогов в ВРП означает снижение масштабов субсидирования предприятий, что в российских условиях приводит к выравниванию условий конкуренции и росту инвестиционной привлекательности регионов. В том же направлении действует и более ответственная бюджетная политика. Напомним, что, согласно официальным данным, в начале 90-х годов дефицит консолидированного бюджета России достигал 30 % ВВП, в 94-97 гг. он снизился до 6-8 % ВВП, в 1999 г. он составил около 2 % и в дальнейшем консолидированный бюджет был бездефицитным. Это, пожалуй, главное достижение макроэкономической политики Правительства РФ, которое, однако, было бы невозможным без усиления воздействия федеральных органов власти на политику субъектов РФ и синхронизации политики всех уровней власти. Несомненно, все это сказывается на темпах структурной перестройки экономики, которая не могла бы продолжаться без реформы федеративных отношений.

Если рассматривать федеративное устройство как единое целое, когда «все органы управления объединены в одно целое и вместе с тем определены каждый в отдельности, при этом ни одному из них не делается предпочтение» [Основы теории ..., 1999, с. 11], а федеральные и региональные власти синхронно проводят согласованную политику, то следует признать несомненный прогресс в развитии федеративных отношений в России. Именно поэтому мнение о фиаско российского федерализма преждевременно. Конечно, «эффективная политика», проводимая администрацией В.В. Путина, таит много угроз социально-экономического характера, в том числе и угрозу превращения России в унитарное государство. Но, во-первых, такая политика, похоже, задает

более точные ориентиры и внушает оптимизм региональным властям и бизнесу. Во-вторых, если исходить из гипотезы циклического развития федеративных отношений, использование нынешних механизмов политического контроля оправдано в качестве паллиативного решения проблемы до тех пор, пока не будут созданы условия для нового этапа децентрализации принятия решений: в частности, формирования полноценных политических партий, независимой судебной системы и других институтов гражданского общества.

Похожие диссертации на Финансовый федерализм и управление общественными финансами на субфедеральном уровне

Межбюджетное регулирование в условиях финансового федерализма на субрегиональном уровнеКлейменов Дмитрий Сергеевич

Управление финансами предприятий системы хлебопродуктов и его методическое обеспечение в условиях рынка Шаушева Маржинат Таукановна

Риск-менеджмент в управлении корпоративными финансами железнодорожного транспортаГорячева Наталья Александровна

Управление общественными финансами в экономике современной России : региональный аспектПелипец Татьяна Михайловна

Личные финансы: организация и управление Глухов Владимир Владимирович

Механизм распределения налоговых доходов на субфедеральном уровне в условиях бюджетного федерализмаВоликовская Ирина Олеговна

Управление финансами предприятий жилищно-коммунального хозяйстваГирей Евгений Николаевич

Применение коэффициентного анализа в оперативном управлении финансами предприятий телекоммуникационной отраслиПочекутов Максим Павлович

Управление финансами малых издательских организаций Липчинская Марина Федоровна

Управление финансами вузов в условиях бюджетной реформыМеликсетян, Светлана Николаевна