Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические и исторические аспекты анализа нелегальной иностранной рабочей силы в России стр. 13
1.1 Основные определения и пути изучения нелегальной иностранной рабочей силы стр. 13
1.2 Масштабы, международные потоки нелегальной трудовой миграции в мире
1.3 История развития явления в России. Потоки нелегальных трудовых мигрантов в Россию стр.44
Глава 2. Регулирование и изучение нелегальной международной трудовой миграции: российский опыт и опыт зарубежных стран стр.62
2.1. Миграционная политика, регулирование и изучение нелегальной международной трудовой миграции в зарубежных странах стр.62
2.2. Российский опыт регулирования и изучения нелегальной трудовой миграции иностранцев стр.94
2.3. Опыт легализации нелегальных международных трудовых мигрантов в зарубежных странах стр. 112
Глава 3. Опыт исследования нелегальной иностранной рабочей силы в России и экономический эффект ее пребывания в стране (зарубежный и российский опыт) стр.125
3.1 Нелегальная трудовая миграция иностранцев в Россию: региональные аспекты стр.125
3.2 Исследование социально-экономических характеристик, демографический «портрет» и сферы деятельности нелегальных трудовых мигрантов-иностранцев в России стр.135
3.3 Экономический эффект от пребывания в стране нелегальной иностранной рабочей силы: зарубежные страны и Россия стр. 165
Заключение стр.184
Список литературы стр. 193
Приложения стр.204
- Основные определения и пути изучения нелегальной иностранной рабочей силы
- Миграционная политика, регулирование и изучение нелегальной международной трудовой миграции в зарубежных странах
- Опыт легализации нелегальных международных трудовых мигрантов в зарубежных странах
- Нелегальная трудовая миграция иностранцев в Россию: региональные аспекты
Введение к работе
Глобализация мировой экономики (ГМЭ), ставшая в последние годы одной из главных тенденций в мире, предопределила как объективную необходимость социально-экономического развития любой страны мира, учет различных сторон и проблем этого процесса, в числе которых все возрастающее значение приобретают проблемы международной миграции населения и особенно вопросы использования рабочей силы мигрантов в принимающих странах.
Глобализация отразилась на мобильности трудовых ресурсов: их подвижность непрерывно возрастает. Процесс перемещения трудовых ресурсов из страны в страну становится все более интенсивным, приобретает новые формы. Различный уровень и качество жизни в странах - нищета в одних и высокий уровень социальных гарантий в других, доступность информации о жизни в разных регионах мира, развитие систем коммуникаций и, вместе с тем, стремление развитых стран ограничить и контролировать иммиграцию, спровоцировали возрастание масштабов ее нелегальных форм и нелегальную занятость иностранцев.
В последние десятилетия вопросы международной нелегальной трудовой миграции приобрели в мире большую актуальность в силу масштабов этих процессов и в связи с теми явлениями в социально-экономической сфере, которые возникают в результате массовых перемещений рабочей силы (проблемы занятости, снижения уровня оплаты труда в сферах, где нелегально заняты иностранцы, меньшей контролируемости экономики и др.).
Потоки нелегальных трудовых мигрантов направлены прежде всего в США, Канаду, Австралию, страны Западной Европы, аравийские монархии (на Ближнем Востоке), Венесуэлу, Аргентину, Бразилию (в Южной Америке), ЮАР, Заир и Кот-д Ивуар (в Африке), Сингапур, Японию, Гонконг (в Азии). На территории бывшего СССР страной их притяжения стала Российская Федерация.
В России проблема нелегальной трудовой занятости иностранцев приобретает все большую остроту, в силу ослабления контроля государства за рынком труда. Накопленный к настоящему времени мировой опыт контроля в этой области актуален для России, и может подсказать эффективные инструменты регулирования процесса на федеральном и региональном уровнях. Автор убежден, что некритическое заимствование зарубежного опыта нашей страной неоправданно, в силу особых специфических социально-экономических условий в России и на постсоветском пространстве. Необходимы тщательная систематизация, детальный анализ опыта каждой страны мирового сообщества и отбор из него того, что может быть применено в российских условиях с учетом изменений геополитической и геоэкономической обстановки в мире.
Как показало диссертационное исследование, в отечественной науке проблема нелегальной занятости иностранцев разработана недостаточно, что можно объяснить новизной явления нелегальной трудовой миграции в Россию, неотработанными в теории и практике методами ее регулирования, мониторинга, учета и анализа.
Тем не менее в трудах российских ученых, исследующих международную миграцию населения в широком плане, сформированы необходимые базовые подходы для исследования нелегальной трудовой миграции в Россию.
В числе таких работ назовем исследования Витковской Г.С., Вишневского А.Г, Зайончковской Ж.А., Ионцева В.А, Каменского А.Н., Малахи И.А., Римашевской Н.М., Рыбаковского Л.Л.., Ушкалова И.Г.. В них заложены основы методики изучения миграции, исследуется история ее развития. Особо выделим совместное исследование Красинца Е.С, Тюрюкановой Е.В и Кубишин Е.С. в котором авторы оценивают явление нелегальной иностранной рабочей силы с помощью российских экспертов -ученых и практиков, анализируют имеющийся в этой сфере мировой опыт.
Среди трудов зарубежных ученых есть все основания выделить работы Бенинга Р., Бриггса В., Лебона А., Линдерта П., Портеса А., Саймона Дж., Солта Д., Степика А., Стокера П., Фукса Л.,. Их ценность для диссертационного исследования состоит в том, что на основе многолетнего опыта наблюдений и анализа в них выявляются закономерности развития процесса нелегальной международной трудовой миграции в различных странах, и подходы к оценке экономического эффекта этого явления.
Большой практический интерес для диссертанта представили материалы слушаний в сенате США, связанные с иммиграционными законопроектами 1986 и 1990 гг., а также подготовленные для них специальные обзоры.
Для фактологического осмысления проблемы, исследованной в диссертации, особое значение имел труд Билсбороу Р., Хьюго Г., Обераи А. и Злотник X., посвященный статистике международной миграции, в котором содержатся ценные сведения по результатам компаний легализации, проходивших в ряде стран мира, где масштабы нелегальной трудовой миграции особенно велики.
Теоретическая основа исследования - признанные научной общественностью труды ученых по проблемам международной миграции, (в частности, модели миграционных стратегий стран Бенинга Р., концепция привлечения в страну иностранной рабочей силы Бриггса В., миграционная теория селективного допуска в страну работников-иностранцев Саймона Дж.). Сложность и характер объекта исследования в России предопределил необходимость использования метода сравнительного анализа, позволяющего выявить факторы влияния на нелегальную занятость иностранцев в России и других странах, проанализировать опыт проведения легализационных кампаний, актуальный для России, не проводившей их. В исследовании собраны и проанализированы данные анкетных опросов нелегальных мигрантов (проведенного диссертантом) и руководителей администраций регионов России, с использованием метода группировки, для выявления характеристик мигрантов (уровень образования, возраст, пол, численность родственников в России и на родине, наличие семьи и детей и др.), их качественного состава, различий определяемых сферами приложения труда и миграционными настроениями. Эти методы применены в работе для выявления качественных и количественных характеристик, характеризующих нелегальную занятость иностранцев, наиболее содержательного его анализа и выработки научных рекомендаций для применения в практике миграционной политики и законодательства в России.
Цель диссертационного исследования - раскрыть сущность и социально-экономические последствия нелегальной занятости иностранной рабочей силы в России, наметить пути контроля этого процесса для оптимизации решения задач социально-экономического развития нашей страны, с использованием преимуществ ее интеграции в мировое хозяйство в условиях глобализации мировой экономики.
Для достижения этой цели диссертантом в исследовании поставлены следующие задачи:
-определить понятие нелегальной трудовой миграции иностранцев в Россию, по которому нет единства мнений среди ученых, а также единых норм международного права, с тем, чтобы придать диссертационному исследованию большую сконцентрированную целенаправленность;
- проследить историю развития нелегальной занятости иностранцев, оценить масштабы, международные потоки нелегальной трудовой миграции, проанализировать опыт ее регулирования, включая опыт проведения легализационных кампаний в современном мире;
-выявить, установить и проанализировать этапы, причины и особенности развития нелегальной трудовой миграции в России, изучить качественный состав, социально-экономические и демографические характеристики, миграционные настроения, специфику и сферы приложения труда, социальную структуру нелегальных трудовых мигрантов; проанализировать взгляды руководителей миграционных служб и администраций миграционно активных областей РФ по вопросам нелегальной занятости иностранцев; оценить воздействие нелегальной занятости иностранцев на экономическую систему и социальную атмосферу общества в России.
- разработать на основе диссертационного исследования и вытекающих из него выводов научные рекомендации практической целенаправленности для федеральных и региональных органов исполнительной власти, имея в виду выработку правовых и организационно-экономических инструментов регулирования процесса нелегальной занятости иностранцев в России и зарубежных странах.
Объект диссертационного исследования - нелегальная иностранная рабочая сила в России.
Предмет исследования - нелегальный труд занятых в России иностранцев, их социально-экономические характеристики, сферы и специфика деятельности, российский и зарубежный опыт регулирования явления.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
- выполнено одно из первых комплексных исследований в отечественной науке по проблемам нелегальной трудовой миграции иностранцев в Россию, развитию и формам этого процесса, с оценкой таких источников информации как переписи населения, пограничная статистика и выборочные исследования, возможности которых недостаточно используются, и сравнительным анализом принципов и инструментов регулирования и изучения нелегальной трудовой миграции иностранцев за рубежом и в России.
- выделены и проанализированы этапы развития нелегальной трудовой занятости иностранцев в России до и после 1991 г., группы нелегальных трудовых мигрантов по способам проникновения в Россию, особенностям пребывания и сферам занятости.
- вскрыты и обоснованы факторы, оказывающие влияние на нелегальную занятость иностранцев в России, среди которых: более прочное экономическое положение России среди других стран СНГ и слаборазвитых стран дальнего зарубежья, рост в РФ частного сектора экономики и ее теневой составляющей, «прозрачность» российских границ с большинством стран Содружества, несовершенную систему привлечения легальной иностранной рабочей силы, выгодность нелегального труда иностранцев российскому работодателю.
- на основе анализа возможностей кампаний легализации трудовых мигрантов в зарубежных странах показано, что этот инструмент миграционной политики позволяет лучше оценить размеры и характеристики нелегальной занятости иностранцев, формировать более эффективную миграционную политику и уменьшать на этой основе нелегальный сектор рынка труда.
исследованы социально-экономические и демографические характеристики нелегалов, представляющих собой лиц молодого возраста с достаточно высоким уровнем образования, представляющих собой значительный резерв для восполнения трудовых ресурсов России, сокращающихся в количественном и качественном отношениях.
- на базе изучения международных, федеральных и региональных законодательных актов, касающихся нелегальной миграции и занятости иностранцев в России, констатирована их недостаточная скоординированность между собой и слабая интегрированность в российскую законодательную и нормативно-правовую базу (имеются в виду административный и уголовный кодексы).
- разработана система оценочных показателей нелегальной занятости базирующаяся на экспертных оценках и выборочных обследованиях (сходных с проведенными автором). Они позволяют оценить социально-экономические и демографические характеристики нелегально занятых иностранцев, экономический эффект от их пребывания (суммы, вывозимые мигрантами из России) и вырабатывать принципы и систему взаимоотношений РФ с другими странами, при выстраивании миграционной политики.
- предложены научные рекомендации практического назначения по формированию миграционной стратегии России, нацеленные на уменьшение нелегальной иммиграции и занятости иностранцев, на основе среднесрочного (пятилетнего) и долгосрочного (десятилетнего) индикативного планирования, с балльной системой оценки и допуска в Россию иностранной рабочей силы.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в возможности использования ее результатов при характеристике и оценке нелегальной миграции и занятости иностранцев; разработке и планировании миграционной политики в РФ; оценке эффекта пребывания в России иностранной нелегальной рабочей силы; проведении кампании легализации иностранных трудовых мигрантов.
Материалы диссертации могут быть использованы при разработке учебных курсов (для студентов-экономистов, социологов, демографов), проведении сравнительного анализа данного явления в постсоветских странах (с целью выявления общих черт и особенностей, обусловленных историческим прошлым, современным социально-экономическим положением, обычаями и традициями стран) и оценке перспектив и последствий нелегальной занятости иностранцев в них.
Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения, логически взаимосвязанных между собой, в конце работы даны приложения и список использованной литературы.
В первой главе описывается история развития нелегальной трудовой миграции иностранцев в Россию, характеризуются ее основные потоки в России и в мире, рассматриваются основные понятия, используемые при анализе этого явления. Проанализированы причины развития нелегальной трудовой миграции в России, их особенности по сравнению с миграцией подобного рода в других странах.
Специально выделен и проанализирован во второй главе опыт регулирования и изучения нелегальной иностранной рабочей силы, экономический и социальный эффект создаваемый ее присутствием, принципы миграционной политики зарубежных стран, описан и оценен имеющийся в этой области опыт России. Особо рассматривается опыт зарубежных стран по вопросу проведения легализационных компаний, дающий богатый фактический материал, представляющий интерес для России, не имеющей пока опыта их проведения.
Заключительная третья глава целиком посвящена исследованию нелегальной иностранной рабочей силы в России - изучению ее региональных аспектов на основе анализа результатов опроса руководителей администраций и руководителей миграционных служб миграционно неспокойных регионов России, проведенных сектором Международной трудовой миграции ВНИИВС при поддержке Госдумы РФ; и анализу качественного состава нелегально занятых в России иностранцев, социально-экономических и демографических характеристик этих мигрантов, их миграционных настроений и сфер приложения труда - по результатам проведенного автором в г. Москве анкетного исследования. Данные, полученные при опросах, наряду с общей обработкой, анализировались с учетом половозрастной структуры, сфер приложения труда, миграционных настроений нелегально занятых иностранцев методом сравнительного группового анализа.
В Заключении подводятся итоги работы и даны обобщающие выводы, предложения и практические рекомендации по исследуемой проблематике.
В Приложения вынесены аналитические таблицы результатов исследования и анкеты, по которым проводились опросы руководителей администраций и руководителей миграционных служб миграционно неспокойных областей России и нелегально работающих в России иностранцев.
Апробация работы.
Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных работах, докладах в научных сборниках общим объемом 4 п.л.. Выводы и рекомендации по результатам исследования были изложены автором в ходе выступлений и научных докладов на заседании рабочей группы Московской городской думы по контролю за использованием иностранной рабочей силы и пребыванием иностранцев в Москве (1997); международной научно-практической конференции «Демографическое развитие и занятость в условиях переходной экономики» (Москва, 1998); выездной Зимней сессии Методологического университета «Общественные науки в России и СНГ», (Санкт-Петербург, 1998); 1-ой Всероссийской конференции соросовских аспирантов - секция «Экономика» (Москва, 1998);конференции молодых ученых «Население России сегодня» в МГУ (1998); международной конференции «Трудовая миграция глазами молодых исследователей» (Смоленск, 2001); круглом столе Международной организации по миграции (Москва, 2001).
За проведенное исследование диссертанту в 1997 г. «Институтом Открытое общество: Фонд содействие» была присуждена «Соросовская аспирантская стипендия». В 1997 г. соискатель, победив в конкурсе, организованном Московским общественным научным фондом (МОНФ), прошел обучение на Зимней сессии Методологического университета «Общественные науки в России и СНГ» (Санкт-Петербург, секция «Международные отношения и безопасность»), где выступил с докладом по текущим результатам диссертационного исследования. В 1999 г. победив в конкурсе МОНФ, автор прошел обучение на семинарах по проекту «Правовой стандарт: экономика, политика и международные отношения в современной России», где выступил с докладом по теме диссертации.
Основные определения и пути изучения нелегальной иностранной рабочей силы
Логика научного исследования диктует начать рассмотрение явления нелегальной миграции и занятости иностранцев с уяснения положений науки, которая предметно изучает закономерности движения (в различных аспектах) населения. Такой наукой является демография.
В демографии миграция (от лат. migratio - переселение) - это перемещение людей (мигрантов) через границы тех или иных территорий с переменой места жительства навсегда или на более или менее длительное время [70, 231].
Одним из основных признаков миграции является пересечение административных границ (государства, области, населенного пункта и т.д.) На этой основе выделяют внешнюю миграцию (эмиграцию и иммиграцию) и внутреннюю. Внешняя миграция связана с пересечением государственной границы; она получила название международной миграции и ее подразделяют на межконтинентальную и внутриконтинентальную. Внутренняя миграция связана с перемещениями населения внутри одной страны. Анализ имеющейся литературы показал неоднозначность подходов к самому определению «международная миграция рабочей силы». В советской политэкономии под понятием международной миграции рабочей силы понимали перемещение, переселение трудоспособного населения из одной страны в другую, выражающее перераспределение трудовых ресурсов между звеньями всемирного хозяйства. В рамках политэкономии социализма постулировалось, что при всеобщей занятости меняется не только характер общественного разделения труда, но и требуется установление особых, специфических пропорций в распределении труда между сферами и крупными отраслями общественного производства. Этому подходу соответствовало рассмотрение государства как собственника. Государство через административные органы распределяло рабочую силу по отраслям, сферам деятельности, квалификации, профессиям, а также по территории страны и по странам. Такое положение обусловливало подход к международной миграции рабочей силы как предопределенной прежде всего различиями в уровне обеспеченности народного хозяйства отдельных стран трудовыми ресурсами, напряженностью баланса живого труда, несоответствием количественных характеристик трудовых ресурсов. Отсюда трактовка процесса трудовой миграции, как процесса перераспределения рабочей силы. В современном, с точки зрения автора, понимании, трудовая миграция - это совокупность всех форм территориальной подвижности населения, связанная с трудовой деятельностью на территории другой страны. Данное определение базируется на том, что в основе процесса трудовой миграции лежит механизм рынка труда. Приведенные положения демографической науки составляют основу для уточнения понятия нелегальной миграции и занятости иностранцев. Определяя ее, можно сказать, что это - въезд, пребывание и осуществление трудовой деятельности иностранными гражданами на территории страны с нарушением действующего законодательства и установленного порядка, а именно: без оформления соответствующих документов и разрешений, установленных законодательством, а также с использованием недействительных, фиктивных документов или утративших юридическую силу в связи с истечением сроков их действия. Существуют нюансы в определении категорий нелегальных мигрантов, по их правовому статусу пребывания в стране и возможности работать. В США, например, разделяют две категории: категория «иностранцы без статуса» или «нелегальные иностранцы» («illegal aliens») включает всех тех, кто находится в стране без ведома и разрешения иммиграционных властей, кто нарушил режим пребывания в стране, а также всех лиц с просроченной визой, а «иностранцы без права на работу» («unauthorized aliens») - это лица иностранного происхождения, включая находящихся в США легально, т.е. с действительной визой и паспортом, но без разрешения на работу в США. Поэтому под нелегальной иностранной рабочей силой принято подразумевать лиц, незаконно въезжающих в поисках работы в другие страны, а также лиц, пересекающих границу на законных основаниях (по частным приглашениям, в качестве туристов, для обучения и т.п.) с последующим нелегальным трудоустройством и лиц, просрочивших разрешения на работу или визы. Можно выделить такие категории, как целенаправленно въехавшие на территорию страны для нелегального трудоустройства и те, кто в силу разных причин оказался в стране въезда и вынужден работать нелегально (беженцы, не получившие официального статуса, подрабатывающие иностранные студенты, «транзитники»).
Беженцы - это лица, вынужденные оставить место жительства (уходить, уезжать, спасаясь бегством) вследствие различных угрожающих обстоятельств и прибывшие на территорию другого государства. Угрожающими обстоятельствами могут быть военные и политические конфликты, катастрофы, стихийные бедствия, преследования по разным мотивам и т.д.
К «транзитникам» следует отнести людей, надеявшихся с территории данной страны попасть в другие страны, но «осевших», из-за сложностей, возникающих при дальнейшем перемещении через границы страны. Они вынуждены задержаться в стране, а потом, часто уже не могут выбраться из нее (например, деньги, предназначавшиеся для дальнейших переездов, проедаются).
В работе главное внимание акцентируется на нелегально занятых иностранцах въехавших в Россию временно, с целью заработать и не имеющих главной своей целью возможность остаться в стране. Объектом анализа являются также и беженцы и нелегальные мигранты, ставящие в качестве основной своей цели возможность остаться в стране. Однако данная группа составляет особый сегмент среди нелегально занятых по следующим причинам: - эти мигранты, как правило, имеют в своем составе лиц нетрудоспособного возраста - детей и стариков, и поэтому не могут рассматриваться как группа, целиком состоящая из трудоспособного населения, которые составляют исследуемую категорию; -конечной и основной целью их въезда является не работа на нелегальной основе, а гражданство, вид на постоянное жительство, сопровождающийся социальными благами и правами, к этой категории мигрантов применяются уже разработанные правовые международные нормы, и эти мигранты чаще, (хотя и не всегда), прибегают к контакту с официальными властями, а если и не делают этого на первых порах, то по прошествии некоторого времени все же пытаются получить официальный статус любого порядка.
Миграционная политика, регулирование и изучение нелегальной международной трудовой миграции в зарубежных странах
Государственное регулирование использования рабочей силы основывается на принципах, в основу которых положены административные, организационно-правовые и экономические рычаги. Автор считает возможным выделить три основных варианта поведения страны: Первый вариант - «закрытый» рынок рабочей силы, характеризующийся полным запретом на приезд любых работников из-за границы. Второй вариант - селективная политика привлечения рабочей силы из-за рубежа. Третий вариант - допуск или даже стремление к групповому массовому переезду иностранных граждан, носителей массовых профессий или независимо от профессиональной принадлежности для временной работы или постоянного проживания в стране. Систематизируя зарубежную практику государственного регулирования миграции, по нашему мнению, нужно выделить следующие элементы: -организационно-институциональное обеспечение; - нормативно-правовые регуляторы; - административные рычаги; К организационно-институциональному обеспечению относятся государственные институты решающие проблемы внешней трудовой миграции. В целом они строятся по единой схеме: координируются действия иммиграционной службы с заинтересованными ведомствами министерства внутренних дел. общественного порядка, безопасности, иностранных дел. образования, здравоохранения и другими. Например, среди федеральных органов США, выполняют функции по регулированию трудовой миграции: Государственный департамент США, Служба иммиграции и натурализации (INS), Министерство труда. Одна из целей государственных органов - регламентирование процедуры взаимодействия кандидата на работу и работодателя принимающей страны. В зависимости от государства существуют различия в процедурных нормах. Например, иностранец, желающий трудоустроиться в Греции, подает ходатайство в Министерство иностранных дел консулу Греции в своей стране. Разрешение может быть получено, если определен потенциальный работодатель и конкретное рабочее место, и, если Министерство труда убедилось, что аналогичного специалиста нельзя подобрать из местных работников. Кроме того, требуется согласие Министерства общественного порядка. Лишь после этого выдается въездная виза, являющаяся одновременно разрешением на работу. В Ирландии, работодатель нанимающий иностранца, обязан дополнительно получить разрешение профсоюзов. Один из элементов организационного обеспечения механизма регулирования трудовой иммиграции - международные соглашения. Они упорядочивают этот процесс, вводя количественные лимиты/квоты. Международные соглашения могут быть двух - и многосторонними. Двухсторонние - принимают форму межправительственных или межведомственных. Реализация подписанных соглашений возлагается на уполномоченный государственный орган (например, в Швейцарии - это Федеральное ведомство промышленности, ремесел и труда, в Финляндии - Министерство труда, в Китае - Государственное управление по делам иностранных специалистов). Запрос о кандидатах - мигрантах со всеми необходимыми данными направляется в уполномоченный орган государства, который изучает его в соответствии с условиями соглашения и переправляет в уполномоченный орган принимающей страны. Направляемый работник предварительно проходит отбор по критериям, оговоренным в соглашении. Чаще всего это бывают соглашения об обмене стажерами, рабочей силы или специалистами. Многосторонние соглашения используются при необходимости действия нескольких стран для пресечения транзитной нелегальной миграции. Так как границы со странами - экспортерами рабочей силы строго контролируются, мигранты сначала перебираются в ближайшие страны, менее привлекательные для трудоустройства, а оттуда переправляются в желанные государства. За последние годы страны Восточной Европы и Россия стали использоваться как транзитные для рабочей силы из третьих стран Европы, Африки, Азии для эмиграции в развитые страны. Организационно-институциональный элемент механизма обеспечивает функционирование нормативно-правовых регуляторов и административных рычагов. Нормативно-правовые регуляторы - система норм государственного регулирования движения рабочей силы. Это осуществляется через правовые документы: правительственные постановления, президентские указы, министерские распоряжения, акты, специальные положения, касающиеся трудовой миграции. Они представляют единую нормативно-правовую схему, к которой относятся качественные требования к иностранной рабочей силе, принятые при трудоустройстве иностранцев за рубежом по контрактной системе. Качественные признаки в настоящее время имеют наивысший приоритет при отборе претендентов. В Новой Зеландии уже в 1974 г. был введен в действие закон, регулирующий трудовую миграцию в страну и закрепивший профессиональную квалификацию в качестве главного критерия импорта рабочей силы. Селекция трудящихся-мигрантов реализуется по балльной системе на основе индивидуального анкетирования. В Канаде, например, оценка производится по 9 критериям, включающим образование, профессию, опыт работы по специальности, возраст, знание английского и французского языков, личные качества. Максимальное количество баллов - 100, проходными считаются 70 баллов. В Австралии для рассмотрения заявления, необходимо набрать 95 баллов по таблице, учитывающей названные признаки [96, с.43].
Процесс международной миграции рабочей силы и населения регулируют национальные законодательства и международные правовые акты. В современной миграционной политике развитых стран находят отражение две противоположные тенденции: законы открытой экономики требуют свободного перемещения трудовых ресурсов и населения, а реальные возможности, интересы различных групп в стране, заставляют прибегать к протекционизму и ограничениям.
Опыт легализации нелегальных международных трудовых мигрантов в зарубежных странах
Одним из методов решения проблем, вызываемых нелегальной трудовой миграцией, являющимся также и удобным способом оценки и изучения этого явления, стало проведение в принимающих странах кампаний по урегулированию статуса нелегальных мигрантов.
Возможность легализации как одна из мер регулирования нелегальной миграции предусматривается рядом международных документов. В конвенции МОТ № 143 от 1975 г., ст. 9(4),- отмечается, что государствам «не возбраняется» принимать меры по легализации незаконных мигрантов. В конвенции ООН 1990 г. (ст. 69) говорится, что, при рассмотрении возможности легализации правительства принимающих стран должны учитывать обстоятельства въезда мигрантов в страну, длительность пребывания, семейное положение, наличие работы и др.
Легализационные кампании помимо своего основного назначения -уменьшить нелегальный сектор в экономике, на рынке труда - являются одним из наиболее реальных источников информации о нелегальной миграции. По численности и структуре мигрантов, попавших в очередную кампанию по легализации, косвенно можно судить о размерах и характеристиках нелегальной миграции и занятости в целом.
Наиболее интересным представляется опыт легализационных кампаний в США. Возросшие масштабы нелегальной иммиграции и обострение связанных с ней проблем вынудили правительство США в 1977 г. разработать проект закона по этому вопросу, представленный в конце 1977 г. в палату представителей. В нем предусматривалось предоставление разрешения на постоянное жительство подпольным иммигрантам, которые въехали в США до 1 января 1970 г., и возможности обратиться с просьбой о натурализации - получении ими американского гражданства, через 5 лет и предоставление временного разрешения на жительство сроком на 5 лет лицам, которые нелегально въехали в страну между 1970 и 1977 гг..
Амнистия тех нелегальных иммигрантов, которые уже находились на территории США стала предметом больших споров, прежде всего потому, что она, легализовав положение иммигрантов, вызывала рост расходов на различные социальные выплаты, (бывшим нелегальным иммигрантам уже должны выплачиваться пособия по безработице, оказываться помощь по программе «Медикэйд» и т.д.) Д.Стокмэн, бывший директор бюджетного управления при президенте, в январе 1984 г. отмечал, что именно расходы по программе амнистии явились причиной того, что сначала проект реформы иммиграционного законодательства сенаторов Симпсона и Маццолли не был принят. По его оценкам, расходы, которые вызвало бы осуществление этого законопроекта, составили бы за 1984-1989 гг. 10,1 - 13,3 млрд. долларов.
Но, согласно исследованиям, нелегальные иммигранты в США уплачивают в год различных сборов на сумму свыше 2535 млн. долл., из них в пользу федеральных властей - 68%, в пользу штатов - 33%, в пользу графств - 4%, в пользу прочих органов - 5% [149, с.42]. Нелегальные иммигранты являются потребителями и источником рабочих рук - этот вклад тоже следует учитывать, когда оценивают расходы на легализацию.
В Соединенных Штатах, Акт по иммиграционной реформе и контролю 1986 г. учредил две программы легализации, которые привели к предоставлению статуса постоянного жителя приблизительно 3 млн. мигрантов. Акт, названный «Программа легализации для некоторых типов нелегальных мигрантов» позволял двум группам мигрантов с неурегулированным статусом стать вначале временными, а затем постоянными жителями Соединенных Штатов. Первая группа состояла из иностранцев, которые присутствовали в Соединенных Штатах с 1 января 1982 г. и которые отвечали критериям легализации в рамках программы. Вторая группа состояла из иностранцев, которые могли доказать, что они были заняты на сезонных сельскохозяйственных работах как минимум в течение 90 дней в период с мая 1985 г. по май 1986 г. [6,с.194].
Обратившиеся лица из второй группы могли упорядочить свой статус по специальной программе для сельскохозяйственных рабочих. Лица, подпадающие под программу легализации, могли подавать заявления с 5 мая 1987 г. по 4 мая 1988 г., а период подачи заявления для лиц в рамках второй программы начинался с 1 июня 1987 г. и заканчивался 30 ноября 1988 г.. Этот иммиграционный закон обозначил кардинальные изменения в понимании миграции и начало перехода от «идеологии запретов» к более позитивным формам регулирования миграции, что отразилось даже на такой «нежелательной» категории, как нелегальные мигранты. [155, с.83] По нашему мнению, интересным представляется также опыт Аргентины, где с 1949 г. были проведены четыре кампании легализации [6, с. 195]. Первая, проводившаяся в 1949 г., была нацелена на мигрантов из-за океана, которые приезжали в Аргентину после Второй мировой войны и на нелегальных мигрантов из соседних стран. Предполагалось, что эта кампания будет продолжаться 90 дней, но ее продлили до марта 1951 г.. Вторая послевоенная амнистия была проведена в 1958 г. и продолжалась шесть месяцев, в течение которых нелегальным мигрантам разрешалось начать процесс легализации, длившийся несколько месяцев или даже лет. Третья кампания, направленная только на нелегальных мигрантов из соседних стран, проходила в 1964-1966 гг.. Четвертая, предпринятая в 1974 г., также касалась только нелегальных мигрантов из соседних стран и продолжалась в течение шести месяцев. Первые три амнистии проводились в целях интеграции международных мигрантов, устранением административных препятствий для их законного допуска в страну и укрепления национальной безопасности в регионе, угрозу которой представляла, по мнению аргентинского правительства, нелегальная миграция из соседних стран.
Нелегальная трудовая миграция иностранцев в Россию: региональные аспекты
Нелегальная иностранная рабочая сила в России изучена слабо, данных для оценки и анализа этого явления недостаточно. В этой связи ценными представляются данные социологического исследования, посвященного проблемам миграции и нелегальной занятости иностранцев в регионах РФ, проведенного в апреле 1998 г. по заданию Комитета по Геополитике Государственной Думы РФ сектором Международной трудовой миграции ВНИИВС МЭ РФ, при участии автора. Изучение нелегальной трудовой занятости иностранцев именно в миграционно активных регионах России представляет, по мнению автора, непосредственный интерес, так как в этих регионах проблема нелегальной иностранной рабочей силы проявляется наиболее ярко во всех аспектах.
Исследование проводилось с целью изучения степени осведомленности администраций регионов России о развитии процессов нелегальной миграции в их регионе: их оценки численности различных категорий мигрантов; этнической напряженности, возникшей в результате нелегальной миграции; сфер деятельности, в которых получают свои доходы нелегальные мигранты. Администрациям предлагалось также оценить деятельность органов федеральной власти в области миграционной политики и необходимые дополнительные ассигнования на решение проблем мигрантов в регионе. Анкетный опрос охватил администрации 26 наиболее миграционно нестабильных регионов России. Ответы из регионов получались за подписью губернатора, вице-губернатора, руководителя законодательного собрания, в отдельных случаях, руководителя миграционной службы региона, поэтому полученные данные можно считать отражающими официальную точку зрения на проблему. В выборке - регионы с численностью от 739 тыс. человек (Новгородская область), до 6579 тыс. человек (Московская область), (см. табл.13). Общая численность населения в исследуемых регионах составила 52532,86 тыс. человек (см табл. 14), что составляет 36% от общей численности населения РФ (147502 тыс. человек). Исследованием были охвачены территории с общей площадью 2418 тыс. км. кв., что составляет 14% от общей площади территории РФ. Плотность населения составила от 140 человек/км.кв.(Московская область) до 2 человек/ км. кв.(Хабаровский край). Данные были получены по Оренбургской, Ярославской, Ивановской, Курской, Рязанской, Астраханской, Костромской, Ростовской, Калужской, Воронежской, Новгородской, Калининградской, Самарской, Брянской, Тамбовской, Московской, Владимирской, Псковской, Ульяновской, Вологодской, Волгоградской областям, Ставропольскому, Алтайскому, Хабаровскому, Приморскому краям и Татарстану. Из 26 регионов, предоставивших данные для анализа, не все представители администраций указывали численность всех 4 категорий мигрантов (беженцев, легальных мигрантов, нелегальных мигрантов, вынужденных переселенцев). Полные данные предоставили только 3 региона (Рязанская и Ростовская области и Хабаровский край). Разработка данных, полученных в результате этого исследования в разрезе изучения нелегальной занятости иностранцев в регионах РФ, дало следующие результаты. В среднем по 21 региону (из предоставивших такие данные - см. табл.10), по мнению администраций, численность мигрантов в целом составляет примерно 3% от численности населения региона - от 0.16% до 14.4% от общей численности населения региона. Общая численность вынужденных переселенцев по 26 регионам (416681 чел.), составляет 0.7932% от общей численности населения исследуемых регионов (525328860 чел.), общая численность беженцев (103225 чел.), составляет 0,1965%, численность легальных мигрантов составляет 0,1897% и численность нелегальных мигрантов (9760 чел.) 0.0186% (табл.14). Данные о численности нелегальных мигрантов предоставили только 8 регионов, иными словами 69,2% опрошенных регионов не имели таких данных. Причин этому несколько. Органами государственной статистики плохо налажен учет даже легальных мигрантов, беженцев и вынужденных переселенцев, а методология обследований, способных дать хотя бы примерную оценку численности нелегалов, как в Госкомстате России, так и в регионах не разработана. Возможно, что региональные органы власти просто опасаются давать сведения о нелегальных мигрантах (если они у них имеются, например, на уровне оперативных сводок органов внутренних дел о числе задержанных, не имеющих документов, нелегально находящихся и/или занятых на территории региона), так как это может негативно характеризовать состояние дел в регионе. Из-за несовершенной координации обмена информацией структур власти (например, органов внутренних дел и администраций регионов) имеющиеся возможности для статистического анализа нелегальной занятости иностранцев не используются. При этом, те 8 регионов, которые дали количественную оценку нелегальных мигрантов (Ивановская, Рязанская, Ростовская, Воронежская, Новгородская, Волгоградская области, Хабаровский и Ставропольский края), приводят очень низкие цифры от 10 до 5000 человек, в среднем около 1200 человек. Качественную оценку занятости мигрантов-нелегалов по сферам деятельности дали 18 из 26 регионов (см. табл. 9): т.е. только 31% администраций регионов не смогли определиться в этих оценках. При этом количественную оценку численности легальных мигрантов дали 16 регионов (61,5%), беженцев - 20 регионов (76,9%), вынужденных переселенцев - 24 региона (92,3%), что говорит об отсутствии понимания у администраций регионов важности точного и адекватного отражения процессов миграции, и, что особенно тревожно, именно в областях, миграционно наиболее подвижных (см. табл.14).
