Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Международное техническое содействие в период после второй мировой войны 14
1.1. Структура международной помощи для целей развития 14
1.2. Сущность и проблемы международного технического содействия 36
1.3. Программа развития Организации Объединенных Наций 47
1.4. Техническое содействие со стороны международных финансовых организаций в 90-е годы 64
1.5. Программы технического содействия Европейского Союза 79
Выводы 83
Глава 2. Состояние и перспективы технического содействия Европейского Союза Содружеству Независимых Государств 85
2.1. Возникновение программы Тасис, ее обоснование и ее масштабы в рамках официальной помощи развития 86
2.2. Организационные аспекты Тасис 94
2.3. Механизм функционирования и формы деятельности Тасис 108
2.4. Процедура финансирования Тасис и ее практические показатели 121
2.5. Сравнительный анализ программ технического содействия Европейского Союза Тасис и Фаре 137
Выводы 143
Глава 3. Техническое содействие Европейского Союза России и проблемы его адаптации в условиях переходной экономики 145
3.1. Программа технического содействия ЕС Российской Федерации 145
3.2. Механизм адаптации программы Тасис в России 153
Выводы 175
Заключение 177
Библиография 185
Список сокращений 191
- Структура международной помощи для целей развития
- Программы технического содействия Европейского Союза
- Возникновение программы Тасис, ее обоснование и ее масштабы в рамках официальной помощи развития
- Программа технического содействия ЕС Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процесс перехода России от централизованной модели управления к рыночной экономике характеризуется сложностью институциональных изменений, направленных на создание экономических и финансовых механизмов регулирования кредитно-банковской системы, инвестиционных процессов, внешнеэкономической деятельности и социальной сферы. Особенностью переходного периода является отсутствие опыта в проведении подобных реформ как у России, так и у международных организаций, что закономерно предполагает разработку продуманной и четко ориентированной программы совместных действий.
Важное место в разработке программ экономических преобразований занимает техническое содействие, которое представляет собой один из каналов движения международных потоков товаров и услуг, нацеливает на создание благоприятных условий для последующего эффективного вложения капитала, способствует развитию многостороннего сотрудничества в решении общечеловеческих проблем и содержит механизм взаимопомощи стран и народов в кризисных ситуациях. В связи с этим оценка роли и места международного технического содействия - важная научная и практическая задача, которая приобретает особую актуальность в последнее десятилетие с образованием переходных экономик. В условиях трансформации экономики, нацеленной на рыночную модель, все очевиднее становятся проблемы трудности перехода. С одной стороны, международное техническое содействие открывает широкие возможности для сотрудничества в обмене опытом. С другой стороны, есть все основания утверждать, что международные организации не смогли в полной мере адаптировать программы технического содействия к меняющимся условиям перехода.
В этой связи адаптация имеет первостепенное значение, поскольку зачастую одна и та же модель не подходит для всех стран. России необходимо искать свою собственную модель эффективной организации экономики с учетом ее национальных особенностей, исторических традиций, типа культуры и системы ценностей.
Восточная Германия является примером того, как трудно идет процесс экономических реформ. Нельзя думать, что изменить законодательство, обеспечить грамотное руководство, политическую волю, достаточное количество инвестиций, и все автоматически будет хорошо. Бывшая ГДР имела вышеперечисленные факторы. За весь период после объединения Восточная Германия получала по 150 млрд. немецких марок в год. И тем не менее уровень производительности труда и конкурентоспособность продукции ниже, чем в Западной Германии. Присутствуют жалобы на психологические проблемы, иждивенчество и ожидание помощи. Расходование полученных средств осуществлялось неравномерно: 90% «проедали» и только 10% расходовались на структурные преобразования. Помощь, на которую рассчитывают восточноевропейские и центральноазиатские страны со стороны международных экономических и финансовых организаций, не идет ни в какое сравнение с помощью, которая была оказана Восточной Германии. Эта ситуация приводит к выводу, что проблема не только в деньгах и даже не в их количестве, а проблема также и в сознании людей.
России необходимо искать свою собственную модель эффективной организации экономики с учетом ее национальных особенностей, исторических традиций, типа культуры и системы ценностей. Нет и не может быть единых, универсальных моделей общественного развития, моделей идеального типа, пригодных для всех.
Процессы перехода России к рыночной экономике, очевидно, не будут мгновенными. Требуется общественное согласие, и необходимо преодолеть мировоззренческий кризис. Российская экономика поднимется не раньше, чем будет найдено место России в современном мире.
Цель международного технического содействия заключается в создании упорядоченной, доступной и динамичной системы знаний, на основе которой осуществляется их отбор, передача, дальнейшая адаптация и использование в новых условиях. С признанием важности знаний, активизируются попытки интегрировать их в стратегию экономического развития стран, где существенно важным является человеческий фактор. По словам экономиста А.Г.Аганбегяна, знания человека, его умение управлять, считать, предвидеть развитие ситуации гораздо важнее и эффективнее, чем инвестирование какого-то проекта . Специалисты в моделях экономического развития учитывают целенаправленные инвестиции в образование, инновационные процессы и адаптацию знаний, рассматривая последние в качестве одного из источников роста производительности. Взрывной характер развития знаний, ускорение технологического процесса и постоянно растущая конкуренция усиливают значение обучения населения. В этих условиях возникает насущная потребность в профессиональной подготовке, которая является важной частью программ технического содействия и присутствует практически во всех секторах оказания помощи.
Еще один аспект актуальности темы заключается в том, что эффективная передача знаний и опыта предполагает двустороннее движение. Странам-получателям технического содействия необходимо поддерживать широкомасштабную профессиональную подготовку населения. В свою очередь, странам и организациям, оказывающим поддержку деятельности, следует проявлять гибкость в отношении поправок, вносимых в ходе реализации программ: от разработки первых опытных образцов до их масштабного внедрения и оценки результатов. Эффективная адаптация требует, чтобы доноры действительно прислушивались к мнению тех, для кого предназначен проект или программа. При таком подходе информация, полученная в ходе реализации, вносится в исходную схему проекта, и в этом случае механизм постоянно совершенствуется.
Промышленно развитые страны обладают организационно-технической базой для оценки проектов, используя сопоставительные данные и опыт по различным регионам, так как этого не может сделать ни одно государство в одиночку. Оценка проекта приносит пользу стране, в которой действует проект, особенно если обратная связь обеспечивает его непрерывное совершенствование. При правильном распространении, результаты тщательно проведенной оценки могут быть полезными для других стран. В этом смысле оценка проекта является международным общественным товаром и важным элементом технического содействия.
Указанные соображения предопределили цель диссертационного исследования: анализ и обобщение тенденций международного технического содействия и систематизация опыта становления, функционирования и развития крупнейших программ технического содействия России в осуществлении реформ перехода к рыночной экономике.
Исходя из этой цели, автор решает следующие задачи:
• уточнение понятийного аппарата;
• исследование роли и значения технического содействия в официальной помощи развитию;
• изучение концепции международного технического содействия, выявление тенденций его развития и исследование крупных программ многосторонних организаций;
• комплексный анализ программы Тасис и выявление особенностей ее функционирования в условиях переходной российской экономики;
• изучение методологии оценки програмхмы Тасис и представление выводов;
• разработка направлений адаптации европейского технического содействия России в условиях перехода от централизованной системы управления к рыночной экономике;
• выработка рекомендаций по повышению эффективности программы Тасис на основе ее оценки и механизма адаптации.
Объектом исследования является техническое содействие международных организаций в период после второй мировой войны. Предметом исследования выступают международные программы технического содействия организаций на многосторонней основе: Тасис, а также программы ООН, МВФ, МБРР, ЕБРР и ОЭСР.
Теоретической и методологической основой исследования являются труды российских и зарубежных ученых в области международного сотрудничества и развития. В работах российских ученых исследуются вопросы, связанные с оказанием помощи развивающимся странам со стороны промышленно развитых стран и ее последствия. Исследование подготовлено также на основе изучения и использования первичных юридических документов, ежегодных отчетов, докладов на международных конференциях, статистических материалов, обзоров, статей в периодической печати и другой литературы ряда международных организаций: ООН, МВФ, МБРР, ЕБРР, ОЭСР и ЕС.
Для обработки и обобщения полученной информации применялись методы научного и системного анализа, экономико-статистические сравнения, моделирование, построение аналитических таблиц и графиков.
Степень разработанности проблемы определена важной ролью содействия развитию стран со стороны международных экономических и финансовых организаций. Страны-реципиенты помощи предпочитают пользоваться содействием организаций на многосторонней основе, чем на двусторонней, так как оно в меньшей мере политически окрашено. С особой остротой возникает проблема технического содействия странам с переходной экономикой и его адаптации к новым условиям. Недостаточно исследованы специфика технического содействия России в условиях перехода к рыночной экономике и особенности применения существующего опыта. Решение данного вопроса осложняется отсутствием специальных исследований, в которых отдельные подходы были бы объединены в комплексную программу. Различные аспекты данной проблемы нашли отражение в работах Л.И.Абалкина, Е.Ф.Авдокушина, Н.М.Антюшиной, А.С.Булатова, С.Й.Долгова, В.С.Загашвили, А.П.Киреева, С.Л.Лебедевой, В.К.Ломакина, Г.П.Овчинникова, З.М.Окрут, М.А.Портного, В.Е.Рыбалкина, И.А.Тоцкого, Е.Д.Халевинской, Р.И.Хасбулатова, Г.П.Черникова, В.Н.Шенаева, Н.П.Шмелева., В.Н.Шитова, В.Д.Щетинина и др.
При разработке темы диссертации существенную помощь оказали работы А.Брю Стэнли, Х.Ван ден Брука, Р.Макконела Кэмпбелла, А.Маршалла, Р.Солоу, Х.Тиммермана, В.Целстра и других.
В ходе работы над диссертацией были изучены и использованы резолюции и официальные отчеты Генеральных Ассамблей ООН, годовые отчеты Программы развития ООН, публикации и доклады МВФ, МБРР, ЕБРР, ОЭСР; программные документы Европейской Комиссии, обзоры, финансовые и статистические отчеты, материалы проектов, протоколы семинаров международных организаций, программы Тасис и российских учреждений, а также материалы, опубликованные в периодических изданиях БИКИ, МЭ и МО, Внешняя торговля, Современная Европа, Трансформация, IMF Survey и др. Автор признателен профессору Серегину В.П., Председателю Государственной регистрационной палаты при Министерстве юстиции РФ, Калякину Б.К., заместителю исполнительного директора Бюро по использованию консультационно-технического содействия Европейского Союза (Программа Тасис) и коллективу отдела прессы и информации Представительства Комиссии Европейских Сообществ в Москве за консультационную помощь и предоставление материалов.
Научная новизна результатов работы заключается в том, что она представляет собой развернутое комплексное исследование международного технического содействия с целью его адаптации в условиях перехода России к рыночной системе хозяйствования. Лично автором получены следующие результаты:
• разработана структура международной помощи развитию и раскрыта роль технического содействия в ней, а также обоснована необходимость оказания технического содействия до начала инвестиционной деятельности, создающего необходимые условия для последующего эффективного вложения капитала в странах-реципиентах;
• идентифицированы и проанализированы основные формы и принципы оказания технического содействия и выделены тенденции их развития в период после второй мировой войны на основе анализа крупных программ международного технического содействия;
• проанализировано значение знаний в сфере технического содействия и обоснована необходимость их адаптации к новым условиям;
• проведена комплексная оценка Тасис как крупнейшей программы технического содействия Европейского Союза СНГ и обосновано ее значение для стран с переходной экономикой;
• осуществлен сопоставительный анализ европейских программ Фаре и Тасис, и на его основе определены направления совершенствования программы для России;
• выявлены критерии количественной и качественной оценки программы Тасис и на этой основе сделаны практические выводы по эффективной адаптации технического содействия к российским условиям.
Практическая значимость состоит в том, что результаты исследования, основные выводы и рекомендации представляют собой информационную и методологическую основу подготовки заявок для участия и успешного прохождения конкурса проектов, их реализации с целью адаптации в условиях перехода и проведения аналитической деятельности российских участников Тасис. Развитие предложенных подходов и их практическое использование потенциально создает благоприятные условия для решения вопросов более эффективного использования технического содействия. Исследование направлений адаптации европейского технического содействия в российских условиях переходного периода позволяет сформировать актуальный инструментарий разработки стратегии и тактики конкретных проектов.
Результаты диссертационного исследования могут быть также использованы в учебном процессе вузов в рамках специальности «Мировая экономика» и углублении НИР по проблемам технического содействия со стороны международных организаций.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и списка сокращений. Объем текстовой части составляет 191 страницу, проиллюстрированных 16 таблицами, 5 графиками, 3 схемами и 2 диаграммами.
Во введении определяется актуальность темы диссертационного исследования, сформулированы цель и задачи работы, ее научная новизна и практическая значимость, объект и предмет, методологическая основа и степень разработки темы.
В первой главе «Международное техническое содействие в период после второй мировой войны» рассматриваются особенности развития технического содействия организаций на многосторонней основе. Этот вопрос исследуется на примере программ технического содействия ООН, ЕС и международных финансовых организаций.
Анализ Программы развития ООН (ПРООН) позволяет выявить основные тенденции и закономерности эволюции технического содействия с момента его возникновения во второй половине 40-х годов по настоящее время. Цели, формы, принципы и организация ПРООН стали основополагающими для программ технического содействия в мире. Основные принципы технического содействия, которые отражены в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 200 (III) от 4 декабря 1948 г.) «Подлежащее оказанию техническое содействие не должно служить средством для иностранного и политического вмешательства во внутренние дела соответствующей страны и не должно быть сопряжено с выдвижением условий политического характера. Оно должно предоставляться через посредство правительств по возможности в той форме, какая будет желательной для данной страны и должно отвечать высоким требованиям в качественном и техническом отношениях и должно быть рассчитана на удовлетворение потребностей соответствующей страны». Эти важнейшие положения легли в основу программ технического содействия как на двусторонней, так и на многосторонней основе.
Программные документы ПРООН, включающие в себя организационный механизм, направления деятельности, финансовые аспекты и др. стали, на наш взгляд, основой разработки программ Европейского Союза, в частности Фаре и Тасис. Вторая глава «Состояние и перспективы официального технического содействия Европейского Союза Содружеству Независимых Государств» посвящена истории возникновения, этапам развития, организационным аспектам, формам деятельности, процессу программирования и финансовым аспектам Тасис, а также роли и значению программы для переходной российской экономики. В этой главе представлен всесторонний комплексный анализ Тасис на уровне национальных, межгосударственных программ и подпрограмм, а также сравнительный анализ Фаре и Тасис. Переход к рыночной экономике выходит за рамки обычного развития, и поэтому для оказания поддержки требуется больше умения и продуманности. Важность институционального развития, наращивания потенциала структур и укрепления демократии рассматриваются донорами в качестве основной сферы своего технического содействия.
Знание особенностей переходного периода и комплексное исследование целей программы Тасис позволяют разработать действенную стратегию и тактику технического содействия России и механизм его адаптации в российских условиях. Эта проблема решается в третьей главе диссертации «Техническое содействие Европейского Союза Российской Федерации и проблемы его адаптации в условиях переходной экономики». Программа Тасис действует десять лет. За это время западноевропейские консультанты познакомились с проблемами процесса перехода к рыночной экономике, добились определенного понимания структурных и системных преобразований, и поэтому необходимо систематизировать успехи и неудачи, проанализировать промежуточные результаты, определить итоги и выработать рекомендации. Для решения этой задачи была проведена оценка программы Тасис с учетом таких критериев как обоснованность, действенность, результативность и эффективность.
С помощью оценки программы разработан механизм адаптации Тасис, который позволяет определить недостатки и сделать последующие выводы для повышения эффективности. Оценка позволила провести качественный и количественный анализ программы, который помогает выработать рекомендации для лучшей ее адаптации в российских условиях.
Структура международной помощи для целей развития
Существующая глобальная взаимозависимость государств с различным экономическим потенциалом во многом определяет существование института международной помощи развитию (МПР).
Как показывает мировая практика, экономический подъем невозможен без значительных капиталовложений. Международная помощь, как элемент международных экономических отношений, имеет немаловажное значение и для государств, осуществляющих переход к ориентированной на рынок экономике.
Международные организации и их страны-члены все более стремятся к согласованию своей политики по предоставлению помощи развивающимся странам и государствам с переходной экономикой, которая принимает различные виды, формы и использует разнообразные инструменты.
Рассмотрим проблему международной помощи развитию, о которой очень много говорят. Какова ее структура? Какова величина официальной помощи? Каковы ее причины? К каким последствиям она приводит? Что необходимо сделать, для того чтобы она была более эффективной?
Для изложения теоретического материала настоящего раздела целесообразно, на наш взгляд, использовать далее разработанную нами схему 1 (стр. 16) международной помощи для целей развития, выступающей в качестве структурной основы построения плана первой главы и концепции. Данная схема отражает комплекс составляющих МПР.
По источникам происхождения международная помощь развитию носит официальный и частный характер. Официальная помощь развития (ОПТ) по определению МБРР представляет собой средства, предоставляемые на льготных условиях официальными учреждениями членов Комитета содействия развитию (КСР) и некоторыми арабскими странами для содействия экономическому развитию и благосостоянию стран классифицируемых Комитетом как развивающиеся2.
Частная помощь, то есть средства из негосударственных источников, выделяемыми в качестве помощи частными юридическими и физическими лицами. Сюда относятся коммерческие частные банки, частные корпорации, транснациональные компании, фонды и другие. Они не связаны напрямую с госбюджетом, но правительство держит их в поле зрения и может в пределах своих полномочий их контролировать и регулировать.
Независимо от характера помощи, она определяется соглашением между получателем и ее донором. В зависимости от количества стран, участвующих в проекте, выделяются механизмы на двусторонней и многосторонней основе.
Помощь, оказываемая на двусторонней основе, осуществляется по соглашениям между правительствами страны-донора и страны-получателя. В бюджетах большинства развитых стран предусматриваются специальные средства на оказание помощи развивающимся странам. Обычно это не очень значительные суммы, которых хватает на консультации в узких областях, в развитии которых могут быть заинтересованы сами страны-доноры. Эта помощь оказывается на безвозмездной основе для получающей страны или на очень льготных условиях.
Многосторонняя официальная помощь включает осуществление совместных проектов несколькими странами в отношении одной страны-получателя. К разряду многостороннего относятся международные организации, финансируемые за счет взносов стран-членов программы помощи.
С учетом сказанного выше схема представляет виды помощи: гуманитарную, продовольственную, техническую, финансовую и помощь в поддержании мира. Каждый вид имеет свои инструменты, посредством которых осуществляется оказание помощи в форме различных программ и проектов, являющиеся конечным продуктом для стран-реципиентов. Кратко проведем характеристику видов официальной помощи развитию, донорами которых выступают международные многосторонние организации, сконцентрировав в дальнейшем основное внимание на объекте исследования международном техническом содействии. Для решения поставленных задач проведем анализ программ технического содействия организациями на многосторонней основе (ООН, МВФ, МБРР, ЕБРР, ОЭСР и ЕС) с целью их совершенствования и адаптации к российским условиям на примере Тасис -самой крупной программы технического содействия России (предмет нашего исследования).
Наиболее типичным видом помощи в экономической сфере является гуманитарная помощь, предоставляемая безвозмездно как в форме официальной помощи, так и от частных доноров на дву- и многосторонней основе, при возникновении чрезвычайных ситуаций (природно-климатических, военных и других). Большой опыт в сфере гуманитарной помощи имеет ООН, в составе которой создан специальный департамент по гуманитарным вопросам, занимающийся определением ситуаций, требующих чрезвычайной помощи. Гуманитарная помощь (медикаменты, продукты, одежда и другие предметы первой необходимости) направляется в обязательном порядке по соглашению между донором и получателем для смягчения последствий чрезвычайных ситуаций.
Продовольственная помощь представляет собой передачу ресурсов на условиях льготных кредитов и безвозмездных даров (см. схему 1). Обеспечение продовольствием быстро растущего населения развивающихся стран относится к числу наиболее неотложных глобальных проблем человечества. Развивающиеся страны, где проживает 4/5 всего населения планеты, производят 1/3 всего продовольствия, а потребляют немногим более трети его общемирового потребления. Развитые страны занимают доминирующее положение в мировой продовольственной системе. Они производят 2/3 мирового продовольствия и определяют ее развитие .
В современных условиях рыночные силы оказываются неспособны решить проблемы голода и недоедания людей во многих регионах мира. Дестабилизация рынков продовольствия, протекционистская политика промышленно развитых стран, огромная финансовая задолженность развивающихся стран делают нереальным для большой группы стран импорт продовольствия в необходимых количествах.
Продовольственная помощь способствует решению проблем, связанных с нехваткой продовольствия для населения развивающихся стран, но, как показывает опыт, она может снять лишь временные трудности. В долгосрочном плане она не решает проблему и не создает условия для полной самообеспеченности продовольствием, то есть помощь ликвидирует лишь симптомы болезни, а не ее причины.
Предоставление продовольственной помощи проводится на двусторонней и многосторонней основе. Донорами этой помощи являются межгосударственные организации и объединения - ООН, ОЭСР, ЕС, ОПЕК и другие. Крупнейшей международной организацией, занимающейся вопросами продовольствия и сельского хозяйства в мире является Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН ( ФАО ООН) созданная в 1945 году. Помимо сбора и анализа информации ФАО ООН занимается вопросами координации оказания продовольственной помощи развивающимся странам, а также содействия развитию сельского хозяйства.
Программы технического содействия Европейского Союза
События, охватившие страны Центральной и Восточной Европы в конце 80-х - начале 90-х годов, изменили политическую и экономическую жизнь. Европейское Сообщество разработало программы помощи странам региона, осуществляющим переход к рыночной экономике.
Процесс перехода включает множество аспектов, от либерализации рынков и приватизации государственных аспектов до более сложных институциональных реформ, связанных с созданием надежно функционирующих финансовых учреждений и обеспечением квалифицированного управления предприятиями. На начальном этапе реформы во всех странах региона были сосредоточены на либерализации и приватизации, что вынуждало государство воздерживаться от вмешательства в процесс производства и обмена. В отличие от этого институциональные реформы, о чем наглядно свидетельствуют события августа 1998 года в России, требуют, чтобы государство взяло на себя новые регулирующие функции арбитра и активного партнера в структурной перестройке экономики. Задачи, связанные с созданием рыночных институтов, настолько масштабны и сложны, что решить их в одночасье невозможно. Если для внедрения новых правил и процедур и создания организаций зачастую много времени не требуется, то способность институтов изменять ожидания и формировать поведение может быть реализована только в долгосрочной перспективе.
Современное строительство глобальных, региональных и субрегиональных институтов и их новая ориентация на Восток основывается на признании того факта, что поддержка процессов реформ в Центральной и Восточной Европе и СНГ является задачей, требующей качественно иного уровня международного сотрудничества и политического взаимодействия между институтами и государствами по сравнению с тем, который был возможен в послевоенную эпоху. Необходимо расширять и углублять координацию между всеми уровнями сотрудничества, а также осуществлять горизонтальную дифференцию областей сотрудничества. Двусторонние отношения, которые имеют тенденцию дополнять друг друга, должны увязываться с многосторонним сотрудничеством. Европейский Союз активно участвует в многосторонних программах этой группы стран. В 1989 году на экономическом саммите в Париже Европейской комиссии была поручена задача координации помощи от «Группы 24».
Для стран Центральной и Восточной Европы и СНГ Европейский Союз разработал 2 программы технического сотрудничества: Фаре и Тасис. Программа Фаре (PHARE) представляет собой инициативу ЕС по оказанию помощи странам Центральной и Восточной Европы и является основным инструментом сотрудничества с 13 странами региона: Албанией, Болгарией, Боснией и Герцеговиной, Венгрией, Латвией, Литвой, Македонией, Польшей, Румынией, Словакией, Словенией, Чехией и Эстонией. Цель программы Фаре - оказание помощи странам для повышения уровня их развития и в перспективе вступления в ЕС. В начале своей деятельности программа уделяла внимание первоочередным нуждам восточноевропейских государств в рамках разработанных ими проектов, то с 1995 по 1999 гг. ведущее место отводилось мероприятиям, содействующим их будущему вступлению ЕС. Усилия концентрировались на укреплении демократических институтов и реформировании системы государственного управления, а также на поддержке в регионе инвестиций, способствующих модернизации предприятий и инфраструктуры. Более конкретные приоритеты определяются с каждой страной. Однако доминирующее место отводилось двум областям сотрудничества: созданию институциональных основ и расширению инвестиций. По первому направлению поступало 30% всех фондов Фаре, так как формирование демократических институтов - одно из условий вступления в ЕС. Особое внимание уделялось укреплению правоохранительных органов с учетом усиления в ЕС борьбы с нелегальной иммиграцией, организованной преступностью и другими правонарушениями. Создание современных институтов позволит подключиться странам региона к другим программам ЕС, в частности «Леонардо», «Сократ» и «Медиа».
По второму направлению поступало 70% совокупных ассигнований и направлялось в качестве капиталовложений, предназначенных для модернизации предприятий и инфраструктуры. Фаре содействовала финансированию в области защиты окружающей среды, транспорта, совместных крупных инфраструктурных проектов, включая трансъевропейские и др. Указанные выше ориентиры направляются в отношении 10 стран, обратившихся с просьбой о полноправном членстве. Техническое содействие переходному периоду составило за 10 лет (с 1990 по 1999 годы) сумму ассигнований в размере 11 млрд. евро. Вторая программа технического содействия Европейского Союза Тасис является крупнейшей в мире. Она оказывает содействие СНГ и направлена на подготовку местных кадров и развитие технологий, необходимых для ускорения процесса экономических реформ в странах региона посредством консультаций, предоставления ноу-хау и ознакомления с практическим опытом, требующихся для эффективного функционирования и управления рыночной экономикой и связанными с ней институциональными структурами. Программа сфокусирована на передаче ноу-хау или оказании «помощи для самопомощи». Подробный анализ программы Тасис будет представлен в следующей главе, так как эта программа, на наш взгляд, является наиболее интересной в сфере технического содействия. Во-первых, Россия является крупнейшим получателем содействия. Объем финансирования российских национальных ежегодных программ, также проектов в рамках межгосударственных программ СНГ, программ по приграничному сотрудничеству, программ по ядерной безопасности составляет более 50% всего финансирования, что составляет 2,3 млрд. евро. Во-вторых, в настоящее время программа преобразуется. Это связано с вступлением в силу с 1 декабря 1997 года Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией. Тасис находится в переходном периоде от программы технического содействия - донор-получатель, к программе содействия сотрудничеству, прежде всего, реализации положения Соглашения. В третьих, уникальность программы Тасис в том, что она имеет российского координатора - бюро по использованию консультационно-технического содействия, которого не имеет ни одна программа, которая реализуется на территории России.
Возникновение программы Тасис, ее обоснование и ее масштабы в рамках официальной помощи развития
События, произошедшие в Советском Союзе в период с 1986 по 1991 год, положили конец холодной войне, остановили гонку вооружений, сломали стены, разделявшие Восток и Запад. Первой реакцией Европейского Союза было предоставить щедрую помощь, но ЕС сохранял сдержанность, когда речь заходила об открытии рынка. Европейское Сообщество и Советский Союз заключили договор о торговле и сотрудничестве 21 декабря 1989 г., который вступил в силу 1 апреля 1990 г. С помощью этого договора ЕС намеревалось окончательно вникнуть в процесс перестройки, установить нормальные отношения с Советским Союзом и стимулировать продолжение реформ, начатых Горбачевым М.С. С одной стороны, ЕС хотел эффективно поддержать системные и структурные изменения в СССР. С другой, договор мыслился как своего рода ответ на предложение Горбачева о строительстве «общего европейского дома», предусматривающий перспективу расширения европейского экономического пространства. Сердцевиной договора было предоставление Советскому Союзу статуса наибольшего благоприятствования и постепенное снятие всех количественных ограничений на импорт из СССР (за исключением текстиля и стали, а также сельскохозяйственной продукции). Дополнительными мерами в поддержку реформ, наряду с договором, были продовольственная помощь ЕС в 1991-92 гг. и программа технического содействия - Тасис. Идея разработки Тасис возникла в июле 1990 года в Дублине и в декабре того же года на заседаниях Европейского Совета в Риме. Совет признавал, что предпринимавшиеся в то время Советским Союзом инициативы по проведению экономической реформы имели важное значение для укрепления мира и стабильности в Европе и во всем мире.
После распада Советского Союза ЕС стремился установить дружеские отношения с вновь образовавшимися странами, укрепляя свое влияние через оказание безвозмездной помощи. Подобный вариант устраивал как Россию, так и ЕС, стремившийся нейтрализовать потенциальный очаг нестабильности в Европе.
В 1990 году Европейский Союз признал, что в предстоящие десятилетия экономические преобразования в бывшем СССР потребуют миллиарды долларов для осуществления инвестиций в инфраструктуру, образование и реструктуризацию промышленности. Понятно также, что имеющиеся средства в Европейском Союзе для оказания помощи процессу реформ в бывшем Советском Союзе в форме субсидий станут лишь каплей в море, если их использовать в форме финансовой помощи или прямых инвестиций в производственные мощности. Что же касается инвестиций в большом объеме, то они могут поступать непосредственно от частных инвесторов. Осознавая это, ЕС избрал техническое содействие в качестве одного из основных инструментов поддержки процесса экономических реформ в бывшем Советском Союзе.
Еще в переходный период 1990-1991 гг. ЕС разработало серию проектов, далеко выходивших за рамки договора о торговле и сотрудничестве. Посредством этих проектов предполагалось оказать поддержку процессу преобразований в СССР и сблизить его с Западом. Во-первых, создан Европейский банк реконструкции и развития и его деятельность концентрируется на энергетике, инфраструктуре и приватизации. Во-вторых, ЕС вносит значительный вклад в реализацию Европейской энергетической хартии, инициированной большинством европейских стран в декабре 1991 г. вместе с США, Японией, Канадой и Австралией. В отдаленном будущем Хартия призвана создать условия, необходимые для формирования интегрированного рынка в Европе, включая Россию. Краткосрочные цели скромнее: сделать более надежным обеспечение энергией и эффективность производства, повысить безопасность и свести до минимума экологические проблемы на приемлемой экономической основе.
Наиболее примечательна третья инициатива ЕС. Очень скоро стало ясно, что переход России к условиям рыночной экономики требует не только макроэкономических реформ, но, параллельно с ними и столь же настоятельно, - строительства соответствующей инфраструктуры в экономике, финансах, управлении и других областях жизни общества. К концу 1990 г. ЕС разработало по аналогии с Фаре (PHARE) для Центральной и Восточной Европы -соответствующую программу, предлагающую техническое содействие и передачу ноу-хау с целью поддержать процессы политического, экономического и социального прогресса - программу Тасис.
В начале действия программы Тасис предпочтение было отдано краткосрочным проектам (с контрактами 18-24 месяца), а не долгосрочным проектам по оказанию помощи, так как считалось, что СССР представляет собой развитую гигантскую экономику, которую необходимо лишь слегка оживить, и поэтому относительно короткие проекты были признаны более пригодными. Оглядываясь назад, становится ясно, что сложность преобразований в СНГ была недооценена. Вывод, который вытекает из вышесказанного состоит в том, что практически все страны СНГ нуждаются в долгосрочном техническом содействии.
Программа Тасис была официально учреждена на основании постановления Совета Министров ЕС, принятого в июле 1991 года. Оглядываясь назад, можно признать, что принятое Советом решение оказывать поддержку, главным образом, в форме технического содействия, а не в форме инвестиций, было осторожным и правильным. Техническое содействие было и продолжает оставаться в настоящее время важнейшей формой поддержки, которую оказывает ЕС своим партнерам по программе Тасис. Потребности в инвестировании в бывшем СССР огромны, однако потенциал мультиплицирующего воздействия технического содействия на экономический рост на этой стадии даже превышает по действенности равные по объему инвестиционные потоки, заявляют европейские эксперты.
До 1994 года официальные отношения Европейского Союза с бывшими республиками СССР строились на основе договора о торговле и сотрудничестве. Это соглашение впоследствии будет заменено двусторонними соглашениями о партнерстве и сотрудничестве с независимыми государствами. В них определяются также общие рамки деятельности Тасис, особенно в области экономического сотрудничества. Новые соглашения закладывают основы для будущего сотрудничества в политической, торговой, экономической и культурной областях и определяют новую правовую основу для развития торговых связей и осуществления капиталовложений. В этих соглашениях предусматривается проведение регулярного политического диалога и оказание поддержки на переходном этапе к экономическим системам, ориентированным на рыночные отношения.
Программа технического содействия ЕС Российской Федерации
Россия является крупнейшим получателем технического содействия в рамках программы Тасис. За период 1991-1999 гг. на финансирование национальных российских программ было выделено около 1,3 млрд. евро из 4,5 млрд. евро общего бюджета Тасис.
Таблица 12 показывает общий объем выделенных средств в России в рамках программы Тасис. Национальная программа составляет 1,3 млрд. евро. Другие программы для России , включающие межгосударственные проекты и координацию доноров и программы поддержки Тасис составляют 795 млн. евро.
Российская национальная программа примерно в 2 раза превышает национальные программы всех остальных стран СНГ вместе взятых. Вместе с тем в 1996-1999 годы расходы Тасис для технического содействия России были меньше в абсолютном исчислении, чем в остальных странах-получателях.
Почти 70% контрактов заключено на суммы, превышающие 300 тыс. евро, что предполагает формальные процедуры проведения тендеров. Средняя стоимость контрактов свыше 300 тыс. евро, составляет немного меньше двух миллионов евро.
По данным Бюро Тасис на 1 января 1997 года в рамках шести ежегодных национальных программ России содержалось 736 проектов (1068,1 млн. евро), в том числе было реализовано 293 проекта (252,9 млн. евро), реализуется - 253 проекта (457,3 млн. евро) и на стадии подготовки находится 190 проектов (357,9 млн. евро).
Наиболее крупная процентная доля (47%) составляет 2 сектора (Реорганизация государственных предприятий и развитие частного сектора и Реформа государственного управления, социальные услуги и образование), которые по мнению европейских экспертов являются ключевым для осуществления перехода к рыночной экономике.
Энергетическая отрасль получила 13% ассигнований в период с 1991 по 1998 годы для реализации более 130 проектов. Программа Тасис поддерживает создание инфраструктуры, которая станет основной движущей силой эффективного менеджмента.
В первые годы Тасис уделяла приоритетное внимание транспортному сектору с целью создания благоприятных условий для торговли. В 1999 году объем финансирования этого сектора был значительно снижен до 5 млн. евро (см. таблицу 12). Это самый низкий уровень с начала действия программы и несравним со средним уровнем 18 млн. евро, который был в первые пять лет.
Сельское хозяйство продолжает играть жизненно важную роль в экономической системе России и в процессе реформ. Для программы Тасис эта область является одной из шести приоритетных и с 1991 года было выделено 156 млн. евро, что составило около 12% ассигнований (табл. 12). В ранний период Тасис уделяла внимание вопросам поставки продовольствия. Позже программа сконцентрировала усилия на консультационных услугах руководителям, реструктуризации сельскохозяйственных предприятий, юридической и технической поддержке реформы землевладения и повышения квалификации специалистов. В соответствии с регламентами Совета Сообщества, а также с целью концентрации средств и повышения эффективности, техническое содействие предоставляется по приоритетным направлениям65. I. Структурная реорганизация предприятий: 1. Поддержка предприятий, приватизация, содействие малому и среднему предпринимательству, конверсия оборонных отраслей - 74 проекта (147,5 млн. евро); 2. Финансовое обслуживание - 74 проекта (73,3 млн. евро). И. Развитие людских ресурсов (образование, подготовка и переподготовка кадров, занятость, социальная защита населения, макроэкономическая Данные Бюро Тасис политика, законодательство, содействие правительственным и административным структурам) - 122 проекта (229,5 млн. евро); III. Инфраструктура: транспорт и телекоммуникации - 124 проекта (113,6 млн. евро); IV. Энергетика (включая ядерную безопасность) - 253 проекта (377,6 млн. евро); V. Производство и распределение продовольствия - 87 проектов (121,1 млн. евро); VI. Охрана окружающей среды - 2 проекта (5,5 млн. евро). По данным Бюро Тасис, степень реализации проектов в период с 1991 по 1998 годы составляет по количеству 62,3% и по стоимости 46,9%. Таблица 13 отражает уровень выполнения проектов Тасис в России по количеству и стоимости по секторам. Приоритетные направления представлены по уменьшению процента выполнения. В период действия третьего регламента (1996-1999 гг.) средняя стоимость проектов была увеличена для их эффективного управления. Это привело к уменьшению количества проектов со 100 до 32 и средняя стоимость проектов составила 3 млн. евро. В настоящее время основной тенденцией программы Тасис яйляется увеличение количества реализованных проектов. Так, в 1998 г. бюджеты проектов по сравнению с 1991 г. увеличились в среднем в 3,5 раза, а количество проектов сократилось в 7 раз. Программа действий Тасис для России на 1999 г. включает 24 проекта на сумму около 100 млн. евро и осуществляются в соответствии с принципами индикативной программы на 1996-1999 гг.
